Kucherov_FInansovaya_ustoysivost_RF


Документ предоставлен КонсультантПлюс
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
ПРАВОВАЯ ДОКТРИНА И ПРАКТИКА ОБЕСПЕЧЕНИЯ
МОНОГРАФИЯ
Н.А. ПОВЕТКИНА
Под редакцией
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора
И.И. КУЧЕРОВА
Одобрено секцией публичного права Ученого совета
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
Об авторе:
Поветкина Н.А., заведующий отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук, доцент.
Рецензенты:
Рукавишникова И.В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).
Павлушкин А.В., кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом правового анализа и прогнозирования ИЗиСП.
"Без финансов государство не может обойтись,
и ими обусловливается и политический рост государства,
и движение истории. Много политических перемен и потрясений
в общественном быту произошло по поводу
расстроенных финансов, и, может быть, политическая карта
каждого государства была бы иная, если бы оно не переживало
финансовых кризисов" <1>.
В.А.Лебедев
--------------------------------
<1> Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут, 2000. С. 38.
ВВЕДЕНИЕ
Обеспечение финансовой устойчивости - одно из приоритетных направлений финансовой политики государства в любое время, но в кризисные и послекризисные периоды, когда под действием негативных явлений возникают риски неполного финансирования государством всех поставленных перед ним задач и выполняемых функций, эта деятельность приобретает наибольшую актуальность и значимость. Неисполнение последних создает угрозу национальной безопасности и обусловливает необходимость быстрого и эффективного противодействия ее последствиям посредством задействования финансовых резервов государства. В современной реальности обеспечение финансовой устойчивости встает в один ряд с обеспечением суверенитета государства, на что особо обратил внимание Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию на 2016 год, отметив, в частности, что "финансовая устойчивость и независимость страны абсолютно связаны между собой" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 (дата обращения: 05.05.2016).
Вопросы финансового обеспечения государственного суверенитета России выдвигаются на первый план и в Стратегии развития страны, благодаря этому "экономика России проявила способность к сохранению и укреплению своего потенциала в условиях нестабильности мировой экономики и применения ограничительных экономических мер, введенных рядом стран против Российской Федерации" (Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" <1>). В условиях увеличения количества вызовов, нестабильной геополитической и экономической ситуации в мире усиливается значимость теоретических разработок в сфере публичных финансов. Ключевая роль публичных финансов проявляется в воздействии на макро- и микроэкономические процессы в период масштабных структурных государственных реформ, на качественное преобразование социальной сферы, на финансовую устойчивость как необходимое условие развития государства.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. II). Ст. 212.
Для данной проблемы характерна тонкая корреляция между правом и экономикой, и это подчеркивает особую актуальность в разработке именно финансово-правовых механизмов, направленных на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации как базового условия поддержания национальной безопасности страны, поскольку только в правовом оформлении экономические отношения могут быть реализованы и иметь способность к развитию.
С необходимостью обеспечения финансовой устойчивости сталкивается не только Российская Федерация. Большинство государств активно стремятся к созданию идеального финансово-правового механизма, позволяющего успешно справиться со всеми рисками, и "выступают за реализацию концепции устойчивого развития, которая должна стать основным направлением изменения парадигмы экономического развития" <1>. Происходящая глобализация мира, открывая перед государствами новые возможности и перспективы развития, предопределяет возникновение и новых угроз, заставляя страны разрабатывать и внедрять системно и скоординированно функционирующие механизмы обеспечения финансовой устойчивости.
--------------------------------
<1> Капустин А.Я. Международно-правовые принципы деятельности БРИКС // БРИКС: контуры многополярного мира: Монография / С.Е. Нарышкин и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, зам. отв. ред. Н.М. Бевеликова. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИД "Юриспруденция", 2015. С. 25.
Вышеуказанные обстоятельства в очередной раз подтверждают, что финансовое право как базовая отрасль российского права сегодня переживает непростой этап своего развития и остро нуждается в системных концептуальных доктринальных исследованиях, направленных на совершенствование правового регулирования экономических явлений, обусловленных реалиями современного развития государства. Рассмотрение процессов функционирования механизмов обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации с позиции качественного и эффективного финансово-правового регулирования во многом обеспечивает и возможность эффективного решения задач государственной политики, реализации функций государства и успешного противостояния современным угрозам и их негативным проявлениям.
Необходимо констатировать, что активное изучение отдельных элементов механизма обеспечения финансовой устойчивости (например, отношений, связанных с исследованием правового режима бюджета, суверенных фондов, золотовалютных резервов, института государственных заимствований) продолжается не одно десятилетие, однако системных исследований, отличающихся комплексным подходом к проблеме и посвященных определению роли этих элементов для достижения общей цели - цели обеспечения финансовой устойчивости, не проводилось. Более того, осуществленный анализ нормативных документов свидетельствует о том, что, несмотря на довольно частое использование финансовой устойчивости в качестве целевого ориентира деятельности различных государственных органов, до настоящего времени не разработана концепция финансово-правового обеспечения финансовой устойчивости России, которая заложила бы научную идеологию построения надежной системы противодействия всем внутренним и внешним рискам.
Вышеизложенное подтверждает своевременность разработки нового концептуального подхода к проблеме правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, актуальность и востребованность темы исследования, направленного на развитие доктрины современного российского финансового права, правотворческой и правоприменительной деятельности, связанной с проблемами правового регулирования сферы публичных финансов. В частности, результаты исследования позволят сформировать целостную теорию финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации и усовершенствовать архитектуру отрасли финансового права, а также оказать влияние на развитие смежных отраслей права, определяя концепцию межотраслевых институтов, способствующих обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации.
Монографическое исследование может способствовать решению вопросов, связанных с обеспечением финансовой устойчивости Российской Федерации, пониманию механизма ее обеспечения, динамики его совершенствования и формированию основы для дальнейшего развития государства.
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1.1. Финансовая устойчивость как основа
национальной безопасности Российской Федерации
Финансово устойчивое государство - это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную безопасность в условиях неограниченной глобальной конкуренции вне зависимости от времени и различных обстоятельств. Успешное функционирование и развитие Российской Федерации как суверенного государства невозможно без обеспечения ее национальной безопасности. Проблема обеспечения национальной безопасности представляется для России одной из ключевых, являясь, по сути, условием проведения реформирования во всех сферах государственной и общественной жизни. Преобразования должны быть подчинены укреплению суверенитета России, сохранению ее территориальной целостности <1>, что в последующем является необходимой предпосылкой реализации конституционной ценности, отраженной в ст. 2 Конституции <2>: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А., Гутников О.В., Кашепов В.П. и др. Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики / Под ред. Т.Я. Хабриевой; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2015. С. 5.
<2> См.: СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
Национальная безопасность позволяет говорить о суверенитете государства - только в состоянии независимости и уверенности в ее защищенности мы можем достичь социальную гармонию в обществе как высшую ценность для государства. В то же время реализация мер по обеспечению национальной безопасности невозможна в условиях финансовой неустойчивости, поскольку отсутствуют условия по финансированию любых мероприятий, обеспечивающих независимость государства. Данное обеспечение может быть реально только за счет средств федерального бюджета и, соответственно, зависит от финансовой стабильности и уровня финансовой устойчивости Российской Федерации. С другой стороны, достижение финансовой стабильности невозможно в условиях зависимости государства. Прошлый век характеризуется повышением роли государственных финансов во всех развитых странах. В управлении государством его финансовые ресурсы, в частности бюджетные средства, занимают одно их ведущих мест. Правовое регулирование доходов и расходов государства - одно из условий существования государства, поскольку бюджетные средства обеспечивают реализацию всех функций государства, в том числе обеспечение национальной безопасности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конюхова Т.В. Правовое регулирование финансирования национальной безопасности // Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. В.Г. Вишняков. М., 2005. С. 251.
Таким образом, возникает взаимозависимость, взаимопроникаемость и взаимообусловленность двух категорий - национальной безопасности и финансовой устойчивости государства. Как уже отмечалось ранее, "финансовая устойчивость и независимость страны абсолютно связаны между собой" <1> и представляют две ключевые и базовые характеристики государства.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию на 2016 год // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 (дата обращения: 28.04.2016).
В.А. Золотарев определяет национальную безопасность как "возможность или способность противостоять любым деструктивным воздействиям, откуда бы они не исходили" <1>. Существует и иная точка зрения, в соответствии с которой национальная безопасность понимается как состояние, при котором "институционально поддерживаются факторы, сохраняющие стабильность и позитивную направленность развития социально-экономической системы" <2>. Аналогичный подход используется и другими авторами, определяющими национальную безопасность как такое состояние государственно-территориальной общности, при котором обеспечивается эффективная деятельность социально-политических институтов по поддержанию надежной защиты стратегических национальных интересов в международных и внутринациональных отношениях, реализуются возможности для устойчивого развития государства. В конечном счете она определяется как сложная система взаимосвязанных элементов, которая включает в себя определенную совокупность концептуальных установок и положений, социально-политических и правовых институтов и учреждений, определенных средств, методов и форм, позволяющих не допускать возникновение опасности и угрозы или адекватно реагировать на них <3>.
--------------------------------
<1> Золотарев В.А. Национальная безопасность страны. М., 1998. С. 28.
<2> Проскурин С.А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. М., 1991. С. 7.
<3> Подробнее см.: Цисар Л.А. Проблемы определения понятия национальная безопасность в России и ее виды // Безопасность бизнеса. 2005. N 1.
Если говорить о безопасности как о явлении, то она есть непременное условие бытия. Потребность в безопасности - исходная социальная потребность человека, которая сформулировалась в человеческом сообществе на грани инстинктивного и сознательного <1>. Категория "безопасность" является общеисторической и общесоциальной, охватывающей всю историю и все будущее человечества, имеет определяющее значение для существования как отдельной личности, так и социальных общностей любого уровня <2>. "Установлено, что потребность в безопасности относится к числу первостепенных, основных мотивов деятельности людей и сообществ" <3>. Однако следует учитывать, что понимание, состояние и обеспечение национальной безопасности государства зависит от конкретного исторического этапа его развития и в разных условиях (прежде всего социально-экономических, политических и геополитических) выражается в различных формах проявления.
--------------------------------
<1> См.: Экономическая безопасность России: Общий курс: Учебник / Под ред. В.К. Сенчагова. 2-е изд. М., 2005. С. 22.
<2> См.: Там же. С. 24.
<3> Серебряков В.В. Социальная безопасность России: концептуальный подход. М., 1995. С. 6.
Успешное развитие и само существование Российской Федерации как суверенного государства, по мнению ряда авторитетных правоведов, невозможно без обеспечения ее национальной безопасности <1>. Для понятия "безопасность" существует множество разнообразных определений. Так, под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз <2>; состояние защищенности жизненно важных интересов государства, т.е. конституционного строя, суверенитета, обороноспособности и территориальной целостности Российской Федерации, от внутренних и внешних угроз <3>. Как мы видим, несмотря на некоторое различие определений, их авторы используют единый подход и выделяют две ключевые составляющие безопасности - это "состояние защищенности", гарантирующее соблюдение "важных интересов". Учитывая, что реализация обеспечения национальной безопасности находится в рамках правового поля и требует нормативной формы закрепления <4>, данное обстоятельство влияет и на приоритеты развития правовой политики, под которыми понимаются "первоочередные задачи, проблемы, вопросы, которые необходимо решать сейчас и в ближайшей перспективе" <5>. Данному научному подходу соответствует и нормативно-правовое определение национальной безопасности, закрепленное в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 N 683 <6> (далее - Стратегия национальной безопасности, Стратегия), являющейся базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Итак, под национальной безопасностью понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации / Отв. ред. В.Г. Вишняков.
<2> См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. 6-е изд., доп. и перераб. М., 2008. С. 85.
<3> См.: Краткий юридический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2005. С. 35.
<4> Система национальной безопасности базируется на Конституции, федеральных законах, правовых актах Президента РФ и Правительства РФ, позволяющих определить основу, приоритеты, механизм реализации национальной безопасности, а также векторы ее обеспечения и развития.
<5> Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. N 4. С. 13.
<6> См.: СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. II). Ст. 212.
В целях достижения интересов национальной безопасности весьма актуален поиск новых стратегических ориентиров устойчивого развития, выбор современной модели управления, новых источников финансовой устойчивости Российской Федерации. Л.С. Явич, определяя взаимодействие права и интересов, отмечал: "Жизнь настолько разнообразна и подвижна, что постоянно возникающие потребности и интересы в самых различных сферах деятельности людей, организаций и учреждений не могут полностью охватываться и закрепляться в законодательстве, субъективных правах и юридических обязанностях. Юридически закрепляются лишь социально значимые интересы".
Интерес как осознаваемая, целеустремленная ориентация человека, различных сообществ и организаций либо направленность, устремление, вектор, стимул деятельности давно является объектом научных исследований <1>. Традиционно в юридической науке рассматривалась дифференциация интересов на публичные и частные, в том числе и с позиций их правовой защиты <2>. Однако применительно к финансовой сфере ключевым и первостепенным выступает все же публичный интерес, понимаемый нами как "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит непременным условием и гарантией ее существования и развития" <3>. При этом следует заметить, что с позиции обеспечения национальной безопасности государство в первую очередь заботится не обо всех интересах, а только лишь об интересах, имеющих стратегический национальный характер. В юридической науке национальные интересы являлись объектом изучения с различных позиций, в том числе с позиции их фиксации на законодательном уровне <4>. Большинство авторов при этом констатируют наличие двух неразрывных составляющих национального интереса - частного интереса граждан и публичного интереса государства <5>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12.
<2> См., напр.: Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. N 12; Тихомиров Ю.А. Интерес в публичном и частном праве // Там же. 2003. N 1; Михайлов С.В. Интерес как общенаучная категория и ее отражение в науке гражданского права // Государство и право. 1999. N 7; Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Там же. N 10; и др.
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Ю.А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 10.
<3> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005. С. 6.
<4> См., напр.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54, 55; Михайлов С.В. Указ. соч.; Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита. С. 92; Он же. Российское государство и право на рубеже тысячелетий // Государство и право. 2000. N 7. С. 9; Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 5; Он же. Интерес в публичном и частном праве. С. 139 - 145.
<5> См.: Соколов В.В. Национальные экономические интересы: выработка консенсуса // Внешняя политика и безопасность современной России: Хрестоматия: В 2 т. М., 1999. Т. 1. Кн. 2. С. 262 - 285; Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 17; Баранов В.М. Деструктивное воздействие права на национальные интересы // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 87; Белова Л.В. Правовые средства и формы защиты экономических интересов: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2006.
В данном аспекте наиболее интересна позиция Ю.А. Тихомирова, отметившего, что национальные интересы Российской Федерации выступают вовне прежде всего как интересы российского федеративного государства. При этом последнее должно представлять интерес всего общества, всего многонационального российского народа. Вместе с тем национальные интересы, как наиболее общие интересы, складываются не только на базе сотрудничества по вопросам развития общества и государства, но и на основе конфликтной составляющей, связанной с существованием частных интересов различных групп, организаций людей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000.
Национальные интересы Российской Федерации также имеют нормативно-правовую основу, зафиксированную в Стратегии национальной безопасности, и рассредоточены по различным направлениям деятельности государства. Так, национальные интересы Российской Федерации представляют собой объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития <1>. Национальные интересы обусловлены стратегическими национальными приоритетами <2> Российской Федерации, под которыми понимаются важнейшие направления обеспечения национальной безопасности. В частности, Стратегия закрепляет следующий перечень стратегических национальных приоритетов, имеющий исчерпывающий характер: оборона страны; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство. Как мы видим, данный перечень охватывает все основные направления деятельности государства и коррелирует с перечнем расходных обязательств Российской Федерации, закрепленных федеральным законом о федеральном бюджете. Именно этим обстоятельством и обусловлена неразрывная взаимосвязь и взаимозависимость национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны, закрепленная в Стратегии.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. II). Ст. 212.
<2> В научном смысле под приоритетами понимаются безусловные интересы России и ценности национального менталитета, требующие сохранения, воссоздания и формирования во всех сферах жизни общества. Важнейшие интересы общества связаны как с нормализацией условий его текущего существования, так и с необходимостью в перспективе неуклонного укрепления геополитического и геоэкономического положения страны, всех аспектов государственности, достижения социальной гармонии (см.: Экономическая безопасность России: Общий курс. С. 45).
Обеспечение национальной безопасности <1> понимается как деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества по реализации политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов <2>. Таким образом, национальная безопасность обеспечивается комплексом различных средств - правовых, политических, информационных, материальных, финансовых и т.д. И только достижение правового режима финансовой устойчивости государства (гарантирование выполнения финансирования всех функций и задач государства при обеспечении национальной безопасности в полном объеме) будет выступать финансовым фундаментом национальной безопасности Российской Федерации. Именно финансовая устойчивость государства - основное условие его способности осуществлять самостоятельную и независимую политику в соответствии со своими национальными интересами и приоритетами. Так, например, на обеспечение национальной безопасности и правоохранительной деятельности в 2016 г. Федеральным законом от 14.12.2015 N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" <3> предусмотрено 1314196114,8 тыс. руб. Более того, учитывая определяющую роль государственных программ как формы определения приоритетов в бюджетном планировании на финансирование Государственной программы РФ "Обеспечение государственной безопасности" в 2016 г. будет выделено 1958821,2 тыс. руб. Такое значительное финансовое обеспечение показывает прямую заинтересованность государства в достижении состояния финансовой устойчивости, которая, конечно, не достигается только ежегодным финансированием, а предполагает комплекс мероприятий.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Кетов Ю. Государственная власть как основа системы обеспечения национальной безопасности России // Юридический мир. 2005. N 11.
<2> Представляется уместным упомянуть понятие национального богатства России, под которым в целях защиты экономической основы суверенитета государства понимаются "земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР, а также образующиеся в реках РСФСР запасы анадромных видов рыб за пределами морской экономической зоны, художественные и культурные ценности" (Закон РСФСР от 31.10.1990 N 293-1 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" (см.: ВВС РСФСР. 1990. N 22. Ст. 260).
<3> См.: СЗ РФ. 2015. N 51 (ч. II). Ст. 7230; N 51 (ч. II). Ст. 7230; N 51 (ч. III). Ст. 7230.
Кроме этого, в соответствии с названным Федеральным законом у таких ведомств, как ФСБ России, ФСО России, ФМС России, ФСКН России, ФСИН России, Следственный комитет РФ, обеспечение бюджетными ресурсами национальной безопасности и правоохранительной деятельности, согласно ведомственной структуре расходов федерального бюджета, стоит на первой позиции.
В системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации финансовая составляющая проявляется в нескольких плоскостях, которые можно охарактеризовать как так называемый 3D-эффект. Он заключается в следующем: первая плоскость - публичные финансы, которые необходимы для реализации всех направлений в рамках обеспечения национальной безопасности; вторая плоскость - экономическая (финансовая) безопасность (одна из сфер, составляющих национальную безопасность), требующая также должного финансового обеспечения; третья плоскость проявляется во влиянии национальной безопасности в общем ее понимании и экономической (финансовой) безопасности на обеспечение финансовой устойчивости государства. При этом возникает система взаимопересекающихся плоскостей, жизнеспособность которых возможна только при условии их неразрывности и взаимозависимости.
Создание и развитие государством финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости является механизмом защиты национальных интересов и обеспечения национальной безопасности. Реализация национальных интересов Российской Федерации возможна только в условиях финансовой устойчивости государства, поэтому интересы России в данной сфере относятся к ключевым. При этом в названной сфере проявляется особенно четко система обратных связей, характерная для финансов, заключающаяся в необходимости обеспечения национальной безопасности, которая, в свою очередь, влияет на состояние и развитие публичных финансов. Так, например, Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" <1> закрепляет положения, предусматривающие, что сведения о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ (далее - Госфонд России), Банке России, т.е. части золотовалютных резервов, являющихся, в свою очередь, источником обеспечения финансовой устойчивости, составляют государственную тайну. В то же время преамбула данного Закона определяет, что отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой, осуществляются исключительно в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Кроме того, в Перечень сведений, составляющих государственную тайну, входят и сведения о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства (см. Указ Президента РФ от 30.11.1995 N 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" <2>). Таким образом, принятие управленческих решений и создание нормативных правовых актов предполагает как оценку регулирующего воздействия на общественные отношения, так и их оценку с точки зрения соответствия национальным интересам, влияния на обеспечение национальной безопасности, включающее антикоррупционную экспертизу.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.
<2> См.: Рос. газ. 1995. 27 дек.
Национальная безопасность предполагает оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией и законодательством РФ, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, а также безопасность личности. Как уже было отмечено, обеспечение всех видов безопасности и национальной безопасности в целом требует финансовых ресурсов, но в то же время режим защищенности в каждой вышеназванной сфере оказывает влияние и на обеспечение финансовой устойчивости. При этом такой вид безопасности, как экономическая безопасность, имеет непосредственное отношение к финансовой устойчивости государства. Естественно, на взаимоотношение данных категорий распространяются все характеристики, которые мы указали ранее при рассмотрении соотношения национальной безопасности и финансовой устойчивости, что является очевидным вследствие видовой принадлежности экономической безопасности к национальной безопасности и обусловливает наличие определенных особенностей и специфики в соотношении финансовой устойчивости и экономической безопасности. Рассмотрим их более подробно.
Прежде всего следует отметить, что проблемы обеспечения экономической безопасности интересуют многих авторов <1>, что объясняется осознанием ее весомой роли и необходимости ее обеспечения для устойчивого развития государства. Это обусловливает существование и различных подходов к ее определению. Однако, как показывает их анализ, данные определения понятия "экономическая безопасность" не имеют принципиальных различий и отличаются детализацией элементов понятия. Так, например, ряд отдельных авторов под экономической безопасностью понимают "совокупность внутренних и внешних условий, благоприятствующих эффективному, динамичному росту национальной экономики, ее способности удовлетворять потребности общества, государства, индивида, обеспечивать конкурентоспособность на внешних рынках, гарантирующую защиту от различного рода угроз и потерь" <2>; другие - "совокупность условий и факторов, обеспечивающих независимость национальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и самосовершенствованию" <3>. Первоначально экономическая безопасность рассматривалась как категория экономической теории, которая, хотя и имеет свой предмет и специфические методы исследования, тесно связана с такими традиционными экономическими понятиями, как экономический рост и устойчивость социально-экономической системы, и рассматривается как компонент антикризисного управления экономикой <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Экономическая безопасность России: Общий курс; Баранов В.Д. Экономическая безопасность внешнеторговой сферы России в условиях глобализации экономики (теоретико-методологический подход): Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2011; Михалина И.Е. Экономическая безопасность Российской Федерации в рамках единого экономического пространства // Таможенное дело. 2012. N 4; Авдийский В.И., Безденежных В.М. Экономическая безопасность как системообразующий фактор устойчивости сложных социально-экономических систем // Безопасность бизнеса. 2014. N 1. С. 2 - 6; Ворожихин В.В. Об определении экономической безопасности в условиях глобализации // Безопасность бизнеса. 2014. N 3; Фирсов И.В. Концептуальные аспекты формирования методики комплексной оценки экономических показателей для определения состояния экономической безопасности Российской Федерации // Миграционное право. 2014. N 2. С. 34 - 40.
<2> Архипов А., Городецкий А., Михайлов Б. Экономическая безопасность: оценки, проблемы, способы обеспечения // Вопросы экономики. 1994. N 12. С. 38 - 39.
<3> Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угроза и отражение // Вопросы экономики. 1994. N 12. С. 4 - 5.
<4> См.: Богомолов В.А. Экономическая безопасность. М., 2006. С. 4 - 5.
В своем нормативном определении понятие "экономическая безопасность" характеризуется как устойчивое состояние защищенности национально-государственных интересов в сфере экономики от внутренних и внешних угроз и влияний, прогрессивного развития личности, общества и государства (см. Указ Президента РФ от 29.04.1996 N 608 "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)" <1>). Нормативная фиксация данного определения, по мнению В.М. Баранова, позволяет: выработать критерии для четкого отграничения его от смежных правовых понятий; унифицировать содержание и уточнить объем его использования в разных отраслях действующего российского права при сохранении специфики предмета и метода юридической регуляции; открыть возможности более конкретно ставить и решать многие проблемы обеспечения эффективного взаимодействия частного и публичного права; наметить новые ориентиры для совершенствования российского законодательства <2>.
--------------------------------
<1> См.: Российская газета. 1996. 14 мая.
<2> См.: Баранов В.М. Законодательное определение понятия "экономическая безопасность государства" и проблемы ее правового обеспечения // Экономическая безопасность: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2001. N 1. С. 14 - 28.
Следует подчеркнуть, что состояние экономической безопасности достигается только при финансовой устойчивости государства. Это подтверждается и тем обстоятельством, что в составе критериев и параметров, отвечающих требованиям экономической безопасности Российской Федерации, необходимо учитывать и устойчивость финансовой системы (см. Указ Президента РФ "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)"). Иными словами, без достижения финансовой устойчивости невозможно обеспечить и экономическую безопасность. В свою очередь, состояние безопасности создает условия для нормального стабильного процесса формирования доходной части бюджета в полном объеме, что и гарантирует выполнение всех принятых расходных обязательств Российской Федерации. Данное положение можно проиллюстрировать ситуацией, когда в целях обеспечения экономической безопасности из суверенных фондов РФ выделяются бюджетные средства для государственной поддержки приоритетных и стратегически важных сфер экономики <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: распоряжение Правительства РФ от 18.03.2016 N 449-р "Об утверждении перечня крупных проектов с государственным участием, в том числе инфраструктурных проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ и за счет средств Фонда национального благосостояния, подлежащих мониторингу" // СЗ РФ. 2016. N 13. Ст. 1863; распоряжение Правительства РФ от 05.11.2013 N 2044-р "Об утверждении перечня самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе" // СЗ РФ. 2013. N 45. Ст. 5880; и др.
В настоящее время существует специальная система мониторинга экономической безопасности, которая создается как единая межведомственная и многоуровневая автоматизированная информационная система (АИС-Мониторинг), предназначенная для формирования регулярной систематизированной статистической и экономической информации о текущих значениях индикаторов экономической безопасности страны, а также о факторах, определяющих возникновение угроз экономической безопасности страны (см. письмо Госкомстата РФ от 12.11.1997 N ВГ-1-21/2839 "О Порядке организации мониторинга факторов, определяющих возникновение угроз экономической безопасности России" <1>). При этом в ходе развития системы, обеспечивающей безопасность экономики России, целесообразно сформировать подсистему мониторинга - автономную часть системы обеспечения экономической безопасности, обладающую относительной самостоятельностью, состоящую из сил и средств проведения мониторинга и предназначенную для сбора, накопления, обобщения информации в рамках комплексного наблюдения, проведения анализа и оценки этой информации, а также прогнозирования для принятия управленческого решения в целях обеспечения экономической безопасности России. При этом такая деятельность в современных условиях должна носить комплексный характер <2>.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Фирсов И.В. Указ. соч. С. 34 - 40.
Рассматривая видовое многообразие сфер проявления национальной безопасности, нельзя не отметить и такой ее подвид, как финансовая безопасность, которая представляет собой смежное понятие с понятием "финансовая устойчивость". Согласно позиции Е.В. Черниковой и О.С. Высоцкой, "национальная безопасность и безопасность в экономической сфере, как ее элемент, непосредственно связаны с совокупностью отношений по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств. Сказанное позволяет выделять финансовую безопасность как составляющую понятий экономической и национальной безопасности" <1>.
--------------------------------
<1> Черникова Е.В., Высоцкая О.С. Финансовая безопасность как элемент системы национальной безопасности государства // Закон. 2010. N 7. Июль. С. 39.
Проблеме обеспечения финансовой безопасности уделяется не менее пристальное внимание ученых <1>, в том числе и на самом высшем научном уровне. Так, в научном докладе, подготовленном по итогам заседания Президиума Российской академии наук, посвященного вопросам формирования системы финансовой безопасности Российской Федерации, в частности, отмечается актуальность необходимости создания действенного государственного механизма обеспечения финансовой безопасности России <2>.
--------------------------------
<1> Чиханчин Ю.А. Система финансовой безопасности Российской Федерации: концептуальные подходы и решения: Науч. доклад / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Чиханчина. М.: Наука, 2015; Кондрат Е.Н. Финансовая безопасность России в современном мире: теоретико-методологические аспекты: Монография. М.: Локус Станди, 2010; Сенчагов В.К. Финансовая безопасность страны: бюджет, курс валюты, отток капитала // Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. М.: Известия, 2012. Вып. 5: К 20-летию образования Совета Безопасности Российской Федерации. С. 267 - 277; Лисун С.В. Налоговая безопасность: российский и зарубежный опыт // Налоговое планирование. 2015. N 1; и др.
<2> См.: Чиханчин Ю.А. Указ. соч. С. 7.
Обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации можно представить как деятельность государства и всего общества (в лице уполномоченных и представительных органов), направленную на защиту стратегических национальных приоритетов, ценностей и интересов посредством обеспечения финансовой устойчивости, характеризующейся сбалансированностью публичных финансов, наличием необходимых денежных, валютных, золотых и т.д. резервов в целях достижения национальной идеи и социальной гармонии.
Подводя итоги, отметим, что финансовая устойчивость и национальная безопасность являются важнейшими характеристиками государства как единой системы. Их не следует противопоставлять друг другу, поскольку каждый элемент характеризует механизм функционирования государства со своей стороны, взаимообусловливает и дополняет друг друга и обеспечивает прочность и надежность функционирования всего государства. Значимость финансовой составляющей национальной безопасности во многом объясняется и финансовой (экономической) глобализацией России.
Финансовая устойчивость Российской Федерации, обеспечивая национальную безопасность Российской Федерации, позволяет: обеспечить выполнение всех бюджетных обязательств Российской Федерации перед соответствующими субъектами; удовлетворить все потребности общества как минимум в среднесрочной перспективе; предупредить или нейтрализовать последствия возможных угроз и рисков; обеспечить финансовые интересы государства.
Финансовая устойчивость Российской Федерации направлена на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации - защиту и развитие национальной идеи, национальных ценностей и интересов. Именно через систему обеспечения финансовой устойчивости реализуются важнейшие национальные интересы государства и стратегические национальные приоритеты.
Механизм обеспечения финансовой устойчивости и механизм обеспечения национальной безопасности функционируют в едином контексте необходимости достижения устойчивого социально-экономического развития и имеют общую конечную цель - достижение социальной гармонии в государстве, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Этим обстоятельством и обусловлено единство состояния суверенности государства и финансовой составляющей, ее обеспечивающей. О взаимообусловленности и взаимозависимости финансовой устойчивости и национальной безопасности свидетельствует и тот факт, что концептуальные положения в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации основываются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости стратегии национальной безопасности и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации (п. 5 ст. 18 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <1>).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2014. 3 июля.
Учитывая, что основным субъектом, обеспечивающим национальную безопасность Российской Федерации, выступает государство, в лице его уполномоченных органов, оно же и обязано предусматривать такие правовые механизмы, которые позволяли бы достичь желаемого результата. Одним из таких механизмов и выступает финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, формирующий финансовую основу (бюджет, резервные фонды, золотовалютные резервы) для реализации мер, направленных на обеспечение национальной безопасности. Следует сделать оговорку, что финансово устойчивое государство не означает автоматической обеспеченности его национальной безопасности, а является лишь элементом комплексного механизма ее обеспечения.
Правовой режим финансовой устойчивости государства выполняет финансово-обеспечительную и защитную функции в механизме обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также обеспечивает состояние защищенности национальных интересов страны посредством проведения бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, долговой, валютной, инвестиционной политик, направленных на развитие государства и создание условий и факторов, способных нейтрализовать воздействие внешних и внутренних угроз и рисков.
Таким образом, правовой режим финансовой устойчивости гарантирует способность государства обеспечивать себя финансовыми средствами, достаточными для эффективного и своевременного выполнения своих внутренних и внешних функций и задач, защиты национальных интересов, несмотря на различные вызовы (риски, угрозы), а также независимость и стабильность функционирования государства и его развитие.
§ 1.2. Понятие финансовой устойчивости Российской Федерации
Финансовая устойчивость государства <1> - особый предмет правового регулирования. Право выступает тем средством, которое обеспечивает стабильность, единство и динамику эволюционного развития общества и гарантирует реализацию механизма обеспечения финансовой устойчивости, поскольку без правового закрепления достижение финансовой устойчивости в современных условиях невозможно. В этой связи представляется актуальной позиция С.С. Алексеева, выделяющего три базовые характеристики, определяющие ценность права вообще и правового регулирования в частности. Во-первых, это возможность (способность) обеспечить всеобщий устойчивый порядок в общественных отношениях; во-вторых, это возможность (способность) достигнуть определенности, точности в самом содержании общественных отношений; в-третьих, это возможность достигнуть "гарантированного результата" правового регулирования <2>. Развивая эту мысль, отметим, что первой и основной задачей права является "уравновешивание различных интересов в обществе и нахождение разумного баланса между ними" <3>. Это наиболее четко проявляется именно в финансовой деятельности государства, поскольку именно финансовая сфера наиболее подвержена различным вызовам, конфликтам интересов, рискам и угрозам. Обеспечение финансовой устойчивости - главная цель финансовой деятельности государства. Государство "должно каждый день жить, чувствовать и работать так, чтобы, в свою очередь, каждый гражданин во всем ощущал, что государство действительно живет его нуждами, потребностями, чаяниями и интересами, а не простыми лозунгами и декларациями о благах человека и общества" <4>, и именно бюджетные отношения выступают в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" <5>).
--------------------------------
<1> В рамках данного исследования понятия "Российская Федерация" и "государство" используются как тождественные и равнозначные.
<2> См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 125 - 126.
<3> Йеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 8.
<4> Устойчивое развитие страны и правовые механизмы реализации принципа транспарентности при использовании средств Национального фонда Республики Казахстан / Под общ. ред. Е.В. Порохова. Алматы: ТОО "Налоговый эксперт", 2014. С. 156.
<5> См.: ВКС РФ. 2004. N 4.
Государства активно стремятся к созданию идеального финансово-правового механизма, который позволил бы успешно справиться со всеми вызовами (угрозами, рисками), и "выступают за реализацию концепции устойчивого развития, которая должна стать основным направлением изменения парадигмы экономического развития" <1>, предполагающим такое развитие, которое удовлетворяло бы потребности настоящего времени, но не ставило бы под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности <2>.
--------------------------------
<1> Капустин А.Я. Международно-правовые принципы деятельности БРИКС. С. 25.
<2> См.: Устойчивое развитие страны и правовые механизмы реализации принципа транспарентности... / Под общ. ред. Е.В. Порохова. С. 7.
Проблемы обеспечения устойчивого развития, являясь безусловным приоритетом и для каждого государства в отдельности, и для интеграционных объединений, неоднократно обсуждались на самом высшем международном уровне и получили свое воплощение в концепции устойчивого развития.
Основные идеи концепции были заложены в Стокгольмской декларации, принятой 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды <1>, докладе Г.Х. Брундтланда (1987 г.) <2> и Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, принятой 14 июня 1992 г. на Конференции ООН "Повестка дня XXI века" <3>. Эти идеи представляют собой систему взглядов, направленных на глобальное развитие как всего мирового сообщества, так и его частей и отдельных государств <4>.
--------------------------------
<1> См.: Действующее международное право. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. Т. 3.
<2> См.: Гру Харлем Брундтланд. Доклад Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития "Наше общее будущее" // Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.oig/ru/ga/pdf/brundtland.pdf (дата обращения: 29.04.2016).
<3> См.: Действующее международное право. Т. 3. Созданная на этой Конференции Комиссия по устойчивому развитию ООН в 1996 г. разработала комплексную систему индикаторов устойчивого развития рамочного характера, которые требуют специальных преобразований и приспособлений к конкретным условиям (возможно их расширение). Общее число индикаторов - 132. В свою очередь, они разделены на четыре группы: социальные (41 индикатор), экономические (26), экологические (55) и институциональные (10).
<4> О влиянии международной интеграции на развитие национальной правовой системы подробнее см.: Хабриева Т.Я. Гармонизация правовой системы РФ в условиях международной интеграции: вызовы современности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. Вып. 1 (N 44). С. 4 - 15.
Выделяют несколько характерных особенностей концепции устойчивого развития: во-первых, это глобальная концепция, ведущая точка зрения не только для отдельных государств и регионов, но и для мирового сообщества в целом; во-вторых, это комплексная концепция (в сравнении с другими подходами она строится на интеграции экологического, социального и экономического измерений в рамках единого подхода); в-третьих, она исповедует радикальный подход (построена на критике в отношении традиционных путей социального развития и в то же время на требовании нового мышления и переориентации общества, призывает к глубоким и радикальным изменениям); в-четвертых, это динамическая концепция (точную формулировку и внедрение этой концепции следует рассматривать как открытый процесс, требующий дальнейшей конкретизации (насчитывается свыше 70 различных употреблений этого термина, частично связанных с разнородными восприятиями и позициями) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бехманн Г. Устойчивого развития концепция // Глобалистика: энциклопедия. М., 2003. С. 1052 - 1058.
Идеи, заложенные в вышеуказанных документах сохраняют свою актуальность и вызывают интерес ученых и в настоящее время <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Седов С.Б. Концепция устойчивого развития и индикаторы устойчивого развития экономики // Новости издательства СГУ. URL: http://www.edit.muh.ru/content/mag/trudy/02_2009/10.pdf (дата обращения: 29.04.2016); Марфенин Н.Н. Концепция "устойчивого развития" в развитии // Международный независимый эколого-политический университет "Россия в окружающем мире". URL: http://www.rus-stat.ru/stat/4902002-6.pdf (дата обращения: 29.04.2016); и др.
На международном уровне проводится огромная работа, направленная на обеспечение финансовой устойчивости государств. Так, Советом Европейского союза принято решение об учреждении Европейского стабилизационного механизма <1>. Данный международный финансовый институт был создан в целях повышения эффективности финансовой помощи и предотвращения рисков финансового кризиса стран - участниц Европейского союза, направлен на мобилизацию фондов финансовых средств для обеспечения стабильности на строгих условиях, соответствующих выбранным финансовым инструментам, получению дохода членами Европейского стабилизационного механизма, которые переживают финансовые трудности или находятся под угрозой их наступления, а в случае, когда это необходимо, обеспечению финансовой стабильности еврозоны в целом и ее государств-членов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Заключение Совета Европейского союза от 25 марта 2011 г. об учреждении Европейского стабилизационного механизма // Европейский совет. Совет Европейского союза. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/120296.pdf (дата обращения: 29.04.2016).
<2> Подробнее см.: Янкевич С.В. Договор об учреждении Европейского стабилизационного механизма // Реформы и право. 2012. N 4; Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. N 2.
Дополнительным средством обеспечения финансовой устойчивости Европейского союза выступает Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе <1>, который основан на осознании необходимости "правительств сохранить надежность и устойчивость государственных финансов и предотвратить дефицит бюджетов, становящийся чрезмерным", является важным для гарантирования стабильности еврозоны в целом и, соответственно, требует введения специального правила, включающего "правило сбалансированного бюджета" и осуществления корректирующих действий.
--------------------------------
<1> См.: Law and paper. URL: http://www.lawandpaper.com/agreement-economic-and-monetary-union/ (дата обращения: 29.04.2016).
Деятельность Евразийского экономического союза также направлена на обеспечение устойчивого развития его государств-членов и предусматривает "меры, направленные на стабилизацию экономической ситуации <1> в случае превышения государствами - членами Таможенного союза и Единого экономического пространства количественных значений макроэкономических показателей, определяющих устойчивость экономического развития" (см. решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 25 июня 2014 г. N 93). Как мы видим обеспечение финансовой устойчивости происходит посредством закрепления системы общеобязательных ключевых финансовых показателей <2>, позволяющих оценить уровень финансовой защищенности основных элементов, ее составляющих, их потенциальную возможность противостоять внутренним и внешним угрозам (рискам) в правовой форме.
--------------------------------
<1> Стабилизация экономической ситуации - процесс приведения экономики государств-членов в стабильное состояние путем принятия мер по исправлению возникшей неблагоприятной экономической ситуации и восстановлению количественных значений макроэкономических показателей (см.: решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 25 июня 2014 г. N 93 "О Порядке разработки и принятия мер, направленных на стабилизацию экономической ситуации в случае превышения государствами - членами Таможенного союза и Единого экономического пространства количественных значений макроэкономических показателей, определяющих устойчивость экономического развития" (принято в г. Москве 25 июня 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс").
<2> Например, макроэкономические показатели, определяющие устойчивость экономического развития, - показатели, рассчитанные в соответствии с Методикой расчета макроэкономических показателей, определяющих устойчивость экономического развития государств - членов Таможенного союза, утвержденной решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 25 июня 2013 г. N 144 (СПС "КонсультантПлюс").
Следует обратить внимание на некоторую терминологическую специфику темы данного исследования. В настоящее время принято большое количество программных документов, которые нацелены на повышение эффективности использования публичных финансов и в которых активно употребляются, но не раскрываются термины "финансовая устойчивость", "устойчивость бюджетной системы", "устойчивость экономического развития" <1>. В законодательстве зарубежных стран понятие "финансовая устойчивость" не употребляется, а используется термин financial stability <2>. Учитывая, что в данном исследовании автор не отождествляет понятия "устойчивость" и "стабильность", необходимо сделать оговорку, что это не исключает факта существования проблем обеспечения финансовой устойчивости в зарубежных странах, особенность использования термина "финансовая стабильность" нами может быть объяснена исключительно с позиций специфики перевода.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)"; Инструкция о порядке расчета нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика (утв. Приказом ФСФР России от 30.11.2006 N 06-137/пз-н) // Российская газета. 2007. 31 янв.; Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // Там же. 2003. 27 дек.; Постановление Правительства РФ от 10.12.2013 N 901 "О требованиях к финансовой устойчивости банков, в которых оператором электронной площадки открываются счета для учета денежных средств, внесенных участниками закупок в качестве обеспечения заявок, и требованиях к условиям договоров о ведении счетов, заключаемых оператором электронной площадки с банком, для учета денежных средств, внесенных участниками закупок в качестве обеспечения заявок" // СЗ РФ. 2013. N 42. Ст. 5362; Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686; и др.
<2> См., например: Закон о банках Англии (Banking Act) 2009 г.; Закон США о финансовой стабильности (Financial Stability Act) 2010 г.; Закон ФРГ о мониторинге финансовой стабильности от 28 ноября 2012 г.; Закон о Банке Швеции от 1 января 2015 г.; и др.
В своей совокупности правовые категории образуют тот юридический инструментарий (категориальный аппарат юридической науки), оперируя которым познающий право и государство "проникают" в юридическую ткань, осваивают область правового в его концептуально-понятийном выражении <1>. Категория "финансовая устойчивость" является комплексным понятием, используемым как в финансовой науке, так и в юридической, в том числе и в нормативных актах. В целях четкого уяснения правового содержания данной категории необходимо обратиться к трудам теоретиков права, изучавших природу понятия и развития правового языка. Так, в одном из первых исследований, посвященных данному вопросу, Н.А. Власенко отмечает, что "о правовом языке можно говорить лишь условно, выделяя (обособляя) часть общей лексической системы русского языка, посредством которой институционально оформляется и функционирует правовая система. Его часть - язык права - это язык официальных юридических документов, прежде всего нормативных актов. Надо видеть и относительность между этими понятиями. Язык права (законов и иных нормативных актов) как бы погружен в правовой язык, обогащается им" <2>.
--------------------------------
<1> Элементарные начала общей теории права. Право и закон / Под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И. Червонюка. М.: КолосС, 2003; http://elementary_law.academic.ru/682/Правовые_категории.
<2> Власенко Н.А. Язык права: Монография. Иркутск: Восточно-Сибир. книж. изд-во: АО "Норма-плюс", 1997. С. 15.
В свою очередь, отсутствие четкого нормативного определения и доктринального наполнения данных категорий порождает правовую неопределенность <1> и может воспрепятствовать достижению поставленных целей. Это может свести на нет все усилия законодателей, поскольку цель "есть творческая сила всего права, нет правового положения, которое было бы обязано своим происхождением какой-либо цели" <2>.
--------------------------------
<1> О правовой неопределенности подробнее см.: Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2014.
<2> Йеринг Р. Цель в праве. СПб., 1881. С. 11.
В свое время Правительство РФ отметило, что в условиях развивающегося мирового финансового кризиса российская финансовая система (при активной поддержке государства) показала свою устойчивость. Показатели социально-экономического развития Российской Федерации, достигнутая макроэкономическая стабильность и финансовая устойчивость свидетельствуют о результативности проведенных системных преобразований (см. распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" <1>). И спустя только год Президент РФ к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу относит в том числе низкую устойчивость и защищенность национальной финансовой системы (см. п. 55 ныне утратившего силу Указа Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" <2>).
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<2> См.: Там же. 2009. N 20. Ст. 2444.
Таким образом, анализ нормативных актов и иных официальных документов убедительно доказывает, что термин "финансовая устойчивость" употребляется как устойчивое выражение, не имеет нормативной фиксации, оценивается как целевой ориентир и промежуточный результат в финансовой деятельности Российской Федерации.
Это обусловливает настоятельную необходимость проведения исследования, позволяющего точно и ясно определиться с наполнением содержания категории "финансовая устойчивость" <1>, представляющей собой "своеобразный экономико-юридический симбиоз" <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость как финансово-правовая категория // Финансовое право. 2014. N 12; Она же. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. N 8; Поветкина Н.А., Янкевич С.В. Понятие финансовой устойчивости в Российской Федерации и зарубежных странах: правовой аспект // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. N 4.
<2> Бельский К.С. Финансовое право. М., 1995. С. 14.
Использование термина, заимствованного из экономической теории, и наполнение его правовым смыслом возлагают повышенную степень ответственности на уполномоченные органы. "Особенность, вытекающая из основного свойства права регулировать психофизическое поведение человека. Законодательный или иной нормативный текст по своей внутренней природе должен быть точным и ясным. При ознакомлении с ним не могут иметь место какие-либо дополнительные ассоциации и разнотолкования" <1>. Нормодателю следует постоянно помнить: от качества текста, точности и ясности его стиля зависят юридическая отточенность и последовательность регламентирования фактических отношений <2>.
--------------------------------
<1> Власенко Н.А. Язык права. С. 21.
<2> См.: Там же.
Следует констатировать, что понятие "устойчивость" характерно для многих научных сфер, в том числе не только для экономических, но и для точных наук - математики, физики, химии и т.д. Несмотря на разность предметов данных наук, все они указывают на одно свойство, присущее устойчивости объекта (системы), - способность системы возвращаться к исходным характеристикам или параметрам, от которых она отклонилась в результате изменений факторов внешней среды, на нее воздействующей. Термин "устойчивый" определяется как "не подверженный колебаниям, постоянный" <1>; "способный выдержать воздействие со стороны, оказать сопротивление, противодействие чему-либо"; "не поддающийся постороннему влиянию, изменению" <2>; "способность противостоять, поглощать, восстанавливаться или успешно адаптироваться к бедствиям или изменениям в условиях" <3>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 14-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1983. С. 748.
<2> Словарь современного русского литературного языка: В 17 т. М.: Изд-во "Наука", 1964. Т. 16. С. 132.
<3> Проект Рекомендаций Совета [ОЭСР] касательно управления критическими рисками [приняты 6 мая 2014 г.] // Яндекс. Просмотр документов. URL: https://docviewer.yandex.m/?url=http%3A%2F%2Far.gov.ru%2Ffiles%2Flibrary%2F1428919319.src.pdf-d&name=1428919319.src.pdf-d&lang=ru&c=571cc657904b (дата обращения: 30.04.2016).
При определении устойчивости какого-либо явления или системы прибегают к понятию "способность сохранять стабильность, неизменность показателей, параметров". Например, "устойчивость равновесия - способность механической системы, находящейся под воздействием сил в равновесии, после незначительного отклонения возвращаться в положение равновесия" <1>.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1985. С. 1385.
Так, С.М. Ильясов понятие устойчивости определяет как одну из основных динамических характеристик экономической системы, раскрывающую свойство системы возвращаться в равновесный, исходный или близкий к нему установившийся режим после какого-либо внутреннего или внешнего воздействия. Более того, устойчивость - одна из основных динамических характеристик экономической системы, так как последняя постоянно развивается и устойчиво функционирует по определенному параметру при условии, если отклонение данного параметра не превышает допустимой величины, а помехи могут быть компенсированы в определенных пределах <1>. По мнению Е.Д. Сорокиной, система может быть устойчива, если она обладает способностью к саморегулированию и саморазвитию, т.е. способна самостоятельно приспосабливаться к изменениям условий функционирования. Такие системы получили название адаптивных и имеют ряд присущих им свойств, к важнейшим из которых предлагается относить: свойство самонастройки, которое характеризуется позитивными изменениями параметров функционирования системы за счет внутренней самоорганизации; свойство самоорганизации, которое предполагает способность системы самостоятельно преобразовывать свою структуру при сохранении присущих ей основных качественных характеристик; свойство самообучения, которое заключается в возможности самостоятельно отбирать условия, при которых система удовлетворяет критериям качества функционирования <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ильясов С.М. Устойчивость банковской системы: механизмы управления, региональные особенности. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 8 - 9.
<2> См.: Сорокина Е.Д. Саморегулирование в экономике. М.: Экономика, 1990. С. 159.
Несколько иное направление в определении устойчивости закладывает А.Л. Бобров. Он определяет ее как такое состояние элементов какой-либо экономической, экологической или иной системы, когда их начальные состояния с высокой степенью надежности определяют их будущие состояния <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бобров А.Л. Эколого-экономическая устойчивость региона: теория и практика. М.: Наука, 1994. С. 3.
В свою очередь, А.И. Дружинин и О.Н. Дунаев предлагают определить устойчивость системы как ее способность принимать и сохранять исходное состояние под воздействием внешних и внутренних факторов. Исходя из этого финансовая устойчивость рассматривается ими как способность системы стабильно функционировать в определенном режиме деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дружинин А.И., Дунаев О.Н. Управление финансовой устойчивостью. Екатеринбург: ИПК УГТУ, 1998. С. 35.
Термин "финансовая устойчивость" применительно к публичным финансам практически не используется в юридической науке. При этом в финансово-правовой науке исследования, посвященные проблемам обеспечения финансовой (бюджетной) устойчивости Российской Федерации, также отсутствуют. В связи с этим следует обратиться к финансовой науке, в которой имели место исследования, посвященные проблеме изучения финансовой устойчивости. Поскольку данное понятие в большей мере характерно для экономической науки, в которой исторически сложилось, что основной акцент в изучении исследуемой экономической категории делается на анализ финансовой устойчивости предприятий и организаций <1>. Вместе с тем, несмотря на относительную проработанность данной темы, в экономической науке до настоящего времени также не сложилось единого мнения относительно сущности, содержания и механизмов обеспечения финансовой устойчивости. В частности, В.М. Родионова под финансовой устойчивостью предприятия понимает такое состояние финансовых ресурсов, их распределение и использование, которое обеспечивает развитие предприятия на основе роста прибыли и капитала при сохранении платежеспособности и кредитоспособности в условиях допустимого уровня рисков <2>. Другие авторы определяют содержание финансовой устойчивости предприятий лишь через "состояние счетов, гарантирующих их постоянную платежеспособность" <3>, а финансовую устойчивость организации как "способность субъекта хозяйствования функционировать и развиваться, сохранять равновесие своих активов и пассивов, гарантирующих его постоянную платежеспособность и инвестиционную привлекательность в границах допустимого уровня риска" <4>.
--------------------------------
<1> Финансовая устойчивость предприятия - определенное состояние счетов предприятия, гарантирующее его постоянную платежеспособность (А.Д. Шеремет, Р.С. Сайфулин). Финансовая устойчивость - это целеполагающее свойство финансового анализа, а поиск целеполагающих возможностей, средств и способов ее укрепления представляет глубокий экономический смысл и определяет характер его проведения и содержания (Л.Т. Гиляровская). Финансовая устойчивость предприятия - это способность субъекта хозяйствования функционировать и развиваться, сохранять равновесие своих активов и пассивов в изменяющейся внутренней и внешней среде, гарантирующее его постоянную платежеспособность и инвестиционную привлекательность в границах допустимого уровня риска (Г.В. Савицкая). Финансовая устойчивость предприятия - характеристика уровня риска деятельности предприятия с точки зрения сбалансированности или превышения доходов над расходами (Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева). См., напр.: Балихина Н.В. Финансовое состояние предприятий: оценка, факторы влияния, проблемы. М.: Изд-во МГУК, 1999; Крейнина М.Н. Финансовое состояние предприятия: методы оценки. М.: ИКЦ "ДИС", 1997.
<2> См.: Родионова В.М. Финансовая устойчивость предприятий в условиях инфляции. М.: Перспектива, 1995. С. 13.
<3> Шеремет А.Д., Сайфулин Р.С. Финансы предприятий. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 28.
<4> Мельникова Л.А., Денисенко И.С. Анализ финансовой устойчивости организации // Современный бухучет. 2014. N 1.
При этом следует отметить, что обеспечение и критерии финансовой устойчивости субъектов права, осуществляющих предпринимательскую деятельность в различных отраслях экономики, довольно детально регламентируются нормативными правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> Например, Инструкция о порядке расчета нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика, ст. 41 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Постановление Правительства РФ "О требованиях к финансовой устойчивости банков, в которых оператором электронной площадки открываются счета для учета денежных средств, внесенных участниками закупок в качестве обеспечения заявок, и требованиях к условиям договоров о ведении счетов, заключаемых оператором электронной площадки с банком, для учета денежных средств, внесенных участниками закупок в качестве обеспечения заявок", ст. 24 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" и др.
Ряд исследователей, изучающих финансы публично-территориальных образований, под финансовой устойчивостью понимают сокращение их бюджетного дефицита и приведение финансовых возможностей территорий в соответствие с задачами территориального развития <1>. Так, В.А. Гришин определяет финансовую устойчивость как финансовое состояние, характеризующееся рациональным формированием доходов бюджета и рациональным использованием этих доходов для экономического и социального развития территорий <2>. Более полное определение финансовой устойчивости муниципального образования дает О.А. Полякова: это способность органов местного самоуправления финансировать выполнение своих основных функций в определенном объеме и установленные сроки в условиях динамично изменяющихся условий функционирования <3>. Подобную точку зрения разделяют и некоторые западные специалисты <4>.
--------------------------------
<1> См.: Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 39 - 45; Бакша Н.В., Гамукин В.В., Свинцова А.П. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: Изд-во ИПО Профиздат, 2001. С. 145 - 153.
<2> См.: Гришин В.А. Финансовая устойчивость Мурманской области и факторы, влияющие на бюджет // Мурманский технический государственный университет. URL: http://www.mstu.edu.ru/science/conferences/anniversary_ntk:/materials/section5/section5_16.html (дата обращения: 03.05.2016).
<3> См.: Полякова О.А. Формирование и использование финансовых ресурсов города: Дис. ... канд. экон. наук. М., 1999. С. 36.
<4> См., напр.: Гроувс С., Валенте М. Оценка финансового состояния: Пособие для органов местного самоуправления / Пер. с англ. Н. Головиной, Д. Слесарева, Е. Слесаревой, Ю. Кириной; под общ. ред. П.А. Ореховского. Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. С. 9.
Применительно к муниципальным образованиям Е.А. Захарчук под финансовой устойчивостью подразумевает такое социально-экономическое состояние территории, при котором обеспечивается улучшение качества жизни населения за счет эффективного функционирования финансовых ресурсов внутри муниципального образования при сбалансированном их притоке и оттоке <1>.
--------------------------------
<1> См.: Захарчук Е.А. Социально-экономические условия формирования финансовой устойчивости муниципальных образований: Дис. ... канд. экон. наук. Екатеринбург, 2004. С. 31.
В то же время в науке различают понятия "финансовая устойчивость" субъекта и "устойчивость бюджета" соответствующего уровня бюджетной системы РФ. На наш взгляд, данное разграничение является справедливым и эти понятия можно соотнести как целое и часть. При этом, несомненно, именно бюджет - основной (базовый) элемент, сбалансированность которого играет ключевую роль в понимании содержания финансовой устойчивости государства.
Так, под "устойчивостью бюджета" понимают: "способность бюджета в условиях вероятных изменений внешней среды обеспечить полное и своевременное выполнение органами власти полномочий и покрытие взятых на себя долговых обязательств" <1>; "состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга" <2>. Под финансовой устойчивостью местного бюджета понимается "финансовое состояние, при котором обеспечивается сбалансированность доходов и расходов бюджета и способность противостоять воздействию внутренних и внешних факторов, а бюджет ориентирован на позитивную динамику стабильного развития, эффективность и результативность использования бюджетных средств" <3>.
--------------------------------
<1> Каратаев С.М. Устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации и пути ее повышения: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. С. 27.
<2> Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 994.
<3> Паникин В.Е. Финансовая устойчивость бюджета муниципального образования в России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Волгоград, 2009. С. 5.
Применительно к публичной сфере в настоящее время в нормативно-правовой оборот введено понятие "устойчивость финансовой системы", которое характеризуется "уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности" как критериями и параметрами состояния экономики, отвечающими требованиям экономической безопасности Российской Федерации (см. распоряжение Правительства РФ "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года"). Новая редакция БК предусматривает частично новый принцип бюджетной системы РФ - принцип сбалансированности и устойчивости бюджета и определяет его также через систему показателей, необходимых к достижению. При этом предполагается учитывать, что: при планировании бюджета используются реалистичные показатели прогноза социально-экономического развития; планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений; законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета; при планировании бюджета принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств; обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации.
В то же время на нормативном уровне актов, призванных урегулировать этот наиважнейший вопрос, явно недостаточно. Можно привести в пример лишь Государственную программу РФ "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", утвержденную Федеральным законом от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <1>, относящуюся лишь к отдельным элементам бюджетной системы РФ.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2013. N 49 (ч. I). Ст. 6350; N 49 (ч. II). Ст. 6350; N 49 (ч. III). Ст. 6350; N 49 (ч. IV). Ст. 6350; N 49 (ч. V). Ст. 6350; N 49 (ч. VI). Ст. 6350; N 49 (ч. VII). Ст. 6350.
Финансовая устойчивость Российской Федерации достигается при соблюдении нескольких условий. Основное условие - сбалансированность объемов доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ, за счет которых обеспечиваются их бюджетная самостоятельность и платежеспособность каждого публично-территориального образования в частности и государства в целом. Это объясняется тем, что наиболее ликвидной частью имущества РФ выступают именно средства федерального бюджета <1>. Соответственно, государство первоначально обеспечивает свои обязательства именно собственным бюджетом. Так, Постановление Пленумов Верховного Суда РФ N 6 и Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <2> определяет, что средства соответствующего бюджета являются первоначальным объектом взыскания и только при отсутствии денежных средств взыскание обращается на остальное имущество, составляющее казну. При этом нельзя обойти вниманием и иные условия, выполнение которых позволит обеспечить финансовую устойчивость Российской Федерации: совершенствование организационно-правовых механизмов, финансово-правовых режимов, предупреждение рисков, четкое соблюдение финансовой дисциплины, совершенствование системы финансового контроля, неотвратимость ответственности за нарушение финансового законодательства и т.д.
--------------------------------
<1> Поветкина Н.А. Российская Федерация как субъект бюджетного права: Монография. М.: РПА МЮ РФ, 2004. С. 128.
<2> См.: ВВАС РФ. 1996. N 9.
Все условия, оказывающие влияние на финансовую устойчивость Российской Федерации, можно не только классифицировать по характеру воздействия (положительный, отрицательный), но и подразделить по институциональному признаку на основные четыре группы: 1) социально-экономические (связанные с изменением ВВП, развитием (либо упадком) промышленности, сельского хозяйства и т.д., человеческим капиталом и т.д.); 2) политико-идеологические (связанные, например, с геополитической ситуацией в мире либо обусловленные интеграционными процессами государства); 3) организационно-правовые (обусловленные, например, реформированием системы государственных органов, совершенствованием отдельных сфер законодательства); 4) инфраструктурные (обусловленные, например, созданием новых информационных технологий, техническим прогрессом).
Пониманию финансовой устойчивости как финансово-правовой категории будет способствовать ее классификация по различным основаниям. По временной продолжительности выделяют финансовую устойчивость постоянную и временную; по среде (уровню) - внутреннюю и внешнюю; по глубине - полную и ограниченную <1>. По типам финансовую устойчивость подразделяют: на абсолютную финансовую устойчивость, нормальную финансовую устойчивость, неустойчивое финансовое состояние, кризисное финансовое состояние <2>; неустойчивость, слабую устойчивость, среднюю устойчивость, абсолютную устойчивость <3>.
--------------------------------
<1> См.: Захарчук Е.А. Указ. соч. С. 38 - 39.
<2> См.: Федотова Н.В. Финансовый анализ в условиях рынка. М.: РГОТУПС, 1998. С. 9.
<3> См.: Бобров А.Л. Состояние и динамика социальной и эколого-экономической устойчивости России и ее регионов // Вестник МГУ. Сер. 6. Экономика. 1997. N 5. С. 45 - 52.
Анализ бюджетного законодательства РФ позволяет выделить периоды, в течение которых необходимо обеспечивать финансовую устойчивость государства (в зависимости от времени, в течение которого осуществляется планирование и выполняются публичные финансовые обязательства): текущий (в течение одного финансового года); среднесрочный (от одного до шести лет) и долгосрочный (от шести до 30 лет). Необходимость такого разделения обусловливается различием задач, решаемых при определении финансовой устойчивости. Текущая устойчивость определяется, как правило, в рамках утвержденного бюджета на текущий год, и основными факторами, ее определяющими, являются сбалансированность бюджета, наличие источников покрытия кассовых разрывов и установленный порядок покрытия дефицита бюджета.
При рассмотрении устойчивости в среднесрочном периоде акцент делается на развитие возможности обеспечения сбалансированного развития территории в рамках реализации финансовой политики с учетом среднесрочного планирования в границах утвержденного бюджета и на среднесрочную перспективу.
Долгосрочная оценка устойчивости прежде всего важна при определении стратегии развития территории, что позволяет снизить зависимость финансовой устойчивости от негативных факторов, влияющих на ее текущее состояние, и определить направления ее повышения. При этом данная оценка позволяет рассматривать варианты перспективного развития территории в увязке с устойчивостью ее бюджета. На этом этапе многое зависит от качества бюджетного планирования и прогнозирования, которые должны учитывать влияние проводимой финансовой политики на будущее финансовое состояние государства.
Особо следует отметить, что, учитывая переход на долгосрочное программное планирование, несомненно, приоритет необходимо отдавать обеспечению долгосрочной финансовой устойчивости.
Нельзя забывать и о факторах, влияющих на финансовую устойчивость государства. Их можно сгруппировать по различным основаниям на факторы, влияющие: на формирование доходов бюджетов; влияющие на определение и осуществление расходов бюджета; осуществление заимствований, принятие и исполнение обязательств по государственному долгу; эффективность управления публичными финансами; формирование и использование резервных фондов; эффективность формирования и использования золотовалютных резервов и т.д.
Определение факторов, влияющих на финансовую устойчивость государства, позволяет сформировать подходы к правовой оценке бюджета, платежеспособности (кредитоспособности) государства, а также к эффективности деятельности органов государственной власти. Всю совокупность правовых оценок состояния финансовой устойчивости в зависимости от целей можно условно разделить на две группы: 1) оценки для целей контроля состояния бюджета и качества предоставляемых услуг со стороны уполномоченных органов; 2) оценки платежеспособности (кредитоспособности) субъекта власти.
К первым следует отнести законодательные требования к основным параметрам бюджета и размерам государственного долга, установленные, например, в России, Франции, Италии, Болгарии, а также методики рейтинговой оценки полноты и качества оказываемых бюджетных услуг, основанные на кодексе лучшей практики и распространенные в США, Канаде, Великобритании.
Анализ платежеспособности (кредитоспособности) публично-территориального образования, как правило, проводится негосударственными организациями с целью присвоения определенного кредитного рейтинга. В международной практике оценкой состояния бюджета занимаются рейтинговые агентства, присваивающие рейтинги государствам <1>.
--------------------------------
<1> О деятельности рейтинговых агентств подробнее см. § 1.4 гл. 1 настоящей работы.
Оценка финансовой устойчивости нацелена на решение следующих задач: мониторинг текущей устойчивости бюджета; выявление факторов, снижающих устойчивость; прогнозирование потенциала сохранения платежеспособности государства; оценка эффективности деятельности органов власти с позиции управления публичными финансами; определение возможных направлений повышения устойчивости бюджета; повышение качества выявления рисков и угроз и управления ими.
Устойчивость бюджета не в последнюю очередь зависит от того, как органы власти управляют публичными финансами, используют налоговый и бюджетный потенциал.
Для характеристики данной группы предлагается использовать следующие критерии: эффективность осуществления расходов бюджета; эффективность системы государственных закупок; эффективность бюджетных инвестиций; эффективность использования государственной собственности (имущества); эффективность управления государственным долгом; эффективность бюджетного планирования и прогнозирования; эффективность использования резервных фондов; эффективность управления золотовалютными резервами и т.д. Однако возникает иная проблема, требующая особого рассмотрения, - проблема объективности оценки такой эффективности и закрепления четкого перечня ее критериев и механизма их реализации на нормативном уровне <1>.
--------------------------------
<1> Об отдельных аспектах эффективности бюджетного законодательства и эффективности расходов федерального бюджета подробнее см.: Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. N 9. С. 3 - 6; Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИНФРА-М, 2015.
В международной практике также обращается внимание на меры по обеспечению финансовой стабильности государств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Регламент N 472/2013 Европейского парламента и Совета Европейского союза "Об усилении экономического и бюджетного надзора государств - членов ЕС еврозоны, которые испытывают или которым угрожают серьезные затруднения в отношении их финансовой стабильности" [рус., англ.] (принят в г. Страсбурге 21 мая 2013 г.) // СПС "КонсультантПлюс"; решение Коллегии Евразийской экономической комиссии "О Методике расчета макроэкономических показателей, определяющих устойчивость экономического развития государств - членов Евразийского экономического союза".
Регулируя с помощью права свою финансовую устойчивость, государство устанавливает систему общеобязательных ключевых финансовых показателей, позволяющих оценить уровень финансовой защищенности основных элементов, составляющих финансовую устойчивость, их потенциальную возможность противостоять внутренним и внешним угрозам (рискам).
Рассматривая финансовую устойчивость с позиции права, необходимо определить ее место в системе финансово-правовых категорий.
Первостепенное значение в обеспечении финансовой устойчивости государства имеет государственное регулирование данного направления. Особое внимание необходимо уделить вопросу, в какой форме происходит такое регулирование исследуемой сферы отношений. В литературе существуют различные подходы к содержанию и классификации инструментов государственного регулирования процессов в рыночной экономике <1>. Так, А.С. Новоселов предлагает следующую классификацию инструментов государственного регулирования рыночных процессов <2>: по характеру воздействия инструменты государственного регулирования подразделяются на прямые и косвенные, по широте воздействия - на общеэкономические и селективные, по каналам воздействия - на экономические и административные, по политике действий и формам реализации - на налоговые, бюджетные, кредитно-денежные, ценовые, антимонопольные, внешнеэкономические, институциональные и др. <3>. При этом устойчивое развитие экономики во многом предопределяется эффективностью ее государственного регулирования и применяемых юридических режимов <4>. Таким образом, вышеуказанные инструменты могут быть реализованы и применены, только если они облечены исключительно в правовую форму. Иными словами, необходимо установить и обосновать: 1) что понимать под "правовым режимом"; 2) возможно ли состояние финансовой устойчивости в качестве правового режима; 3) что означает понятие "правовой режим финансовой устойчивости".
--------------------------------
<1> См., напр.: Самуэльсон П. Экономика. М., 1992; Armstrong H., Taylor J. Regional Economics and Polisy. N.Y., 1993; и др.
<2> См.: Новоселов А.С. Региональные рынки. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 403.
<3> Подробнее о методах государственного регулирования социально-экономического развития территорий различного уровня см.: Полынин А.О., Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2000. С. 167.
<4> См.: Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5.
В характеристике понятия "правовой режим" слово "правовой" означает качество, определенное состояние "режима". "Правовой" выступает качественной характеристикой в отношении понятия "режим". В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой термин "режим" определяется в следующих значениях: "1. Распорядок дел, действий; 2. Условия деятельности, работы, существования чего-н.; 3. Государственный строй (обычно об антинародном, антидемократическом строе)" <1>, а в Толковом словаре живого великорусского языка В. Даля содержится следующее понимание режима: "режим (фр. Regime) - установленный образ, порядок жизни относительно распределения времени (Пищевой режим. Казарменный режим. Строгий режим. Новый режим. Полицейско-бюрократический режим)" <2>. Как известно, в отношении государства слово "режим" употребляется в словосочетаниях "государственный режим" или "государственно-правовой режим". Для нас важно установить, в чем состоит сущность именно правового режима в аспекте темы данного исследования.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: Ок. 80000 слов и фразеологических выражений / РАН; Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: А ТЕМП, 2004. С. 673.
<2> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 1994. Т. 3. С. 232.
В научной литературе отражены различные точки зрения относительно самого понятия "правовой режим". С.С. Алексеев писал: "Каждый правовой режим - есть все же именно "режим", и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности" <1>. Главным, определяющим термином здесь является "режим", предполагающий применительно к праву совокупность характеристик юридического регулирования.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.
Правовой режим определяется как особый порядок правового регулирования общественных отношений, основанный на определенном сочетании правовых средств (в том числе способов правового регулирования), гарантий и принципов, создающий благоприятные (неблагоприятные) условия для удовлетворения интересов субъектов права и направленный на достижение оптимального социально значимого результата <1>. В данном определении акцент делается на наличии интересов субъектов права для достижения оптимального социально значимого результата с помощью сочетания правовых средств, гарантий и принципов.
--------------------------------
<1> См.: Беляева Г.С. К вопросу о сущности правового режима // Государственный советник. 2014. N 3. С. 12.
Важным вопросом разграничения видов правовых режимов представляется применение классификации, в связи с чем "правовые режимы классифицируются по следующим основаниям: по предмету правового регулирования, юридической природе, типу правового регулирования, соотношению стимулов и ограничений, субъекту правотворчества, сфере и времени действия. Возможны и другие основания для классификации. Тем не менее при всем многообразии оснований для классификации правовых режимов отметим, что при этом во главу угла следует ставить их основное предназначение - преодоление препятствий, стоящих на пути реализации интересов субъектов права" <1>. Интерес субъектов права - цель, преодоление препятствий на пути к цели - средства установления правового режима. Отмечаются признаки правовых режимов, среди которых называются: установление их законодательством и обеспечение государством; использование специфической регламентации конкретных сфер общественных отношений; осуществление правового регулирования целенаправленно в интересах определенного субъекта, объекта, предмета или процесса - носителя правового режима; закрепление в нормативных актах определенного правового состояния субъекта, объекта или процесса, отличного от иных участков правовой действительности и выражающегося в устойчивых взаимосвязях носителя режима с иными социальными объектами; специально установленные правовыми режимами правила, направленные на создание условий, препятствующих нарушению статуса (состояния) носителя режима, поддержание заданных параметров его функционирования; наличие особого порядка правового регулирования, состоящего из совокупности юридических средств и характеризующегося определенным их сочетанием; использование специальных правил поведения, деятельности, жизнедеятельности, официально установленных и обеспеченных системой организационно-правовых мер; создание степени благоприятности либо нежелательности для удовлетворения интересов субъектов права; организация деятельности субъектов правовых режимов на единых правовых принципах, единых правовых формах и осуществление ее в точном соответствии с заранее установленным механизмом реализации прав и обязанностей <2>.
--------------------------------
<1> Она же. К вопросу о классификации правовых режимов // Актуальные проблемы российского права. 2012. N 2. С. 10.
<2> См.: Барбин В.В. К вопросу о признаках правовых режимов // Труды Академии управления МВД России. 2015. N 3. С. 22.
Совершенно справедливо отмечается роль системы позитивных обязываний <1> в осуществлении правового режима: "Суть правовых режимов, основанных на позитивных обязываниях, состоит в том, что в соответствии с требованиями социальной действительности законодатель предусматривает систему строгих позитивных обязываний, которые в пределах определенного предмета распространяются на всех субъектов. Такие правовые режимы характерны для ряда отраслей права - финансового, налогового, уголовно-исполнительного" <2>. Действительно, вне нормативного закрепления сложно констатировать наличие правового режима. Что же это - правовое состояние, статус, особенности и характер проявления механизма правового регулирования, особая форма, организация правовых условий реализации интереса субъекта права? Есть мнение, что существует совокупность признаков, которые позволяют "отграничить правовой режим от таких категорий, как правовой порядок, правовое состояние, и тем самым определить место специальных правовых режимов в системе правовых средств, используемых государством в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации" <3>, что "свидетельствует о самостоятельной юридической природе специальных правовых режимов, несмотря на наличие общих признаков с иными средствами, используемыми государством в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<1> О позитивном обязывании подробнее см.: Омелехина Н.В. Обязывание в системе финансово-правового регулирования. Денежная обязанность как форма позитивного обязывания. Новосибирск: Наука, 2014.
<2> Беляева Г.С. К вопросу о классификации правовых режимов. С. 10.
<3> Ситников А.П. Вопросы соотношения категорий "правовой режим", "правовое состояние", "правовой порядок" // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 31. С. 11.
<4> Там же. С. 11.
Совершенно справедливо проводить различия между понятиями "правовой режим", "механизм правового регулирования", "правовое состояние". "Правовой режим реализуется через механизм правового регулирования, который представляет собой общий процесс действия права" <1>. В то же время "правовой режим, призванный упорядочивать социальные процессы и обладающий в этой связи соответствующими элементами, сам выступает в качестве разновидности правового состояния" <2>. Соглашаясь с необходимостью отличать понятие "правовой режим" от других понятий, позволим себе уточнить следующее. Правовое состояние - это определенное статическое (насколько это возможно в правовой действительности) положение субъектов права по отношению к объектам правового регулирования, а правовой режим - это то, каким образом нормативно упорядочивается определенная совокупность правовых воздействий и отношений применительно к конкретным целям и задачам субъектов права на основе совокупности субъективных прав и обязанностей, конкретного комплекса правовых средств в условиях определенного временного периода и пространственных границ.
--------------------------------
<1> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. 4-е изд., испр. и доп. М., 2011. С. 523.
<2> Там же. С. 524.
Отличие правового режима от других смежных юридических категорий показано Г.С. Беляевой, которой тщательно рассмотрены и иные стороны, характеристики правовых режимов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Беляева Г.С. К вопросу о разграничении правового режима и иных смежных юридических категорий // Государственный советник. 2013. N 4. С. 22 - 35; Она же. Правовой режим: к определению понятия // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение: вопросы теории и практики. 2012. N 3 - 2. С. 33 - 35; Она же. Структура и функции правового режима: некоторые общетеоретические аспекты // Известия Юго-Западного государственного университета. 2012. N 4 - 1 (43). С. 93 - 96; Она же. Принципы правового режима // Пробелы в российском законодательстве. 2013. N 4. С. 23 - 26; и др.
Существуют научные мнения о правовом режиме как о комплексном юридическом средстве. Так, например, исследуемое нами понятие определяется как "сложное, комплексное юридическое средство, предназначенное для регулирования, охраны общественных отношений и воздействия на поведение субъектов систем национального и международного права, для достижения целей, закрепленных законодателями - субъектами права в формах-источниках права, обеспеченных соответствующими организационно-правовыми и иными мерами и ресурсами" <1>. Вероятно, правовой режим действительно, представляет собой средство, но для чего, для каких целей. Опять возникает вопрос интереса субъекта права и иной цели, но сводить правовой режим к цели законодателя вряд ли обоснованно. Законодатель обладает универсальной целью, разделяемой на различные задачи в зависимости от назначения законодательного акта. Но в любом случае российский законодатель может иметь цель, соответствующую Конституции, а правовой режим уточняет, какова цель в данном конкретном случае. Анализ сущности правового режима неизбежно приводит к выяснению его признаков. Н.И. Матузов и А.В. Малько отмечают, что правовым режимам присущи следующие основные признаки: "1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений" <2>. Отмечается также, что "правовой режим - одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он объединяет в единое целое ряд правовых средств (льгот, запретов и разрешений, субъективных прав и обязанностей, поощрений и наказаний, стимулов, рекомендаций, приостановлений и т.п.), которые диктуются возникающими целями" <3>. В любом случае правовой режим аккумулирует и воплощает уникальную, специально определенную источниками права совокупность правовых средств, устанавливает субъективные права и обязанности, влияет на их количество и соотношение применительно к конкретным, не противоречащим общеправовым принципам и ценностям Конституции. Последнее - общие принципы права и идеалы, ценности Конституции - особенно важно, так как на практике вполне возможно установление режимов, которые могут быть продиктованы конъюнктурными обстоятельствами и ими же объясняться для всеобщего восприятия, иметь формально юридическое оформление с точки зрения нормативного закрепления тех или иных отношений, но не быть по существу правовыми, соответствующим гуманистическим правовым идеалам и ценностям, а в конечном итоге обеспечению прав и свобод человека, приобретаемым естественным путем и неотчуждаемым в части обеспечения жизни, здоровья, безопасности, чести, достоинства и т.д.
--------------------------------
<1> Осипов П.И. К вопросу о конституционно-правовом режиме // Уголовный процесс: сайт Константина Калиновского. URL: http://kalinovsky-k.narod.ru/b/gkr_2013/source/authors/Osipov.pdf (дата обращения: 13.05.2016).
<2> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. 4-е изд., испр. и доп. С. 520.
<3> Там же. С. 521.
Итак, правовой режим - нормативно установленный особый порядок правового регулирования, не противоречащий общим принципам права, существующий в установленных границах времени и пространства, состоящий из специально определенной совокупности правовых средств, условий и регламентаций для достижения государственных, общественных, корпоративных, частных позитивных целей. В классификации правовых режимов важно отразить отличие правового режима в сфере публичного права (публичного правового режима) от правового режима в сфере частного права (частного правового режима). Применительно к сфере финансового права, отношениям в области правового регулирования и обеспечения функционирования механизма финансовой устойчивости можно вести речь о публичном правовом режиме. Соответственно, в данном виде правового режима (режима финансовой устойчивости) должен присутствовать комплекс правовых средств, в основном обязывающего и ограничительного характера, с четко установленными временными показателями и границами и пространственной определенностью.
На основании вышеизложенного можно выделить широкое и узкое понимание финансовой устойчивости Российской Федерации как финансово-правовой категории. В широком понимании финансовая устойчивость Российской Федерации представляет собой правовой режим, заключающийся в нормативно закрепленном финансово-правовом порядке, основанном на использовании правовых средств его обеспечения - совокупности средств-установлений и средств-технологий, реализующих установления, отражающих формулирование и закрепление финансово-юридических конструкций, обеспечивающих противодействие негативным внутренним и внешним факторам (рискам, угрозам), эффективность и результативность использования финансовых ресурсов, положительную динамику финансово-экономического развития государства и основывающихся на системе нормативных правовых актов, институтов, организаций, приемов, способов для достижения экономико-материальных условий социальной стабильности и гармонии.
В узком понимании финансовая устойчивость Российской Федерации - это правовой режим, создающий условия для противодействия отрицательным внутренним и внешним рискам (угрозам) нормального функционирования государства, которые направлены на обеспечение положительной динамики его финансового развития для достижения социального благополучия. Основными составляющими (источниками обеспечения) содержательного наполнения исследуемого понятия выступают бюджеты бюджетной системы РФ, резервные фонды, государственные заимствования и золотовалютные резервы, функционирование которых в едином правовом механизме, на основе единых принципов и будет обеспечивать финансовую устойчивость Российской Федерации. Именно в рамках правового режима происходит обеспечение определенного (желаемого) социального эффекта, состояния, а также открывается возможность определения вектора достижения подобного результата и способов, позволяющих его достичь.
§ 1.3. Финансово-правовой механизм обеспечения
финансовой устойчивости Российской Федерации:
понятие и элементы
Правовое обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации является проблемой, решение которой требует системного и межотраслевого подхода, имеющего концептуальную форму выражения. Только системный анализ финансовой устойчивости дает возможность правильно оценить ее внутренние и внешние связи, способы взаимного влияния, выявить скрытые резервы, направленные на ее обеспечение.
Разработка финансово-правового механизма в настоящее время приобретает особую актуальность и обусловлена тем, что именно в сфере финансово-правового регулирования решается как минимум большинство задач, поставленных перед государством, как максимум - все. Это объясняется довольно просто: необходимо финансировать прежде всего социальную сферу, поскольку в соответствии с Конституцией Россия - социальное государство и социальные вопросы являются приоритетными; необходимо обеспечивать безопасность и обороноспособность государства, поддерживать и развивать экономику и все иные функции государства, реализация которых является необходимым условием стабильного развития общества и государства. При этом финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости функционирует в соответствии с общими стратегиями правового развития, которые "детерминированы одновременно социально-экономическими факторами, формирующими или разрушающими стабильность, а также нравственными началами, укрепленными в обществе и персональной жизни. Экономика вне нравственности, легитимно-правового обеспечения ее функционирования есть явление мало предсказуемое и даже опасное для стабильного будущего любой страны" <1>.
--------------------------------
<1> Стратегии правового развития России: Монография / Под ред. О.Ю. Рыбакова. М.: Юстиция, 2015. С. 9.
С точки зрения формирования теоретической конструкции целесообразно рассматривать механизм обеспечения финансовой устойчивости в двух состояниях - статическом и динамическом. В статическом состоянии финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости как система представляет собой совокупность элементов, объединенных для достижения определенных целей, основанных на принципах социальной направленности, научности, прозрачности, плановости, прогнозирования, эффективности, ответственности управления и т.д., и тогда мы можем говорить о стабильности. В динамичном же состоянии он представляет собой процесс функционирования всех элементов на основе взаимодействия, взаимовлияния, взаимозависимости, который под действием рисков (угроз) нацелен на восстановление стабильного состояния, свойственного до действия рисков (угроз). И именно в этом случае мы можем говорить об устойчивости.
Необходимо отметить, что любая деятельность, в том числе и деятельность по обеспечению финансовой устойчивости, предполагает наличие цели. Иначе говоря, в процессе регулирования общественных отношений правовые механизмы должны обеспечивать достижение такого конечного результата, который адекватен правовым установлениям. Именно с этих сложившихся теоретических позиций и следует изучать характеристики тех или иных правовых механизмов. Конечной целью функционирования финансово-правового механизма выступают гарантия реализации основных прав и свобод человека, закрепленных в Конституции, и достижение социальной гармонии в государстве. При этом в рамках функционирования данного механизма не исключается наличие множества различных промежуточных целей.
Финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является составным элементом более глобальной системы - механизма обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Оценивая тенденции обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации с позиции национальной безопасности Российской Федерации, представляется возможным утверждать, что от состояния финансовой устойчивости Российской Федерации зависят достижение целей и реализация задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, призванной способствовать развитию национальной экономики, улучшению качества жизни граждан, укреплению политической стабильности в обществе, обеспечению обороны страны, государственной и общественной безопасности, повышению конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации. Таким образом, одной из промежуточных целей функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является также и обеспечение национальной безопасности нашего государства.
Существенной особенностью финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является его реализация в границах общегосударственной политики, преимущественно финансовой, воплощаемой в жизнь посредством осуществления государством финансовой деятельности. "Нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле" (Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия"). Законодательство РФ не отождествляет понятия различных видов политики, проводимых государственными органами в Российской Федерации, имеющими свои индивидуальные цели, направления, специфику и задачи. При этом, определяя единую цель финансовой, налоговой, бюджетной, кредитной, денежной, валютной политики, справедливым представляется сформулировать ее как обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Таким образом, соотношение финансовой устойчивости и финансовой политики государства представляет собой яркий пример системы так называемых обратных связей <1>, позволяющих рассматривать финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации в его динамичном состоянии.
--------------------------------
<1> О существовании обратных связей в финансовом праве см.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 16.
Рассмотрим более подробно, что же представляет собой понятие "финансово-правовой механизм", используемое в рамках настоящего исследования. В общем значении термин "механизм" означает систему, внутреннее устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности <1>; совокупность процессов, из которых складывается явление <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1985. С. 300.
<2> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: АСТ, 1999. С. 377.
В юридической науке интерес к тематике правовых механизмов обусловлен прежде всего необходимостью исследования действия тех или иных правовых институтов, норм права. Важно отметить, что в теории права под "механизмом" преимущественно понимается "система юридических средств" <1>. Вместе с тем категория правового механизма остается до настоящего времени недостаточно разработанной. В то же время сам термин "правовой механизм" получил в отраслевой юридической литературе достаточно широкое применение, однако, как правило, без соответствующего указания авторов, использующих его, на то или иное содержание данного понятия. В теории права не сложилось однозначного подхода к пониманию механизмов в праве и их применению в науке. Например, К.В. Шундиков разграничивает понятия "механизм правового регулирования" и "правовой механизм" <2>, придерживается инструментальной теории и определяет правовой механизм как "объективированный на нормативном уровне, системно организованный комплекс юридических средств, необходимый и достаточный для достижения конкретной цели (совокупности целей)" <3>. При этом действие одних юридических инструментов гарантируется действием других, если поставленная цель не достигнута <4>. С.С. Алексеев под механизмом правового регулирования понимает "взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения" <5>. Закономерным свойством любого правового механизма, объясняющим его функциональное назначение, является то, что он сконструирован для практического использования и в конечном счете - для достижения конкретной цели. Именно конкретные цели при формировании правового механизма являются системообразующими факторами - "под определенную цель" законодатель подбирает необходимый "набор" правового инструментария <6>. А.В. Малько предлагает понимать механизм правового регулирования как систему средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права <7>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 364.
<2> В рамках данного исследования понятия "правовой механизм" и "механизм правового регулирования" рассматриваются как равнозначные.
<3> Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории // Гос-во и право. 2006. N 12. С. 15.
<4> См.: Его же. Механизм правового регулирования / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2001. С. 42.
<5> Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30.
<6> См.: Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории. С. 16.
<7> См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. N 3. С. 57.
М.Ю. Осипов рассматривает механизм правового регулирования как разновидность правового механизма и определяет последний как "систему юридических средств, организованную наиболее последовательным образом и направленную на упорядочение общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования, путем придания им юридической формы посредством метода правового регулирования" <1>.
--------------------------------
<1> Осипов М.Ю. Понятие и соотношение правового регулирования и правотворчества. М.: Изд-во СГУ, 2010. С. 105 - 106.
При этом, несмотря на неоднозначное понимание правовых механизмов, как никогда актуальна позиция М.В. Ершова, отмечающего, что "сейчас появляются уникальные возможности формирования качественно иных подходов и механизмов, которые могут заложить основы устойчивого развития России на многие годы вперед, усиливая ее международные позиции и превращая ее в один из важных центров экономического и политического влияния" <1>.
--------------------------------
<1> Ершов М.В. Мировой финансовый кризис. Что дальше? М.: Экономика, 2011. С. 290.
В теории права выделяют следующие признаки правового механизма <1>, характерные и для финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации: правовой механизм представляет собой комплекс юридических средств; правовой механизм сконструирован для реализации определенной юридической цели (конкретная цель, поставленная законодателем, при создании правового механизма является системообразующим фактором, под нее подбирается необходимый набор инструментов); правовой механизм не совокупность, а система взаимосогласованных, последовательно организованных средств; в основе действия правового механизма лежит нормативно заданная схема, которая предусматривает, какие средства, на каком этапе и при каких условиях применяются.
--------------------------------
<1> См.: Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. С. 42.
Рассматривая правовой механизм с позиции реализации права, В.И. Гойман под механизмом реализации правовых норм понимает "комплекс взаимосогласованных мер материально-технического, организационно-управленческого, идеологического (социально-психологического) и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением обеспечить реальное действие закона, то есть создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона, а также беспрепятственно и эффективно используют предоставляемые им возможности для удовлетворения многообразия интересов и потребностей" <1>.
--------------------------------
<1> Гойман В.И. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях // Сов. гос-во и право. 1991. N 12. С. 12 - 13.
Обобщение накопленных научных знаний позволяет заключить, что при исследовании правовых механизмов определяются их юридическая природа и характерные свойства отдельных видов правовых механизмов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вавилин Е.В. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 55.
К одному из видов правовых механизмов относится и финансово-правовой механизм. Во многих научных работах, посвященных проблемам финансового права, имеет место использование понятия "финансово-правовой механизм", однако его содержание часто не раскрывается. Одним из исключений является исследование А.Д. Селюкова, посвященное отдельным аспектам финансово-правовых механизмов государственного управления <1>. Так, под финансово-правовым механизмом он понимает урегулированный нормами права комплекс управленческих отношений по применению методов, инструментов, правил, имеющих денежное и связанное с ним организационное, учетное и контрольное содержание <2>. Однако позволим себе заметить, что данное определение имеет весьма широкое содержание и может быть применимо и к гражданским отношениям, имеющим денежный характер, и, соответственно, не учитывает специфики предмета финансового права, не отражает в нем место публичных финансов.
--------------------------------
<1> См.: Селюков А.Д. Финансово-правовые механизмы государственного управления: Монография. М.: Социум, 2010.
<2> См.: Он же. Финансово-правовые механизмы государственного управления // Финансовое право. 2010. N 7. С. 2 - 5.
В финансовом праве под финансово-правовым механизмом принято понимать систему норм права, регулирующих финансовую деятельность. Соответствующая система регулирования должна строиться на определенных лежащих в основе финансового права общих принципах, которые, в свою очередь, должны лежать в основе финансового законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 5.
Финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости проходит все стандартные стадии жизни права, выработанные теорией права, цикличный подход к изучению которого позволяет понять их связи и взаимопереходы. Речь идет: о правопонимании, правосознании, идеях, теориях и образах права, о проектировании права, прогнозировании, программах и стратегиях, планах развития законодательства и правового обеспечения; правотворчестве, регламентированных стадиях разработки проектов законов и иных правовых актов, об их обсуждении, принятии и вступлении в силу; правоприменении, включая каналы управленческой и судебной деятельности, практику социальных учреждений и бизнес-структур, динамику отношения граждан к праву; контрольно-оценочном механизме, включающем правовой мониторинг и анализ информации о действии норм и институтов, об их эффективности, анализ коллизионных ситуаций и споров, выявление отклонений от правовых моделей и их коррекцию <1>. М.Н. Марченко, характеризуя механизм правового регулирования, отмечает долговременность данного процесса, распадающегося на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования <2>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Государство: Монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 83.
<2> См.: Общая теория государства и права: Академический курс: Учебник для вузов: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 439.
В качестве объектов государственного воздействия посредством различных механизмов (и финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости не является исключением. - Н.П.) учеными выделяются: государственное обеспечение комплексного социально-экономического развития; экономика (обеспечение государственного регулирования и самостоятельности экономических субъектов); механизм оказания услуг; обеспечение стабильности демократических институтов и правопорядка; международное сотрудничество; сохранение природных ресурсов и охрана окружающей среды; организация информационного обслуживания <1>. Как мы видим, объекты воздействия финансово-правового механизма первоначально обусловлены функциями государства, под которыми понимаются "определяемые конкретно-историческими условиями существования государства его основные направления деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих им формах и с помощью специфических методов" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Государство. С. 179 - 195.
<2> Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. 5-е изд., стереотип. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. С. 30.
Функционирование всех элементов финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости связаны между собой едиными принципами осуществления, единой финансово-правовой средой реализации, едиными методами и способами, с помощью которых осуществляется процесс реализации права. Действия уполномоченных субъектов на всем протяжении процесса функционирования механизма подчиняются формам и методам правового регулирования и согласуются с ними. Сфера функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости не является исключением из общих методов осуществления финансовой деятельности и также характеризуется преимущественным использованием императивного метода регулирования с весомым присутствием в нем экономических методов руководства <1>. Как справедливо отмечает С.В. Запольский, не государство создает или преобразует те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в их осуществлении по первоначально заданной программе вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми средствами. Любые попытки ведения финансовой деятельности на началах диспозитивности всегда будут обречены на неудачу, в этом нас убеждают и действительность, и исторические примеры <2>. При этом следует принимать во внимание необходимость умеренного и адекватного применения императивного метода в финансовых отношениях для объективного отражения их сущности, поскольку "нужно иметь в виду, что экономическая сущность независима от воли людей и складывается в соответствии с экономическими законами, а в административном регулировании много субъективного усмотрения и даже волюнтаризма, который недопустим в регулировании финансов и финансовой деятельности" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2002. С. 32.
<2> См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008. С. 66 - 67.
<3> Горбунова О.Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового права // Материалы науч. конф. "Финансовое право на рубеже веков". М., 2002. С. 42 - 43.
Следует также различать понятие "обеспечение финансовой устойчивости" и непосредственно само понятие "финансовая устойчивость". Финансовая устойчивость характеризует состояние системы, а обеспечение финансовой устойчивости - это процесс формирования, корректировки и функционирования системы. Такое разграничение позволяет говорить о возможности оценки способности системы выполнять свое предназначение. В связи с этим механизм обеспечения финансовой устойчивости можно охарактеризовать как систему поддержания баланса публичных интересов государства, ориентированную на достижение как оперативных, так и стратегических целей в финансовом обеспечении задач и функций государства.
Обеспечение финансовой устойчивости изначально обусловлено положениями Конституции. Именно Конституция является той политико-правовой платформой, которая совмещает на нормативно-правовом уровне обеспечение социальной, политической стабильности, незыблемость основ конституционного строя и провозглашение высших целей и идеалов развития общества и государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конституционная модернизация как государственно-правовое выражение стратегии современного развития общества и государства // Стратегии правового развития России / Под ред. О.Ю. Рыбакова. С. 42.
Сфера функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации - наиболее острая сфера проявления государственной политики, особенно финансовой. Более того, он напрямую зависит от действия политических механизмов и не может быть оторван от него. При этом политический вектор влияет на развитие финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости и способствует его совершенствованию. Так, М.В. Карасева справедливо отмечает: "Под политической напряженностью финансового права мы, прежде всего, понимаем высокую степень зависимости финансово-правовых норм в процессе их формирования от политики. Эта высокая степень зависимости проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и, соответственно, финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил" <1>. И.В. Рукавишникова также констатирует, что "одним из существенных признаков финансово-правового метода является его обусловленность финансовой политикой государства" <2>. Более того, по мнению отдельных авторов <3>, финансовая политика определяется конечной целью функционирования механизма финансово-правового регулирования.
--------------------------------
<1> Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 27.
<2> Рукавишникова И.В. Метод финансового права / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 103.
<3> См.: Морозова О.С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ: Монография. М.: Проспект, 2015. С. 20.
Вектор политического влияния может проявляться в документах программного характера, прежде всего в посланиях Президента РФ, и находит свою реализацию как выражение государственной воли в форме нормативных правовых актов. Политические установки, влияния и даже императивы воплощаются в жизнь в процессе проведения финансово-правовой политики. Профессор Н.И. Химичева дает ее следующее определение: "Финансово-правовая политика Российского государства как составная часть его правовой политики в целом представляет собой вид публичной деятельности, который выражается в определении направлений, путей и способов реализации задач государства и муниципальных образований в сфере финансов посредством их закрепления в финансово-правовых нормах с установлением мер ответственности за допущенные правонарушения" <1>.
--------------------------------
<1> Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010. С. 134.
Деятельность по обеспечению финансовой устойчивости государства является динамичным процессом, обусловленным необходимостью наличия адекватного механизма правового регулирования данной категории. Именно в этой связи большое значение приобретают правовые средства, поскольку только "взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" <1> и составляет содержание данного явления. Выбор правильного правового средства, обеспечивающего функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации как многогранной и сложной категории, является одной из важнейших предпосылок эффективности работы данного механизма. Как справедливо отмечает А.В. Малько, "без понятия "правовые средства" невозможно исследовать проблему целей и эффективности правового воздействия" <2>. В целом проблема правовых средств является в первую очередь общетеоретической проблемой <3>, требующей соответствующих исследований, направленных на ее разработку, на создание инструментальной теории права <4>.
--------------------------------
<1> Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1979. С. 281.
<2> Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 66.
<3> Подробнее см.: Малько А.В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 321 - 340; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права: Дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002.
<4> Подробнее об этом см.: Сапун В.А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Владивосток, 1992; Он же. Методология правоприменения и инструментальные свойства права // Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2005.
Однако изначально понятие правовых средств было сформулировано и активно изучалось на отраслевом уровне (например, в сфере гражданского права <1>, уголовно-процессуального права <2> и т.д.). Впрочем, данная тенденция сохраняет свою актуальность и в настоящее время <3>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Путинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984; Огибалин Ю.А. Средства и способы обеспечения индивидуальной свободы в гражданском и процессуальном праве. Тверь, 1991; и др.
<2> См., напр.: Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Л., 1976.
<3> См., напр.: Власенко Н.А. Правовые средства противодействия коррупции // Правовые средства противодействия коррупции: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2012; Голофаев В.В. Институт гражданско-правовых средств индивидуализации: нужна общая часть // Бизнес, менеджмент и право. 2012. N 2; Саттарова Н.А. Правовые средства регулирования инфляции // Финансовое право. 2013. N 2; Панченко В.Ю., Макарчук И.Ю. Предостережение как правовое средство // Законность. 2013. N 6; Белицкая А.В. Правовые средства создания благоприятного инвестиционного климата // Юрист. 2013. N 20; и др.
Под правовыми средствами понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей <1>. Эти цели могут быть различны, но в конечном счете они сводятся к обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики. С. 69.
В теории права правовые средства характеризуются следующими признаками: 1) выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей; 2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений; 3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права); 4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования; 5) обеспечиваются государством <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 69 - 70.
Цели, правовые средства и эффективность функционирования механизма финансовой устойчивости неразрывны и взаимообусловлены. По существу, цель определяет конкретные средства финансовой устойчивости как стабильно действующего механизма. Финансово-правовые средства механизма финансовой устойчивости неоднородны и состоят из двух групп: 1) средства-установления; 2) средства-технологии или средства-деяния - средства, реализующие установления. Функциональное различие обозначенных групп средств возможно на теоретическом уровне, где средства отражают целевые, ценностно-нормативные предписания, установки, оказывающие главным образом императивное воздействие (первая группа средств) на регулируемые финансово-правовые отношения и средства, обеспечивающие воплощение целей, установок, предписаний, которые, в свою очередь, могут быть как императивными, так и диспозитивными по характеру воздействия на актуальные финансово-правовые отношения.
Следует учитывать, что обеспечение финансовой устойчивости государства неразрывно связано и с благополучием всего общества, в связи с чем правовые средства обеспечения финансовой устойчивости должны рассматриваться в корреляции общества и государства.
Таким образом, правовые средства обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации - это совокупность средств-установлений и средств-технологий, реализующих установления, отражающие формулирование и закрепление финансово-юридических конструкций, обеспечивающих противодействие негативным внутренним и внешним вызовам, эффективность использования финансовых ресурсов, положительную динамику финансово-экономического развития государства и основывающихся на системе нормативных правовых актов, приемов, способов, институтов, организаций. Очевидно, что правовые средства, обеспечивающие финансовую устойчивость, должны характеризоваться научной обоснованностью и практической определенностью, последовательностью, легитимностью и легальностью.
Учитывая многоаспектные подходы к обеспечению финансовой устойчивости (политические, информационные, административные и т.д.), правовые средства ее обеспечения также будут иметь весьма разноплановый характер и могут быть финансовыми, правовыми, политическими и т.д., а также их совокупностью.
Правовые средства, применяемые в рамках финансово-правового механизма обеспечения и поддержания финансовой устойчивости, также неоднородны и подлежат классификации по различным основаниям. Например, в зависимости от срочности применения их можно подразделить на средства чрезвычайные (экстренные), плановые (регулярные) и универсальные. Задействование денежных средств суверенных фондов, использование золотовалютных резервов относятся к экстренным средствам. Использование налоговых, бюджетных, инвестиционных механизмов относится к плановым средствам. Использование такой меры, как государственные заимствования, можно назвать универсальным инструментом, используемым государством и в экстренном (чрезвычайном), и в плановом (стабильном) порядке. В зависимости от сферы проявления правовые инструменты классифицируются: на бюджетно-правовые средства; налогово-правовые средства; валютно-правовые средства; правовые средства публичной банковской сферы; правовые средства в сфере государственных заимствований и т.д.
Кроме того, в настоящее время бюджетным законодательством предусмотрены некоторые специальные режимы, определяющие особенности обеспечения финансовой устойчивости. В качестве примера можно привести институт временной финансовой администрации, основанием для введения которой в отношении субъектов РФ является возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии с БК (ст. 112.1) и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ, которая превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ. Цель введения данного режима - восстановление платежеспособности субъекта РФ. Аналогичный режим может быть введен и в отношении муниципальных образований <1>. Однако за все время существования института временной финансовой администрации специальный режим, предусмотренный им, не применялся ни в одном субъекте РФ (муниципальном образовании).
--------------------------------
<1> Глава 19.1 БК, посвященная временной финансовой администрации, введена Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (см.: Рос. газ. 2004. 25 авг.).
Иным специальным режимом, применяемым в рамках обеспечения финансовой устойчивости, является правовой режим иммунитета бюджета, который защищает денежные средства бюджетов бюджетной системы РФ от принудительного порядка взыскания денежных средств <1>.
--------------------------------
<1> О правовом режиме иммунитета бюджета подробнее см. § 3.5 гл. 3 настоящей работы.
Кроме введения вышеуказанных специальных режимов в целях повышения финансовой дисциплины участников бюджетного процесса, а также обеспечения ответственного и качественного расходования бюджетных средств, способствующего финансовой устойчивости, законодатель предусмотрел проведение мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета. Под ним понимаются анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит) <1>.
--------------------------------
<1> Мониторинг качества финансового менеджмента проводится по трем направлениям и состоит из годового мониторинга качества финансового менеджмента, ежеквартального мониторинга качества финансового менеджмента и мониторинга качества финансового менеджмента в части документов, используемых при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В аспекте обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации можно рассматривать и иные особые правовые средства, обеспечивающие защитные и сдерживающие механизмы для расходования средств бюджета и не позволяющие бездумно и безответственно вводить новые виды расходов или увеличивать уже существующие. Итак, к ним можно отнести установление императива в отношении содержания норм, определяющих источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, и установление ограничения по срокам внесения изменений в закон о бюджете.
Данные защитные механизмы являются общими и могут быть применены к любым видам расходов бюджета. При этом в отношении отдельных видов расходов могут устанавливаться и иные особые условия и режимы расходования, способствующие обеспечению финансовой устойчивости.
На функционирование механизма обеспечения финансовой устойчивости, несомненно, влияет и качество законодательства, претворяющего его в жизнь <1>. Заметим, что в настоящее время отсутствует централизованная система нормативных актов, направленная на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Правовое регулирование данной сферы носит фрагментарный характер, что не способствует системному и эффективному обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Эффективность законодательства: вопросы теории и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев; Власенко Н.А. Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства // Журнал российского права. 2015. N 12; и др.
Организованность системы финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости определяется качеством ее элементов, тем, насколько они отвечают общим интересам данного механизма. В данном механизме каждый элемент выполняет свои функции, обеспечивая реализацию общего функционального предназначения всего механизма в целом.
Необходимо обратить внимание на сложность и многоэлементность механизма правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
В финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости условно можно выделить два параллельно функционирующих, взаимозависимых и взаимопроникающих блока: структурный (организационно-правовой), включающий элементы данного механизма и их взаимодействие, и содержательный (функциональный), включающий в себя характеристику принципов, полномочия, правовые основы, источники обеспечения и т.д. механизма.
Структурная (организационно-правовая) составляющая механизма позволяет наглядно представить структуру (систему) данного механизма и его элементы. Данный блок представляет собой упорядоченную совокупность уполномоченных органов, осуществляющих свою деятельность на основе определенных принципов и регламентирующих организацию функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости посредством принятия решений, направленных на защиту всех составляющих механизма от негативного влияния рисков и угроз, а также на предотвращение трансформации рисков в реальные угрозы финансовой устойчивости.
Содержательная (функциональная) составляющая механизма характеризует внутреннее наполнение каждого элемента механизма и связей между ними, цели, задачи, функции механизма как единого целого, а также определяет и раскрывает источники обеспечения финансовой устойчивости (бюджет, суверенные фонды, резервные фонды Президента РФ и Правительства РФ, золотовалютные резервы, государственные заимствования) и определяет их предназначение.
Таким образом, финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации представляет собой основанную на нормах финансового права совокупность элементов системы - уполномоченных органов, осуществляющих свою деятельность на основе определенных принципов и источников обеспечения финансовой устойчивости, функционирование и реализация которых направлены на противодействие различным рискам (угрозам) в целях достижения социальной стабильности и гармонии.
Следует подчеркнуть, что финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации должен рассматриваться только в аспекте реализации единых принципов, при этом акцент делается на реализации принципа системности, предполагающего взаимосвязь элементов между собой и их взаимообусловленность, соподчиненность, иерархичность, позволяющего придать механизму такие структурные свойства, которые обеспечивают единство функционирования механизма финансовой устойчивости, способного противостоять рискам (угрозам).
Изучение финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства с позиции системности предполагает: выявление элементов системы; определение свойств и характеристик каждого элемента; выявление корреляций, отношений элементов и зависимости их друг от друга; обобщение элементов в единое целое; выявление роли и влияния воздействия системы на внешнюю среду и обратного влияния внешней среды на систему <1>.
--------------------------------
<1> В рамках данного параграфа будут рассмотрены лишь основы системного подхода. Детальное изучение всех элементов и их системных связей будет проведено в соответствующих параграфах работы.
Сложность характеристики данного механизма как единой системы заключается в разноплановости ее элементов, имеющих вне этой системы самостоятельный и независимый характер, т.е. они не порождены внутри самой системы, а наоборот, войдя в нее, приводят ее к жизни.
Итак, элементами финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации являются: государственные органы, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации (уполномоченные органы); принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, на основании которых уполномоченные органы осуществляют свою деятельность в данной сфере и в целом происходит функционирование данного механизма; институты (источники) обеспечения финансовой устойчивости, за счет которых и происходит финансирование всех функций и задач государства в условиях воздействия рисков и угроз. Риски, угрозы, иные вызовы не являются элементом изучаемого нами механизма, а относятся к факторам, влияющим на него. Возможность противостоять рискам при сохранении стабильности функционирования - основная задача реализации финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, а совершенствование методологии выявления, оценки уровня возможных рисков и угроз и их предотвращения - одно из направлений деятельности уполномоченных органов. Проблема заключается в том, что в настоящее время существуют в основном изолированные (ведомственные) модели выявления и оценки рисков в отдельных сферах <1>, не позволяющие представить общую картину возможных негативных последствий и дать им оценку. Представляется необходимым создание единой (возможно, рамочной) методологии, которая позволит своевременно выявить и предотвратить возможные риски (угрозы), в рамках которой будут использоваться сводные (комплексные) показатели по всем сферам и направлениям деятельности государства. При этом она должна охватывать все возможные виды рисков и угроз.
--------------------------------
<1> Такие модели разработаны Банком России, Минфином России, Минэкономразвития России, Минпромторгом России, Минсельхозом России, Росфинмониторингом, Росстатом, ФНС России и т.д. (см., например, Концепцию системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации (утв. Приказом ГТК России от 26.09.2003 N 1069) (СПС "КонсультантПлюс"), гл. 18 ТК ТС (см.: СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615), ст. 162 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (см.: Там же. N 48. Ст. 6252); Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок (утв. Приказом ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/[email protected]) (СПС "КонсультантПлюс"); Положение о территориальных учреждениях Банка России (утв. Банком России 11.04.2016 N 538-П) (см.: Вестник Банка России. 2016. N 39) и др.).
Говоря об уполномоченных субъектах, нельзя не вспомнить высказывание классика финансового права И.И. Янжула, отметившего, что "хорошие финансы возможны лишь при хорошем управлении" <1>. Это является финансовой аксиомой точно так же, как и обратное: "Хорошее управление может существовать только там, где хорошие финансы" <2>. В развитие данного постулата уместной представляется позиция Р.О. Халфиной, указавшей, что "каждое управленческое решение предполагает определенный правовой механизм, опосредующий его, обеспечивающий его реализацию. В работах по теории управления предполагается, что правильного решения достаточно для того, чтобы обеспечить его исполнение. Между тем само качество решения нередко зависит от того, кто, в каких условиях, на основании какой информации его выносит, какими путями оно будет реализовано, а на эти вопросы отвечают нормы действующего права. Органы, принимающие управленческие решения, правила, в соответствии с которыми они принимаются и исполняются, весь управленческий цикл в той или иной мере определяются нормами права, воздействуют на отношения, уже урегулированные правом" <3>. Данное высказывание представляется справедливым и для органов, обеспечивающих финансовую устойчивость. Конституция предопределила общую схему таких органов. Ключевые среди них - Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Минфин России и Банк России.
--------------------------------
<1> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 49.
<2> Там же.
<3> Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М.: Наука, 1988. С. 81.
В рамках управленческой деятельности финансовая устойчивость выступает как объект управления и как цель деятельности, где управляющими субъектами выступают уполномоченные органы, образующие систему. С этой позиции необходимо констатировать наличие взаимообусловленных и взаимозависимых связей между системой уполномоченных органов и финансовой устойчивостью, образующих, в свою очередь, единую систему, входящую в изучаемый нами механизм.
Деятельность уполномоченных органов строится на основе системы принципов, создающих единый фундамент и единую конструкцию правового механизма, позволяющих достигать единства, целостности, надежности и последовательности принятия решений и функционирования каждого элемента финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Принципы предопределяют деятельность уполномоченных органов, осуществляемую в рамках их компетенции, задают вектор их развития и подчиняют их общепризнанным требованиям и стандартам. Именно принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации реально отражают положение, сложившееся в финансовой сфере и в ее регулировании в процессе проводимых реформ.
Таким образом, "принципы" - это одно из основополагающих, базовых понятий, характеризующих такое сложное, неоднозначное и многосодержательное явление, как финансовая устойчивость. Принципы обеспечения финансовой устойчивости как элемент финансово-правового механизма выступают своего рода правовыми аксиомами для всех задействованных в ее обеспечении субъектов, требующими безусловной реализации и (или) отсутствия необходимости введения каких-либо гарантий для их соблюдения и применения.
Говоря об институтах (источниках) обеспечения финансовой устойчивости как элементе финансово-правового механизма, отметим, что данный элемент выступает финансовой основой (финансовым резервом), позволяющей (позволяющим) осуществить необходимое финансирование всех (или большинства) расходов государства, возникших во внеплановом порядке под воздействием различных рисков (угроз). К данным источникам мы относим бюджет РФ, суверенные фонды, резервные фонды Президента РФ и Правительства РФ, золотовалютные резервы и заимствования государства.
Безусловно, что бюджет является необходимым элементом любого государства, финансовой основой реализации его суверенитета и жизнеспособности всего государственного управленческого аппарата, непосредственно осуществляющего реализацию задач и функций государства во всех сферах общественной жизни. При этом достижение равновесия бюджетов - это сложнейшая финансово-политическая задача <1>. И именно бюджет выступает "основой обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны" <2>. Так, например, Правительство РФ, как один из ключевых субъектов, в чьи обязанности входит обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, согласно рекомендациям, утвержденным в Постановлении Государственной Думы от 30.01.2015 N 6051-6 ГД "О плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" <3>, должно направить свои усилия на сокращение расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении за счет снижения издержек и неэффективных затрат, а также оптимизировать бюджетные расходы с учетом оценки их эффективности и выбранных экономических приоритетов в целях достижения конкретных эффективных результатов от вложения государственных ресурсов. Как видим, в этих условиях развития государства возрастает роль процесса достижения эффективности расходов бюджета в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Центр публично-правовых исследований, 2007.
<2> Кудрин А.Л. Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. N 12. С. 3.
<3> См.: СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 922.
Следующим элементом, составляющим финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, выступают различные резервы, за счет которых государство обеспечивает компенсацию недополученных доходов либо финансирование сверхрасходов <1> и таким образом обеспечивает сбалансированность бюджета, что, в свою очередь, гарантирует выполнение всех принятых государством на себя обязательств и приводит к соблюдению правового режима финансовой устойчивости государства. Как отметил Президент РФ, обеспечение сбалансированности бюджета является приоритетным направлением бюджетной политики нашего государства и важнейшим условием макроэкономической устойчивости и финансовой независимости страны (см. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию на 2016 год). Для поддержания необходимого уровня расходов при наличии различных рисков и угроз, влекущих неблагоприятные последствия для формирования бюджета в полном объеме, и их стабилизации государству необходимо иметь резерв, позволяющий достичь вышеназванное состояние.
--------------------------------
<1> Под сверхрасходами в настоящем исследовании понимаются расходы бюджета, не утвержденные федеральным законом о федеральном бюджете.
Как показывает практика и анализ научной литературы, накопление резервов в форме суверенных фондов и золотовалютных резервов - наиболее эффективная мера "самозащиты" государства от негативных последствий кризисов, вызванных различными причинами (политическими, экономическими, глобальными) и их совокупностью. При этом важно учитывать, что накопленные финансовые резервы государства не ликвидируют и не исключают возможности появления новых рисков. Но эти резервы дают возможность уполномоченным органам обеспечить выполнение всех необходимых мер по противодействию рискам и угрозам и восстановлению стабильности функционирования государства в определенный промежуток времени.
Приоритетность задействования того или иного источника обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации (бюджета, суверенных фондов, золотовалютных резервов, заимствований) находится в динамичном состоянии, зависит от конкретных условий и этапа развития государства, вида рисков (угроз), последствия которых и необходимо будет предотвращать, условий доступа к источникам и находится в поле ответственности уполномоченных органов, в пределах их управленческих решений.
Роль суверенных фондов РФ, золотовалютных резервов увеличивается в условиях ограничения доступа государства к заимствованиям, и, наоборот, в случае исчерпания внутренних резервов повышается значение заимствований. Так, например, по информации Минфина России, "по мере исчерпания суверенных фондов роль государственных заимствований, как источника финансирования дефицита федерального бюджета, будет последовательно возрастать. Вместе с тем, при наращивании объемов госдолга необходимо учитывать те риски, которые связаны с ростом стоимости заемных ресурсов - как для федерального бюджета, так и, как следствие, для корпоративных заемщиков, а также риски, связанные с утратой такого важнейшего конкурентного преимущества России, как умеренный уровень долговой нагрузки" <1>.
--------------------------------
<1> Руководство Минфина России на заседании Коллегии о задачах на 2016 год // Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://minfin.ru/ru/press-center/?id_4=34362 (дата обращения: 12.05.2016).
В заключение необходимо отметить, что система правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации имеет сложную природу, требующую комплексного и системного исследования.
Далее необходимо обеспечить укрепление механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, что требует разработки научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования в этой сфере. Одним из способов решения данной проблемы является разработка и последовательная реализация концепции правового обеспечения финансовой устойчивости <1>, которая позволит сформулировать единое направление в понимании правового обеспечения вышеуказанной категории, предвидеть и нивелировать риски (угрозы), влияющие на процесс функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости, и будет способствовать повышению эффективности правового регулирования данной сферы.
--------------------------------
<1> Как уже было отмечено ранее, правовое обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации требует комплексного подхода и не может быть ограничено исключительно финансово-правовыми аспектами, несмотря на то что они составляют основу данной концепции.
§ 1.4. Риски (угрозы), влияющие
на финансово-правовой механизм обеспечения
финансовой устойчивости Российской Федерации
Обеспечение финансовой устойчивости невозможно без изучения влияния различных негативных факторов, способных нарушить баланс и стабильность в этой сфере. Как уже было отмечено ранее, понимание термина "устойчивость" предполагает наличие каких-либо факторов, воздействие которых и позволяет судить о системе как об устойчивой (при восстановлении ее изначальных характеристик после воздействия негативных факторов) либо неустойчивой (при разрушении свойств данной системы при их воздействии на нее). Данными негативными факторами выступают различные риски и угрозы, под влиянием которых финансовая устойчивость может достичь наивысшего негативного, критичного состояния и при которых в системе возникает неопределенность, она становится неустойчивой, и именно в этот момент система либо становится неуправляемой, хаотично функционирующей и саморазрушающейся, либо приобретает новые качества и становится более упорядоченной. Понимание устойчивости возможно только под влиянием угроз или рисков, поскольку именно в критичном состоянии система начинает самостоятельно самоорганизовываться <1>. Кроме того, функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства осуществляется в пределах финансовой деятельности государства, которой уже изначально присущ такой признак, как конфликтность, являющийся дополнительным основанием для возникновения рисков и угроз. В связи с этим повышается степень возникновения рисков и угроз финансовой устойчивости Российской Федерации. Существование рисков и угроз провоцирует возникновение различных конфликтных, коллизионных ситуаций, оказывающих, в свою очередь, обратный негативный эффект на обеспечение финансовой устойчивости. Таким образом, обеспечение финансовой устойчивости государства невозможно без исследования различных вызовов (рисков, угроз), способность противостояния которым и будет характеризовать государство как финансово устойчивое.
--------------------------------
<1> См.: Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости...
В условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, стабильные и устойчивые общественные финансы в каждой отдельной стране могут внести существенный вклад в управление рисками и обеспечение всеобщей безопасности на глобальном уровне. Неспособность управлять этими рисками может создать угрозу стабильности и благополучию других партнеров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. 2006. N 10.
В настоящее время уполномоченные органы озабочены проблемой выявления, правильной квалификации, предупреждения рисков и угроз, способных повлиять и оказать воздействие на финансовую устойчивость Российской Федерации, а также управлять ими. Именно этим объясняется тот факт, что в основные программные и нормативные акты, определяющие направления реализации финансовой политики и регулирующие отдельные направления финансовой деятельности, все чаще включаются нормы, содержащие указания на области возникновения, необходимость предупреждения различных рисков (угроз), управления ими и т.д. в указанной сфере <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации"; Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Рос. газ. 2002. 13 июля; Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов // Вестник Банка России. 2015. N 108; Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. II). Ст. 212; Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов; Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов // СПС "КонсультантПлюс"; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) // СПС "КонсультантПлюс"; указание Банка России от 15.04.2015 N 3624-У "О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы" // Вестник Банка России. 2015. N 51; Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 N 571 "О Национальном совете по обеспечению финансовой стабильности" // СЗ РФ. 2013. N 29. Ст. 3961; Указ Президента РФ от 06.05.2011 N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2721; и др.
В силу этого понятия "риск", "угроза" являются многозначными и требуют от уполномоченных органов максимально корректного их употребления с четким указанием именно того содержания (либо его аспекта), которое подразумевается в каждом конкретном случае его применения.
Рассмотрим понимание термина "риск". Оно произошло от фр. Risque, что означает "действие, реализация которого ставит под угрозу удовлетворение какой-либо достаточно важной потребности". Ситуация риска основана на выборе из двух альтернативных вариантов поведения, связанного с возможной неудачей, с одной стороны, и предполагающего хотя бы минимальное сохранение уже достигнутого - с другой <1>. Толковый словарь русского языка определяет риск как "возможную опасность" <2>. Угроза также трактуется как "обещание причинить зло, неприятность" <3>, "опасность возникновения чего-либо неприятного, тяжелого" <4>; "возможная опасность" <5>.
--------------------------------
<1> См.: Психологический словарь / Под общ. ред. А.В. Петровского, М.Г. Ярошевского. 2-е изд., испр. и доп. М., 1990.
<2> См.: Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: ООО "Издательство "Астрель": ООО "Издательство "АСТ", 2000. Т. 1.
<3> См.: Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка: В 3 т. М.: АСТ, 2006. Т. 3.
<4> См.: Там же.
<5> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988.
Так, категория риска довольно внимательно рассматривалась как российскими, так и зарубежными учеными-социологами. Среди отечественных ученых стоит выделить А.П. Альгина <1>, И.А. Афанасьева <2>, В.И. Зубкова <3>, О.В. Остроухова <4>, В.Б. Устьянцева <5>, О.Н. Яницкого <6> и др.; среди зарубежных исследователей - У. Бека <7>, Э. Гидденса <8>, Н. Лумана <9>.
--------------------------------
<1> См.: Альгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. М., 1989.
<2> См.: Афанасьев И.А. Философские основания теории социальных рисков / Саратов. гос. соц.-экон. ун-т. Саратов, 2006.
<3> См.: Зубков В.И. Риск как предмет социологического анализа // Социологические исследования. 1999. N 4; Он же. Социологическая теория риска: Монография. М.: Изд-во РУДН, 2003.
<4> См.: Остроухов О.В. Риск в социальных системах (социолого-синергетический анализ). Новогорск, 2000.
<5> См.: Устьянцев В.Б. Риски в пространстве: концепты и проекты // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 7. Философия. 2011. N 2 (14). С. 106 - 112.
<6> См.: Яницкий О.Н. Экологическая социология как риск-рефлексия // Социологические исследования. 1999. N 6.
<7> См.: Бек У. От индустриального общества к обществу риска // THESIS. 1994. Вып. 5.
<8> См.: Гидденс Э. Судьба, риск и безопасность // Там же.
<9> См.: Луман Н. Понятие риска // Там же.
Многие экономисты (М.И. Баканов, И.Т. Балабанов, П.Г. Грабовый, А.М. Дубров, Дж. Коллинз, Б.А. Лагоша, С.Н. Петрова, С.И. Полтавцев, Б.А. Райзберг, К.Г. Романова, Т. Руфли, В.Т. Севрук, В. Смольков, Н.Э. Соколинская, Е.С. Стоянова, Б.Б. Хрусталев, Е.Ю. Хрусталев, В.А. Чернов, В.В. Шахов и др.) связывают риск с опасностью потенциально возможной, вероятной потери ресурсов, недополучения доходов, дополнительных расходов либо опасностью повреждений.
Угроза связывается с возможностью наступления вреда (негативного последствия), а также употребляется как синоним опасности, под которой понимается возможность возникновения обстоятельств, при которых материя, энергия, информация или их сочетание могут таким образом повлиять на сложную систему, что это приведет к ухудшению или невозможности ее функционирования и развития <1>.
--------------------------------
<1> См.: Заплатинский В.М. Терминология науки о безопасности // Zbornik prispevkov z medzinarodnej vedeckej konferencie "Bezhecnostna veda a bezpecnostne vzdelanie". Liptovsky Mikulas: AOS v Liptovskom Mikulasi, 2006.
С этой позиции риски, оказывающие воздействие на функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, могут повлечь угрозу наступления неблагоприятных последствий (потенциальных или реальных). Угроза (опасность) - основа риска, однако "эта основа размывается в рамках релятивистского подхода к определению понятия риска, согласно которому риск может не определять реальную угрозу" <1>. Так или иначе "угроза (опасность) является фактором риска, составляет элемент объективной стороны риска и соотносится с ним как часть и целое" <2>, "опасность также можно представить причиной, а риск - следствием опасности" <3>.
--------------------------------
<1> Крючков Р.А. Риск в праве: генезис, понятие и управление: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 84.
<2> Там же. С. 86.
<3> Там же. С. 87.
В последнее время понятие "риск" вызывает активный интерес у ученых различных отраслей наук <1>, исследуется во многих сферах деятельности государства, и право не является исключением. Это объясняет наличие видового разнообразия рисков (конституционного, социального, предпринимательского, страхового, профессионального, политического, информационного и т.д.). Анализ данных исследований и актов позволяет констатировать, что ни в научной литературе, ни в нормативных актах нет единого мнения относительно понятий "риск", "угроза", а также их соотношения. Довольно часто эти термины отождествляются, либо используются без проведения четкого различия между ними, либо соотносятся как часть и целое <2>. Безоговорочным является тот факт, что оба понятия представляют собой сложное социальное явление, корни которого уходят к самой природе общества, государства и конкретного индивида, и сопровождают весь процесс функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости.
--------------------------------
<1> См.: Беляев С.О. Политический риск: Дис. ... канд. филос. наук. Ростов н/Д, 1996; Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП: Волтерс Клувер, 2010; Байдина О.С., Байдин Е.В. Финансовые риски: природа и взаимосвязь // Деньги и кредит. 2010. N 7; Якобсон В.В. Риски в системе финансовой безопасности современной России: Дис. ... канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2011; Риски в сфере публичного и частного права: Кол. монография / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной; Финансовый ун-т при Правительстве РФ. М., 2014; Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. М., 2012. С. 63; Рыбаков О.Ю. Социальное согласие и правовые риски // Философия в современном мире: диалог мировоззрений: Материалы VI Рос. философского конгресса (Н. Новгород, 27 - 30 июня 2012 г.): В 3 т. Н. Новгород: Изд-во Нижегород. гос. ун-та, 2012. Т. 3; Он же. Правовые риски и современные правовые стратегии России // Общество: пространство, риски, ценности / Под ред. А.Н. Чумакова. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 2012; Киреев В.В. Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 24 - 25; Илюшин С.Н. Социальный риск: сущность, содержание, пути минимизации (социально-философский анализ): Автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 2015; Александров Д.В. Интерпретационный риск в юридической деятельности и правореализующей практике: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007; и др.
<2> Автор отдает себе отчет в том, что лишь в некоторых случаях данные понятия могут быть использованы как тождественные, и, чтобы не быть обвиненным в "беззаботности в вопросах понятий" (см.: Луман Н. Понятие риска. С. 151), делает эту оговорку. Однако, учитывая, что этимологическое исследование данных понятий не является основной целью и приводится в рамках данной работы лишь постольку, поскольку это необходимо для решения поставленных задач, вышеуказанные понятия будут использоваться как близкие по содержанию, тождественные либо взаимообусловливающие друг друга.
По мнению Г. Бехманна, риск выступает как соотношение рисков и потерь по отношению к определенному решению, с помощью которого неизвестное будущее хотят сделать вычислимым <1>. В научной литературе существует мнение, что "правовые риски - имеющие общественную значимость события, создающие условия для совокупности противоправных деяний, нарушения прав и свобод личности, появление которых возможно минимизировать или исключить на основе эффективного правотворчества и правоприменения" <2>. В данном случае подчеркнута взаимозависимость правотворчества и правоприменения, что к механизму обеспечения финансовой устойчивости имеет прямое отношение. Невозможно сформировать высокоточное исполнение норм права, если их совокупность оторвана от правовой реальности, не учитывает экономического прогноза и стратегий. Таким образом, правотворчество в области финансов не обеспечит автоматически эффективную правореализацию.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Бехманн Готтхард. Современное общество: Общество риска, информационное общество, общество знаний. 2-е изд. М.: Логос, 2012. С. 73 - 98.
<2> Рыбаков О.Ю. Правовые риски и современные правовые стратегии России. С. 148.
Говоря о финансово-правовом механизме правового обеспечения финансовой устойчивости, позволим себе не согласиться с одной из позиций Ю.А. Тихомирова, утверждающего, что риск - это опасное явление <1>, поскольку "риски - продукт исторический, отражение человеческих поступков и допущений, выражение высокоразвитых производительных сил" <2>, риск - естественное и неизбежное явление, к которому нужно относиться как к данности, и в этой связи принципиальное значение приобретает не возведение рисков в ранг "основного зла" финансовой деятельности, а правильная диагностика степени опасности риска (возможность наступления угрозы нормальному функционированию процесса), их ранжирование и повышение качества управления ими. Необходимо стремиться не к чрезвычайным и экстренным мерам реагирования на нивелирование незапланированных последствий рисков, а к систематическому, комплексному и интегрированному подходу в управлении ими. Таким образом, само существование рисков в сфере публичных финансов не есть абсолютно негативное явление, поскольку риски, представляя собой неотъемлемую сущностную характеристику публичных интересов, сопровождают весь процесс их функционирования и выступают основой для развития объекта посягательства (в нашем случае - механизма обеспечения финансовой устойчивости).
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Риски: диагностика и устранение // Право и экономика. 2015. N 9 (331). С. 4.
<2> Бек У. Общество риска: на пути к другому модерну. М., 2000. С. 278.
Позиция А.А. Арямова, понимающего под риском "сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, предполагающей вероятное наступление неблагоприятных последствий, повлекшее причинение прогнозируемого вреда" <1>, также представляется спорной, поскольку автор при определении сущности риска отождествляет риск как явление и риск как действие и связывает суть риска исключительно с активным, осознанным и волевым поведением лица, т.е. с действием субъекта. На наш взгляд, данное определение не учитывает существование риска как явления, не требующего наличия субъектного элемента, поскольку наличие риска не означает, что субъект будет вступать в эти рисковые отношения и рисковать. Более того, риски могут возникать и независимо от воли субъектов либо по воле третьих лиц.
--------------------------------
<1> Арямов А.А. Указ. соч. С. 25.
В рамках нашего исследования мы будем придерживаться понимания риска, изложенного в ином определении Ю.А. Тихомирова: это вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16.
Несмотря на различные подходы к пониманию рисков и их содержанию, абсолютно все ученые настаивают на необходимости исследования рисков в целях обеспечения стабильности всего общества.
Ученые выделяют несколько основных причин их возникновения. Во-первых, социально-психологические причины, отражающие уровень сознания и деформацию поведения людей, когда их действия - следствие разных мотивов, в том числе корыстных, пониженного уровня осознания общепринятых ценностей, неорганизованности и некомпетентности. Во-вторых, юридические причины, когда низкое качество правового регулирования порождает коллизии и пробелы в системе правовых норм и актов, юридические ошибки в определении статусов юридических лиц и граждан. Правовой нигилизм и отчуждение от права неизбежно ведут к рискам внутри правовой системы. В-третьих, риски внешней среды, включающие, прежде всего угрозы и вызовы вследствие динамики и противоречий социально-экономических процессов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Риски в сфере публичного и частного права / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. С. 7 - 8.
Говоря о функциональной характеристике рисков, в науке выделяют следующие группы функций. Так, Р.А. Крючков исследует инструментальную, прогнозную, регулятивную, новаторскую, дестабилизирующую <1> функции рисков. В других работах исследуются инновационная, регулятивная, защитная и аналитическая <2>, а также компенсирующая и социально-экономическая <3> функции.
--------------------------------
<1> См.: Крючков Р.А. Указ. соч. С. 80 - 81.
<2> См.: Шаршукова Л.Г. Предпринимательский риск и критерии его оценки: Дис. ... канд. экон. наук. М., 1995.
<3> См.: Глущенко В.В. Управление рисками. Страхование. Железнодорожный, Моск. обл.: ТОО НЦП "Крылья", 1999.
Таким образом, анализ научной литературы позволяет выделить следующие основные признаки рисков (угроз), влияющих на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации: обусловленность состоянием неопределенности в сфере публичных финансов; риск (угроза) - неизбежная реальность и сопутствующий элемент в механизме обеспечения финансовой устойчивости; наличие потенциальной возможности наступления негативных финансовых последствий, которые в дальнейшем будут иметь негативный социальный эффект; мобильность и динамичность возникновения и трансформации; постоянство возникновения; видовая модификация; чрезвычайный характер рисков (угроз) и их последствий; управляемость.
В целях более четкого понимания природы рисков (угроз) и степени их влияния на различные сферы проявления финансовой устойчивости рассмотрим более подробно их классификацию.
Так, например, проект Рекомендаций Совета [ОЭСР] касательно управления критическими рисками выделяют критические риски (угроза и опасность, которые представляют наиболее стратегически значительный риск из-за их вероятности и национальной значимости их разрушительных последствий, включая неожиданные события (например, землетрясения, промышленные аварии, террористические акты), постепенно развивающиеся события (например, эпидемии) и стабильные риски (в первую очередь связанные с незаконной торговлей или организованной преступностью).
Ю.А. Чиханчин условно разделяет все угрозы и риски на следующие виды: глобальные и международно-региональные риски, национальные и национально-региональные риски <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиханчин Ю.А. Указ. соч. С. 8 - 13.
Можно также выделить следующие две группы рисков, влияющих на процесс функционирования правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства: эндогенные, т.е. внутренние, сосредоточенные и возникающие внутри самой системы (компетенционные, управленческие риски, риски периодичности и полноты поступления доходов, риски зависимости от внешних источников, риск несбалансированности и т.д.), и экзогенные, т.е. внешние, возникающие вне механизма обеспечения финансовой устойчивости, но оказывающие воздействие на нее (например, риск возникновения оснований, требующих увеличения расходов бюджета, риски геополитические, политические, информационные, правовые, экологические и т.д.).
Поскольку обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации осуществляется комплексными правовыми средствами (политическими, административными, информационными, финансово-правовыми и т.д.), то, несомненно, это дает основания утверждать и о множественности рисков, которым может быть подвержен механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Наибольшее влияние, на наш взгляд, могут оказать следующие виды рисков <1>: стратегический (политический, чрезвычайный, экологический); управленческий (компетенционный, коррупционный, кадровый, коммуникативный); финансовый (налоговый <2>, бюджетный, долговой, валютный и т.д., способные оказать влияние на формирование финансовых ресурсов государства); операционный (технический, технологический, квалификационный); правовой (законотворческий, правоприменительный, интерпретационный); информационный (внутренний (национальный), внешний, межнациональный, глобальный) и т.д.
--------------------------------
<1> Последовательность расположения рисков является произвольной и не означает повышенной (пониженной) степени опасности каждого.
<2> См.: Щекин Д.М. Налоговые риски и тенденции развития налогового права / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Статут, 2007.
Для нашего исследования наиболее важным представляется отражение финансовых (бюджетных) <1> и правовых рисков (угроз). Анализ нормативных актов позволяет выделить следующую особенность возможности фиксации данных видов рисков (угроз): в нормативных актах отсутствует какое-либо указание на существование правовых рисков (и их выявление и анализ осуществляются только лишь на доктринальном уровне), в то время как на финансовые (бюджетные) риски (либо обстоятельства, способствующие возникновению финансовых рисков) указывается практически в каждом программном или отчетном акте <2> (доктрина при этом также уделяет большое внимание анализу данного вида рисков).
--------------------------------
<1> Бюджетный риск имеет следующие нормативно определенные характеристики: источник возникновения; управляемость; вероятность наступления; стоимостная оценка; период действия (интенсивность по годам); показатель (показатели) бюджета, влияние на который он оказывает (см.: Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации по долгосрочному бюджетному планированию. СПС "КонсультантПлюс").
<2> См.: Годовой отчет Банка России за 2014 год // Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/publ/god/ar_2014.pdf (дата обращения: 05.05.2016).
Сделаем оговорку, имеющую, на наш взгляд, существенное значение для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, финансовая устойчивость выступает основой обеспечения национальной безопасности государства, в связи с чем считаем необходимым остановиться на главных стратегических угрозах национальной безопасности в области экономики, влияющих и на процесс обеспечения финансовой устойчивости. Стратегия национальной безопасности к ним относит: низкую конкурентоспособность экономики; сохранение экспортно-сырьевой модели развития и высокую зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры; отставание в разработке и внедрении перспективных технологий; незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов и спекулятивного иностранного капитала; уязвимость ее информационной инфраструктуры; несбалансированность национальной бюджетной системы; регистрацию прав собственности в отношении значительной части организаций в иностранных юрисдикциях; ухудшение состояния и истощение сырьевой базы; сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых; прогрессирующую трудонедостаточность; сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений; незаконную миграцию; неравномерное развитие регионов; снижение устойчивости национальной системы расселения (см. Указ Президента РФ "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации"). Данные угрозы имеют повышенную степень негативного влияния на развитие государства, разноплановый характер воздействия на национальную безопасность и на финансовую устойчивость государства и требуют повышенного внимания к себе.
Возвращаясь к финансовым (бюджетным) рискам, отметим, что их спецификой является их правовое определение и фиксация их перечня в нормативных актах (программных, отчетных документах), что отличает данную группу рисков от иных групп. Так, под бюджетными рисками <1> понимается "вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур" (п. 25 Постановления Правительства РФ от 17.03.2014 N 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. N 89" <2>).
--------------------------------
<1> Подробнее о бюджетных рисках см.: Гамукин В.В. Комбинаторика рисков бюджетной системы // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015. N 19. С. 18 - 26; Ермакова Е.А. Проблемы управления региональными бюджетными рисками // Региональная экономика. Юг России. 2013. N 1. С. 35 - 41; Зотова А.И., Кириченко М.В., Коробко С.А. Риск-ориентированный подход к организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне // Финансы и кредит. 2014. N 36. С. 24; Истомина Н.А. Результатный подход в бюджетной сфере в контексте бюджетных рисков // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. N 42. С. 56 - 67; Степанова Е.А. О некоторых аспектах совершенствования налогового законодательства с целью снижения бюджетных рисков // Финансы. 2010. N 10. С. 76 - 77; Ткачева Т.Ю., Афанасьева Л.В., Белоусова С.Н. Управление бюджетными рисками на региональном уровне с использованием экономико-математических методов оценки // Концепт. 2014. N 20. С. 981 - 985; Юшкин С.Н. Специфика бюджетных рисков территории и пути их минимизации // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. N 1. С. 189 - 194; Якупов З.С. О бюджетных рисках при формировании налоговой политики России // Экономика и управление в XXI в.: тенденции развития. 2013. Т. 10. С. 103 - 108; Pulay G., Mate J., Nemeth I., Zelei A. Budgetary Risks of Monetary Policy with Special Regard to the Debt Rule // Public Finance Quarterly. 2013. Vol. 58. N 1. P. 11 - 34; Schilperoort W., Wierts P. Illuminating Budgetary Risks: The Role of Stress Testing // OECD Journal on Budgeting. 2012. Vol. 12. N 3. P. 1 - 18; Sprinkle G., Williamson M., Upton D. The effort and risk-taking effects of budgetbased contracts // Accounting, Organizations and Society. 2008. Vol. 33. N 4. P. 436 - 452.
<2> См.: СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1290.
Анализ нормативных актов, отчетных и программных документов позволяет выделить следующие виды рисков (угроз).
Высший Евразийский экономический совет к рискам недополучения доходов относит замедление темпов роста в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, снижение спроса на продукцию, производимую в Евразийском экономическом союзе, вызванное более низким ростом, чем ожидалось, в Европейском союзе и Китайской Народной Республике, снижение цен на основные экспортные товары государств-членов и отмечает необходимость принятия мер по повышению доходной и оптимизации расходной частей бюджетов государств-членов <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Высшего Евразийского экономического совета от 08.05.2015 N 11 "Об основных ориентирах макроэкономической политики государств - членов Евразийского экономического союза на 2015 - 2016 годы" // СПС "КонсультантПлюс".
В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция), утвержденных Правительством РФ 14.05.2015, выделены три вызова, влияющие в том числе и на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации: 1) снижение глобального спроса на традиционные сырьевые товары, что ведет к качественно иному состоянию российского платежного баланса и доходов бюджетной системы; 2) геополитическое обострение, которое привело к повышению экономической и политической неопределенности, фактическому закрытию для большинства российских компаний доступа к заемному финансированию на зарубежных рынках, ограничениям на привлечение современных технологий из-за рубежа; 3) снижение численности населения в трудоспособном возрасте на фоне общей стабилизации демографической ситуации (что снижает и объемы доходов бюджета от их деятельности. - Н.П.).
Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов <1> к основным бюджетным рискам относят: риски новых корректировок основных характеристик федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы РФ; риск нарушения экспортных поставок газа через Украину; ухудшение финансового состояния отдельных отраслей российской экономики, условий заимствования, рост "премий" за риск и усиление оттока капитала; дальнейшее ослабление обменного курса; рост инфляции и ухудшение потребительской уверенности; дальнейшее сокращение инвестиций в основной капитал; риск изменения прогнозируемой динамики цены на нефть; существенное сокращение программы заимствований в текущем году; риски, связанные с ухудшением ситуации на долговом рынке еврозоны, риски замедления китайской экономики; инфляционные риски; риски, связанные с активами и обязательствами; риск будущих затрат, связанный с предоставляемыми Правительством РФ государственными гарантиями и гарантиями по страхованию вкладов; риски невозврата бюджетных кредитов; риски, обусловленные увеличением объемов и ухудшением условий обслуживания и погашения долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований при одновременном сокращении отдельных доходов консолидированных бюджетов субъектов и необходимости реализации приоритетных расходных обязательств (в том числе обусловленных Указами Президента РФ от 07.05.2012 <2>) и др.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2336; Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" // Там же. Ст. 2335; Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // Там же. Ст. 2333; Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" // Там же. Ст. 2334; и др.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов <1> к основным бюджетным рискам (угрозам) относит падение цены на нефть.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Годовые отчеты Банка России <1> также обязательно включают раздел, посвященный обеспечению финансовой стабильности, в контексте которого рассматриваются глобальные риски и их влияние на российский финансовый сектор. В частности, отмечается, что для России снижение цен на нефть стало ключевым глобальным вызовом, как и введение внешних санкций в отношении отдельных финансовых и нефинансовых организаций <2>. В аспекте управления резервными валютными активами деятельность Банка России связана с финансовыми рисками, основными видами которых являются валютный, кредитный и процентный риски. Процесс управления рисками при проведении операций с резервными валютными активами Банка России включает выявление рисков, их оценку, установление лимитов и контроль за их соблюдением <3>.
--------------------------------
<1> См. годовые отчеты Банка России: Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/publ/?PrtId=god (дата обращения: 05.05.2016).
<2> См.: Годовой отчет Банка России за 2014 год.
<3> См.: Там же.
Как мы видим, все риски, влияющие на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, так или иначе опосредованы бюджетными отношениями и связаны либо с уменьшением доходов, либо с увеличением бюджетных обязательств, обусловливающих увеличение объема расходов. В связи с этим, проведя систематизацию и обобщив вышеуказанные (финансовые (бюджетные) риски (угрозы), можно выделить только две основные группы оснований для классификации: 1) по степени влияния на механизм обеспечения финансовой устойчивости - на стратегические (глобальные) (например, международный экономический кризис, войны) и стандартные (например, некомпетентность управленческого кадрового состава, технические проблемы); 2) в зависимости от влияния на сбалансированность бюджета - риски, связанные с формированием доходов (например, налоговые, снижение цены на нефть), и риски, связанные с увеличением расходов (например, чрезвычайные ситуации).
На финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости оказывают влияние и правовые риски. Следует заметить, что данный вид рисков является недостаточно изученным в юридической науке. Остановимся на работах Ю.А. Тихомирова, который наиболее системно, комплексно и профессионально подошел к исследованию сущности правовых рисков и их роли в развитии правотворчества. В своем совместном исследовании с С.М. Шахраем "Риск и право" авторы приходят к выводу, что риск является "фактором отклонения от нормативной модели регулирования" <1>. Не менее интересным представляется суждение этих ученых и об источниках рисков. Авторы обозначили системный подход к пониманию генезиса рисков и отметили, что последние порождаются как субъективными причинами, к которым отнесены нарушения действующего законодательства, ошибки в деятельности властных органов, юридических лиц, так и "явлениями и событиями объективного характера" <2>. В своей следующей работе Ю.А. Тихомиров отметил, что правовые риски выражаются: а) в возможности прямого или косвенного нарушения правовых норм; б) отчуждении граждан от законодательства ввиду низкой правовой культуры и юридической компетентности; в) ошибках в определении статусов субъектов права, в выборе правовых методов регулирования; г) угрозе увеличения объема юридических коллизий; д) провоцировании конфликта интересов; е) возникновении разрыва системно-правовых связей в правовой системе; ж) нарушении корреляции между способом правового регулирования и мерой отражения экономических, социальных и политических процессов <3>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Указ. соч. С. 63.
<2> Там же.
<3> См.: Риски в сфере публичного и частного права / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. С. 8 - 9.
Механизм обеспечения финансовой устойчивости как системы обладает сверхсложной природой, в связи с чем неустранимость в правовом регулировании элементов данного механизма и прогнозирование вероятности риска обусловливают нелинейный характер функционирования правовых явлений, выражающихся в процессах самоорганизации, периодических взаимопереходах порядка и хаоса <1>.
--------------------------------
<1> См.: Грунина В.А. Синергические основы правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 8.
Проблемы правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации связаны с комплексом нерешенных вопросов, одним из которых является выявление и управление рисками (угрозами), способными негативно повлиять на функционирование финансово-правовых механизмов ее обеспечения.
Управление рисками является не только национальной проблемой России, но и проблемой, имеющей глобальное значение, оцененной на международном уровне. Наиболее значимым результатом международных исследований этой сферы стал Доклад о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития" <1>, в котором авторами представлена Аналитическая концепция управления рисками. Данная Концепция включает в себя несколько взаимосвязанных этапов: оценку основополагающих целей и мотивов управления рисками, а именно устойчивости к неблагоприятным событиям и достижения благосостояния за счет использованных возможностей; понимание условий, в которых возникают риски и возможности; рассмотрение того, что включает в себя управление рисками, т.е. подготовки к неблагоприятным и благоприятным событиям и адаптации к их последствиям; оценку основных препятствий к управлению рисками, с которыми сталкиваются частные лица и общество, включая ограниченность ресурсов, информации и стимулов; определение возможной роли групп и коллективных действий на различных уровнях общества с целью преодоления препятствий, с которыми сталкиваются люди при управлении рисками. Эта Концепция может быть использована для разработки государствами стратегии управления рисками, основная цель которой свести "к минимуму угрозу будущих кризисов и в полной мере использовать каждую возможность в интересах развития. Успех в этой области поможет нам построить мир... мир без бедности, в котором будет обеспечено благосостояние для всех" <2>.
--------------------------------
<1> См.: World Development Reports. URL: http://econ.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTRESEARCH/EXTWDRS/EXTNWDR2013/0,contentMDK:23352740~pagePK:8261309~piPK:8258028~theSitePK:8258025,00.html (дата обращения: 05.05.2016).
<2> Джим Ен Ким. Предисловие к Докладу о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития" // Всемирный банк. URL: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDScontentServer/IW3P/IB/2013/10/11/000356161_20131011125341/Rendered/INDEX/817850WDR0RUSS00Box379841B00PUBLIC0.txt (дата обращения: 05.05.2016).
Вопросы управления рисками довольно широко обсуждаются в российской науке <1>, в том числе правовой. Более того, проблема управления рисками является ключевой для их минимизации либо полного устранения их последствий. И, конечно же, деятельность уполномоченных органов по обеспечению финансовой устойчивости не является исключением. Риски (угрозы) способны не только снизить эффективность финансово-правовой политики, но и привести к невыполнению задач, поставленных в ее рамках <2>. Управление рисками, влияющими на функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, носит комплексный, системный, многосложный характер и может включать в себя огромное разнообразие средств, форм и методов (правовые, информационные, технические, материальные, финансовые и другие аспекты).
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Правовые риски // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 2. С. 87 - 95; Он же. Прогнозы и риски в правовой сфере. С. 10 - 11; Бушев А.Ю. Основы управления рисками в праве // Арбитражные споры. 2008. N 3; и др.
<2> См.: Слепов В.А., Арсланов А.Ф. Риски национальной финансовой политики // Финансовый журнал. 2014. N 2. С. 75 - 80.
Деятельность по управлению рисками в правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости состоит из нескольких этапов: первый этап - мониторинг различной информации в целях выявления рисков (угроз); второй этап - анализ выявленных рисков (угроз) и возможной степени ущерба; третий этап - принятие решения по выявленным рискам (угрозам); четвертый этап - реализация принятого решения; пятый этап - мониторинг последствий реализации действий в целях анализа эффективности принятого решения и предупреждения возникновения новых рисков. Последовательность выполнения данных этапов является принципиальным и характеризуется цикличностью и периодичностью их реализации. Данные характеристики деятельности по управлению рисками (угрозами) в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости обусловлены соответствующими характеристиками публичных финансов. В зависимости от этапа и вида рисков будут применяться и различные методы управления рисками: ликвидация (исключение) риска, минимизация риска, передача риска, сохранение риска <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крючков Р.А. Указ. соч. С. 157 - 159.
Управление рисками представляется внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент) <1>. "Субъект не только принимает управленческое решение на основе полученной информации о риске, но и оценивает риск как вероятность возможных событий, вероятность пользы или ущерба от целенаправленной деятельности" <2>. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый специализированный субъект - орган государственной власти (либо специализированное структурное подразделение органа власти), который отвечал бы за управление рисками и в обязанности которого входила бы оценка бюджетных, кредитных, валютных, налоговых и иных рисков и разработка мер по их снижению <3>. Управление рисками (угрозами) осуществляют все органы государственной власти в пределах своей компетенции, самостоятельно, изолированно друг от друга, без единых основ по методике и системе оценки.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 124.
<2> Устьянцев В.Б. Человек, жизненное пространство, риски / Под ред. К.С. Пигрова. 2-е изд., перераб. и доп. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 2012. С. 179.
<3> В качестве примера внедрения подобной практики можно привести сингапурскую общеправительственную систему управления рисками (см. Доклад о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития". С. 41).
В частности, органы специальной компетенции, непосредственно осуществляющие обеспечение финансовой устойчивости, - Минфин России и Счетная палата РФ - при осуществлении своих полномочий по управлению рисками в целях оценки вероятности возникновения, анализа и профилактики рисков в бюджетной сфере (бюджетных рисков) руководствуются Приказом Минфина России от 19.10.2011 N 383 "О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента" <1> и Стандартом внешнего государственного аудита (контроля) "СГА 203. Последующий контроль за исполнением федерального бюджета", утвержденным Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 20.02.2015 N 5К (1016) <2>, соответственно. Так, например, результатом деятельности Счетной палаты РФ является заключение, в котором указываются риски (угрозы) неисполнения (полного, частичного, ненадлежащего) федерального закона о бюджете еще на стадии рассмотрения законопроекта, что позволяет своевременно принять меры по их предупреждению и устранению. В качестве иллюстрации можно привести заключение Счетной палаты РФ на один из проектов федерального закона о федеральном бюджете. В частности, в нем указывалось на существование следующих финансовых рисков (на примере отдельной государственной программы): возникновение бюджетного дефицита; недостаточный уровень финансирования из средств бюджетов бюджетной системы РФ; секвестирование бюджетных расходов; отсутствие стабильного источника финансирования деятельности общественных объединений и организаций, участвующих в реализации ГП-2 <3>; отсутствие механизма перераспределения и возможной концентрации финансовых ресурсов в целях обеспечения решения ключевых задач ГП-2 в случае недостаточности объемов ее финансирования при реализации тех или иных рисков. При этом отмечается, что снижение этого риска возможно за счет методической и консультационной поддержки регионов с недостаточным потенциалом управления и финансовым обеспечением (см. заключение Счетной палаты РФ от 10.10.2013 N ЗАМ-31/01 на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <4>).
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
<2> СПС "КонсультантПлюс".
<3> Речь идет о Государственной программе РФ "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15.05.2013 N 792-р (утратило силу) (СПС "КонсультантПлюс").
<4> СПС "КонсультантПлюс".
Банк России применительно к своей сфере деятельности также отмечает, что обеспечение сохранности резервных валютных активов достигалось за счет применения комплексной системы управления рисками, основанной на использовании высоконадежных инструментов финансового рынка, предъявления высоких требований к надежности контрагентов и ограничения рисков на каждого из них в зависимости от оценок его кредитоспособности, а также проведения операций в соответствии с защищающими интересы Банка России договорами, заключенными с иностранными контрагентами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Годовой отчет Банка России за 2014 год. С. 60 - 61.
Наиболее нормативно урегулированной сферой управления рисками выступает таможенная деятельность. Таможенный кодекс Таможенного союза <1> законодательно закрепляет термин "управление риском", под которым понимается систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также по контролю за совершением таможенных операций, предусматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации (п. 11 ст. 127).
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
Отсутствие единого подхода к процессу управления рисками ведет к формированию множества изолированных систем управления рисками в рамках отдельно взятого субъекта и не позволяет развивать процесс коммуникации риска, под которым понимается необходимый и целенаправленный процесс обмена сведениями о различных видах риска между заинтересованными сторонами <1> в целях устойчивого развития государства.
--------------------------------
<1> См.: Вишняков Я.Д., Радаев Н.Н. Общая теория рисков. М. 2007. С. 235.
Управление рисками должно быть основано на следующих постулатах: своевременность и быстрота принятия решения; адекватность и соразмерность принимаемых мер по нивелированию потенциальных (реальных) рисков и угроз; последующий анализ и мониторинг ситуаций в целях совершенствования управления рисками, в том числе заимствование лучших практик по управлению рисками в иных сферах, как внутри государства, так и в зарубежных странах.
При обеспечении финансовой устойчивости уполномоченные субъекты обязаны предвидеть все возможные риски и угрозы в целях их предотвращения или уменьшения их последствий, а также необходимость осуществления рисковой деятельности для достижения таковой (насколько достижение цели будет оправдывать средства и соразмерность их применения).
Все больше органов государственной власти внедряют риск-ориентированные подходы при осуществлении отдельных направлений финансовой деятельности. Необходимо отметить, что опыт риск-ориентированного планирования успешно применяется в контрольной деятельности многих зарубежных стран, в том числе Великобритании, Португалии, США. Наибольшее распространение применения риск-ориентированного подхода в финансовой деятельности Российской Федерации и открытость для понимания подконтрольными субъектами получил таможенный (см. Концепцию системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации, гл. 18 ТК ТС, ст. 162 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации") и налоговый (см. Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок) контроль. К сожалению, следует заметить, что, несмотря на внедрение риск-ориентированного подхода в бюджетный контроль, до настоящего времени отсутствует единая правовая концептуальная основа его применения. Как показывает мировой опыт, а также опыт применения такого планирования в отдельных сферах деятельности в Российской Федерации <1>, внедрение риск-ориентированного подхода реализуется путем присвоения подконтрольным субъектам различной степени опасности (рискованности) их деятельности на основе множества критериев. В этой связи заслуживает внимания и поддержки опыт работы ФНС России по внедрению общедоступных критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемых налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок (см. прил. 2 к Приказу ФНС России "Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок"). Эти критерии являются открытыми, общедоступными, компактными и повышают прозрачность, объективность и антикоррупционность контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами.
--------------------------------
<1> Например, в сфере государственного портового контроля, в системе обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, в системе обеспечения гидротехнических сооружений и др.
Обоснованным представляется заимствование данного опыта и в бюджетную сферу при осуществлении бюджетного контроля, что позволит отразить системный подход к планированию контрольных мероприятий <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Поветкина Н.А. О формировании концептуальных основ риск-ориентированного подхода в финансово-бюджетном контроле // Финансовое право. 2015. N 12.
Одним из возможных способов выявления и оценки уровня рисков на более глобальном уровне (для государства в целом) являются модели ОЭСР <1>, а также рейтинги международных рейтинговых агентств, например таких, как, Moody's Investors Service, Fitch Ratings и Standard & Poor's, и национальных рейтинговых агентств и служб (Эксперт-РА, Moody's Interfax Rating Agency, EA-Ratings, Национальное рейтинговое агентство и др.).
--------------------------------
<1> ОЭСР - организация, миссия которой заключается в выработке и проведении политики, которая будет способствовать росту экономического и социального благосостояния во всем мире.
Такие рейтинги, как правило, необходимы инвесторам (потенциальным или реальным) государства. Суть методики ОЭСР - классификация стран в одну из категорий от ноля до семи, где ноль подразумевает минимальный суверенный риск. Далее для каждой категории стран предусмотрено применение показателя минимального размера премии за риск <1>.
--------------------------------
<1> В категории "0" классифицируются страны ОЭСР с высоким показателем валового национального дохода на душу населения в размере 12196 дол. США в год (согласно определению Всемирного банка на ежегодной основе). Суверенные оценки для остальных стран определяются по методологии классификации странового риска, которая состоит из двух составляющих: 1) количественная модель оценки странового риска - оценка странового риска, включающего в себя три группы индикаторов риска: опыт обслуживания обязательств страны, финансовой и экономической ситуации. Данная модель состоит из различных этапов, включающих оценку трех групп показателей риска, в дальнейшем производится комбинация показателей и определение удельного веса индикатора риска. В случае необходимости для получения итоговых результатов может производиться корректировка количественной модели; 2) качественная модель оценки странового риска - оценка политического риска и других качественных факторов странового риска, не учтенных в количественной модели, в разбивке по странам для интеграции в итоговую модель.
Риски оцениваются рейтинговыми агентствами <1> путем выявления факторов риска по своей собственной методике. Например, методика Moody's заключается в количественном анализе уровня суверенного риска, включает исследование шести основных факторов, характеризующих возможности государства выполнять свои обязательства в срок и в полном объеме. Это ликвидность (характеристика текущей способности обслуживания долга, в том числе величина резервов); экономическая и социальная стабильность; уровень финансовой стабильности в статике, динамике и с элементами прогноза; платежный баланс <2>; финансовые стимулы; и размер и обслуживание внешнего и внутреннего долга <3>.
--------------------------------
<1> О регулировании деятельности рейтинговых агентств подробнее см.: Хейнсворт Р. Регулирование деятельности рейтинговых агентств // Деньги и кредит. 2009. N 7. С. 40 - 45.
<2> О платежном балансе РФ подробнее см.: Поветкина Н.А. Платежный баланс Российской Федерации: правовой аспект // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 12. С. 2771 - 2775.
<3> См.: Бабенко Н.С., Пашков Р.В., Юденков Ю.Н. Мониторинг и оценка странового риска // Внутренний контроль в кредитной организации. 2013. N 1. С. 87 - 101.
Постоянство и неизбежность присутствия рисков (угроз) в функционировании финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости позволяют с уверенностью констатировать нецелесообразность, а порою и невозможность их устранения с помощью так называемых ситуационных средств, характерных для спонтанных решений. Как показывает практика, эффективность принятия решений зависит от готовности уполномоченных органов своевременно и правильно принять решение и применить оптимальные правовые средства. В этой связи все большее значение в управлении рисками приобретает планирование в финансовой сфере. Не всегда ясно, каким образом предлагается реагировать на непредвиденные события. Механизмы, которые уполномоченные органы используют для смягчения шока от различных рисков (угроз) и сохранения выбранного политического курса, должны быть включены в общую финансово-бюджетную систему. Решение этой проблемы частично заключается в понимании того, как надо действовать в случае непредвиденных обстоятельств, а также в наличии механизмов мониторинга и гибкого изменения многолетних бюджетов <1>. В настоящее время наблюдается тенденция по развитию планирования и прогнозирования в бюджетной сфере именно с позиции качественного управления рисками. Так, в требованиях к бюджетному прогнозу - основному плановому документу в сфере публичных финансов на долгосрочный период - содержится требование об обязательном включении в него разделов, посвященных рискам, а именно: должны быть указаны риски и угрозы несбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе с учетом различных вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и иных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, а также механизмы профилактики рисков реализации бюджетного прогноза (см. Постановление Правительства РФ от 31.08.2015 N 914 "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период" <2>). Кроме этого, Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р <3>, также закрепляет требование по созданию системы управления бюджетными рисками, включающей формирование перечня рисков, оценку рисков по вероятности их наступления, степени их влияния, возможности управления рисками, а также комплекс мер по минимизации рисков и преодолению их последствий.
--------------------------------
<1> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами.
<2> См.: СЗ РФ. 2015. N 37. Ст. 5138.
<3> См.: Там же. 2014. N 2 (ч. II). Ст. 219.
При этом необходимо учитывать, что возможны различного рода отклонения от государственных курсов внутренней или внешней политики, от показателей утвержденных целевых программ и планов, которые все чаще порождаются кризисными явлениями. Особенно болезненны последствия финансовых кризисов <1> ввиду их трансграничного характера. Государство не всегда успевает к ним подготовиться и лишь поспешно применяет экстренные меры. Ю.А. Тихомиров справедливо предлагает наряду с программами социально-экономического развития подготовить специальные антикризисные планы в сфере законодательства, безопасности, поскольку тогда оценка рисков отклонений по определенным индикаторам позволит государству предвидеть подобные кризисные явления и своевременно реагировать на них <2>.
--------------------------------
<1> О финансовых кризисах подробнее см.: Комягин Д.Л. К вопросу о финансовом кризисе // Публично-правовое регулирование экономических отношений: альманах / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Центр публично-правовых исследований, 2010. Вып. 2.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Государство. С. 178 - 179.
Анализ рисков и угроз финансовой устойчивости Российской Федерации показывает, что они могут длительное время не проявляться в открытой форме, что не должно ослаблять внимание к решению конкретных проблем, которые в виде сигналов поступают от различных индикаторов. Перерастание угроз в кризис происходит из-за неэффективности управленческих решений. Каждая из таких угроз представляет собой определенную степень опасности для страны, что, в свою очередь, предопределяет приоритеты противодействия этим угрозам.
Значимость принятия решений по обеспечению эффективности управления рисками в механизме обеспечения финансовой устойчивости детерминирована одновременной сложностью функционирования и приоритетностью развития этого механизма.
Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.
Риски (угрозы) - неотъемлемое явление, сопровождающее процесс функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Именно под действием рисков (угроз) проявляется такое свойство финансовой устойчивости, как способность восстанавливаться в первоначальное и стабильное состояние. Влияние рисков (угроз) - основание для дальнейшего развития и усовершенствования механизма обеспечения финансовой устойчивости.
Управление каждым из рисков предполагает использование специфических методов, способных снизить вероятность его наступления и интенсивность проявления. Вместе с тем возможно только системное регулирующее воздействие на группы рисков, проявляющихся в конкретных сферах. Это важнейшая функция государственной финансовой политики в условиях неустойчивости и турбулентности мировой экономики <1>. Необходимо создание системы управления рисками (угрозами), влияющими на функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства, включающей формирование перечня и классификатора рисков, описание рисков по степени их влияния на сбалансированность бюджета как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде, стандарта оценки рисков по вероятности их наступления, степени их влияния, разработку механизма управления рисками, комплекса мер по минимизации рисков и преодолению негативных последствий, связанных с их наступлением. При этом необходимо обеспечивать регулярность анализа и оценки рисков для обеспечения финансовой устойчивости и их использование в рамках долгосрочного бюджетного планирования.
--------------------------------
<1> См.: Слепов В.А., Арсланов А.Ф. Указ. соч. С. 80.
Управление рисками включает в себя несколько этапов: прогнозирование, выявление, квалификацию, принятие решения, ликвидацию (либо уменьшение негативных последствий), предупреждение. Этот управленческий цикл имеет непрерывный характер и осуществляется уполномоченными органами параллельно с текущей финансовой деятельностью государства. В настоящее время специализированного государственного органа либо иной государственной структуры, созданной исключительно в целях управления рисками в Российской Федерации, не существует. Все органы государственной власти осуществляют функции по управлению рисками в рамках своей основной компетенции и изолированно друг от друга, что не способствует эффективному и системному управлению рисками. Учитывая стратегическое значение обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, представляется целесообразным создание эффективной модели управления рисками, которое будет вменено в обязанность единому уникальному органу - правительственному центру (комиссии) по комплексному управлению рисками, который имел бы полномочия по сбору, обработке и анализу информации по различным направлениям деятельности государства, изучению мировых практик в целях формирования единой базы рисков, лучших практик по управлению ими, изучению причин возникновения и тенденций развития с последующим ее использованием в процессе управления рисками. Функционирование данного центра (комиссии) должно осуществляться на постоянной основе. Кроме этого, в каждом органе государственной власти и наиболее значимых учреждениях культуры, здравоохранения, науки и т.д. должны быть созданы внутренние подразделения по управлению рисками в конкретной сфере, руководители которых должны входить в правительственную комиссию. Особое взаимодействие данной комиссии должно осуществляться с Советом национальной безопасности РФ. Существование такой системы позволит оказывать влияние на своевременное и объективное принятие решений уполномоченными органами и усилить процесс их предвидения и прогнозирования, качество планирования, которое играет ключевую роль в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации.
В качестве универсальных правовых средств управления рисками, влияющими на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, можно выделить: мониторинг финансового законодательства и его правоприменения (в целях выявления рисков и своевременного реагирования на них); страхование различных объектов и сфер деятельности (в целях покрытия материальных потерь при наступлении негативных последствий риска); лицензирование рискованных видов деятельности (осуществление дополнительного контроля со стороны государства в целях предупреждения наступления негативных последствий и необходимости последующей компенсации ущерба за счет средств бюджета); введение специальных правовых режимов и условий в сфере публичных финансов (например, особый порядок вступления в силу финансовых законов, иммунитет бюджета, обязанность по целевому и эффективному расходованию средств бюджета и т.д.); создание резервных фондов (в целях финансового обеспечения мер по предупреждению потенциальных последствий и (или) ликвидации наступивших последствий рисков).
На финансовую устойчивость влияют не только финансовые, но и правовые, управленческие, политические, информационные и другие риски. В зависимости от видов рисков можно выделить следующие способы их покрытия: материальные (финансовые) - за счет резервных фондов, золотовалютных резервов и т.д.; правовые - за счет совершенствования законодательства в необходимых сферах и его профессионального, точного, неукоснительного исполнения; политические - за счет достижения компромиссов. Некоторые авторы в отношении правовых рисков предлагают активно использовать формулу юридического прогнозирования в правовой сфере. Она включает в себя следующие составные элементы: объективную оценку существующего уровня правового регулирования, выявление ресурсов действующих регуляторов и обеспечение правовой преемственности; использование прогнозной информации для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования; определение корреляции между социально-тематическими и правовыми целями; определение свойств будущего правового состояния; проектирование модельных правовых средств, используемых поэтапно для достижения тактических и стратегических целей; предвидение рисков и реальных отклонений от правовых моделей и регуляторов. Выбор оптимального варианта правовых решений зависит от обоснованности критериев их оценки" <1>.
--------------------------------
<1> Рыльская М.А. Риск как правовая категория // Правовые риски в системе публичного управления: Кол. монография / Под науч. ред. В.И. Авдийского, М.А. Лапиной. М.: Финансовый ун-т при Правительстве РФ, 2014. С. 19 - 20.
Только системный подход, направленный на предупреждение и минимизацию последствий рисков (угроз), а также на внедрение общих подходов (стандартов), специальных мер по обеспечению прозрачности и защиты наиболее уязвимых для рисков сегментов финансовой деятельности, позволит создать необходимый фундамент для обеспечения финансовой устойчивости государства.
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ПРИНЦИПЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 2.1. Принципы функционирования
финансово-правового механизма обеспечения
финансовой устойчивости Российской Федерации
Учитывая сложность и многоаспектность функционирования правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, необходимо существование единой, основополагающей базы, позволяющей направить функционирование данного механизма в русло достижения основной цели обеспечения финансовой устойчивости. Данным фундаментом и выступают принципы ее обеспечения, "основополагающие начала, правила и требования, выражающие наиболее существенные ее особенности" <1>. Эти принципы следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.
--------------------------------
<1> Химичева Н.И. Принципы российского финансового права // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 44.
Принципы являются родовым и неотъемлемым элементом финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Принципы есть то фундаментальное начало, от которого начинает свое восхождение финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости государства, поскольку "познание движется от содержания к содержанию. Это движение вперед определяет себя, прежде всего, таким образом, что оно начинается с простых определений и что следующие за ними определенности становятся все богаче и конкретнее. Ибо результат содержит свое начало, и движение этого начала обогатило его новой определенностью" <1>. Общие принципы права относятся к таким юридическим категориям, которые неизбежно затрагивают глубинные вопросы природы, структуры и функционирования любой правовой системы <2>. Принципы права должны объективно отражать существующую реальность и составлять систему, познать которую значит найти ключ к эффективному "строительству" права, принимающему во внимание свойства и возможности "строительного материала" самого права <3>.
--------------------------------
<1> Гегель Г. Наука логики: В 3 т. М., 1972. Т. 3. С. 306.
<2> См.: Капустин А.Я. Европейский союз: интеграция и право: Монография. М.: Изд-во РУДН, 2000. С. 293.
<3> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 69.
Наука финансового права находится в точке пересечения различных наук, является своеобразной "стыковой наукой" <1>. К.С. Бельский придерживается аналогичной позиции и указывает, что принципы, сформулированные экономической теорией, могут вполне эффективно использоваться юридической наукой, "поскольку наука финансового права находится в тесных "родственных связях" с политэкономией и финансовой наукой" <2>. При определении сущности права и его принципов Л.С. Явич отмечает, что "все наиболее существенные черты права и его принципов, их непосредственная предопределенность волей имущих классов, глобальность, суверенность, нормативность, формальная определенность, общезначимость, обязательность юридических установлений оказываются объективно обусловленными необходимостью, всеобщностью и значимостью для всего населения господствующего способа производства" <3>. Обосновывая превосходство экономической составляющей при формировании принципов права, автор отмечает, что "никакое принуждение со стороны государства, никакая государственная воля сами по себе не смогут обеспечить осуществление права, если законодательство не будет отражать потребности господствующего способа производства, если между непосредственным содержанием права и его глубинным материальным содержанием не будет достаточно соответствия. Из этого следует, что решающим показателем реальности права и его принципов является экономический фактор, объективные законы его бытия" <4>.
--------------------------------
<1> См.: Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1975.
<2> Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М.: Юрист, 1995. С. 16.
<3> Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978. С. 16.
<4> Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). С. 31 - 32.
Развивая данную позицию, И.Н. Сенякин отмечает: "Принципы права всегда отражают посредством законодательного оформления приоритеты государства, объективные закономерности общественного развития общества" <1>. Иначе говоря, рассматривая проблемы финансовой устойчивости как изначально экономической категории, нельзя не отметить роль и значение экономических принципов, формирующих экономическую составляющую финансовой устойчивости Российской Федерации <2>. Следует согласиться с позицией С.Г. Келиной и В.Н. Кудрявцева, отмечавшими взаимозависимость принципов с эпохой их возникновения: "...обычно выделяются и закрепляются в законе именно те основные начала правовой системы, которые имеют в данных социально-экономических и политических условиях наиболее важное, а подчас и решающее значение" <3>. В этой связи можно сделать вывод, что принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации обусловлены экономическими, политическими и социальными явлениями, потребностями и закономерностями общественного развития и требуют нормативного закрепления. В настоящее время складывается положительная тенденция в этом направлении. В частности, проект новой редакции БК предлагает новый принцип бюджетной системы РФ, связанный с исследуемой нами темой, - принцип сбалансированности и устойчивости бюджета <4>.
--------------------------------
<1> Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 129 - 130. Аналогичной позиции придерживается и В.М. Сырых (см.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права: В 2 т. М., 2000. Т. 1: Элементный состав. С. 63).
<2> Например, стабильность и надежность экономических прогнозов, стабильность и предсказуемость бюджетной и налоговой политики, создание и поддержание необходимых финансовых резервов, соблюдение фискальных правил систематический анализ и оценка рисков, плановости, полезности и др.
<3> Келина С.Г., Кудрявцев В.Н. Принципы советского уголовного права. М.: Наука, 1988. С. 16.
<4> Под ним понимается принцип сбалансированности и устойчивости бюджета, означающий, что: 1) при планировании бюджета используются реалистичные показатели прогноза социально-экономического развития; 2) планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений; 3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета; 4) принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств; 5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации (ст. 16 проекта) (по материалам Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ).
Учитывая значимость и потенциал принципов права вообще и принципов финансового права в частности, отсутствие нормативной дефиниции понятия "принцип" <1> объясняет огромный интерес ученых к их доктринальному анализу и изучению <2>.
--------------------------------
<1> В подп. 3.6.1 Рекомендаций по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (см. письмо Минюста России от 23.02.2000 N 1187-ЭР), указана характеристика содержания предписания - принципа, в котором должны быть закреплены исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, института права или права в целом.
<2> См., напр.: Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько; ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики: (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2004; Лаврусь С.Ю. Реализация принципов права в юридической практике: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 2005; Смирнов Д.А. Принципы современного российского налогового права: Монография / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юрлитинформ, 2009; Подшибякина А.А. Обоснование иерархии в системе принципов финансового права // Финансовое право. 2013. N 1. С. 39 - 44; Соколова Э.Д. Система принципов финансового права // Финансовое право. 2012. N 8. С. 7 - 8; Поветкина (Самойлова) Н.А. Принципы бюджетной системы РФ // Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009; Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. N 6; Принципы финансового права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Харьков, 19 - 21 апреля 2002 г.). Харьков: Право, 2002; Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. N 4. С. 19 - 31; и др.
Принципы как хорошая система первоначальных утверждений (аксиоматическая система) должны удовлетворять ряду требований: содержательность, формальная непротиворечивость, дедуктивная полнота, взаимонезависимость <1>. Содержание какого-либо одного принципа не может полностью сводиться к содержанию другого элемента либо полностью поглощаться им <2>, кроме этого, для принципов права характерно также практическое и образовательное значение, посредством которого обеспечивается единство сферы правового регулирования <3>.
--------------------------------
<1> См.: Егоров С.Н. Аксиоматические основы теории права. СПб., 2001. С. 8, 18 - 23.
<2> См.: Добровольская Т.Н. Принципы советского уголовного процесса. М.: Юрид. лит., 1971. С. 33.
<3> См.: Шепенко Р.А. Международные налоговые правила: диалог о принципах права // Финансовое право. 2011. N 5.
Следует поддержать позицию Р.В. Пузикова, который отмечает большое научное и практическое значение принципов, поскольку они выражают сущность права, определяют характер толкования и применения норм права, обеспечивают разрешение дел, возникших из отношений, не урегулированных нормами права, позволяют повысить эффективность правовой политики, имеют огромное воспитательное значение, играют важную роль в формировании правосознания граждан <1>. В.М. Реуф также отмечает, что "на основе принципов можно судить не только о праве в целом, его сути, но и о тенденциях его дальнейшего развития" <2>. Следует констатировать, что принципы имеют многогранную форму проявления и могут быть свойственны как самому процессу, деятельности - правотворчеству, правоприменению, правосознанию, так и результатам этого процесса, например закону, подзаконным, правоприменительным актам и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Пузиков Р.В. Доктринальное осмысление понятия, места и роли принципов права в современной правовой политике // Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 86 - 87; и др.
<2> Реуф В.М. Специально-юридические принципы права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 11 - 12.
Однако, несмотря на большой интерес ученых к проблемам принципов, до настоящего времени ни в доктрине права, в том числе финансового, ни в законодательстве однозначно не решен вопрос ни об определении понятия, ни об их систематизации. К настоящему времени единого понятия принципов не сформировалось. Более того, существует множество определений данного понятия: это и "некие устоявшиеся основы правового сознания и главные направления правовой политики" <1>, и "исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения и функционирования права" <2>, и "основные руководящие начала, идеи, раскрывающие сущность права и характеризующие его как специфический социальный регулятор" <3>, и "средство установления и поддержания порядка в той или иной сфере правового регулирования" <4>, и др. Принципы - фундамент, на которых строится и которыми пронизана вся правовая система во всех ее проявлениях, и данное множество подходов, а порою и их противоречивость есть негативное проявление развития финансово-правовой науки, не способствующее ни качественному законотворчеству, ни четкому правопониманию и эффективному и ответственному правоприменению в указанной сфере. В качестве иллюстрации приведем пример неоднозначности подходов к определению такого явления, как федерализм. Одни авторы выделяют его именно как базовый самостоятельный принцип финансовой деятельности и финансового права <5>, другие авторы, наоборот, рассматривают его (бюджетный федерализм. - Н.П.) как явление, основанное на принципах <6>.
--------------------------------
<1> Керимов Д.А. Методология права. М., 2000. С. 357.
<2> См.: Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000. N 3. С. 4 - 15.
<3> Власенко Н.А. Теория государства и права: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. М.: Проспект, 2011. С. 138.
<4> Комягин Д.Л. Принципы формирования военного бюджета // Публичные финансы и финансовое право: Сб. науч. тр. к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / Под ред. А.Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Финансовое право" (отв. ред. С.В. Запольский) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011 (2-е издание, исправленное и дополненное).
<5> См.: Горбунова О.Н. Принципы финансового права // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 36 - 38.
<6> См., напр.: Лавров А. Проблемы становления и развития бюджетного федерализма в России // Федеральный образовательный портал "Экономика. Социология. Менеджмент". URL: http://ecsocman.hse.ru/data/733/646/1219/001.LAVROV.pdf (дата обращения: 05.05.2016); Крохина Ю.А. Актуальные проблемы становления бюджетного федерализма в России // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. N 2; Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юрид. мир. 2002. N 6; и др.
Очевидно, осознавая проблему неоднозначных и противоречивых подходов к разработке и реализации основных начал (принципов), Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства утвердила Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти (протокол заочного голосования от 26.12.2013 N АМ-П36-89пр) <1>. Следует констатировать, что, поскольку эта проблема лежит в научной плоскости, достичь такого же единообразного научного подхода к пониманию принципов как ключевых идей, которых не может быть множество, в ближайшее время не представляется возможным.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
На данную проблему обращают внимание и теоретики права, и ученые, занимающиеся отраслевыми науками. Так, А.Ф. Черданцев отмечает, что выделение в праве тех или иных норм либо руководящих идей, конкретизированных в детальных нормах в качестве принципов, в определенной мере имеет оценочный характер. Этим отчасти можно объяснить то, что разные авторы приводят разные перечни принципов права или других правовых явлений. Каждый автор стремится внести свой вклад в разработку системы принципов и зачастую называет какие-то другие принципы, не отмеченные ранее <1>. До сих пор юридическая наука не пришла к единому мнению о количестве и содержании даже основных принципов права. Это объясняется многими причинами, прежде всего тем, что выбор определенных положений в качестве принципов права связан с оценочными процессами. Оценки же, как известно, меняются в зависимости от субъекта и времени <2>. Анализ законодательства позволяет сделать вывод об абсолютной множественности принципов, закрепленных в нормативных правовых актах, регулирующих различные сферы деятельности (см. ст. ст. 3 - 7 УК <3> (принцип законности, принцип равенства граждан перед законом, принцип вины, принцип справедливости, принцип гуманности); гл. IV Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4> (принципы конституционного судопроизводства); ст. 1 ЗК <5> (основные принципы земельного законодательства); ст. 94 ТК ТС (принципы проведения таможенного контроля); гл. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" <6> (принципы деятельности полиции); гл. 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <7> (основные принципы охраны здоровья); ст. 2 ГСК <8> (принципы градостроительной деятельности); ст. 8 УИК <9> (принципы уголовно-исполнительного законодательства) и многие другие). В связи с этим принципы можно рассматривать как обязательный элемент правовой системы, в то же время их множественность затрудняет формирование единых подходов к их пониманию, разработке и реализации.
--------------------------------
<1> См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М., 2012. С. 136.
<2> См.: Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 264.
<3> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
<4> См.: Там же. 1994. N 13. Ст. 1447.
<5> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Там же. 2001. N 44. Ст. 4147.
<6> См.: Там же. 2011. N 7. Ст. 900.
<7> См.: Там же. 2011. N 48. Ст. 6724.
<8> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Там же. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.
<9> См.: Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 N 1-ФЗ // Там же. 1997. N 2. Ст. 198.
При этом заслуживает поддержки позиция С.Ю. Лаврусь, которая, анализируя специфику принципов права как особых идей, при выделении ряда признаков исследуемой категории приходит к выводу о том, что "принципов права не может и не должно быть много" <1>.
--------------------------------
<1> Лаврусь С.Ю. Реализация принципов права в юридической практике: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 13.
В современной науке наблюдается тенденция снижения роли принципов как базовых основ формирования, функционирования и развития как права, так и различных сфер деятельности. Анализ нормативных актов показывает, что законодатель довольно "спокойно" относится к качественному наполнению содержания принципов, в результате чего их роль и значение "обнуляются". Свободная интерпретация и квалификация какого-либо общего положения в качестве принципа приводит к утрате такого признака принципа, как его фундаментальность (который не оспаривается ни одним из ученых, исследовавших сущность принципа), размытию границ применения принципов и нивелированию их роли в праве как в целом, так и применительно к теме нашего исследования - в правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Анализ научной литературы и нормативных актов позволяет с уверенностью утверждать, что к настоящему времени выработано множество оснований, лежащих в основе классификации принципов, в том числе финансового права, что, как следствие, порождает значительное видовое многообразие принципов. При этом какого-либо единства или системы в формировании данных оснований, к сожалению, не удается определить, хотя попытки построения иерархии в системе принципов финансового права предпринимались <1>.
--------------------------------
<1> См.: Подшибякина А.А. Указ. соч. С. 39 - 44.
В правовой науке общепринятой и устоявшейся является классификация принципов на общеправовые, способствующие единству и стабильности всей правовой системы и, как правило, основанные на конституционных нормах (законность, гласность, справедливость и др.), межотраслевые, характерные для нескольких отраслей права, сфер деятельности (презумпция невиновности, принцип баланса частных и публичных интересов и др.), и отраслевые (специальные), заложенные в основе отдельной отрасли права, сферы деятельности.
При этом все принципы права являются взаимосвязанными, взаимообусловленными, образующими единую систему принципов, связывающую все право в единую конструкцию.
Общеправовые исследования принципов финансового и бюджетного права представлены в работах Л.К. Вороновой <1>, Е.Ю. Грачевой <2>, Е.А. Ровинского <3>, Э.Д. Соколовой <4>, Н.И. Химичевой <5> и других авторов.
--------------------------------
<1> См.: Воронова Л.К. Общие принципы финансового права и его институтов // Принципы финансового права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Харьков, 19 - 21 апреля 2002 г.). Харьков, 2012. С. 49.
<2> См.: Финансовое право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. С. 30 - 33.
<3> См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 21 - 30.
<4> См.: Соколова Э.Д. Указ. соч.<5> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2011. С. 46 - 54.
Изучением принципов подотраслей, институтов финансового права, финансовой деятельности, деятельности ключевых субъектов финансового права занимались О.В. Болтинова <1>, Д.Л. Комягин <2>, В.Е. Кузнеченкова <3>, Х.В. Пешкова <4>, Д.А. Смирнов <5> и многие другие исследователи.
--------------------------------
<1> См.: Болтинова О.В. К вопросу о реализации принципа прозрачности (открытости) бюджета // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 7.
<2> См.: Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина.
<3> См.: Кузнеченкова В.Е. Принцип системности - основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. N 3.
<4> См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. N 11; Она же. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора бюджетной практики) // Там же. 2008. N 10.
<5> См.: Смирнов Д.А. Указ. соч.
Нельзя не согласится с позицией Н.И. Химичевой, отмечающей, что в принципах финансового права отражаются и конкретизируются правовые принципы общего характера, на основе которых действуют принципы его подотраслей и институтов с соответствующей конкретизацией <1>, однако в случае значительного "разветвления" и отделения от родового (первоначального) принципа возникает опасность утраты их сущности как принципов права.
--------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И. Принципы российского финансового права. С. 44 - 51.
Основой правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является Конституция, в которой устанавливаются ключевые принципы государственного устройства и осуществления государственной власти. Из них основополагающими для обеспечения финансовой устойчивости являются: принцип провозглашения Российской Федерации социальным государством, принцип разделения властей, принцип разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, принцип равноправия субъектов РФ. При этом следует заметить, что Основной Закон ничего не говорит о финансовой устойчивости и не отражает каких-либо ее базовых принципов, оставляя правовое регулирование этого вопроса отраслевому (финансовому) законодательству.
Ключевой характеристикой принципов, закрепленных в конкретных нормах финансового права (или логически вытекающих из анализа совокупности норм), является их общеобязательность (например, гарантией обязательности соблюдения принципа целевого использования бюджетных средств выступает институт ответственности за его несоблюдение, установленный уголовным (ст. ст. 285.1, 285.2 УК), административным (ст. 15.14 КоАП <1>) и бюджетным (ст. 306.4 БК) законодательством; кроме этого, в Классификаторе нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля (одобрен Коллегией Счетной палаты РФ от 26.06.2009 (протокол N 32К (669) <2>, Счетной палатой РФ несоблюдение принципов, установленных БК, относится к нарушениям бюджетного законодательства (не обеспеченным, однако, мерами государственного принуждения).
--------------------------------
<1> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
<2> СПС "КонсультантПлюс". Является информационно-справочным документом и предназначен для использования инспекторами Счетной палаты РФ при подготовке и проведении контрольных мероприятий.
Реализация принципов обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации не должна быть изолирована от реализации международных принципов деятельности межгосударственных объединений, в которых Россия является участницей, в частности Шанхайской организации сотрудничества <1>, БРИКС <2>, а также общепризнанных принципов международного права <3>. Согласно анализу, представленному в Докладе о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития", для повышения качества социальной защиты, общественных благ и государственной политики, имеющих основополагающее значение для содействия осуществляемому людьми управлению рисками, государство может руководствоваться в своих действиях несколькими ключевыми принципами. Эти принципы основываются на международном передовом опыте, актуальны для различных видов риска и различных стран. Однако их следует адаптировать к существующим условиям. Хотя на первый взгляд эти принципы могут показаться бесспорными, в ходе их практического применения могут возникать определенные противоречия и требоваться компромиссы, что усложняет их претворение в жизнь. Итак, к ним отнесены следующие постулаты: 1) избегать создания неопределенности или ненужных рисков; 2) создавать надлежащие стимулы, побуждающие людей и учреждения к самостоятельному планированию и подготовке, избегая при этом перекладывания рисков и потерь на других; 3) ориентироваться на долгосрочную перспективу в вопросах управления рисками при создании институциональных механизмов, не ограниченных рамками политических циклов; 4) повышать гибкость в рамках четкой и предсказуемой институциональной структуры; 5) защищать уязвимые слои населения, создавая при этом стимулы для роста их экономической активности при сохранении устойчивости бюджета <4>. С данными позициями коррелируют и принципы, закрепленные в Кодексе финансовой стабильности Великобритании (The Code for Fiscal Stability <5>). Это принципы прозрачности (the principle of transparency), ответственности (the principle of responsibility), эффективности (the principle of efficiency), справедливости (the principle of fairness), стабильности (the principle of stability).
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Капустин А.Я. Международно-правовые принципы деятельности Шанхайской организации сотрудничества / Шанхайская организация сотрудничества: новые приоритеты развития: Монография / Т.Я. Хабриева и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 55 - 90.
<2> Подробнее см.: Капустин А.Я. Международно-правовые принципы деятельности Шанхайской организации сотрудничества.
<3> См., напр.: принципы, закрепленные в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (принята 24 октября 1970 г. Резолюцией 2625 (XXV) на 1883-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) (см.: Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на двадцать пятой сессии. 15 сентября - 17 декабря 1970 года. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Двадцать пятая сессия. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1971. С. 151 - 155), в Декларации принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в г. Хельсинки 1 августа 1975 г.) (см.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544 - 589) и др.
<4> См.: Доклад о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития". С. 41 - 43.
<5> См.: Всемирный банк. URL: http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/BudgetLaws/UK-CodeFiscalStability.pdf (дата обращения: 05.05.2016).
Проблемы необходимости выработки единых начал (принципов) в сфере публичных финансов носит не только теоретический характер, но и имеет практическое выражение, выходящее за пределы нашего государства. Так, еще в 2006 г. данная проблематика обсуждалась на встрече министров финансов многих государств <1>. В представленном документе было отмечено, что "в условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. Исходя из накопленного за последние годы коллективного опыта в области управления общественными финансами, включая результаты бюджетных реформ, к обсуждению предлагается инициатива по развитию и применению общепризнанных, динамичных и гибких принципов, стандартов и критериев эффективного и ответственного управления общественными финансами" <2>. При этом необходимо обратить внимание на цель инициативы, заключающейся в согласовании общего понимания основного содержания данных принципов. Итак, базовыми принципами эффективного и ответственного управления общественными финансами предлагается считать: 1) принцип финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности; 2) принцип стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов; 3) принцип эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений; 4) принцип консолидации бюджета и бюджетного процесса; 5) принцип среднесрочного финансового планирования; 6) принцип бюджетирования, ориентированного на результаты; 7) принцип эффективного финансового контроля, отчетности и мониторинга <3>. В дальнейшем данные положения нашли свое отражение и в деятельности Минфина России. Так, в качестве ключевых принципов эффективного и ответственного управления государственными финансами - ориентиров для своей деятельности в финансовой сфере Минфин России закрепляет: открытость деятельности органов государственной власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; планирование и исполнение текущих и капитальных расходов, бюджетных программ в рамках единых процессов и процедур; рассмотрение бюджета и организацию бюджетного процесса как формы (способа) исполнения расходных обязательств; отражение всех доходов и расходов на едином счете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов и отсутствие в бюджетной системе внебюджетных фондов (за исключением законодательно созданных фондов социального страхования, а также стабилизационных (резервных) фондов и фондов будущих поколений); наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств; наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках принятых бюджетных предпосылок и ограничений; рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетной отчетности до рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период <4>. Реализация указанных принципов осуществляется путем подготовки проектов федеральных законов и нормативных актов Правительства РФ по вопросам бюджетного планирования, подготовки и принятия нормативных правовых актов Минфина России, осуществления экспертизы проектов нормативных правовых актов, устанавливающих и (или) вносящих изменения в состав и объем расходных обязательств Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Министр финансов РФ А.Л. Кудрин 9 - 10 июня 2006 г. на встрече министров финансов стран "Группы восьми" в г. Санкт-Петербурге представил принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами, которые были обсуждены в расширенном формате с участием приглашенных министров финансов Австралии, Бразилии, Индии, Китая, Нигерии, Южной Кореи, Генерального секретаря Международного энергетического агентства, Генерального секретаря ОЭСР, Директора-распорядителя МВФ, Комиссара ЕС по экономике и финансам, министра финансов страны - председателя в ЕС - Австрии, Президента Всемирного банка.
<2> Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами.
<3> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами.
<4> См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 - 2017 годов // Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://minfin.ru/common/img/uploaded/library/2014/04/main/Rash_kolleg_2014.pdf (дата обращения: 05.05.2016). С. 71.
Таким образом, правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации базируется на принципах-идеях, которые разработаны доктриной финансового (бюджетного) права либо практикой деятельности уполномоченных органов и которые ложатся в основу формирования правосознания должностных лиц уполномоченных органов при реализации их компетенции, служат ориентиром для составления программных документов, являются рекомендательными к применению, но служат средством повышения качества и эффективности правоприменения.
Принципы обеспечения финансовой устойчивости определяют "формулу" построения, функционирования и развития отношений, складывающихся в процессе ее обеспечения, образуют фундамент для устойчивого развития государства, а также "программируют", формируют вектор деятельности уполномоченных органов и подчиняют ее общепризнанным требованиям и стандартам.
Учитывая, что правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости имеет сложную организацию, структуру, систему управления, не ограниченную рамками финансового права, остановимся на перечне принципов - основных положений, идей, пронизывающих весь финансово-правовой механизм и имеющих ключевое значение для формирования концепции обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Принцип социальной направленности функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости обусловлен закрепленным в Конституции РФ статусом Российской Федерации как социального государства. Впервые употребивший понятие социального государства Л. Фон Штайн указывал, что такое государство должно "поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в конечном счете развитие одного выступает условием развития другого" <1>. Основная цель социального государства - обеспечить социальную ориентацию государственной политики, направленной на достижение социальной справедливости, социальной защищенности, социального партнерства и социальной солидарности внутри общества, на улучшение или стабильное обеспечение граждан достойным уровнем жизни, защиту их прав и свобод. Закрепление принципа социальной направленности обусловливает основную цель обеспечения финансовой устойчивости, а именно гарантирование фундаментальной ценности - реализации основных прав и свобод человека, закрепленных в Конституции. Именно обеспечение социальных гарантий является первоочередной задачей социального государства <2>. По справедливому мнению Т.Я. Хабриевой, "перед правотворческими органами стоит непростая задача: социальная политика и экономическая политика должны дополнять и усиливать друг друга" <3>.
--------------------------------
<1> Stein L. von. Gegemwart und Zukunf der Rechtig - und Staatswissenschaften Deutschlands. Stuttgart, 1876.
<2> Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы науч.-практ. конф. (Москва, 1 декабря 2008 г.). М.: ИЗИСП: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 4.
<3> Там же. С. 9 - 10.
Реализация именно этого принципа обусловливает существование так называемых "защищенных" статей бюджета, которые позволяют гарантировать сохранение полного объема финансирования по ним, а также в случае возникновения рисков и угроз позволяют гарантировать гражданам первоочередное принятие уполномоченными органами мер, направленных на обеспечение социальной стабильности (см., например, распоряжение Правительства РФ от 27.01.2015 N 98-р "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" <1>).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2015. 2 февр.
Важнейшим принципом, определяющим теоретическую основу создания, функционирования и развития финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, является принцип научности. Реализация данного принципа позволяет говорить об этом механизме как о реальной, качественной и эффективно функционирующей системе. Эффективность, оптимальность, усиление социальной роли права тем выше, чем выше научная обоснованность его предписаний. Использование принципа научности позволяет ясно понимать цели и задачи какого-либо действия, осуществляемого в рамках функционирования финансово-правового механизма, четко осознавать объективную необходимость вмешательства в данный механизм, разрабатывать алгоритм действий (при достижении целей), определяемый внутренней логикой и имеющимися возможностями, использовать "правильные" методы и формы, выявлять закономерности тех или иных изменений и своевременно реагировать на них.
Эти позиции взаимосвязаны, так как реализация каждой из последующих обусловлена выполнением предыдущей, а каждая предыдущая позиция является необходимой базой для реализации последующей. При этом качество и успешность реализации принципа научности подтверждается практикой. Принцип научности отражает систему обратных связей в финансовой деятельности. Так, в процессе функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, с одной стороны, необходимо использовать научно достоверные и проверенные практикой факты, что, с другой стороны, создает фундаментальную научную основу для последующего внедрения ее в практическую деятельность.
Принцип научности основывается на использовании объективных экономических, политических и других объективных законов развития и означает широкое использование современных методов управления, ориентацию на новейшие достижения науки и техники, передовой опыт, гибкость и оперативность в работе. Реализация принципа научности позволяет использовать мультидисциплинарные подходы к определению вектора развития данного механизма и оценке его качества. Научность предполагает использование не только новейших результатов теоретических исследований, но и применение проверенных методов, отвечающих целям разработки системы оценки эффективности.
Таким образом, построение данного механизма на основе научного познания гарантирует рассмотрение его с позиций объективности (реального отражения ситуации, происходящей в реальной жизни), всесторонности (требующей рассматривать конкретные отношения со всех сторон, во всем многообразии их проявлений, связей и корреляций с иными отношениями), историзма (позволяющего оценить сущность отношений с учетом эволюции их развития), конкретно-исторического подхода (способствующего отразить сущность отношений в динамике развития с учетом объективной реальности и временных рамок, в которых они развиваются) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права. М.: Юстицинформ, 2004. Т. 2: Логика правового исследования (как написать диссертацию). С. 36 - 49.
Принцип системности предполагает рассмотрение механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации как единой системы. Целью использования системного подхода является достижение такого состояния реализации механизма, которое позволяет говорить о нем не как о наборе изолированных элементов этого механизма, когда функционирование отдельного элемента не дает целостного представления обо всем механизме, а как о едином комплексе элементов, взаимозависимых, взаимогарантирующих и взаимообеспечивающих. Именно с помощью системы элементов можно получить системное представление о состоянии элемента, его структуре, взаимосвязях составных частей и связях данного элемента с другими элементами. Принцип системности является ориентиром рассмотрения финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации как целостной системы и требует раскрытия его целостности, выявления многообразных типов связей в нем и организации их в единую модель <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно данный принцип будет рассмотрен в следующем параграфе работы.
Принцип ответственного (качественного) управления. Ответственное управление публичными финансами лежит в основе усилий и стремлений любого государства по обеспечению стабильных и благоприятных условий для устойчивого развития и повышения благосостояния ее граждан. В условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, стабильные и устойчивые публичные финансы в каждом отдельном государстве могут внести существенный вклад в управление рисками (угрозами) и обеспечение не только всеобщей безопасности на глобальном уровне, но и прежде всего национальной безопасности государства.
Принцип ответственного (качественного) управления означает, что уполномоченные органы должны вести финансовую политику разумным образом и управлять публичными финансами и рисками, связанными с ними, исключительно в целях обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости государства. Данный принцип также означает, что необходимо стремиться осуществлять свои полномочия на профессиональном, высоко нравственном уровне и вести финансовую политику таким образом, чтобы учитывать финансовые последствия для будущих поколений, а также оценивать ее влияние на ныне существующее общество. По словам министра финансов России В.Н. Коковцева (1906 - 1913), "нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. М., 2003. С. 6.
Кроме этого, реализация данного принципа должна быть обеспечена гарантиями его соблюдения и включать самостоятельные механизмы, предусматривающие ответственность уполномоченных субъектов за результаты деятельности.
Принцип гласности (открытости, прозрачности) является не менее важным принципом финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации: в процессе его реализации происходит не только ознакомление всех граждан государства с деятельностью уполномоченных органов в этой сфере, он является основой для реализации различных контрольных мероприятий по контролю за законностью, эффективностью и качеством этой деятельности. Данный принцип означает, что уполномоченные органы должны действовать открыто, опубликовывать достаточное количество информации, чтобы общество могло внимательно изучать направления их деятельности и оценивать состояние управления публичными финансами, и не должны засекречивать информацию, за исключением тех случаев, когда публикация информации может нанести существенный вред, например, национальной безопасности, обороне или международным отношениям Российской Федерации.
Гласность как принцип проявляется в том, что информация о планируемой и текущей деятельности органов, уполномоченных на обеспечение финансовой устойчивости, а также о ее результатах должна быть общедоступной. Таким образом, реализация принципа гласности (открытости) позволяет формировать общественное мнение о функционировании механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, повышает эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, повышает заинтересованность граждан и способствует обеспечению национальной безопасности как стратегического и приоритетного направления развития для государства. Также реализация данного принципа проявляется во взаимодействии всех уполномоченных органов и позволяет обеспечить прозрачность функционирования финансово-правового механизма, которая предполагает открытость для общественности информации о структуре и функциях органов управления, распределении между ними ответственности, характере воздействия уполномоченных органов на функционирование экономики, задачах финансовой политики, планах и перспективах развития государства.
Принцип гласности (открытости, прозрачности) является своего рода гарантией реализации принципа ответственного управления публичными финансами и предопределяет объективность принятия решений в этой сфере.
Принцип плановости (долгосрочности) и непрерывности (периодичности). Планирование - это неотъемлемое явление общественной жизни, присущее человеческому обществу на всех этапах его существования <1>. Более того, именно для финансовой деятельности характерны и планирование, и непрерывность ее осуществления. Как отметил В.М. Иванченко, "неизбежность планирования доказана вековой практикой экономических отношений" <2>. Данный принцип является основой устойчивого развития государства в глобальном масштабе и должен быть реализован в рамках финансово-правового регулирования. О необходимости выделения данного принципа свидетельствует и тот факт, что Е.А. Ровинский, один из классиков и основателей современного финансового права, при определении принципов финансовой деятельности государства делает акцент на общеправовых принципах права <3>, присущих в том числе финансам, выделяя только один специфический принцип, присущий исключительно финансовой сфере, - принцип государственного планирования.
--------------------------------
<1> См.: Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования): Монография. М.: БИБЛИО-ГЛОБУС, 2013. С. 5.
<2> Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 12.
<3> Принцип полновластия народа, принцип равноправия национальностей и народностей принцип демократического централизма, принцип социалистической законности (см.: Ровинский Е.А. Указ. соч. С. 21 - 30).
Долгосрочное бюджетное планирование <1> рассматривается как "инструмент финансовой и экономической стабилизации" <2>, который ориентирован на усиление роли бюджета в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации путем определения долгосрочных приоритетов в финансовой и бюджетной политике, выявление условий и факторов функционирования бюджетной системы, эффективное управление потенциальными и реальными рисками, включая правовые и финансовые.
--------------------------------
<1> В соответствии с ч. 1 ст. 170.1 БК долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период.
<2> См.: Нестеренко Т.Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. N 1. С. 6 - 13.
Долгосрочное финансовое планирование в формате непрерывного "скользящего периода" позволяет обеспечить предсказуемость и стабильность финансовой (бюджетной) политики и ее правового регулирования. Непрерывность (периодичность) функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости достигается путем осуществления долгосрочного планирования и необходимостью непрерывного и цикличного финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и основана на общетеоретических циклах правового развития <1>.
--------------------------------
<1> О циклах правового развития подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. N 10.
Плановость как принцип правового механизма обеспечения финансовой устойчивости проявляется в том, что любое управленческое решение, мероприятие должно осуществляться в соответствии с заранее подготовленным планом, стратегией, концепцией (в настоящее время реализация данного принципа осуществляется путем формирования бюджетных прогнозов (см. ст. 25 Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации"; ст. 170.1 БК; Постановление Правительства РФ "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период"; Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года <1>), направлений бюджетной, денежно-кредитной (см. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов), налоговой (см. Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов), таможенно-тарифной политики, основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ <2>), на основе которых разрабатываются "дорожные карты" их реализации. Организация деятельности уполномоченных органов должна осуществляться в соответствии с заранее поставленными целями и задачами для четкого, последовательного выполнения возложенных на них функций. Планирование обязательно должно быть, во-первых, непрерывным, т.е. происходящим циклично, воспроизводимым в рамках определенного периода, во-вторых, охватывающим все необходимые элементы финансово-правового механизма, т.е. учитывающим все возможные факторы, влияющие на функционирование этого механизма. Соблюдение принципа плановости дает возможность скоординировать работу уполномоченных органов на определенный период в зависимости от вида планирования (в нашем случае приоритетным является долгосрочное планирование, однако в некоторых случаях не исключается планирование краткосрочное и среднесрочное), грамотно и рационально распределить трудовые, материальные, финансовые ресурсы, необходимые для принятия и реализации решения, что обеспечивает его эффективность.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
<2> В соответствии со ст. 45.3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России один раз в три года представляет в Государственную Думу проект основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ.
Долгосрочное бюджетное планирование позволяет: проанализировать вызовы и их последствия, которые могут возникнуть в перспективном периоде; оценить влияние ожидаемых изменений в экономике и демографической ситуации на состояние публичных финансов; объективно определить объемы ресурсов, требующихся для реализации приоритетных задач финансового развития; своевременно выявить необходимость реформирования бюджетной сферы с целью поддержания сбалансированности доходов и расходов бюджетов; своевременно выявить и предотвратить возможные риски и угрозы в финансовой сфере.
Долгосрочное планирование позволяет объективно оценить финансовые возможности государства и последствия принятия и реализации решений, повлекших возникновение новых или увеличение действующих расходных обязательств, а также оценить их влияние на сбалансированность и устойчивость бюджета на длительную перспективу <1>.
--------------------------------
<1> Особо следует отметить, что реализация правовых средств, направленных на обеспечение долгосрочного планирования, может быть временно приостановлена государством, что приводит к нивелированию всего положительного эффекта от их действия. Например, принят Федеральный закон от 03.11.2015 N 301-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (см.: СЗ РФ. 2015. N 45. Ст. 6202), который приостанавливает действие п. 2 ст. 53 (в части ограничения срока по внесению изменений в законодательство, влияющее на изменение доходов бюджета) до 1 января 2016 г. (п. 1 ст. 2 названного Федерального закона).
Реализация вышеназванных принципов в совокупности обеспечивает целенаправленность и предметное содержание финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации должны соблюдаться на протяжении всего цикла правового регулирования: начиная с формирования идей о необходимости совершенствования правового механизма обеспечения финансовой устойчивости и заканчивая результатом - достижением и сохранением данного правового режима <1>.
--------------------------------
<1> В данном случае под циклом правового регулирования понимаются разработка и принятие нормы права, реализация нормы права (толкование, правоприменение), достижение результата реализации данной нормы (осуществляется путем правового мониторинга).
§ 2.2. Системность как ключевой принцип обеспечения
финансовой устойчивости Российской Федерации
Изучение финансовой устойчивости находится на стыке ряда общественных наук, прежде всего экономической и юридической. Корреляция права и экономики обусловливает повышенную роль присутствия и реализации принципа системности в сфере обеспечения финансовой устойчивости, поскольку именно "в системе знание связывается с другим знанием как члены одного целого. В системе знания не просто соседятся вместе, но образуют своего рода многочленный организм, в котором одна часть предполагает другую, а все вместе предполагают целое" <1>. По мнению Ю.А. Тихомирова, долгие годы законы и иные правовые акты как бы "десантировали" на социально-экономическую почву, а там с ними поступали весьма произвольно. Правовые нормы воспринимались как не связанные между собой фрагменты надстроечного порядка, не находившие своих путей к реальному воздействию на общественное поведение и деятельность органов и организаций и в конечном счете на состояние и развитие экономической, социальной и иных сфер. Поэтому появилась потребность в определении системных механизмов правового регулирования, которые реально приводят в движение все или многие общественные явления и процессы <2>. Суть системности в контексте нашего исследования заключается в рассмотрении этого явления не просто как способа разрешения противоречий, но прежде всего как самостоятельного системного явления, составляющего подчиненную часть общей системы общественных отношений. При этом следует понимать, что системный подход сам по себе не служит решением проблемы непосредственно, а является средством постановки проблемы и ее решения.
--------------------------------
<1> Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. N 1 (73). С. 56.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 137.
Проблема системных исследований различных явлений наиболее активно стала изучаться учеными различных направлений науки с середины XX в. За это время сформулировано большое количество разнообразных определений понятия "система". Только А.И. Уемов проанализировал их более 30 <1>. В словарях термин "система" определен как "объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, а также знаний о природе и обществе" <2>; "совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенное целостное единство" <3>. По мнению В.Н. Садовского, система - "упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целое единство" <4>. Схожей является позиция Ю.И. Дегтерева, определившего систему как "некоторое количество разнородных либо одинаковых элементов, объединенных связями таким образом, что обеспечивается целостная функция" <5>. Д.А. Керимов, говоря о системном анализе, отмечал, что "если попытаться определить наиболее общие формы понятия системного исследования, то можно сказать, что оно предполагает всесторонний анализ сложных динамических целостностей, части которых (представляющих собой подсистемы данных целостной системы) находятся между собой в органическом единстве и взаимодействии" <6>. А.Д. Селюков определяет систему через ее противопоставление относительно схожему понятию - понятию "устройство". Так, он пишет, что "система означает, в отличие от устройства, два дополнительных свойства: взаимодействие элементов, обеспечивающее динамику их связи; целостность как качественное состояние взаимодействия, как новое качество, отсутствующее у взаиморасположенных, но не взаимодействующих между собой элементов, частей чего-нибудь" <7>. Привлекает к себе позиция Д.А. Сараева, отмечающего, что сущность системности состоит не только в умении описать бесконечное множество структур, но и в том, чтобы выделить из него, конечный вариант, необходимый и достаточный для реализации заданного отношения <8>. Таким образом, несмотря на множество определений, раскрывающих понятие системы, их содержание в целом сводится к анализу совокупности взаимосвязанных элементов, образующих целостность, обладающую определенными, характерными только ей, свойствами.
--------------------------------
<1> См.: Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль, 1978. С. 103 - 118.
<2> Большая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1958. Т. 39. С. 158.
<3> Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1989. С. 584.
<4> Садовский В.Н. Основания общей теории систем: логико-методологический анализ. М.: Наука, 1974. С. 98.
<5> Дегтерев Ю.И. Системный анализ и исследование операций: Учебник для вузов. М.: Высш. шк., 1996. С. 335.
<6> Керимов Д.А. Методология права. М.: Аванета, 2001. С. 242.
<7> Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве. С. 19 - 23.
<8> См.: Сараев Д.А. Системный подход и общая теория систем: генезис и обоснование // Культура народов Причерноморья. 2006. N 83. С. 99.
Именно в системности проявляется характеристика финансов, изложенная А.М. Бирманом и не теряющая актуальности и в современных реалиях. Так, он заметил, что финансы государства - это система сообщающихся сосудов, недобор или переизбыток средств в каком-либо звене финансовой системы приводит к тому, что систему начинает лихорадить в целом <1>. Соответственно, качество компонентов во многом предопределяет стабильность и качество связей и отношений в системе. И наоборот, устойчивость, экономичность связей предполагают надлежащее выполнение элементами своих функций. Это своего рода взаимообусловленный процесс <2>.
--------------------------------
<1> См.: Бирман А.М. Очерки теории советских финансов. М., 1980. С. 173.
<2> См.: Власенко Н.А. Избранное. М.: Норма, 2015. С. 22.
Изучение понятия и сущности систем как таковых в рамках нашего исследования не является самоцелью. Это необходимо для уяснения сущности финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости как явления в науке финансового права и дальнейшего применения системного подхода в целях совершенствования и развития данного механизма. При этом системность как ключевой принцип обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации не должен быть противопоставлен общелогическим системам.
На важность и необходимость использования системности (системного подхода, анализа) в различных исследованиях неоднократно обращалось внимание ученых при изучении методологических подходов в науке <1>, и особенно в науке управления <2>. Именно принцип системности "заставляет" рассматривать различные проблемы с позиции системы. В свою очередь, необходимость именно системных исследований обусловлена потребностью целостного, системного изучения природных социальных явлений. Кроме этого, теоретические и практические знания достаточно специализированны, распадаются на отдельные части, таким образом, возникает практическая необходимость в их систематизации, а также в восстановлении общей картины общественных отношений. Именно эти задачи призваны реализовывать системные исследования <3>. "Специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие объекта и обеспечивающих его механизмов, на выявление многообразных типов связей и сведение их в единую теоретическую целостность" <4>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973; Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973; Садовский В.Н. Указ. соч.; Уемов А.И. Указ. соч.; Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980; Менделеев Д.И. Границ познанию предвидеть невозможно. М.: Сов. Россия, 1991; и др.
<2> См., напр.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973; Его же. Общество: системность, познание, управление. М., 1981; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Юристъ, 2005; и др.
<3> См.: Макеева Е.М. Система права Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.
<4> Кузнецов П.У. Системные проблемы правового обеспечения информационной среды // Право и политика. 2001. N 6. С. 43 - 44.
В литературе управленческие системы и основные понятия, ее характеризующие, подразделяют на две группы: первая включает понятия, входящие в определения системы и характеризующие ее строение (элемент, компоненты, подсистема, связь, структура, цель); вторая - понятия, характеризующие функционирование и развитие системы (состояние, равновесие, устойчивость, развитие) <1>. Построение финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости на основе принципа системности также предполагает и определенный понятийный фонд, и средства обеспечения, и субъектный состав, и концепцию развития. Реализация принципа системности позволяет учесть все многофакторные проявления финансовой устойчивости Российской Федерации, находящейся в сложной структуре отношений, существующих как внутри ее самой, так и в отношениях с иными, внешними системами (например, системами правового обеспечения социальной, информационной, управленческой сферы и т.д.).
--------------------------------
<1> См.: Волкова В.Н., Денисов А.А. Теория систем и системный анализ: Учебник для бакалавров. М., 2012. С. 32.
Функционирование финансово-правового механизма на основе принципа системности позволяет более точно понять природу и сущность финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости. Методы системного подхода раскрывают дополнительный потенциал для повышения качества правовых средств обеспечения финансовой устойчивости и функционирования всего механизма в целом.
Системность в обеспечении финансовой устойчивости предполагает многоуровневый, структурный, всесторонний подход, включающий взаимозависимые и взаимообусловливающие характеристики элементов, образующие единое целое. Для любой системы свойственна конкретная структура, которая определяется как совокупность замкнутых по тому или иному принципу элементов, которые объединяются в систему связями, характеризующими зависимость элементов друг от друга <1>. Одним из условий проявления принципа системности в реализации финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации выступает внутренняя согласованность данных элементов. В этой связи весьма актуальной представляется позиция Ф. Энгельса, отметившего, что "право должно не только соответствовать общему экономическому положению, не только быть его выражением, но также должно быть внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречий" <2>. Наличие противоречий и несогласованностей между элементами финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является деструктивным обстоятельством и может привести к невозможности реализации правовых средств, ее обеспечивающих, и бездействию правовых норм в исследуемой сфере.
--------------------------------
<1> См.: Могилевский В.Д. Методология систем. М.: Экономика, 1999. С. 58.
<2> Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения: В 50 т. 2-е изд. М., 1965. Т. 37. С. 418.
Таким образом, финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости как система представляет собой единую структуру, состоящую из совокупности элементов, функционирующих на основе взаимозависимых связей и принципов, в целях достижения конкретной цели. В настоящем исследовании системность предполагает функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости как единой целостной конструкции. Реализация принципа системности позволяет не только связать отдельные элементы в единое целое, но и понять и объяснить, как элементы системы связаны между собой и какую роль и функцию они выполняют в данном системном единстве. При этом свойство именно системности заключается в том, чтобы не разрушались межсистемные связи, чтобы каждый из элементов существовал и развивался ради других, а не изолированно от них. Итак, элементами системы, рассматриваемой в рамках нашего исследования, выступают уполномоченные органы, приводящие данную систему в действие, принципы, которые лежат в основе этого механизма и на основе которых осуществляют свою деятельность уполномоченные органы, и источники обеспечения финансовой устойчивости (бюджет, суверенные фонды, золотовалютные резервы, государственные заимствования) <1>. Описанная конструкция системы обладает достаточным потенциалом (резервами), позволяющим адекватно, своевременно и качественно не только реагировать на различные изменения внутри системы (внутренние риски и угрозы), но и иметь защиту от внешних вызовов (внешние риски и угрозы). При этом возникает дополнительное качество элементов - их комплексность, под которой понимается такое взаимосвязанное множество элементов, "в котором вследствие имманентных ограничений их способности к присоединению становится невозможным, чтобы каждый элемент в любое время был связан с любым другим элементом" <2>, при этом понятие "имманентное ограничение" указывает на внутреннюю комплексность элементов, неподвластную системе, которая одновременно обеспечивает их "способность составлять единство" <3>. Только комплексное объединение элементов в систему финансовой устойчивости дает возможность правильно оценить ее внутренние и внешние связи, способы взаимного влияния, выявить скрытые резервы, гарантирующие ее обеспечение. От этого зависит ее полноценное функционирование и развитие, поскольку без наличия "иммунитета" ко всем рискам и угрозам достижение желаемого результата не представляется возможным.
--------------------------------
<1> Характеристика данных элементов и их взаимосвязь подробно рассмотрены в параграфах, посвященных финансово-правовому механизму обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации и его отдельным элементам.
<2> Луман Н. Социальные системы: Очерк общей теории. СПб., 2007. С. 52.
<3> Там же. С. 53.
Первостепенной задачей функционирования правового механизма обеспечения финансовой устойчивости является создание такой внутренней идеальной организации системы, при которой отклонение от нормы одного из элементов системы не могло бы привести к разрушению ее всей. Организация системы "не только фиксирует свойство упорядоченности ее элементов, связей, отношений, но и специфические для каждой системы взаимоотношения между ее частями, подсистемами, уровнями т.д., а также и степень их вклада в общее функционирование системы" <1>. При этом необходимо учитывать, что финансовая устойчивость не может всегда обеспечиваться идеальным механизмом, в котором все элементы и всегда идеально выполняют свои функции. Функционирование механизма обеспечения финансовой устойчивости на основе принципа системности придает ему свойство самонастройки и способности по снижению (ликвидации) различных отклонений до возникновения критических негативных ситуаций, рисков и угроз. Принцип системности в данном случае предполагает использование совокупности взаимосвязанных логических и аналитических процедур, способствующих анализу реальных ситуаций и оптимальному выбору целей управленческой деятельности, способов ее достижения и организационных форм реализации.
--------------------------------
<1> Садовский В.Н. Указ. соч. С. 86.
В финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости реализация принципа системности возможна лишь при условии рассмотрения механизма не только в статическом его состоянии, но и в динамике. В статическом состоянии финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости под действием реализации принципа системности представляет собой совокупность элементов, принципов, целей и т.д. В динамичном состоянии это процесс функционирования элементов, направленный на достижение конечной (либо промежуточной) цели на основе взаимодействия, взаимовлияния, взаимозависимости. Таким образом, учитывая динамичный процесс обеспечения финансовой устойчивости, можно констатировать, что он реализуется в определенном диапазоне, балансирование в пределах которого позволяет говорить об устойчивом финансовом состоянии государства.
Финансовая устойчивость также выступает и как объект управления, где управляющим субъектом выступает система уполномоченных органов. С этой позиции необходимо будет констатировать наличие взаимообусловленных и взаимозависимых связей между системой уполномоченных органов и финансовой устойчивостью, образующих, в свою очередь, единую систему управления. Однако характер взаимосвязей между компонентами, их прочность, последовательность и степень взаимодействия могут быть различными. В случае если отношения между множествами систем прочны, оптимальны, их действия четки и согласованны, говорят о высокой степени организованности в системе либо называют ее высокоорганизованной <1>.
--------------------------------
<1> См.: Аверьянов А.Н. Категория "система" в диалектическом материализме. М., 1974. С. 19.
Отметим, что всякой системе присуща некоторая степень рассогласованности между ее назначением и тем, что она представляет собой в реальности. Факторы, нарушающие функционирование системы в заданном, так называемом идеальном состоянии, принято называть возмущениями (в нашем случае ими выступают различные риски и угрозы). По своей природе они могут быть внутренними и внешними. Под первыми понимаются возмущения, являющиеся результатом внутренней несогласованности системы, под вторыми - последствия воздействий на системные образования окружающей среды <1>. При этом ни одна система природы и общества не может функционировать в "идеальном" состоянии. Этому объективно противостоят риски и угрозы. Более того, отдельные элементы механизма не "жизнеспособны" вовне данной системы и могут полноценно функционировать лишь в единстве с иными элементами механизма. Системность также является средством постоянного развития финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, поскольку функционирование этого механизма и элементов, в него входящих, качественно наполняет систему, способствует ее самосовершенствованию, развитию, укреплению и возникновению новых позитивных качеств.
--------------------------------
<1> См., напр.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. С. 36 - 37; Орлов Е.И., Белов В.П., Латышев Э.Э. К теории живучести сложных систем // Системные исследования: Ежегодник. М., 1972. С. 150 - 151; и др.
Функционирование правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации на основе принципа системности позволяет обеспечить: согласованность правового регулирования финансовой устойчивости и функционирования каждого элемента данной системы; единый подход в управлении и понимании целей и условий деятельности уполномоченных органов; единый вектор движения и развития в достижении финансовой устойчивости государства; своевременность и качество принимаемых решений; развитие источников обеспечения финансовой устойчивости; достижение конечной цели функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Следует отметить, что рассматриваемый финансово-правовой механизм, составляя основу национальной безопасности Российской Федерации, подчиняется общим принципам существования и функционирования этой целостности и поэтому может быть определен как подсистема более глобальной системы - "суперсистемы", т.е. системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, рассматриваемой как часть внешней среды, для которой исследуемая система является элементом <1>. При этом сам механизм обеспечения финансовой устойчивости состоит из комплекса подсистем, относительно независимых частей (компонентов), обладающих определенными свойствами системы. Подсистемы представляют собой часть системы, выделенной по определенному признаку, обладающей некоторой самостоятельностью и допускающей разложение на элементы. Такое расчленение, как правило, производится на основе определения независимой функции, выполняемой данной совокупностью элементов совместно для достижения некой частной цели, обеспечивающей достижение общей цели системы <2>. При этом все подсистемы, элементы под воздействием внутренних и внешних влияний могут меняться как количественно, так и качественно. В качестве подсистемы можно представить механизм обеспечения сбалансированности бюджета, механизм осуществления государственных заимствований и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Анфилатов В.С., Емельянов А.А., Кукушкин А.А. Системный анализ в управлении: Учеб. пособие. М., 2002. С. 34.
<2> См.: Там же.
В заключение отметим, что принцип системности в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации выполняет функцию "методологического ядра" <1>. Реализация данного принципа означает, что изучаемый нами механизм не может быть сконструирован произвольно, он должен быть обусловлен закономерностями общественной жизни. Состояние финансовой устойчивости обеспечивает возможность государства противостоять всем рискам (угрозам) и сохранять стабильность финансирования всех функций и задач в кризисных, критических ситуациях. Обеспечение правового режима финансовой устойчивости при наличии финансового потенциала, гарантирующего совершенствование и развитие государства, обусловливает появление новых качеств, признаков, благодаря которым система адаптируется и имеет возможность лучше отражать потребности государства и общества. Системность придает механизму обеспечения финансовой устойчивости новое свойство - свойство целостности. В.Г. Афанасьев отмечал, что "целостная система в качественном аспекте способна обладать такими свойствами, которые отсутствуют в обычной совокупности элементов системы. Именно появление нового качества у совокупности взаимодействующих элементов рассматривается как критерий целостности системы" <2>. Свойство единства и целостности способствует достижению поставленных перед механизмом обеспечения финансовой устойчивости как системой целей и задач.
--------------------------------
<1> См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество.
<2> Афанасьев В.Г. Системность и общество. С. 24 - 25.
Изучение финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, основанного именно на принципе системности, позволяет выявить внутреннее устройство данного механизма, особенности его функционирования и определить основные векторы его совершенствования. Построение и функционирование рассматриваемого механизма на основе указанного принципа дает возможность говорить о нем как о надежной, целостной, структурной, гармоничной, непротиворечивой, мобильной системе, способной своевременно и качественно противостоять различным рискам и угрозам и достигать своей цели.
§ 2.3. Государственное управление и система
государственных органов в механизме обеспечения
финансовой устойчивости Российской Федерации
Изучение вопроса, связанного с государственным управлением и системой государственных органов, в компетенции которых находится управление публичными финансами, считаем необходимым начать с цитаты классика российского финансового права О.Н. Горбуновой, отметившей, что "нет лучшего способа управлять государством, чем управлять при помощи денег" <1>, характеризующей "силу" и "мощь" публичных финансов и их возможности, потенциал в управлении государством. При этом следует учитывать, что данное свойство публичных финансов имеет и обратную сторону проявления, заключающуюся в повышенной степени ответственности субъектов, в чьей власти находятся данные ресурсы, поскольку "неудовлетворительное финансовое управление тормозит деятельность администрации, обессиливает ее" <2>. Подтверждает данную позицию и мнение Пфейффера, отмечающего, что "только у некультурных народов может существовать государство без финансового управления" <3>. И только эффективное и ответственное управление публичными финансами лежит в основе усилий любого государства по обеспечению стабильных и благоприятных условий для устойчивого развития и повышения благосостояния ее граждан <4>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг... С. 61.
<2> Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права // Финансы и налоги: очерки теории и политики: В 4 т. / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Статут, 2004 (сер. "Золотые страницы финансового права России"). Т. 4. С. 57.
<3> Цит. по: Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 112.
<4> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами.
Определяя государственное управление, осуществляемое уполномоченными органами, как необходимый элемент финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, заметим, что его необходимо рассматривать как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как часть и решающий элемент, ядро публичного управления в обществе <1>. В этой связи деятельность уполномоченных органов в изучаемой сфере проходит все этапы "цикла управленческого воздействия" <2>, однако их деятельность характеризуется определенной спецификой, заключающейся в масштабности и значимости принимаемых решений <3>, качеству которых каждый уполномоченный орган при осуществлении своей деятельности должен уделять особое внимание. Цикличность действий в управленческом процессе, их периодичность является весьма показательной в проявлении принципа системности в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации и способствует качественному его наполнению.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. С. 14.
<2> Такими этапами являются: 1) оптимальное формирование звена управления (место в системе, компетенция и т.д.); 2) выдвижение целей и определение задач, подлежащих выполнению; 3) сбор и анализ информации с помощью новейших информационных технологий; 4) прогнозы социально-экономического развития и прогнозные оценки в сфере управления, включая использование методов оценки регулирующего воздействия; 5) разработка, принятие и реализация программных документов (концепций, стратегий, доктрин); 6) составление организационных планов деятельности звеньев управления; 7) подготовка, принятие и реализация решений на всех уровнях управления; 8) ресурсное обеспечение решений и выполнения организационной, инструктивной, координационной работы; 9) осуществление систематического контроля; 10) проведение анализа и определение эффективности деятельности всех органов власти (см.: Тихомиров Ю.А. Государство. С. 215).
<3> Под решением понимается предварительно обдуманный выбор из нескольких вариантов возможного поведения, который направлен на достижение цели и приводит к практическим результатам (см.: Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 357 - 358).
Управление в сфере обеспечения финансовой устойчивости является активной организующей деятельностью, которая может осуществляться лишь должным субъектом и ставить перед собой реальные цели <1>. В данном процессе основная проблема управления в сфере публичных финансов, являющейся показателем для определения результата функционирования механизма, заключается "в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований может действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества" <2>. Ю.А. Тихомиров также придает большое значение целеполаганию и видит в нем исходный пункт, своего рода старт правового регулирования, имеющего два ступени: первая включает внешние цели, "задаваемые" общественной системой (политический курс государств, партийные директивы и программы, концепции, уровень и потребности социально-экономического и международного развития); вторая - собственно правовые цели, закрепленные в Конституции, законах и иных нормативных правовых актах <3>. Общие государственные интересы должны быть едиными для всех органов государственной власти, однако способы их достижения различны и зависят от полномочий, которыми они наделены. При этом органы государственной власти, осуществляя свои функции, должны быть нацелены на обеспечение единой цели - обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации и достижение социальной гармонии, поскольку "государственное управление есть деятельность, осуществляемая людьми, по отношению к людям и в интересах людей" <4>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. С. 13.
<2> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 3-е изд., доп. М.: Омега-Л, 2005. С. 176.
<3> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008.
<4> Оболонский А.В. Человек и государственное управление / Отв. ред. М.И. Пискотин. М.: Наука, 1987. С. 7.
Руководящие правила для организации финансового управления были сформулированы еще И.Т. Тарасовым в его работе "Очерк науки финансового права" <1>. Данные тезисы остаются актуальными и в настоящее время. Так, наиболее значимыми для нашего исследования являются следующие: "1) распределение предметов должно быть настолько просто, насколько эта простота может быть совместима с полным достижением цели, потому что этим не только уменьшаются расходы управления, но и облегчается самое управление, граждане же государства избавляются от многих неудобств и стеснений; 2) круг действия отдельных органов не должен заключать в себе слишком разнообразных занятий, которые требуют специальных познаний и различной степени ловкости, так как такое совмещение неизбежно замедляет деятельность и неблагоприятно отражается на ее результатах; 3) интенсивность предметов и власти, вверяемых отдельным органам финансового управления, должна соответствовать служебному положению этих органов; 4) всегда следует предпочитать меньшее число служащих лиц, получающих соразмерно достаточное вознаграждение за труд, чем большее число служащих лиц, получающих столь недостаточное содержание, что вынуждены искать посторонних заработков; 5) как в назначении должностных лиц финансового управления, так и в повышении их по службе следует сообразовываться с качеством и количеством их предварительной подготовки и степенью приобретенной ими опытности... 8) органы правительства, самоуправления и соединства в финансовом управлении в широком смысле должны находиться в таком соотношении, чтобы деятельность их, представляя взаимную связь, направлена была к достижению одной общей цели, выражающейся в понятии об общем благе" <2>.
--------------------------------
<1> Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 113.
<2> Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. С. 113.
"В механизме государственного управления решающее значение имеет обоснованное построение системы управленческих органов. Речь идет об использовании критериев организации исполнительных органов для обеспечения выполнения функций государства, учета особенностей объектов управления, об определении оптимального набора функций и полномочий для каждого звена, четких отношений органов между собой и с объектами управления, кадрового и материально-финансового обеспечения. Таковы императивы обеспечения высокого качества государственного управления, способствующие его устойчивости и гибкости" <1>. "Хорошие финансы возможны лишь при хорошем управлении" - это является финансово-правовой аксиомой точно так же, как и обратное: "Хорошее управление может существовать только там, где хорошие финансы" <2>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Государство. С. 212 - 213.
<2> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки... С. 49.
И.Т. Тарасов на место, роль и соотношение деятельности органов государственной власти в сфере публичных финансов в самом концентрированном виде обращал внимание еще в 1883 г. в названной выше работе. Он отмечал, что, "понимая под правительством высшую государственную власть, которая связует все силы и отправления государства и сообщает им единство и движение, финансовое управление как отрасль администрации является в отношении к правительству исполнителем его предначертаний в сфере государственного хозяйства. Правительство служит выразителем внутренней политики; ему принадлежат инициатива, высшее руководство и направление; финансовая же администрация служит непосредственно интересам государственного хозяйства по предначертаниям правительства. Законодательная власть издает законы, касающиеся финансов, финансовая же администрация применяет, исполняет их, пользуясь в этой сфере деятельности той долей самостоятельности, которая определяется для нее законом же" <1>. Следует констатировать, что представленная выше позиция сохранила в своем общем виде актуальность и в наше время. Государственные финансы требуют постоянного совершенствования, так как даже незначительное улучшение того или иного механизма впоследствии может давать положительный эффект в масштабах всего государства. Поэтому государственные органы наряду с исполнением возложенных на них функций должны еще целенаправленно искать возможности для качественного и количественного прогресса в своей сфере деятельности <2>, основывая свою деятельность на принципах законности, обоснованности, целесообразности <3>.
--------------------------------
<1> Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. С. 56 - 57.
<2> См.: Омаров Ш.М. Управление временно свободными финансовыми средствами на счетах Федерального казначейства // Финансы. 2014. N 5.
<3> См.: Сырых В.М. Теория государства и права. С. 351 - 355.
Отметим, что нормативные правовые акты не закрепляют полномочия по обеспечению финансовой устойчивости за каким-либо единым органом (должностным лицом) либо их совокупности. Полномочия в этой сфере складываются из отдельных прав и обязанностей, выполняемых уполномоченными органами в рамках своей общей компетенции. При этом деятельность органов государственной власти по обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации, на наш взгляд, должна коррелироваться с требованиями к функционированию государственного управления в новых условиях, изложенными в докладах Всемирного экономического форума <1>. В частности, в докладе 2013 г. говорится о принципе F.A.S.T (flatter, agile, streamlined, tech-enabled), который кладется в основу оценки деятельности органов публичного управления (flatter - "доступный", agile - "подвижный", streamlined - "хорошо налаженный, четкий, организованный" и tech-enabled - "технически оснащенный"). Принцип F.A.S.T предполагает, что органы публичного управления должны, сохранив все свои основные базовые качества, усилить их через применение более инновационных, эффективных (effectiveness) и результативных (efficiency) практик. В деятельности органов публичного управления должно быть меньше "суеты и спешки", но больше оперативности при переходе на лучшее качество государственных услуг и к "ответственному правительству" <2>. Целесообразным представляется расширение данных позиций требованием о формировании информационных ресурсов в рамках государственного управления, выполняющих функции по обеспечению: 1) качества (удобство, надежность, снижение затраченного времени на принятие решения) и 2) прозрачности деятельности всех уполномоченных органов, обеспечивающих финансовую устойчивость Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Всемирный экономический форум, целью которой является улучшение ситуации в мире, является Международной организацией для государственно-частного сотрудничества // World Economic Forum. URL: https://www.weforum.org (дата обращения: 15.05.2016).
<2> См.: Глобальные риски - 2011 // Там же. URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_ExecutiveSummary_2011_RU.pdf (дата обращения: 05.05.2016); Global Risks - 2012 // Там же. URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2012.pdf (дата обращения: 05.05.2016).
"Под финансовым управлением в обширном смысле понимается совместная финансовая деятельность органов правительства, самоуправления и соединства для достижения одной общей цели. Финансовым же управлением в тесном смысле называется хозяйственная деятельность исключительно только органов правительства для достижения целей государства" <1>. Данный тезис закладывает основы для формирования системы органов, задействованных в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. Т. 4. С. 113.
В деятельности по обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации находит свое выражение один из основополагающих конституционных принципов - принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции) и, соответственно, реализуется Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ (ст. 11 Конституции). При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти провозглашаются Конституцией самостоятельными и независимыми друг от друга.
В рамках настоящего исследования все уполномоченные органы можно условно можно подразделить на две группы: к первой относятся органы, которые уполномочены на принятие решений и для которых обеспечение финансовой устойчивости является основным видом деятельности (это органы, обладающие полномочиями в сфере публичных финансов, например Правительство РФ, Минфин России); ко второй - органы, исполняющие требования первой группы, опосредованно участвующие в обеспечении финансовой устойчивости (к данной категории субъектов относятся органы, обладающие статусом главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств либо главные администраторы доходов бюджета и др.). Особо следует отметить, что абсолютно все органы государственной власти (в том числе и те, которые выполняют государственные функции, не связанные со сферой публичных финансов, но являющиеся "потребителями" бюджетных средств) наделены статусом, рассматриваемым в рамках второй категории. Особенностью первой группы субъектов является их двойственный статус, заключающейся в одновременном сочетании властных полномочий в сфере публичных финансов и их "потребителей". Уникальным органом государственной власти, обладающим специфическим правовым статусом, отличающим его от других органов, выступает Банк России, поскольку только он является единственным органом, находящимся на "самообеспечении" и не получающим бюджетных средств на реализацию своих функций и задач.
Система государственных органов, уполномоченных на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, наиболее четко проявляется при проведении классификации по различных основаниям. Поскольку сфера обеспечения финансовой устойчивости находится в рамках осуществления финансовой деятельности, считаем возможным использовать классические основания для классификации интересующей нас группы субъектов. Так, в первую очередь обращает на себя внимание основание, связанное с определением специфики осуществляемых полномочий и предполагающее разделение субъектов на органы общей и специальной компетенции.
К органам (должностным лицам) общей компетенции, задействованным в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. Следует заметить, что все перечисленные органы (должностные лица) играют различную, но равнозначную роль в обеспечении функционирования изучаемого нами механизма, что позволяет говорить о комплексном и всестороннем подходе к управлению в этой сфере.
На Президента РФ возложена обязанность по обеспечению и согласованному функционированию всех органов государственной власти <1>. При этом деятельность Президента РФ в системе органов, обеспечивающих финансовую устойчивость, имеет стратегическое значение и может быть условно разделена на четыре ключевых направления.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. С. 202. Подробнее о правовом статусе главы государства см.: Он же. Глава государства: сравнительно-правовое исследование: Монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014.
Первое направление - определение стратегического вектора развития государства, в том числе и в финансовой сфере. Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В рамках данного направления Президент РФ выделяет "зоны особого внимания", в том числе в области публичных финансов, требующие быстрого реагирования со стороны уполномоченных органов, а также определяет векторы развития в сфере обеспечения финансовой устойчивости государства. Так, например, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года отмечается, что "последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабным применением военной силы" (Указ Президента РФ "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" (утратил силу). Данное направление реализуется, как правило, в форме ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию РФ <1>.
--------------------------------
<1> Президент РФ также определяет перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию (см., напр.: Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/50899 (дата обращения: 06.05.2016).
Второе направление - нормотворческое сопровождение мероприятий, связанных с обеспечением финансовой устойчивости государства. Данное направление обусловлено правом Президента РФ на издание нормативных правовых актов - указов либо распоряжений.
Третье направление - непосредственная реализация мер, направленных на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Реализация данного направления наиболее ярко проявляется в праве Президента РФ на расходование денежных средств, составляющих резервный фонд Президента РФ. Кроме этого, в условиях военного положения Президент РФ определяет меры по обеспечению режима военного положения, в том числе меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменяет форму собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и устанавливает особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (см. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении" <1>).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2002. 2 февр.
Четвертое направление связано с организационным обеспечением функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. В рамках данного направления Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, так или иначе осуществляющих полномочия, влияющие на финансовую устойчивость Российской Федерации. Как правило, данное направление может осуществляться через изменение структуры исполнительных органов власти, задействованных в сфере публичных финансов. Данное направление носит опосредованный характер и может быть разделено на два поднаправления: первое связано с принятием организационных решений, направленных на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации (например, согласование либо назначение на должность руководителя органа власти, непосредственно, задействованного в механизме обеспечения финансовой устойчивости <1>); второе - с принятием решений (включая стратегии, концепции), влияющих на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации и предусматривающих существенное увеличение расходов и возможное нарушение принципа сбалансированности бюджета в условиях чрезвычайных ситуаций (например, реализация полномочий в рамках Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <2> или Федерального закона от 26.02.1997 N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" <3>).
--------------------------------
<1> Например, Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ (ст. 5 Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
<2> См.: СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648. Так, например, ст. 8 данного Федерального закона предусматривает следующие полномочия Президента РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: а) определяет в соответствии со ст. 80 Конституции и федеральными законами основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; б) вносит на рассмотрение Совета Безопасности РФ и принимает с учетом его предложений решения по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также по вопросам преодоления их последствий; в) вводит при чрезвычайных ситуациях в соответствии со ст. ст. 56 и 88 Конституции при обстоятельствах и в порядке которые, предусмотрены федеральным конституционным законом, на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение; г) принимает решение о привлечении при необходимости к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.
<3> См.: Рос. газ. 1997. 5 марта.
Компетенция законодательных органов власти определяется их конституционно-правовым статусом. Только законодательные органы "обладают исключительным правом принимать законы и тем самым формировать правовые рамки, на основе которых функционируют иные органы государственной власти" <1>. К законодательным органам власти РФ относится Федеральное Собрание РФ, выполняющее три основные функции: законодательную, представительную и контрольную <2>. Непосредственная деятельность палат Федерального Собрания РФ - Государственной Думы и Совета Федерации - в области обеспечения финансовой устойчивости государства осуществляется на постоянной основе через комитеты Совета Федерации и Государственной Думы во взаимодействии с соответствующими подразделениями аппаратов Федерального Собрания РФ.
--------------------------------
<1> Хабриева Т.Я. Место и роль Федерального Собрания в системе демократического федеративного государства // Парламентское право России: Монография / А.И. Абрамова и др.; под ред. Т.Я. Хабриевой; Государственная Дума Федерального Собрания РФ; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Изд. Государственной Думы, 2013. С. 55.
<2> Подробнее см.: Она же. Функции и компетенция Федерального Собрания // Парламентское право России. С. 56 - 85.
Законодательная функция Федерального Собрания РФ проявляется в праве рассматривать и утверждать законы, прямо или косвенно оказывающие влияние на функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации (например, ежегодное рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете и иных законов) (см. Федеральный закон от 20.04.2015 N 87-ФЗ "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" <1>).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2015. 22 апр. Данный Федеральный закон действует до дня рассмотрения Государственной Думой названного отчета.
Представительная функция Федерального Собрания РФ в рамках нашего исследования имеет классическое проявление и заключается в выражении воли и интересов народа России.
Особо следует остановиться на контрольных функциях законодательного органа власти РФ. В этой сфере Федеральное Собрание РФ осуществляет как непосредственный финансовый контроль, так и опосредовано - через специально созданный, постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля - Счетную палату РФ <1>.
--------------------------------
<1> Полномочия Счетной палаты в системе уполномоченных органов, задействованных в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, будут рассмотрены ниже, в составе органов специальной компетенции.
Бюджетный кодекс наделяет Федеральное Собрание РФ правом осуществлять непосредственный финансовый контроль посредством рассмотрения и утверждения федерального бюджета и отчета о его исполнении, а также посредством осуществления контроля в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов, в ходе проводимых законодательными органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формирования и определения правового статуса органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля и т.д.
Важно назвать и такую форму деятельности законодательного органа власти, как парламентские слушания, проводимые Государственной Думой и посвященные различным аспектам обеспечения финансовой устойчивости, в том числе проблемам повышения эффективности расходов федерального бюджета <1>. Кроме этого, особо следует выделить право Государственной Думы рассматривать отдельные акты Правительства РФ, предусматривающее возможность высказывания своих рекомендаций по реализации данных актов (см. Постановление Государственной Думы "О плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году").
--------------------------------
<1> См., напр.: Эффективность бюджетных расходов стала темой парламентских слушаний в Госдуме // Государственная Дума: офиц. сайт. URL: http://www.duma.gov.ru/news/273/1172939/?sphrase_id=1948333#photo1 (дата обращения: 06.05.2016).
Особое место в системе органов государственной власти занимают органы исполнительной власти, поскольку "материальные и финансовые ресурсы, информация, строгая организация, мобильность позволяют исполнительной власти быстро и эффективно влиять на курс политики и обстановку в стране" <1>. Содержание компетенции органов исполнительной власти является наиболее сложным делом для понимания и практической реализации. Для всех органов такого рода характерны подвижные объекты воздействия и фиксированные полномочия, взаимоотношение и ответственность, ускоренная динамика в сравнении с компетенциями других субъектов права, строго подзаконная деятельность, оперативность решений и действий. Их компетенция регулируется с помощью различных правовых средств, соотношение которых неодинаково для разных видов органов. Оно меняется по мере социально-экономических и иных перемен <2>. Все вышеуказанные черты и особенности характерны и для Правительства РФ - высшего органа исполнительной власти РФ, осуществляющего в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ регулирование экономических процессов (ст. 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <3>) и обеспечивающего проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 15 названного Федерального конституционного закона). В настоящее время именно Правительство РФ организовывает и реализует полномочия, направленные на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Ю.А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 10.
<1> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 154.
<2> Подробнее см.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юрид. дом "Юстицинформ", 2000.
<3> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Правовой основой деятельности Правительства РФ выступают Конституция и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". В настоящее время непосредственным документом, определяющим приоритетные сферы деятельности Правительства РФ на среднесрочный период, являются Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция).
В сфере обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации полномочия Правительства РФ можно подразделить на следующие направления: нормотворческое, организационно-исполнительное и контрольное.
Нормотворческое направление обусловлено предоставленным Правительству РФ правом по принятию постановлений и распоряжений.
Организационно-исполнительная сфера является основной для Правительства РФ и определяет его статус как высшего органа исполнительной власти РФ.
Именно на Правительство РФ возложены основные полномочия по реализации актов Президента РФ и организации исполнения Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, влияющих на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Деятельность Правительства РФ в этой сфере можно условно разделить на два блока, характеризующихся наличием либо отсутствием каких-либо рисков, угроз и иных вызовов. В рамках первого блока деятельность Правительства РФ не связана с какими-либо негативными вызовами, способными повлиять на финансовую устойчивость Российской Федерации, и заключается в развитии и укреплении государства, а также предвидении возможных рисков и угроз и способов их преодоления (например, разработка и реализация налоговой политики, обеспечение совершенствования бюджетной системы, исполнения бюджета (см., например, Постановление Правительства РФ от 27.12.2014 N 1563 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <1>), осуществление управления государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, принятие решения о пополнении Госфонда России ценностями и т.д.). В рамках второго блока деятельность Правительства РФ непосредственно направлена на обеспечение финансовой устойчивости и заключается в противодействии различным рискам и угрозам. Именно в рамках полномочий второго блока Правительство РФ принимает различные акты, направленные на минимизацию и предотвращение негативных последствий существующих рисков и угроз <2> и проводит различные мероприятия (совещания) <3>. Нельзя не отметить полномочия Правительства РФ, влияющие на обеспечение финансовой устойчивости и связанные с введением чрезвычайных ситуаций (осуществлением гражданской обороны), например право распоряжаться денежными средствами, составляющими резервный фонд Правительства РФ, а также в связи с введением военного положения (мобилизации) (см. Федеральный закон "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации").
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. III). Ст. 316.
<2> Так, в целях обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры подготовлен план первоочередных мероприятий в этой сфере (см. распоряжение Правительства РФ "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году"; распоряжение Правительства РФ от 23.01.2015 N 73-р "О создании межведомственной рабочей группы по мониторингу развития ситуации в социально-экономической сфере и реализации мероприятий плана обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" // СЗ РФ. 2015. N 5. Ст. 851; План действий Правительства России, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году // Правительство России. URL: http://govemment.ru/media/files/X6NrRVuOjij1ALG5ZoCbVm5G3IQ0lCkh.pdf (дата обращения: 06.05.2016).
<3> Например, совещания Правительства РФ "О ходе реализации плана действий Правительства, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития в 2016 году" (см.: Правительство России. URL: http://government.ru/news/22755/ (дата обращения: 06.05.2016)); совещание по финансово-экономическим вопросам "Об обеспечении сбалансированности федерального бюджета на 2016 год" (см.: Там же. URL: http://government.ru/govworks/60/events/ (дата обращения: 06.05.2016)); совещание "О мерах по сокращению дефицита федерального бюджета" (см.: Там же. URL: http://government.ru/docs/22545/ (дата обращения: 06.05.2016) и др.).
Кроме этого, Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими непосредственное обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации.
В рамках контрольного направления Правительство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти, задействованными в механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, положений Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ и постановлений Правительства РФ.
Непосредственные полномочия по обеспечению финансовой устойчивости осуществляют различные органы государственной власти, которые могут быть охарактеризованы как органы специальной компетенции.
К основным уполномоченным органам, наделенными специальными правами и обязанностями в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, относятся Минфин России, Банк России и Счетная палата РФ.
Нельзя не отметить ряд органов государственной власти и иных субъектов, осуществляющих узкоспециализированную деятельность, влияющую на формирование отдельных институтов (источников) обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Речь идет прежде всего о таких органах, как ФНС России (в части формирования доходов бюджета); ФТС России (в части формирования доходов бюджета); Росфинмониторинг (в сфере реализации функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами и т.д.), Гохран России (относительно сохранения части золотовалютных резервов) и т.д.
Рассмотрим более подробно полномочия органов специальной компетенции в изучаемой сфере.
Ключевым органом государственной власти, в чьи полномочия входит непосредственное обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, является Минфин России. Основы его деятельности закреплены в следующих нормативных правовых актах: Постановлении Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" <1>, Постановлении Правительства РФ от 07.04.2004 N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" <2>; Указе Президента РФ от 15.01.2016 N 12 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" <3>. Детализация полномочий данного органа осуществляется в нормативных правовых актах, регулирующих отдельные сферы деятельности (бюджетную сферу, сферу золотовалютных резервов, сферу заимствований и т.д.).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2004. 31 июля.
<2> См.: Там же. 13 апр.
<3> См.: СЗ РФ. 2016. N 3. Ст. 473.
Цели деятельности Минфина России заключаются: в реализации ответственной бюджетной политики, направленной на долгосрочную устойчивость; устойчивом функционирование финансовой и банковской системы, развитие внутреннего инвестора; актуализации форм и механизмов обеспечения сбалансированности и устойчивости региональных и муниципальных финансов; повышении гибкости долговой политики и др. <1>. Так, например, реализация ответственной публичной политики, направленной на долгосрочную устойчивость, заключающейся в "формировании и исполнении сбалансированного бюджета (при безопасном уровне дефицита и долговой нагрузки), укреплении устойчивости бюджетной системы в долгосрочном периоде", будет направлена на "финансовое обеспечение всех действующих обязательств государства, сохранение возможностей их реализации в различных макроэкономических условиях, высокий уровень доверия к реализуемой бюджетной политике" <2>; для устойчивого функционирования финансовой системы, снижения уязвимости от внешних рисков, развития внутреннего инвестора требуется решение задачи по созданию национальной платежной системы. В условиях ухудшения доступа к внешним финансовым рынкам, существенного объема накопленного внешнего корпоративного долга главной задачей становится развитие внутреннего инвестора, обладающего длинным финансовым ресурсом. Это позволит снизить риски перебоев работы национальной платежной системы, будет способствовать формированию длинного инвестиционного ресурса, обеспечивающего финансирование долгосрочных инвестиционных проектов на территории РФ <3>, и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Реализация ответственной бюджетной политики, направленной на долгосрочную устойчивость // Минфин России: офиц. сайт. URL: http://minfin.ru/ru/ministry/public_purpose/budget-policy/index.php (дата обращения: 06.05.2016).
<2> О Министерстве // Там же. URL: http://www.minfin.ru/ru/ministry/ (дата обращения: 06.05.2016).
<3> См.: Устойчивое функционирование финансовой и банковской системы, развитие внутреннего инвестора // Там же. URL: http://www.minfin.ru/ru/ministry/public_purpose/stable-functioning/index.php (дата обращения: 06.05.2016).
Для достижения данных целей Минфин России обязан: своевременно и качественно исполнять нормативные правовые акты; обеспечивать динамичное развитие соответствующей сферы; обеспечивать слаженную и эффективную работу всех подразделений Министерства; обеспечивать высокий уровень финансовой дисциплины.
Для реализации полномочий по обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации Минфин России наделен правом разработки и применения большого объема правовых инструментов, позволяющих достичь целей своей деятельности. Так, Минфин России:
1) разрабатывает проекты и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам бюджетной политики (по организации и функционированию бюджетной системы РФ, определению основ бюджетного процесса, федерального бюджета на очередной финансовый год, порядка исполнения федерального бюджета в очередном финансовом году, отчетности о его исполнении и т.д.); по вопросам налоговой и валютной политики; по вопросам управления государственным долгом и финансовыми активами РФ; по вопросам, связанным с золотовалютными резервами (в части его полномочий);
2) разрабатывает и утверждает ведомственные нормативные правовые акты, обеспечивающие функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации (например, касающиеся порядка составления и исполнения федерального бюджета, бюджетной отчетности <1>, методологии эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации <2>, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней <3> и др.);
--------------------------------
<1> См., напр.: Приказ Минфина России от 01.03.2016 N 15н "Об утверждении дополнительных форм годовой и квартальной бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета и Инструкции о порядке их составления и представления" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Минфина России от 09.12.2013 N 117н "О Порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Минфина России от 19.03.2009 N 26н "Об утверждении Порядка составления и представления финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в Счетную палату Российской Федерации" // БНА. 2009. N 27 и др.
<2> См., напр.: Приказ Минфина России от 22.05.2015 N 80н "Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа с индексируемым номиналом" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Минфина России от 22.12.2000 N 112н "Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа с переменным купонным доходом" // БНА. 2001. N 3; Приказ Минфина России от 03.11.2010 N 141н "Об утверждении условий эмиссии и обращения на международном рынке капитала облигаций внутренних облигационных займов Российской Федерации" // Рос. газ. 2010. 24 нояб.; Приказ Минфина России от 25.01.2016 N 2н "Об утверждении Отчета об итогах эмиссии государственных ценных бумаг в 2015 году" // СПС "КонсультантПлюс"; и др.
<3> См., напр.: Приказ Минфина России от 29.08.2001 N 68н "Об утверждении Инструкции о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении" // БНА. 2001. N 44; Приказ Минфина России от 22.10.2002 N 103н "Об утверждении перечня должностных лиц органов, осуществляющих федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях" // Там же. 2003. N 3; Приказ Минфина России от 12.12.2005 N 327 "Об утверждении Положения о федеральном казенном учреждении "Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; и др.
3) осуществляет непосредственное управление в финансовой сфере (в частности, в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета осуществляет исключительное право по введению режима сокращения (секвестра) расходов федерального бюджета, а также по управлению государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации);
4) обладает контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере. Так, Минфин России разрабатывает порядок организации и осуществления контроля и надзора в указанной сфере для всех уровней бюджетной системы РФ, а также порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. Помимо стандартных полномочий, закрепленных в Бюджетном кодексе в данном направлении, Минфин России осуществляет специфическую форму контроля - мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета <1>, проводимого на основе определенных показателей <2>;
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минфина России от 13.04.2009 N 34н "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета" // БНА. 2009. N 35.
<2> К показателям годового мониторинга (ежеквартального мониторинга) качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, относятся: среднесрочное финансовое планирование (регулирование и внедрение главными распорядителями средств федерального бюджета процедур среднесрочного финансового планирования; качество планирования расходов: доля суммы изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета; своевременность предоставления главными распорядителями средств федерального бюджета документов в Минфин России в соответствии с графиком подготовки и рассмотрения в текущем финансовом году проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и на плановый период); исполнение бюджета в части расходов; исполнение бюджета по доходам (отклонение от прогноза поступлений доходов на текущий финансовый год по главному администратору доходов федерального бюджета; эффективность управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам; качество правовой базы главного администратора средств федерального бюджета по администрированию доходов; доля невыясненных поступлений, зачисленных в федеральный бюджет, уточняемых главным администратором средств федерального бюджета, и возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм; наличие системы электронного документооборота с органами Федерального казначейства); учет и отчетность (Методические рекомендации (указания) ГРБС по реализации государственной учетной политики; наличие единой автоматизированной системы сбора и свода бюджетной отчетности; применение получателями средств федерального бюджета программных комплексов по автоматизации бюджетного учета; подготовка и внедрение управленческого учета; степень реализации отраслевого (ведомственного) плана повышения эффективности расходов бюджета); контроль и аудит (осуществление мероприятий внутреннего контроля; проведение инвентаризаций; доля недостач денежных средств и хищений материальных ценностей; качество правового акта ГРБС об организации внутреннего финансового аудита (контроля); качество правового акта ГРБС о порядке ведения мониторинга результатов деятельности (результативности бюджетных расходов, качества предоставляемых услуг) подведомственных РБС и ПБС); исполнение судебных актов; кадровый потенциал финансовых управлений ГАБС; управление активами (динамика объема необходимых запасов; доля нарушений при управлении и распоряжении государственной собственностью).
5) наделено экспертными функциями в части проведения экспертизы проектов финансово-экономических обоснований к законопроектам и проектов заключений Правительства РФ по законопроектам о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета в целях недопущения увеличения расходов или уменьшения доходов, способных спровоцировать возникновение рисков (угроз) сбалансированности федерального бюджета и финансовой устойчивости государства соответственно;
6) осуществляет функции координатора бюджетной и денежно-кредитной политики в соответствии с задачами макроэкономической политики.
В процессе реализации своих полномочий Минфин России обязан своевременно прогнозировать возможность возникновения и принимать меры по нивелированию различных рисков и угроз, влияющих на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации.
Таким образом, Минфин России, как федеральный орган государственной власти, обладает наиболее широкими и значимыми полномочиями в сфере обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Нормативно-правовой основой деятельности Банка России при реализации полномочий, связанных с обеспечением финансовой устойчивости Российской Федерации, являются Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", определивший общеправовой статус данного органа, БК, закрепивший статус Банка России как участника бюджетного процесса, и иные правовые акты, принятые в развитие указанных Законов.
В качестве основных полномочий Банка России, направленных на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации необходимо выделить: 1) в бюджетной сфере: хранение средств федерального бюджета (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"), осуществление операций со средствами федерального бюджета (без взимания комиссионного вознаграждения) и др.; 2) в сфере золотовалютных резервов (в части, отнесенной к компетенции Банка России): осуществление эффективного управления золотовалютными резервами Банка России (п. 7 ст. 4 названного Федерального закона) (все операции с золотовалютными резервами также осуществляются без взимания комиссионного вознаграждения); 3) в сфере осуществления государственных заимствований и связанных с ними отношений: осуществление операций по обслуживанию государственного долга Российской Федерации (ст. 23 того же Федерального закона) (без взимания комиссионного вознаграждения); 4) в сфере денежно-кредитной политики: разработка и принятие основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на определенный год и на плановый период, подготовка доклада о единой денежно-кредитной политике <1>, формирование отчетов о финансовой стабильности <2> и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Центральный банк Российской Федерации: сайт. URL: http://www.cbr.ru/publ/ddcp/2016_01_ddcp.pdf (дата обращения: 06.05.2016).
<2> См., напр.: Обзор финансовой стабильности. N 2 // Там же. URL: http://www.cbr.ru/publ/Stability/fin-stab-2015_2-3r.pdf (дата обращения: 06.05.2016); Обзор финансовой стабильности. N 1 // Там же. URL: http://www.cbr.ru/publ/Stability/fin-stab-2014-15_4-1r.pdf (дата обращения: 06.05.2016); и др.
Кроме этого, деятельность Банка России имеет важное значение для ресурсного обеспечения финансовой устойчивости государства, поскольку часть прибыли, получаемой Банком России в процессе реализации своих полномочий, является доходом федерального бюджета, и в зависимости от состояния уровня финансовой устойчивости и необходимости изыскания дополнительных (чрезвычайных) доходов размер этой части может быть увеличен <1>.
--------------------------------
<1> После утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 75% фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты в соответствии с НК (см.: Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31.07.1998 N 146-ФЗ // Рос. газ. 1998. 6 авг.; часть вторая от 05.08.2000 N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340) налогов и сборов (ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)") (в настоящее время Банк России перечисляет 90% фактически полученной им по итогам года прибыли на основании Федерального закона от 28.11.2015 N 334-ФЗ "Об особенностях перечисления в 2016 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации по итогам 2015 года" (см.: СЗ РФ. 2015. N 48 (ч. I). Ст. 6700).
Как и Минфин России, Банк России обязан осуществлять свою деятельность с учетом противодействия возможным рискам (угрозам), влияющим на качественное выполнение его полномочий.
Счетная палата РФ имеет специфический статус в системе органов, осуществляющих обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, поскольку обладает исключительно контрольными полномочиями. В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1> и БК на Счетную палату РФ как субъект парламентского контроля возложены функции по осуществлению внешнего государственного контроля (аудита) за порядком формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета. Регулирование процедурных и внутренних вопросов деятельности Счетной палаты РФ осуществляется на основе Регламента Счетной палаты Российской Федерации, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 N 3ПК <2>.
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2013. 10 апр.
<2> СПС "КонсультантПлюс".
Деятельность Счетной палаты РФ сопровождает весь бюджетный процесс федерального уровня и направлена на повышение степени ответственного управления средствами федерального бюджета и финансовой дисциплины всеми участниками бюджетных правоотношений.
В механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации Счетная палата РФ наделена экспертно-аналитическими <1> и контрольными <2> функциями. К первой группе функций можно отнести деятельность Счетной палаты РФ: 1) по экспертизе проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, проверке и анализу обоснованности их показателей, подготовке и представлению палатам Федерального Собрания РФ заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; 2) экспертизе проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, подготовке и представлению палатам Федерального Собрания РФ заключений на проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; 3) экспертизе проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, экспертиза проектов федеральных законов, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также государственных программ РФ и др. Ко второй группе функций относятся: 1) осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений; 2) внешняя проверка годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, годовых отчетов об исполнении федерального бюджета; 3) проведение оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году; 4) мониторинг и анализ формирования и использования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации при разработке и реализации документов стратегического планирования РФ и др.
--------------------------------
<1> Осуществляются на основе Стандарта "СГА 102. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 16.07.2010 N 36К (738) // СПС "КонсультантПлюс").
<2> Осуществляются на основе Стандарта "СГА 101. Общие правила проведения контрольного мероприятия" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 02.04.2010 N 15К (717) // СПС "КонсультантПлюс").
Осуществление данных функций направлено на целевое и эффективное использование средств федерального бюджета, определение результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации и т.д.
Счетная палата РФ не является исключением, и при осуществлении своих контрольных полномочий в бюджетной сфере она выявляет факторы риска, осуществляет оценку и анализ рисков в деятельности подконтрольных субъектов, осуществляющих бюджетную деятельность, а также действенности запланированных ими мероприятий по управлению рисками <1> и т.д. Счетная палата РФ также обеспечивает реализацию системы сдержек и противовесов в функционировании финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Стандарт "СГА 202. Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 25.12.2013 N 55К (946); Стандарт "СГА 203. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета"; Стандарт "СГА 101. Общие правила проведения контрольного мероприятия"; Стандарт "СГА 311. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Проверка и анализ эффективности внутреннего финансового аудита" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 10.07.2015 N 32К (1043) // СПС "КонсультантПлюс"); и др.
Следует особо подчеркнуть, что абсолютно все государственные органы в большей или меньшей степени участвуют в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации, реализуя свой бюджетно-правовой статус главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета (ст. 160.1 БК), главного распорядителя (распорядителя, получателя) бюджетных средств (ст. ст. 158, 162 БК) либо главного администратора источников финансирования дефицита бюджета (ст. 160.2 БК).
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что действующее законодательство не содержит прямого указания на единый орган государственной власти (либо их совокупность), чьи полномочия направлены на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Определено, что полномочия в этой сфере складываются из отдельных прав и обязанностей, выполняемых уполномоченными органами в рамках своей общей компетенции. При этом система органов государственной власти, осуществляющих обеспечение финансовой устойчивости, основана на принципе разделения властей и позволяет реализовывать органам свои полномочия с учетом сдержек и противовесов. В целях обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации уполномоченные органы должны осуществлять свои функции на основе единой концепции правового обеспечения финансовой устойчивости и разработанных на ее основе индивидуальных для каждого органа "дорожных картах", включающих: мониторинг, выявление и оценку возможных рисков и угроз; принятие превентивных, своевременных и адекватных мер обеспечения; принятие мер по восстановлению полноценного функционирования отдельных элементов механизма обеспечения финансовой устойчивости (при наступлении негативных ситуаций). Деятельность каждого уполномоченного органа имеет свои специфические черты, позволяющие идентифицировать и индивидуализировать полномочия каждого органа. При этом представленная система органов, уполномоченных на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, только во взаимодействии и сотрудничестве может привести к результату, который может быть оценен как финансовая устойчивость Российской Федерации.
§ 2.4. Взаимодействие государственных органов как условие
обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации
Разграничивая функции государственных органов, нельзя забывать об их взаимодействии. Данный аспект деятельности органов власти, на наш взгляд, основной и весьма принципиальный, поскольку именно во взаимодействии проявляется истинная полнота реализации полномочий всех уполномоченных органов государственной власти и принцип системности финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Следует согласиться с В.Е. Чиркиным, утверждающим, что "государственное управление - это системное управление. Оно характеризуется единством и дифференциацией: 1) общих и частных задач, целей, принципов; 2) органов и институтов управления; 3) внутрисистемных и межсистемных связей; 4) материальных и иных условий управления" <1>. Ю.А. Тихомиров также замечает: "Вполне оправданы строгие системные характеристики компетенции с учетом единства государственной власти и всей публичной власти в стране и многообразия форм их осуществления. Между тем увлеченность идеей разделения властей нередко приводила и приводит к утрате таких обобщенных представлений о власти и управлении. В стремлении изолировать власти и детально урегулировать их компетенции кроется опасность утраты общих задач государства и искусственного противопоставления властей и разных структур" <2>. Во избежание данных рисков, не способствующих достижению целей обеспечения финансовой устойчивости как системного явления, следует обратить особое внимание на взаимодействие различных государственных органов в исследуемой сфере. Поскольку все государственные органы находятся в тесной организационно-правовой связи, именно в их взаимодействии проявляется принцип системности функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости.
--------------------------------
<1> Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. С. 14 - 15.
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Ю.А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 10.
<2> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 103.
В целях комплексного и наиболее эффективного управления в сфере обеспечения финансовой устойчивости практика выработала множество форм взаимодействия органов между собой.
Можно выделить следующие основные формы взаимодействия уполномоченных органов в исследуемой нами сфере: 1) создание совещательных (консультативных, координационных) органов; 2) участие в деятельности другого государственного органа; 3) последовательная (совместная) реализация функций государственных органов при осуществлении их профильной деятельности; 4) информационное взаимодействие; 5) предоставление отчетов о деятельности государственного органа.
Рассмотрим их более подробно <1>.
--------------------------------
<1> В рамках данного исследования приведены отдельные примеры реализации основных, на взгляд автора, форм взаимодействия государственных органов. Приведенный перечень не является исчерпывающим.
Совещательные (консультативные, координационные) органы. Придерживаясь подхода, использованного в предыдущем параграфе, первоначально остановимся на совещательных (консультативных, координационных) органах, деятельность которых имеет общий (связанный не только с осуществлением финансовой деятельности), но не менее важный характер для функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Речь идет прежде всего о Государственном совете РФ (см. Указ Президента РФ от 01.09.2000 N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" <1>, Указ Президента РФ от 11.07.2012 N 946 "Вопросы Государственного совета Российской Федерации" <2>). Данный орган является совещательным, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, в том числе и в сфере обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Он состоит из представителей законодательной и исполнительной власти РФ и субъектов РФ (см. Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" <3>). В частности, в него входят: Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, высшие должностные лица - руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, руководители фракций в Государственной Думе <4>.
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2000. 5 сент.
<2> См.: СЗ РФ. 2012. N 29. Ст. 4066.
<3> См.: Парламент. газ. 2011. 14 - 20 янв.
<4> См.: Состав Государственного совета // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/structure/state-council/members (дата обращения: 06.05.2016).
Основными задачами Государственного совета РФ являются: содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, включая вопросы, связанные с обеспечением финансовой устойчивости, а также обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете и информации, представленной Правительством РФ, о ходе исполнения федерального бюджета.
В процессе осуществления своей деятельности Государственный совет РФ дает поручения, в той или иной степени затрагивающие отдельные проблемы, связанные с обеспечением финансовой устойчивости Российской Федерации и являющиеся обязательными для исполнения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Заседание Государственного совета по вопросам развития малого и среднего бизнеса // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/state-council/49214 (дата обращения: 06.05.2016).
Необходимость постоянного анализа и стратегического планирования по всему комплексу вопросов безопасности, а также подготовки проектов решений Президента РФ в соответствующих сферах обусловливает существование при Президенте РФ специального конституционного совещательного органа - Совета Безопасности РФ <1>. Коллегиальность органа обеспечивает участие в нем представителей различных государственных органов. Так, в состав Совета Безопасности РФ входят: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, Министр иностранных дел РФ, Министр внутренних дел РФ, Министр обороны РФ, директор ФСБ России, полномочные представители Президента РФ по округам, Генеральный прокурор РФ и др. (см. Указ Президента РФ от 25.05.2012 N 715 "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" <2>).
--------------------------------
<1> См.: Заседание рабочей группы Экономического совета // Там же. URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/by-council/32/20736 (дата обращения: 06.05.2016).
<2> См.: Рос. газ. 2012. 28 мая.
Как уже было отмечено в начале исследования, финансовая устойчивость государства является основой национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей обеспечить финансовыми ресурсами все необходимые меры, направленные на достижение национальной безопасности. Непосредственно для интересующей нас сферы следует выделить следующие задачи Совета Безопасности РФ, направленные на обеспечение финансовой устойчивости: прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации (финансирование которых необходимо будет прогнозировать в составе расходов федерального бюджета, либо которые необходимо могут повлечь риски возникновения сверхрасходов федерального бюджета в случае принятия экстренных мер); подготовка Президенту РФ предложений: о применении специальных экономических (в том числе финансовых) мер в целях обеспечения национальной безопасности, об утверждении и уточнении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны (затрагивающих, в том числе вопросы финансового обеспечения реализации данных документов) и др.
Основными функциями деятельности Совета Безопасности РФ в изучаемой нами сфере являются: осуществление стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности, в том числе оценка эффективности работы по реализации документов стратегического планирования, корректировка документов стратегического планирования и стратегических национальных приоритетов; организация контроля за целевым расходованием бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на финансирование расходов по обеспечению национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности и т.д.
Подготовка решений Президента РФ и Совета Безопасности РФ по разработке и уточнению Стратегии национальной безопасности РФ, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны на основе выявления внутренних и внешних стратегических рисков, влияющих на устойчивое развитие Российской Федерации, а также угроз национальной безопасности (см. Указ Президента РФ "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации") непосредственно возложена на аппарат Совета Безопасности РФ. Функции, связанные непосредственно с обеспечением безопасности в экономической (финансовой) сфере, возложены на Межведомственную комиссию Совета Безопасности РФ по безопасности в экономической и социальной сфере (далее - Комиссия). Следует обратить особое внимание на такие функции Комиссии, позволяющие обеспечивать финансовую устойчивость государства, как: анализ состояния и перспектив развития социально-экономической ситуации в стране с точки зрения обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сфере; выявление внутренних и внешних угроз устойчивому развитию Российской Федерации, реализации стратегических национальных приоритетов в экономической и социальной сфере, а также подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности РФ по их нейтрализации; оценка денежно-кредитной политики и финансовой системы РФ, состояния и перспектив развития отраслей экономики с точки зрения обеспечения национальной безопасности; подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности РФ по различным направлениям в области обеспечения национальной безопасности в экономической и социальной сфере.
Следующим совещательным (консультативным, координационным) органом, деятельность которого оказывает существенное влияние на обеспечение финансовой устойчивости государства, выступает Экономический совет при Президенте РФ (далее - Экономический совет, Совет). Данный Совет является консультативным органом при Президенте РФ, образованным в целях подготовки предложений по основным направлениям социально-экономической политики Российской Федерации, определению стратегии и тактики ее реализации, механизмов, обеспечивающих устойчивое развитие и технологическое обновление экономики. В отличие от других коллегиальных органов, созданных при Президенте РФ, помимо представителей органов государственной власти в Совет входят и представители банковской системы, науки, образования, бизнеса (см. Указ Президента РФ от 16.07.2012 N 1001 "Об Экономическом совете при Президенте Российской Федерации" <1>). В целях эффективного осуществления своей деятельности в исследуемой сфере Экономический совет создал рабочую группу по направлению макроэкономической и финансовой политики. Первостепенная задача, непосредственно связанная с обеспечением финансовой устойчивости, - выявление системных социально-экономических рисков, прогнозирование их возникновения, подготовка предложений по созданию механизмов управления рисками, предотвращению возникновения рисков и минимизации их возможных негативных последствий. Кроме этого, Совет осуществляет экспертно-аналитическое и информационное обеспечение деятельности Президента РФ по вопросам социально-экономической политики Российской Федерации, в том числе по вопросам макроэкономической ситуации (посредством проведения экспертизы проектов различных нормативных правовых актов, прогнозирования результатов практической реализации содержащихся в них положений, мониторинга результатов наиболее значимых социально-экономических реформ, выявления проблем, препятствующих их реализации, подготовки предложений по устойчивому развитию государства и т.д.) (см. Указ Президента РФ "Об Экономическом совете при Президенте Российской Федерации").
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2012. N 30. Ст. 4254. В настоящее время членами данного органа являются Президент РФ, Министр экономического развития РФ, Председатель Счетной палаты РФ, Первый заместитель Председателя Государственной Думы, президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", президент Торгово-промышленной палаты РФ, Министр финансов РФ, заведующий кафедрой прикладной институциональной экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова", президент, председатель правления открытого акционерного общества "Сбербанк России", директор государственного автономного научного учреждения г. Москвы "Институт гуманитарного развития мегаполиса", ректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", Председатель Банка России, генеральный директор автономной некоммерческой организации "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов", Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и др.
Говоря о специальных совещательных (консультативных, координационных) органах, в первую очередь остановимся на Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (далее - Комиссия 1), поскольку одним из ключевых принципов функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации выступает принцип плановости (прогнозирования), в том числе федерального бюджета как основы финансовой устойчивости Российской Федерации. В состав Комиссии 1 входит большинство представителей различных министерств исполнительной ветви власти, что обусловлено возложенной именно на Правительство РФ обязанностью по составлению проекта федерального закона о федеральном бюджете (см. распоряжение Правительства РФ от 04.06.2012 N 887-р "О составе Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период" <1>).
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2012. N 24. Ст. 3221.
Данный координационный орган образован в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при составлении проекта федерального бюджета (внесении изменений в федеральный бюджет) и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период. Основной задачей Комиссии 1 является обеспечение своевременной и качественной подготовки вопросов, связанных с составлением проекта федерального бюджета (внесением изменений в федеральный бюджет) и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, для их рассмотрения Правительством РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период // Правительство России. URL: http://govemment.ru/department/20/about/ (дата обращения: 06.05.2016).
Правительственная комиссия по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов (далее - Комиссия 2) была создана как координационный орган для согласования действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при решении вопросов повышения эффективности бюджетных расходов (см. Постановление Правительства РФ от 26.08.2014 N 855 "О Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов" <1>). Аналогично Комиссии 1 в состав Комиссии 2 входит большинство представителей различных министерств исполнительной ветви власти, что также обусловливается возложенной именно на Правительство РФ обязанностью по эффективному расходованию федерального бюджета <2>. Главной целью создания Комиссии 2 выступает подготовка предложений по оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованию высвобождающихся бюджетных ассигнований для финансирования приоритетных направлений и мероприятий государственной политики, повышению качества и эффективности реализации государственных программ, а также контроль за реализацией соответствующих решений <3>. Приоритетной задачей Комиссии 2 является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам: а) оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; б) использования высвобождающихся бюджетных ассигнований в соответствии с приоритетными направлениями государственной политики; в) повышения качества и эффективности реализации государственных программ РФ. Для реализации поставленных задач Комиссия 2 осуществляет следующие функции: а) организует подготовку и анализ предложений об оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; б) организует подготовку и анализ предложений об использовании высвобождающихся бюджетных ассигнований для финансового обеспечения приоритетных направлений и мероприятий государственной политики; в) рассматривает проекты государственных программ РФ, в том числе предложения о внесении изменений в государственные программы РФ, а также подготавливает рекомендации по их доработке; г) рассматривает результаты реализации и оценки эффективности государственных программ РФ за отчетный период и подготавливает рекомендации по внесению изменений в государственные программы РФ; д) рассматривает иные вопросы, связанные с оптимизацией и повышением эффективности бюджетных расходов и т.д. (см. Постановление Правительства РФ "О Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов"). Так, например, по итогам одного их заседаний Комиссии 2 было принято решение о поддержке предложенных Минфином России и Счетной палатой РФ мер по совершенствованию законодательства РФ в части повышения эффективности использования бюджетных ассигнований главными распорядителями средств федерального бюджета и осуществления расходов государственными корпорациями и компаниями с государственным участием (с учетом целесообразности установления разумного переходного периода в отношении действующих контрактов или реализуемых проектов) <4>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2014. N 36. Ст. 4846.
<2> См.: Состав Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов // Правительство России. URL: http://govemment.ru/info/14582/ (дата обращения: 06.05.2016).
<3> См.: Об образовании Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов // Там же. URL: http://government.ru/docs/14567/ (дата обращения: 06.05.2016).
<4> См.: О решениях по итогам совещания о повышении эффективности бюджетных расходов // Правительство России. URL: http://govemment.ru/orders/21930/ (дата обращения: 06.05.2016).
Деятельность Национального совета по обеспечению финансовой стабильности (далее - Национальный совет) носит более стратегический характер в сравнении с иными совещательными органами, созданными при Правительстве РФ. Это обстоятельство обусловливает и иной состав данного органа, состоящего преимущественно из равного количества представителей профильных министерств и Банка России (см. распоряжение Правительства РФ от 25.02.2015 N 295-р "Об утверждении составов Национального совета и секретариата Национального совета по обеспечению финансовой стабильности" <1>).
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1548.
Национальный совет является постоянно действующим совещательным органом, образованным в целях рассмотрения вопросов обеспечения стабильности финансовой системы, выявления системных рисков и разработки предложений о мерах, направленных на снижение таких рисков (см. Постановление Правительства РФ "О Национальном совете по обеспечению финансовой стабильности").
Создание Национального совета направлено на обеспечение оперативного и эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Банка России, проведение анализа общего состояния мировой экономики и результатов его мониторинга, рассмотрение оценки уровня системных рисков и разработку предложений о мерах по восстановлению финансовой стабильности государства (см. указанное Постановление Правительства РФ).
На Национальный совет возложено решение таких задач, как: а) оценка общего состояния мировой экономики и рисков, связанных с ее изменением; б) осуществление анализа результатов мониторинга общего состояния финансовых и товарных рынков, оценка системных рисков, связанных с их развитием; в) оценка методики определения системно значимых финансовых институтов (кредитных организаций, банковских холдингов и групп, небанковских финансовых институтов, объектов инфраструктуры финансового рынка) и их перечня; г) рассмотрение методик выявления и оценок системных рисков и угроз финансовой стабильности; д) оценка уровня системных рисков и угроз финансовой стабильности; е) разработка предложений о мерах, направленных на восстановление финансовой стабильности (см. названное Постановление Правительства РФ).
Национальный совет уполномочен на представление рекомендаций федеральным органам исполнительной власти и Банку России по вопросам наблюдения за состоянием устойчивости финансовой системы, системных рисков и угроз финансовой стабильности, а также характера и (или) режима применения мер, направленных на снижение указанных рисков, в том числе на отдельных сегментах финансового рынка.
Участие в деятельности другого государственного органа. Наиболее отчетливо данная форма взаимодействия в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости проявляется в функционировании органа, созданного Банком России, - Национального финансового совета. Он является коллегиальным органом Банка России, состоит из представителей Федерального Собрания РФ (как из членов Совета Федерации, так и Государственной Думы), представителей Президента РФ и Правительства РФ, а также непосредственно самого Председателя Банка России (ст. 12 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
В компетенцию Национального финансового совета в сфере обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации входят: рассмотрение годового отчета Банка России; рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; реализация политики валютного регулирования и валютного контроля; обеспечение стабильности и развития национальной платежной системы; внесение в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России и др.
Иным примером данной формы взаимодействия является реализация права (обязанности) членов Правительства РФ присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат (см. Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" <1>). Аналогичное правомочие предоставлено и иным органам: Экономический совет имеет право направлять своих членов для участия в работе координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ или федеральными органами государственной власти, при рассмотрении ими вопросов, относящихся к компетенции Совета (см. Указ Президента РФ "Об Экономическом совете при Президенте Российской Федерации"); Министр финансов РФ или по его поручению один представитель от Минфина России участвует в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса (ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"); Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ вправе приглашать федеральных министров и уполномоченных ими должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ (п. 4 ст. 7 Федерального закона от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле" <2>); в заседаниях Коллегии Счетной палаты РФ могут принимать участие председатели комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы, члены Правительства РФ (ст. 11 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации") и др.
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2004. 8 июня.
<2> См.: Там же. 2013. 14 мая.
Последовательная (совместная) реализация функций государственных органов при осуществлении их профильной деятельности. Данную форму взаимодействия условно можно разделить на два направления: первое из них предусматривает последовательное задействование реализации отдельных полномочий государственных органов в изучаемой сфере; второе - совместное выполнение отдельных функций с учетом специфики деятельности каждого органа <1>.
--------------------------------
<1> Считаем необходимым сделать оговорку об условности такого подразделения.
Наиболее ярким примером первого направления взаимодействия является осуществление бюджетного процесса, когда деятельность одного органа, выполнившего свои полномочия, последовательно сменяется деятельностью другого органа, но лишь в единстве они могут обеспечивать системность и комплексность выполнения поставленной задачи по осуществлению бюджетного процесса РФ <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см. часть третью БК, регламентирующую бюджетный процесс РФ.
В рамках реализации данного направления взаимодействия Государственная Дума: рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, направляемые Банком России, на предстоящий год (ст. 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"); принимает решение (только по предложению Национального финансового совета), на основании которого Счетной палатой РФ будут проведены проверки финансово-хозяйственной деятельности Банка России и его подразделений (ст. 23 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации") и др.
Осуществлению контроля за использованием Счетной палатой РФ средств федерального бюджета предшествует решение Президента РФ, постановление Совета Федерации и (или) постановление Государственной Думы (п. 3 ст. 41 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"). В свою очередь, деятельность Счетной палаты РФ предшествует деятельности Следственного комитета РФ при решении задач по обеспечению защиты государственных и общественных интересов от преступных посягательств в финансово-бюджетной сфере и в сфере использования и сохранности государственной собственности, а также по выявлению, пресечению и расследованию преступлений (см. Положение о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Следственным комитетом Российской Федерации, принятое Счетной палатой РФ, Следственным комитетом РФ 05.05.2011 <1>).
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Обслуживание единого счета федерального бюджета, осуществляемое Банком России, происходит только после совершения Федеральным казначейством соответствующих операций, направленных на содействие открытию данного счета. При этом управление данным счетом осуществляет Минфин России.
В рамках второго направления (совместного осуществления отдельных функций) можно выделить деятельность Банка России (в лице Совета директоров) и Правительства РФ по разработке проекта основных направлений развития финансового рынка и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. В дальнейшем последующие действия в большей степени осуществляются в рамках первого направления: подготовленные проекты представляются для рассмотрения в Национальный финансовый совет, а также Президенту РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу. Кроме этого, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние финансового рынка, в том числе на состояние банковской системы, и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"); совместно с Минфином России в необходимых случаях заключает соглашения о проведении операций с золотовалютными резервами по поручению Правительства РФ (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Счетная палата РФ при ненадлежащем исполнении ее предписаний может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (п. 4 ст. 27 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").
Отпуск ценностей золотого запаса РФ осуществляется по решению Президента РФ, принимаемому на основании мотивированного представления Председателя Правительства РФ.
Информационное взаимодействие. Данная форма взаимодействия является самой распространенной и характерна для всех государственных органов, так или иначе участвующих в функционировании финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Так, например, Правительство РФ направляет в палаты Федерального Собрания РФ информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами (ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Кроме этого, Правительство РФ в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом.
Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти.
Счетная палата РФ информирует органы государственной власти и общество о результатах своей деятельности. Информационная деятельность Счетной палаты РФ осуществляется посредством направления палатам Федерального Собрания РФ отчетов о результатах контрольных мероприятий, регулярного предоставления информации о своей деятельности средствам массовой информации, издания Бюллетеня Счетной палаты Российской Федерации и т.д.
При этом на контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, органы государственной безопасности, правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Банк России, финансовые органы, налоговые органы и иные государственные органы, подразделения внутреннего аудита возложена обязанность по оказанию содействия деятельности Счетной палаты РФ, предоставлению по ее запросам информации, необходимой для выполнения ее задач и функций.
Банк России также представляет в Государственную Думу и Президенту РФ информацию о своей деятельности в порядке, установленном федеральными законами.
Информационное взаимодействие активно осуществляется и между органами, непосредственно задействованными в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации. В этой сфере прежде всего следует выделить информационное взаимодействие, осуществляемое между Минфином России и Федеральным казначейством, главными распорядителями средств федерального бюджета (главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета), которые при осуществлении своих полномочий как участников процесса прогнозирования должны быть подключены к информационной системе Минфина России (см. письмо Минфина России от 24.01.2014 N 21-05-08/2563 "Об осуществлении информационного взаимодействия между Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством, главными распорядителями средств федерального бюджета" <1>).
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
В целях определения общих принципов информационного взаимодействия, дальнейшего развития информационных связей, а также исходя из того, что взаимное сотрудничество будет способствовать совершенствованию и повышению эффективности деятельности Счетной палаты РФ и Федерального казначейства, между ними было заключено Соглашение об информационном взаимодействии (см. Соглашение об информационном взаимодействии Счетной палаты Российской Федерации и Федерального казначейства, заключенное в г. Москве 16.05.2014 <1>). Данное Соглашение регулирует осуществление информационного обмена сведениями, необходимыми для решения задач, возложенных на вышеуказанные органы законодательством РФ, а также для обеспечения доступа Счетной палаты РФ к информационным системам, оператором которых является Федеральное казначейство, в целях осуществления Счетной палатой РФ функций внешнего государственного контроля (аудита) в соответствии со ст. 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Соглашение регламентирует информационное взаимодействие при передаче в Счетную палату РФ информации об операциях со средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также отчетных и иных документов Федерального казначейства по исполнению бюджетов бюджетной системы РФ, и при передаче в Федеральное казначейство информации о контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях в отношении Федерального казначейства и его территориальных органов.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
В целях информационного взаимодействия между Банком России и Росфиннадзором <1> также осуществлялась организация обмена информацией по вопросам валютного контроля (см. Соглашение об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по вопросам валютного контроля, заключенное в г. Москве 15.08.2007 <2>).
--------------------------------
<1> Принимая во внимание, что на основании Указа Президента РФ от 02.02.2016 N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" (см.: СЗ РФ. 2016. N 6. Ст. 831) Росфиннадзор упразднен, а его полномочия как органа валютного контроля переданы ФТС России и ФНС России, очевидным представляется заключение подобного соглашения между Банком России и указанными службами.
<2> СПС "КонсультантПлюс".
Предоставление отчетов о деятельности государственного органа. Эта форма взаимодействия носит несколько условный характер и заключается в отчетности (информировании) одного органа перед другим о результатах своей деятельности. Данную форму взаимодействия наглядно иллюстрирует обязанность Правительства РФ согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности (см., например, отчет Правительства РФ о результатах работы в 2015 г. <1>) и отчеты о выполнении своих отдельных полномочий (см., например, Федеральный закон "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году").
--------------------------------
<1> См.: отчет Правительства о результатах работы в 2015 году // Правительство России. URL: http://govemment.ru/news/22717/ (дата обращения: 06.05.2016).
Аналогичная обязанность возложена на Банк России. Так, ежегодно (не позднее 15 мая года, следующего за отчетным) он представляет в Государственную Думу свой годовой отчет <1>, включающий перечень мероприятий, так или иначе влияющих на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, в частности мероприятий по реализации единой государственной денежно-кредитной политики, проведенных Банком России, анализ выполнения основных параметров единой государственной денежно-кредитной политики; анализ состояния экономики Российской Федерации, в том числе анализ денежного обращения и кредита, финансового рынка РФ, валютного положения и платежного баланса РФ, национальной платежной системы; годовую финансовую отчетность Банка России и т.д.
--------------------------------
<1> См., напр.: Годовой отчет Банка России за 2015 год // Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/publ/God/ar_2015.pdf (дата обращения: 15.05.2016).
Счетная палата РФ также представляет Совету Федерации и Государственной Думе ежегодный отчет о своей деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2014 году // Счетная палата Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/#842 (дата обращения: 06.05.2016).
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад Министра финансов РФ об исполнении федерального бюджета (ч. 1 ст. 264.11 БК, п. 9 ст. 11 Федерального закона "О парламентском контроле").
Отчет о пополнении и расходовании ценностей Госфонда России за год представляется Гохраном России в Минфин России. В свою очередь, Минфин России представляет Президенту РФ и Правительству РФ отчет о пополнении и расходовании за финансовый год ценностей Госфонда России (п. 50 Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.02.2003 N 127 <1>, п. 6 ст. 6 Федерального закона от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" <2>, п. 1 Постановления Правительства РФ "О Министерстве финансов Российской Федерации" соответственно).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2003. 6 марта.
<2> См.: Там же. 1998. 7 апр.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что государственные органы осуществляют свою деятельность в сфере обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, несмотря на свою гарантированную правовыми актами самостоятельность, в тесном взаимодействии между собой. Более того, как показывает вышепроведенный анализ, реализация финансово-правового статуса одного органа находится в зависимости от деятельности другого органа. Такая зависимость и взаимодействие осуществляются в различных формах и степени проникновения в деятельность друг друга и отражают реализацию принципа системности и принципа гласности (открытости, прозрачности) функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Глава 3. БЮДЖЕТ КАК ОСНОВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 3.1. Сбалансированность бюджета как условие обеспечения
финансовой устойчивости Российской Федерации
Для Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета весьма актуален и имеет определяющее значение. Следует отметить, что проблемы, связанные с обеспечением сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, имеют давнюю историю. Так, например, еще в 1997 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечалось, что "необходимо перейти к практике цивилизованного регламентированного секвестирования бюджетных расходов в случае недобора доходов" (Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)") <1>; Банк России в том же году для решения проблемы неплатежей в Российской Федерации предлагал с целью полного исполнения бюджетных обязательств по финансированию экономики и социальной сферы в ближайшее время добиться принятия Закона "О секвестре расходов федерального бюджета Российской Федерации", уточняющего параметры федерального бюджета на 1997 г. (см. доклад Банка России от 17.09.1997 "О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения") <2>. И именно на обеспечение сбалансированности бюджета довольно часто обращается внимание в нормативных и программных актах РФ последнего времени, причем обеспечение сбалансированности бюджета не только относится к итоговым результатам деятельности уполномоченных органов, но и обозначено как цель для их перспективного направления деятельности. Например, в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов отмечается, что основными результатами реализации бюджетной политики в период до 2014 г. стали обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, оптимизация расходов федерального бюджета (см. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов). В программных документах указывается, что в качестве основных направлений реализации программ могут рассматриваться обеспечение сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов, в том числе повышение финансовой гибкости бюджетов, обеспечение сбалансированности бюджетов (см. Приказ Минфина России N 194н, Минэкономразвития России N 701 от 29.12.2010 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов") <3>; "при этом общими предпосылками для достижения цели и решения задач программы являются долгосрочная устойчивость и сбалансированность федерального бюджета; разграничение полномочий и обязательств публично-правовых образований, сбалансированность и устойчивость региональных и местных бюджетов" (Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года). Кроме этого, Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" <4> также отмечает, что обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства является одной из основных задач, требующих особого внимания. Таким образом, принцип сбалансированности бюджета является одним из ключевых принципов бюджетного устройства Российской Федерации, на основе которого происходит построение и функционирование всей бюджетной системы РФ и который имеет законодательную основу (ст. 33 БК).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 1997. 7 марта.
<2> См.: Вестник Банка России. 1997. N 61.
<3> СПС "КонсультантПлюс".
<4> См.: Пенсия. 2013. N 6.
Сбалансированность бюджета является междисциплинарным понятием и привлекает внимание специалистов как экономических, так и юридических наук. Так, в экономической науке сбалансированность бюджета определяется как фиксированная на определенный момент величина, представляющая собой результат сопоставления доходов и расходов на основе балансового метода <1>. Содержание данного принципа заключается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. В то же время следует отметить, что данный принцип исходя из его законодательного содержания не только характеризуется равенством доходов и расходов бюджета, но и допускает некоторые отклонения от такого равенства (образование дефицита бюджета) <2>, которые и должны быть восполнены из законодательно определенных источников (источников финансирования дефицита бюджета). В настоящее время далеко не во всех странах сбалансированность бюджета является императивом, обязательным для исполнения, и рассматривается как определенный идеал соотношения доходов и расходов. Например, в российской практике закрепление принципа сбалансированности бюджета не ограничивает Правительство РФ в составлении и представлении, а парламент в утверждении несбалансированного бюджета <3>.
--------------------------------
<1> См.: Кривоносова Н.Я. Теория и практика сбалансированности бюджетов субфедерального уровня // Известия ИГЭА. 2013. N 6. С. 61 - 65.
<2> Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.
<3> См., например, Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (см.: СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7049; N 49 (ч. 2). Ст. 7049; N 49 (ч. 3). Ст. 7049; N 49 (ч. 4). Ст. 7049; N 49 (ч. 5). Ст. 7049), утвердивший дефицит федерального бюджета в сумме 42705902,1 тыс. руб., Федеральный закон от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" (см.: Парламент. газ. 2006. 22 дек.; 2007. 19 янв.), утвердивший превышение доходов над расходами федерального бюджета в 2007 г. в сумме 912534090,3 тыс. руб., и др.
Многие авторы выделяют различные виды сбалансированности и предлагают методики оценки ее качества. Например, Е.В. Кузнецова выделяет следующие виды сбалансированности: общую сбалансированность бюджета (достигается с привлечением возвратных финансовых ресурсов); базовую сбалансированность (обеспечивается за счет общей суммы доходов бюджета субъекта РФ, включая межбюджетные трансферты); собственную сбалансированность (оценивается только на основе показателя доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2011. N 2. С. 15 - 19.
Н.Я. Кривоносова выделяет краткосрочную и долгосрочную, фактическую и запланируемую сбалансированность, а также чистую, с дефицитом, с профицитом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кривоносова Н.Я. Указ. соч. С. 63.
Представители юридической науки, исследуя данный принцип, отмечают, что первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось его "золотое сечение", т.е. равенство доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические концепции (часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой дефицит бюджета стал считаться полезным для развития экономики <1>. В то же время законодатель, говоря о дефиците бюджета, связывает его с определенной угрозой для полноценной реализации принципа сбалансированности бюджета. Именно этим и можно объяснить установление обязанности для уполномоченных органов при составлении, утверждении и исполнении бюджета по необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина.
В науке выделяют хронический и острый дефицит бюджета <1>. При этом следует согласиться с позицией В.А. Лебедева, что хронический дефицит чрезвычайно вреден <2>, так как повторяется из года в год и заставляет государство жить за счет будущих поколений, в то время как острый дефицит - явление единовременное, происходящее вследствие чрезвычайных обстоятельств. В действующей редакции БК требований о предельном объеме дефицита федерального бюджета не содержится <3>. Но следует отметить, что отсутствие ограничения по предельному объему дефицита бюджета существует только для федерального бюджета и не распространяется на подобные ограничения для бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Так, дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (для субъекта РФ, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 130 БК, дефицит бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений). В отношении дефицита местного бюджета установлено, что он не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 136 БК, дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).
--------------------------------
<1> См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 178.
<2> См.: Там же. С. 178 - 179.
<3> В ранее действовавшем законодательстве для обеспечения сбалансированности бюджета устанавливались определенные ограничения. Например, ч. 3 ст. 92 БК устанавливалось, что размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году. С принятием Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (см.: Рос. газ. 2007. 28 апр.) требование о размере дефицита федерального бюджета утратило силу.
Современная формула баланса бюджета, помимо идеи постоянного дефицита бюджета, имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Д.Л. Комягин объясняет это тем, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость в объективной картине и породила появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров <1>. Дефицит в данном случае можно рассмотреть как особый и чрезвычайный расход бюджета, требующий особых и специальных источников покрытия. Именно поэтому законодатель в БК предусмотрел отдельной строкой (за пределами источников доходов бюджета) источники финансирования дефицита бюджета. На данное обстоятельство обращали внимание и в первых исследованиях, посвященных проблемам финансовой науки. В частности, В.А. Лебедев отмечал, что "в случае невозможности достигнуть равновесия между доходами и расходами в бюджете, так как весьма часто случается, что средства для покрытия государственных потребностей оказываются недостаточными, в бюджете может быть предусмотрен дефицит и, следовательно, должны быть указаны средства для его покрытия" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина.
<2> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 178.
Как уже отмечалось, несмотря на то что возникновение дефицита бюджета изначально не является обязательной составляющей бюджета в отличие от иных элементов - доходов и расходов, более того, его наличие нежелательно и относится к рискам обеспечения финансовой устойчивости, закрепление законодателем источников финансирования дефицита бюджета отдельной нормой бюджетного законодательства позволяет говорить о существовании механизма противодействия негативным последствиям наступления дефицита бюджета, что способствует сбалансированности бюджета и обеспечению в конечном итоге финансовой устойчивости Российской Федерации.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов имеет законодательное основание и приведена в ст. 23 БК. Данный перечень является открытым и утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета. При этом законодатель устанавливает как единые группы источников для всех бюджетов бюджетной системы РФ, так и дополнительные для каждого уровня бюджетной системы РФ (ст. ст. 94 - 96 БК). Так, едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются: 1) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов: государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ; кредиты кредитных организаций в валюте РФ; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов; 2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов: государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте; кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.
Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод, что перечень источников финансирования дефицита федерального бюджета является достаточно широким и предоставляет Российской Федерации возможность выбора действий для обеспечения сбалансированности федерального бюджета.
Законодательное закрепление источников финансирования дефицита бюджета наряду с источниками доходов бюджета и направлениями расходов свидетельствует об особой значимости обеспечения сбалансированности бюджета и его роли для последующего обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Как уже говорилось, сбалансированность бюджета стремится к "идеальному" равенству доходов и расходов. Однако практика осуществления бюджетной деятельности РФ показывает, что данное идеальное состояние бюджета практически не достигается и бюджет формируется либо с дефицитом (возможность существования которого предусмотрена законом), либо с профицитом <1> (регулирование которого на законодательном уровне не осуществляется).
--------------------------------
<1> Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами.
В мировой практике действует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения бюджета, служит основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый закон о бюджете. На стадии разработки проектов бюджетов профицит в бюджетном процессе зарубежных стран, как правило, не предусматривается <1>. Исключения из этого правила бывают редко. Если фактически бюджет оказывается несбалансированным в связи с более быстрым ростом доходов, то профицит должен быть преодолен (еще на стадии обсуждения проекта закона о бюджете может быть предусмотрена статья о распределении дополнительных доходов, если таковые поступят в процессе его исполнения). До 2000 г. БК содержал запрет на составление бюджетов бюджетной системы РФ с профицитом <2>. После отмены данного запрета в Российской Федерации неоднократно федеральный бюджет формировался с профицитом <3>, что также нарушало соблюдение принципа сбалансированности бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Качество сбалансированности федерального бюджета (анализ материалов проекта закона о бюджете на 2004 год) // Экономист. 2003. N 10.
<2> Статья 88 "Порядок использования профицита бюджета" БК устанавливала, что:
"1. Федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет должны быть составлены соответственно Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления и утверждены законодательными (представительными) органами, представительным органом местного самоуправления без профицита бюджета.
2. Если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами бюджета, до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита бюджета в следующей последовательности:
сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);
предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.
Если меры, предусмотренные абзацами вторым - четвертым настоящего пункта, осуществлять нецелесообразно, следует сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации".
Данная норма исключена из БК на основании Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (Рос. газ. 2000. 12 авг.).
<3> См., напр.: Федеральный закон от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 10; Федеральный закон от 30.12.2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" // Рос. газ. 2001. 31 дек.; Федеральный закон от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 2). Ст. 5602; Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год"; и др.
В настоящее время предпринимаются попытки вновь ввести данное ограничение в целях обеспечения сбалансированности бюджета и закрепления порядка распределения профицита бюджета <1>. В частности, предлагалось осуществить сокращение профицита в следующей последовательности: сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов); предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств; увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней. Также проектировалась возможность сокращения налоговых доходов бюджета для избежания профицита.
--------------------------------
<1> Проект Федерального закона N 428908-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о профиците бюджета и об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета) (Доступ из СПС "КонсультантПлюс") включен в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на 20.05.2015 и по результатам рассмотрения был отклонен 15 марта 2016 г. (см.: Государственная Дума: офиц. сайт. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=428908-6&02 (дата обращения: 12.05.2016). Следует отметить, что новая редакция вновь вводит понятие "профицит бюджета" в законодательно определенные понятия.
Таким образом, нарушение принципа сбалансированности бюджета может осуществляться либо в форме образования профицита, либо путем образования дефицита. И если дефицит бюджета связывается законодателем с рисками осуществления бюджетной деятельности государства, то профицит относится к нейтральным событиям, что, на наш взгляд, не является объективным и не отражает сущности реализации принципа сбалансированности, нацеленного на относительное равенство доходов и расходов.
Следует согласиться с авторами, отмечающими, что в целом состояние сбалансированности бюджета зависит от трех основных параметров: 1) основных направлений и применяемых инструментов текущей государственной политики в сфере доходов и расходов бюджета; 2) определенной стадии экономического цикла развития экономики страны; 3) приоритетов и перспектив на долгосрочный период поступлений в бюджет налоговых и иных обязательных платежей, а также сумм других государственных доходов (в том числе заемных) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Правовые проблемы государственного долга в условиях дефицита и профицита бюджета // Современное право. 2005. N 10.
Именно обеспечение долгосрочной сбалансированности является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности, основанной на инновационном развитии (см. Программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года).
Несомненно, следует поддержать некоторых авторов, отмечающих, что достижение равновесия бюджетов - это сложнейшая финансово-политическая задача <1>, требующая в том числе и правового решения, а также особого внимания к планированию и прогнозированию доходов и расходов бюджета, поскольку своевременное и качественное планирование (прогнозирование) дает возможность предвидения наступления возможных негативных явлений и последующего маневрирования уполномоченных органов в поиске и принятии решения о применении оптимального способа корректировки доходов или расходов. Так, учитывая взаимозависимость определения объемов расходов и доходов, необходимо отметить, что возникает настоятельная потребность усиления именно качества и достоверности прогнозирования и планирования доходов бюджетов, поскольку значительное несоответствие прогнозных оценок объема доходов и фактических может повлечь невозможность исполнения уже закрепленных на законодательном уровне расходов в полном объеме.
--------------------------------
<1> См.: Публичные финансы Российской Федерации... / Под ред. А.Н. Козырина. Данная позиция также содержалась в ст. 13 Закона РФ от 15.04.1993 N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635 (утратил силу).
Так, в свою очередь, для обеспечения сбалансированности бюджета в бюджетном планировании может применяться ряд методов: лимитирование бюджетных расходов, т.е. установление их предельных величин для каждого бюджетного учреждения по каждому виду расходов; распределение доходов между бюджетами разных уровней соответственно распределению их расходных полномочий; проведение мероприятий по максимизации бюджетных доходов, выявление дополнительных резервов на основе мониторинга деятельности бюджетных учреждений; модернизация бюджетного регулирования в сфере межбюджетных отношений; планирование бюджетных расходов, влекущих за собой потенциальный рост доходов за счет стимулирования экономики и эффективного решения социальных задач; соблюдение принципа экономии расходов; отказ от затрат, не являющихся необходимыми с точки зрения общественного блага; использование таких форм бюджетных заимствований, которые обеспечивают наиболее надежное и эффективное привлечение денежных средств с финансовых рынков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Юрга В.А. Модельный подход в формировании сбалансированного бюджета (экономические и экологические аспекты) // Пространство экономики. 2012. N 2-2. С. 68 - 73.
Для дальнейшего обеспечения долгосрочной сбалансированности в целях последующего обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям: 1) разработка и реализация бюджетной стратегии РФ <1>, закрепившей ключевые приоритеты развития; 2) стабильная реализация законодательно закрепленных "бюджетных правил" <2> использования нефтегазовых доходов, регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета, что обеспечит сбалансированность федерального бюджета, сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета и увеличение объема суверенных фондов; 3) рациональное формирование и реализация расходных обязательств; 4) поддержание оптимального уровня и структуры государственного долга Российской Федерации; 5) эффективное использование золотовалютных резервов РФ.
--------------------------------
<1> Бюджетная стратегия РФ представляет собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы РФ, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ РФ с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде. Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде, сформулированных в стратегических документах, решениях Президента РФ и Правительства РФ, при обеспечении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ и повышении эффективности бюджетных расходов.
<2> Бюджетное правило (budget rule) - понятие бюджетной политики, выбираемой государством, доходы которого чрезмерно зависят от экспорта нефтегазовых или иных ресурсов. Правило четко определяет долю таких доходов, которую правительство вправе включать в бюджет, чтобы их расходовать, оставляя остальные в резерве на будущее (сберегая в суверенных фондах). Бюджетные правила, с одной стороны, ограничивают чрезмерный рост расходов в случае благоприятной ценовой конъюнктуры, а с другой стороны, не позволяют резко сокращать расходы при появлении краткосрочных негативных шоков в экономике.
Финансовая устойчивость Российской Федерации в гармоничном (статичном) состоянии характеризуется сбалансированностью доходов и расходов бюджета. Однако под действием различных рисков (угроз), в условиях развития кризисных ситуаций данный баланс может быть нарушен. В этой связи Российская Федерация в целях обеспечения финансовой устойчивости может принимать особые финансово-правовые меры по обеспечению сбалансированности бюджета. Данные меры имеют законодательное закрепление (в бюджетном законодательстве, иных нормативных правовых актах), применяются в зависимости от вида (формы) кризисной ситуации и могут быть классифицированы в зависимости от того, на что они направлены - на увеличение доходов (например, изменение размера части прибыли Банка России, зачисляемой в бюджет) или сокращение (оптимизацию) расходов (например, секвестр расходов). Следует отметить, что данная классификация весьма условна и указанные меры могут применяться как к доходам <1>, так и к расходам (например, установление требований, закрепленных в ст. ст. 53, 83 БК).
--------------------------------
<1> Меры, направленные на обеспечение сбалансированности, не только имеют материальное содержание, но и могут быть направлены на совершенствование процессуального порядка формирования бюджета (см., напр.: Приказ Минфина России от 26.12.2007 N 152н "Об утверждении Порядка удержания средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет" // Рос. газ. 2008. 20 февр.). Настоящий Порядок разработан во исполнение п. 2 ст. 93.4 БК и устанавливает правила и условия применения к субъектам РФ и муниципальным образованиям (далее - должники) предусмотренных абз. 2 п. 2 ст. 93.4 БК мер принуждения за нарушение сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств, предоставленных должникам из федерального бюджета на возвратной основе, а также за нарушение сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам.
Наиболее стандартной мерой по сокращению дефицита бюджета и обеспечению сбалансированности является так называемый секвестр расходов бюджета. Бюджетное законодательство, действовавшее до принятия БК, предусматривало правовое регулирование механизма секвестра расходов. Так, в целях сбалансированности бюджета соответствующими советами народных депутатов могли устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходило превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводился механизм секвестра расходов. Суть секвестра заключалась в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежали защищенные статьи, состав которых определялся Верховным Советом РСФСР, а также верховными советами республик в составе РСФСР и местными советами народных депутатов в рамках их компетенции (см. утративший с 1 января 2000 г. силу Закон РСФСР от 10.10.1991 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР") <1>. Предусматривались также и условия секвестра бюджета. В частности, в случаях, когда при исполнении бюджета уровень дефицита бюджета превышал установленный или происходило значительное снижение поступлений от доходных источников, представительный орган власти по предложению исполнительного органа власти принимал решение о введении установленного законом механизма секвестра расходов. Механизм секвестра мог вводиться также и в случае, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшался, результатом чего являлась невозможность финансирования предусмотренных в бюджете мероприятий (ст. 24 утратившего силу Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления").
--------------------------------
<1> См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1543.
Необходимо сделать оговорку, что актуальное бюджетное законодательство не содержит ни определения понятия "секвестр", ни условий его применения, однако при этом данная терминология используется в нормативных актах. Так, например, в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20.12.2014 N 2647-р <1> Концепции федеральной целевой программы "Русский язык" на 2016 - 2020 годы отмечено, что в сфере русского языка и образования могут иметь место финансовые риски, связанные с возникновением бюджетного дефицита и недостаточным вследствие этого уровнем бюджетного финансирования, секвестированием бюджетных расходов в сфере русского языка и образования. Исключение законодательного регулирования отношений, связанных с возможностью сокращения расходов бюджета, свидетельствует о потенциальном отсутствии необходимости регулирования данного вопроса в условиях стабильного развития экономики. В то же время, как показывает практика сегодняшнего времени, это вполне возможно в рамках внесения в закон о бюджете требования о сокращении расходов на определенный процент, поскольку действующее бюджетное законодательство не содержит нормы, гарантирующей абсолютное исполнение принятых на себя бюджетных обязательств в закрепленном в законе о бюджете объеме.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. 3). Ст. 374.
Более того, БК в настоящее время специально не оговаривает возможность Правительства РФ сокращать расходы бюджета в особом порядке, как это было предусмотрено в предыдущих редакциях <1>. Однако фактически такое сокращение расходов бюджета возможно и осуществляется путем стандартной процедуры по внесению изменений в закон о бюджете.
--------------------------------
<1> В ранее действовавшей редакции БК Правительству РФ было предоставлено право принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10% годовых назначений. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых назначений, орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете (ст. ст. 229, 230). Названные статьи утратили силу с 1 января 2008 г. в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
Необходимость введения режима секвестра расходов и покрытия чрезвычайных расходов за счет особых источников обусловлена отсутствием возможности увеличения объемов доходов либо сокращением объемов доходов и направлена на "приведение в равновесие доходов и расходов государства" <1>.
--------------------------------
<1> Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 388.
Применение секвестра расходов может быть применено не только при возникновении чрезвычайных ситуаций (так называемых дополнительных расходов, не предусмотренных бюджетом), но и при значительном сокращении объема доходов.
Нарушение принципа сбалансированности бюджета, обусловленного возникновением значительного размера дефицита бюджета, зачастую связывают с возникновением так называемого чрезвычайного бюджета. В настоящее время данное понятие не используется в бюджетном законодательстве, однако в соответствии с ранее действовавшими постановлениями Верховного Совета в РСФСР мог вводиться чрезвычайный бюджет, основанием для чего являлось введение чрезвычайного положения в РСФСР. В случае же увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг, допускалось введение режима чрезвычайного расходования средств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 21 - 22.
Большим риском для реализации принципа сбалансированности бюджета является установление новых расходов бюджета в ходе исполнения бюджета в текущем финансовом году (корректировка бюджета). В том случае, если бюджет был утвержден сбалансированным, новые расходы не могут не нарушить установленной пропорции, в связи с чем существуют требования о запрете установления новых расходов без определения источника их покрытия.
Необходимо заметить, что вплоть до вступления в силу БК существовало понятие "защищенных статей" бюджета, т.е. определенного набора социально значимых статей расходов, в отношении которых режим секвестирования не действует <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс". 2002 (комментарий к ст. 213).
Секвестру не подлежат "защищенные статьи", состав которых определяется Государственной Думой, высшими представительными органами власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления. При этом следует отметить, что действующее бюджетное законодательство не содержит понятия, иных характеристик отнесения тех или иных статей бюджета к "защищенным", что создает правовое усмотрение субъектов законодательной инициативы при их определении и может привести к несправедливости и неопределенности правового регулирования в данной сфере. Так, например, во исполнение распоряжения Правительства РФ "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" был принят Федеральный закон, предусматривающий сокращение в 2015 г. большинства категорий расходов федерального бюджета на 10%, в первую очередь за счет исключения неэффективных затрат. В соответствии с данным распоряжением, несмотря на такое сокращение должно быть полностью обеспечено исполнение обязательств социального характера, что потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований. Кроме того, не должны быть уменьшены расходы на обеспечение обороноспособности государства, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств Российской Федерации. Таким образом, государство определило перечень так называемых "защищенных статей". Кроме этого, государство указало, за счет каких направлений расходования бюджетных средств будет обеспечена реализация вышеуказанных "защищенных статей": будут сокращены расходы на функционирование органов государственной власти, будет проведена оптимизация структуры федерального бюджета в среднесрочной перспективе, в том числе за счет ежегодного снижения расходов как минимум на 5% в реальном выражении в течение трех лет, будет отложена реализация части новых инвестиционных проектов. Итоговой целью принятия данного акта является достижение к 2017 г. сбалансированности бюджетной системы РФ.
Кроме этого, в настоящее время принят Федеральный закон от 06.04.2015 N 68-ФЗ "О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона "О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <1>, предусматривающий приостановление до 1 января 2016 г. действие норм, устанавливающих выплаты (индексацию и т.д.) окладов денежного содержания по должностям федеральной государственной гражданской службы, воинским должностям и окладов по воинским званиям, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций, размера стипендиального фонда, размера накопительного взноса на одного участника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих и размера материнского (семейного) капитала, и предусмотренных отдельными законами (ст. 1). Этим же Федеральным законом определяется, что в 2015 г. (на период приостановления действия норм) индексация или установление вышеуказанных форм выплат будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <2>, тем самым в очередной раз устанавливается особый режим закона о федеральном бюджете (ст. 3).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2015. 8 апр.
<2> См.: СЗ РФ. 2014. N 49 (ч. 1). Ст. 6893; N 49 (ч. 2). Ст. 6893; N 49 (ч. 3). Ст. 6893; N 49 (ч. 4). Ст. 6893; N 49 (ч. 5). Ст. 6893.
В первоначальных редакциях БК также предусматривались возможность и условия сокращения расходов бюджета (ст. ст. 229, 230 БК в ред. от 26.04.2007), однако без использования специального термина "секвестр".
Отдельно говоря о бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, необходимо в составе мер, направленных на поддержание их сбалансированности, предусмотреть изменения бюджетного законодательства, корректирующие условия для привлечения займов, возможность обслуживания и погашения которых не обусловлена ожидаемыми доходами, постепенное сокращение стоимости обслуживания займов, в том числе за счет их частичного замещения бюджетными кредитами из федерального бюджета. Также необходимо усовершенствовать законодательно закрепленную структуру разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, с возможностью ограничений по установлению федеральными законами новых расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, что обеспечит снижение рисков неисполнения принятых расходных обязательств либо их неполного исполнения из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов.
§ 3.2. Доходы бюджетов в финансово-правовом механизме
обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации
В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). При этом "право, выраженное в форме закона, норм, обязательных для исполнения, лишь тогда эффективно, когда функционирует на основе стабильной и мудрой социальной политики... Поэтому важны меры социального понимания, взаимодействия, сбалансированного упорядочения или хотя бы предоставления элементарных базовых условий для развития индивидов в различных сегментах общественного организма" <1>.
--------------------------------
<1> Стратегии правового развития России / Под ред. О.Ю. Рыбакова. С. 9.
Существуют различные мнения по поводу сущности, назначения, функций государства, отраженные в политико-правовых учениях прошлого и современности. Но совершенно очевидно, что государство обязано выполнять значительную совокупность публичных, общезначимых и общественно необходимых задач, решение которых в конечном итоге в большинстве случаев сводится к обеспечению достойной жизни граждан, внутреннего правопорядка, внешней безопасности. Еще В.А. Лебедев отмечал, что "государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. В одном государстве могут преобладать одни потребности, в другом - другие; но вообще в государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть осуществлены" <1>.
--------------------------------
<1> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 116.
Государство, реализуя многообразные потребности граждан, осуществляет функции и решает задачи, расходуя бюджетные средства, что возможно на основе доходов бюджета. Финансовую деятельность государства можно отнести к выполнению его экономической функции, от реализации которой, безусловно, зависит, в свою очередь, выполнение социальных программ, обеспечение всего социального блока, значимого для всех граждан, государства. Под функциями государства можно понимать "основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные сферы деятельности государства в рамках определенного направления, обусловленные главными, объективно необходимыми целями, выражающие его сущность и социальное назначение" <1>.
--------------------------------
<1> Теория государства и права: Учебник / Под ред. О.Ю. Рыбакова. М.: ЮСТИЦИЯ, 2016. С. 100.
В научной литературе отмечается роль финансов как условия и инструмента развития общества и государства.
О.Н. Горбунова, отмечая важнейшую роль финансов как инструмента управления обществом, подчеркнула, что финансы являются основным источником информации обо всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства, служат инструментом формирования и функционирования системы прямых и обратных связей во всех сферах жизни государства и общества <1>. По мнению В.А. Лебедева, без финансов государство не может обойтись и ими обусловливается и политический рост государства, и движение истории. Много политических перемен и потрясений в общественном быту произошло по поводу расстроенных финансов, и, может быть, политическая карта каждого государства была бы иная, если бы оно не переживало финансовых кризисов <2>. И.И. Янжул справедливо отмечал, что финансовое хозяйство или хозяйство государства, его доходы и расходы составляют главный интерес нашего времени, который чуть ли не господствует, иногда даже нанося вред, над всеми остальными вопросами государственной и народной жизни. Финансы и их организация имеют громадное политическое значение, оказывая не только косвенное, но и прямое влияние на все государственное устройство и управление. Одни финансы определяют часто внутренний смысл исторических событий, внешнее выражение которых имеет совершенно иной характер <3>. Г.Б. Поляк сравнивает бюджет и денежное обращение с зеркалом государства, барометром его экономического, социального состояния и политического положения и подчеркивает, что, какие бы доказательства ни приводили сторонники первенства духовности и нравственности общества над экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государств свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе <4>.
--------------------------------
<1> См.: Горбунова О.Н. Совершенствование финансового законодательства в условиях рынка // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Науч.-практ. конф. / Под ред. А.И. Демидова. Саратов, 2001. С. 160.
<2> См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 38.
<3> См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки... С. 34 - 36.
<4> См.: Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999. С. 1.
Развитые, сложные, противоречивые объективные потребности общества в государстве определяют и само назначение, функции, цели, задачи, деятельность государства - достижение "лучшей жизни", "общей пользы", "общего блага" или же самоорганизации, самоуправления общества с помощью государства <1>. При этом, как указывают ученые, важно учитывать, что в разные периоды исторической эволюции государства приоритетное значение приобретали различные цели и задачи. На одних этапах развития общества центр тяжести переносился в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимала экономическая функция; на других - в сферу политики, тогда повышенное внимание уделялось реализации функций государственной власти <2>; при этом в настоящее время акцент сделан на социальной функции и функции обеспечения безопасности государства.
--------------------------------
<1> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 64.
<2> См.: Боженок С.Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации: Монография. М.: Проспект, 2011. С. 56.
Как справедливо отмечал Леруа-Болье, "государство имеет нужды; для нас теперь дело идет не о том, чтобы знать, каковы они и какими бы должны быть, а каким путем можно их удовлетворить с возможно большей полнотой и с минимальными пожертвованиями и неприятностями для частных лиц" <1>. "Изъятия объясняются целями государства. Высшая задача государства есть создание такого порядка, при котором наиболее полно осуществляется идея общего блага. Государство стоит тем ближе к решению своей задачи, чем более оно содействует росту благосостояния всех граждан, всеобщему умственному и нравственному развитию" <2>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки... С. 52.
<2> Цит. по: Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 499.
Таким образом, с момента возникновения государства на него возложено множество задач, которые сводятся в конечном итоге к основной - обеспечению достойного существования лиц, проживающих на его территории <1>. Выполнение возложенных на государство функций должно обеспечиваться наличием самостоятельных и постоянных источников формирования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов, которые позволяли бы покрывать возникающие у государства расходы <2>.
--------------------------------
<1> См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2000. С. 50 - 52; Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 38 - 51.
<2> О теориях государственных финансов подробнее см.: Нитти Ф.С. Основные начала финансовой науки. М., 1904.
Формирование доходов и осуществление расходов реализуются в рамках единого процесса - финансовой деятельности государства. И именно финансовая деятельность нацелена на обеспечение государства финансовыми ресурсами, необходимыми для удовлетворения публичных потребностей, обусловленных задачами и функциями, закрепленными в Конституции, и возложенных государством на уполномоченные им органы, и в первую очередь это осуществляется посредством формирования доходов.
Вопрос о роли и значении доходов для бюджета находится в прямой зависимости от сущности государства как механизма публичной власти, выполняющего общественно значимые функции. Именно в бюджетной деятельности проявляется реализация функций государства, а также социальная направленность государственной деятельности. И, как справедливо отмечает О.Н. Горбунова, "финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни. Любой вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем" <1>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг... С. 7.
При этом деятельность государства в сфере формирования доходов бюджетов в целях обеспечения финансовой устойчивости пронизана идеей приоритета публичных интересов.
С давних времен до настоящего времени проблемы формирования доходов бюджета государства являлись предметом постоянного и пристального внимания со стороны многих ученых и практиков <1>. Расширяющиеся потребности государства в финансовых ресурсах обусловливали постоянную необходимость поиска новых, более качественных источников доходов и приводили к отмене (трансформации) других, менее качественных и эффективных.
--------------------------------
<1> См., напр.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1890; Боженок С.Я. Указ. соч.; Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014; и др.
Проблемы правового обеспечения доходов бюджетов неоднократно становились предметом внимания государственных деятелей прошлого. Еще М.М. Сперанский в своем "Плане финансов", выделяя наиболее актуальные финансово-правовые проблемы в бюджетной сфере, предлагал обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета, установить принцип рационального расходования государственных средств и учреждать расходы "по приходам", увеличить доходы путем упорядочения существовавших и установления новых налогов и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: У истоков финансового права: В 4 т. / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Статут, 1998. (Сер. "Золотые страницы российского финансового права"). Т. 1. С. 30.
Современные ученые также обращают на это внимание. Так, например, в одной из последних работ, посвященных доходам бюджета, А.Г. Пауль указал на ряд проблем, требующих решения в данной сфере, в частности, он определил круг проблем правового регулирования доходов бюджета, которые связаны с комплексом нерешенных вопросов социально-экономического плана, а именно: государство не определилось со степенью изымаемых из национального дохода денежных средств, направляемых в бюджеты; отсутствуют однозначные критерии выделения налоговых и неналоговых доходов бюджетов; непонятен характер ответственности администраторов доходов за полноту и своевременность поступления доходов в бюджеты; не отлажены подходы и механизмы распределения доходов между уровнями бюджетной системы РФ <1> и др.
--------------------------------
<1> См.: Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 3 - 4.
Как свидетельствует история развития общества, генезис системы доходов государства происходил в двух направлениях: экстенсивном (за счет увеличения количества источников доходов) и интенсивном (путем повышения эффективности администрирования уже существующих). Последнее направление, по мнению большинства ученых, является наиболее прогрессивным, так как обеспечивает создание эффективной системы доходов государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Боженок С.Я. Указ. соч. С. 4.
В настоящее время, в период мирового экономического кризиса, прилагаются усилия по поиску новых финансовых инструментов с целью создания новой мировой финансовой системы и возрождения национальных экономик. Большое значение в этом процессе придается вопросам создания действенной системы доходов государства как необходимого условия экономической, политической, финансовой и социальной стабильности в обществе.
В Российской Федерации также уделяется этому вопросу огромное внимание <1>. Так, в более ранних работах, посвященных доходам бюджетов, отмечается, что "преобладающий источник средств государственных и местных бюджетов в Российской Федерации - это налоговые доходы, которые составляют около 90% государственных централизованных финансов" <2>. Между тем доминирующая роль налоговых доходов при формировании государственного бюджета подрывает его финансовую независимость, отрицательно отражается на благосостоянии граждан, поскольку фискальные интересы государства не могут удовлетворяться вне зависимости от "фактических возможностей налогоплательщиков уплачивать налоги, не снижая жизненного уровня, не подрывая возможностей расширенного воспроизводства" <3>. В последнее время ситуация несколько изменилась и приобрела позитивную тенденцию. Доходы федерального бюджета в разрезе основных видов доходов выглядят следующим образом. В 2011 г. доля в общем объеме доходов: налоговые - 52,65%; неналоговые - 47,09% <4>; безвозмездные поступления - 0,26%; в 2012 г. доля в общем объеме доходов: налоговые - 53%; неналоговые - 46%; безвозмездные поступления - 1% <5>; в 2013 г. доля в общем объеме доходов: налоговые - 54,25%; неналоговые - 45,35%; безвозмездные поступления - 0,39% <6>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Комягин Д.Л. Национальное достояние как источник доходов бюджета: проблемы учета и контроля // Финансовый вестник: Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2016. N 1. С. 3 - 10; Он же. К вопросу о публичных доходах: проблемы правового регулирования и пути их решения // Финансовое право. 2015. N 11. С. 21 - 28; Он же. Публичные и бюджетные доходы: сущность и содержание // Финансовый вестник: Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2015. N 5. С. 18 - 25; Пауль А.Г. Доходы бюджетов. М., 2012; и др.
<2> См.: Боженок С.Я. Указ. соч. С. 4 - 5.
<3> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1890. С. 238.
<4> См.: Федеральное казначейство: сайт. URL: http://datamarts.roskazna.ru/index.php/2011-razdely/dokhody/fk-0004-0021 (дата обращения: 10.01.2016).
<5> См.: Там же. URL: http://datamarts.roskazna.ru/index.php/2012-razdely/dokhody/fk-0004-0021 (дата обращения: 10.01.2016).
<6> См.: Там же. URL: http://datamarts.roskazna.ru/index.php/2013-razdely/dokhody/fk-0004-0021 (дата обращения: 10.01.2016).
Государство, установив на конституционном уровне свои задачи и функции (при закреплении предметов ведения Российской Федерации), изначально предопределило приоритет расходов над доходами. Именно потребность выступает в качестве исходного момента интереса, обусловливая его содержание <1>. В свое время А.И. Буковецкий подчеркивал первостепенную значимость государственных расходов, отмечая, что "в финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств" <2>. Речь идет о том, что расходы являются определяющими для доходов, в связи с чем государство, закрепив направления своих расходов, изыскивает источники доходов, и уже только от их качества и количества будут зависеть объемы финансирования расходов, но не сам их факт.
--------------------------------
<1> См.: Лаврененко В.Н. Проблемы социальных интересов ленинизма. М., 1978. С. 34.
<2> Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. М., 1929. С. 15. В указанной работе под финансовым хозяйством автор понимает исключительно государственные финансы, отвергая возможность существования частного финансового хозяйства.
Соответственно, формирование доходов обусловлено необходимостью осуществления расходов, возникающих в связи с выполнением государством своих функций и задач.
В этом аспекте учеными подчеркивается, что одной из приоритетных задач по совершенствованию правовых механизмов формирования финансово устойчивого государства является "научное обоснование такой модели системы доходов, которая учитывала бы их экономическую и правовую природу, что, несомненно, будет способствовать росту доходной части государственных и местных бюджетов" <1>. При этом органы государственной власти должны руководствоваться принципами "соразмерности", "разумной достаточности", "баланса публичных и частных интересов" (см. Постановления Конституционного Суда РФ от 16.07.2007 N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" <2>, от 17.01.2008 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений статей 9 и 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статей 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "СЕБ Русский Лизинг", общества с ограниченной ответственностью "Нефте-Стандарт" и общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "Нефте-Стандарт") <3>.
--------------------------------
<1> Боженок С.Я. Указ. соч. С. 5.
<2> См.: СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.
<3> См.: ВКС РФ. 2008. N 1.
Для выполнения государством возложенных на него функций во всех сферах деятельности, в частности для реализации программы социально-экономического развития, оно должно обладать достаточным количеством финансовых ресурсов, которые формируются преимущественно в денежном эквиваленте. Вышеупомянутые ресурсы для удобства управления ими концентрируются в едином фонде денежных средств, которым на государственном уровне является бюджет <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Гуляев И.А. К вопросу о дефиниции "доходы бюджета" // Финансовое право. 2014. N 4.
Так, например, в числе главных задач функционирования государственного бюджета СССР, связанных с поступлением в него доходов, М.И. Пискотин называл следующие: "создавать в распоряжении государства необходимые накопления для достижения расширенного социалистического воспроизводства, обеспечения высоких темпов развития экономики"; "создавать условия для постоянного наращивания в перспективе финансовых ресурсов государства, мобилизовывать в общегосударственный фонд резервы народного хозяйства" <1>.
--------------------------------
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 21.
Современная юридическая и экономическая наука рассматривает различные аспекты данного понятия, таким образом полноценно раскрывая его сложную и неоднородную сущность. Следует поддержать позицию авторов, отмечающих, что в настоящее время в науке финансового права не сложилось однозначного определения понятия "бюджет" <1>. Так, бюджет рассматривается учеными: как общественные отношения, необходимые для формирования централизованного фонда денежных средств <2>; денежные отношения по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда <3>; денежные отношения императивной формы, выражающие "движение чистого дохода общества", в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций <4>; общественные отношения, которые связаны с концентрацией и использованием его средств <5>; абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве <6>; народное достояние, общественное благо <7>.
--------------------------------
<1> См.: Пачкун В.В. Конфликтность как свойство реализации функций бюджета // Финансовое право. 2012. N 5. С. 14 - 18.
<2> См.: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 6 - 23; Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник Центра публично-правовых исследований. М., 2006. Т. 1. С. 412 - 437.
<3> См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С. 252.
<4> См.: Сабанти Б.М. Теория финансов. М., 2000.
<5> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 131.
<6> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг... С. 128.
<7> См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 166.
В соответствии с БК доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и иным законодательством, устанавливающим основания для взимания денежных средств <1> в доход Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Например, законодательство, предусматривающее уплату социальных взносов, платежей от пользования и распоряжения государственным имуществом, по результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций, взимаемых государственными органами, казенными учреждениями за выполнение работ и оказание услуг, консульских сборов, патентных пошлин и иных платежей.
Следует отметить, что данный перечень актов, указывающих на правовые основы закрепления источников доходов бюджетов, не является исчерпывающим и определяет только лишь нормативные основы для формирования налоговых доходов бюджетов бюджетной системы РФ, абсолютно игнорируя формирование неналоговых доходов (например, Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", устанавливающий обязанность Банка России уплачивать часть прибыли в доход федерального бюджета).
В связи с этим наиболее удачной для законодательного закрепления представляется следующая формулировка: "Доходы бюджетов формируются на основе бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, таможенного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок уплаты (взыскания) платежей в доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".
Итак, в современной законодательной интерпретации доходы бюджета представляют собой поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК).
Говоря о понятии доходов бюджета, Н.И. Химичева раскрыла его как "часть национального дохода страны, обращаемого в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность государства с целью создания финансовой базы для осуществления его задач и функций" <1>. Невозможно не согласиться с позицией А.Д. Селюкова, акцентирующего внимание на доходной части федерального бюджета как "части национального дохода, которую государство получает в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и граждан в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством" <2>.
--------------------------------
<1> Химичева Н.И. Советское финансовое право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1987. С. 214.
<2> Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления: проблемы правового регулирования. М., 2003. С. 212.
Подводя итог и обобщая вышеизложенное, можно сказать, что бюджет является необходимым элементом любого государства, финансовой основой реализации его суверенитета и жизнеспособности всего государственного управленческого аппарата, непосредственно осуществляющего реализацию задач и функций государства во всех сферах общественной жизни.
Как уже было отмечено, доходы бюджета обусловлены его расходами и при этом они являются взаимозависимыми и взаимообусловленными. В данном аспекте уместно мнение А.М. Бирмана о том, что "финансы - система сообщающихся сосудов" <1>, которая отражает взаимосвязь всех элементов финансово-правовых механизмов обеспечения финансовой устойчивости.
--------------------------------
<1> Бирман А.М. Указ. соч. С. 173.
Как известно, роль и значение различных явлений проявляются через их функции. Следует отметить, что в науке финансового права не разделяют функции доходов и расходов. На наш взгляд, они объединены и проявляются в комплексных функциях бюджета, поскольку он имеет две составляющие - доходы и расходы. Функции бюджета выражаются в его предназначении и определяют его задачи и роль в рамках бюджетной (финансовой) деятельности государства. Исходя из различных сторон понимания бюджета в различные периоды развития финансово-правовой теории, ученые выделяли следующие его функции: регулирующую, распределительную, стабилизирующую, обеспечительную, стимулирующую, контрольную, координирующую <1>. Таким образом, сущность и роль бюджета, проявляющиеся в его функциях (регулирующей, распределительной, контролирующей, стабилизирующей, стимулирующей, обеспечительной и др.) <2>, характерны и для доходов и расходов.
--------------------------------
<1> См.: Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2005. С. 27; Саттарова Н.А. К вопросу о бюджете // Финансовое право. 2008. N 1; Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права (актуальные проблемы) // Гос-во и право. 1995. N 2. С. 16; Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права. С. 412 - 437.
<2> См.: Пачкун В.В. Указ. соч. С. 14 - 18.
Доходы бюджета являются основным институтом финансового (бюджетного) права, от эффективности функционирования которого зависит функционирование иных сфер деятельности государства, напрямую не связанных с бюджетом (конституционной, административной, уголовной и т.д.). Более того, в подтверждение значимости данного института следует отметить, что регулирование отношений по определению доходов бюджета осуществляется отдельным федеральным законом, в котором не могут быть предусмотрены нормы, не связанные с государственными доходами и расходами (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского") <1>. Более того, правовому регулированию процесса формирования доходов и осуществления расходов посвящен специальный и единственный в своем роде бюджетный процесс, который посвящен принятию единственного закона - закона о бюджете. Так, М.В. Карасева отмечает, что бюджетный процесс характеризуется как явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год. При этом отмечается нестабильность такого закона, поскольку он действует всякий раз в течение только одного календарного года <2>. Кроме этого, бюджетный процесс регулируется отдельным кодифицированным нормативным правовым актом - БК, что является характерным и специфичным только для бюджетных правоотношений.
--------------------------------
<1> См.: ВКС РФ. 2004. N 4.
<2> Подробнее см.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 58 - 60.
В науке бюджетного права существует множество классификаций доходов бюджетов по различным основаниям <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 203 - 207; Боженок С.Я. Указ. соч.; Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014 и др.
Наиболее распространенной и законодательно определенной является классификация доходов бюджета на налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления (ст. 41 БК).
Основным видом доходов являются налоги, единственный вид доходов, имеющий конституционное основание, и непременный атрибут любого государства <1>. Отмечается, что "с помощью данных поступлений формируется материальная финансовая основа государства. Все поступления аккумулируются в соответствующих бюджетах и государственной казне" <2>. Несмотря на общее предназначение всех доходов бюджета независимо от их видов, заключающееся в обеспечении выполнения всех публичных нужд, именно "публичность налога указывает на его общественное предназначение, которое заключается в обеспечении формирования фондов денежных средств (бюджетов), расходуемых субъектами публичной власти в интересах общества и государства" <3>. На протяжении всей истории существования налогов они служили делу обеспечения ресурсами публичной власти <4>.
--------------------------------
<1> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 53; Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 60; Власенко Н.А. Теория государства и права: Науч.-практ. пособие для самостоятельной подготовки студентов всех форм обучения / ИЗиСП. М.: Юриспруденция, 2009. С. 36; Теория государства и права / Под ред. О.Ю. Рыбакова. С. 64.
<2> Власенко Н.А. Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 2009. С. 37.
<3> Кучеров И.И. Теория налогов и сборов (правовые аспекты): Монография. М.: ЮрИнфоР, 2009. С. 20.
<4> Подробнее см.: Орлов М.Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета государства // Финансовое право. 2006. N 2.
Говоря о неналоговых доходах бюджета, следует отметить такую их особенность, как значительный объем нормативных актов, регулирующих основания, сроки и порядок их уплаты. Более того, и в теории, и в законодательстве отсутствуют положения, определяющие хотя бы минимальные рамочные требования к неналоговым доходам бюджета. Однако потребность в разработке единых подходов к формированию неналоговых доходов бюджета уже назрела, о чем говорят и активное внимание ученых к данной проблеме, и увеличение объемов неналоговых доходов в структуре доходов бюджетов, и позиция Минфина России, указывающего на необходимость проведения инвентаризации нормативных правовых актов, договоров, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов (см. письмо Минфина России от 27.02.2015 N 02-08-07/10296 "О необходимости проведения инвентаризации нормативных правовых актов, договоров, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов") <1>.
--------------------------------
<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
Государство, предусмотрев в своем финансово-правовом механизме регулирования такой инструментарий, как межбюджетные трансферты, обеспечило субъектам РФ и муниципальным образованиям возможность получения финансовой поддержки (компенсации) для достижения ими устойчивого развития своей территории. Кроме этого, существование межбюджетных трансфертов позволяет обеспечить сбалансированность всех бюджетов бюджетной системы РФ, что, в свою очередь, позволяет говорить о межбюджетных трансфертах как об одном из правовых средств обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Следует заметить, что формулировка понятия "межбюджетный трансферт", закрепленная в БК, позволяет сделать вывод о возможности получения межбюджетных трансфертов не только по принципу "сверху - вниз", но и по принципу "снизу - вверх", т.е. из нижестоящих бюджетов в федеральный бюджет. В то же время понятия конкретных форм межбюджетных трансфертов (субсидий, субвенций, дотаций) исключают такую возможность и четко указывают вертикаль движения денежных средств - "сверху - вниз".
В аспекте финансово-правового обеспечения финансовой устойчивости особую актуальность приобретает классификация доходов бюджетов на основные и чрезвычайные в зависимости от наличия или отсутствия рисков и угроз финансовой устойчивости государства.
К основным можно отнести доходы, существовавшие до наступления кризисной ситуации и взимаемые в обычном режиме (например, налоги, доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации, и т.д.). Чрезвычайные налоги вводятся под влиянием кризисной ситуации в целях быстрого увеличения доходов бюджетов (речь идет не только о введении возможных новых налогов (сборов), но и об увеличении уже существующих налоговых ставок) для покрытия в том числе чрезвычайных расходов (например, прибыль Банка России в части, превышающей 75% (ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)") <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28.11.2015 N 333-ФЗ "О приостановлении действия части первой статьи 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О внесении изменения в статью 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (см.: СЗ РФ. 2015. N 48 (ч. 1). Ст. 6699) действие ч. 1 ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" приостановлено с 1 января 2016 г. до 1 января 2017 г.
В свою очередь, ст. 1 Федерального закона "Об особенностях перечисления в 2016 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации по итогам 2015 года" Банк России после утверждения Советом директоров Банка России годовой финансовой отчетности Банка России за 2015 г. перечисляет из фактически полученной Банком России по итогам 2015 г. прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК, 90% в федеральный бюджет.
В целях более точного уяснения сущности доходов с позиции основ обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации необходимо более подробно остановиться на признаках доходов, позволяющих их оценить именно в вышеуказанном качестве.
Еще М.М. Сперанский в своем знаменитом труде "План финансов" выделял следующие характеристики доходов бюджета и отмечал, что "все вообще доходы бывают правильны: 1) когда они не осушают источников внутреннего богатства; 2) когда распределяются уравнительно; 3) когда не прикасаются к капиталам, для произведения нужным, но отделяются от чистых прибытков; 4) когда образ взимания их для правительства дешев, а для частных людей непритеснителен" <1>. Несомненно, данные черты присущи доходам бюджета и сегодня, однако приобретают определенную современную специфику.
--------------------------------
<1> Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. Т. 1. С. 51.
Так, в современных условиях развития науки финансового права и на основе действующего законодательства можно выделить следующие признаки доходов, имеющие значение для характеристики доходов с позиции основ финансовой устойчивости Российской Федерации: достаточность, постоянство (гарантированность), предсказуемость (прогнозируемость, плановость), справедливость. Рассмотрим их более подробно.
Достаточность доходов. Статья 21 БК устанавливает классификацию расходов бюджетов, которая не может быть изменена без внесения изменений в БК (в данном случае мы не говорим о возможности ее уточнения), соответственно, доходы должны быть сформированы так, чтобы в полном объеме обеспечить все виды расходов бюджетов. Признак достаточности доходов, несмотря на отсутствие прямого нормативного определения, имеет законодательную основу. Так, в БК установлена норма - ст. 83, определяющая условия принятия законов, предусматривающих увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, т.е. такие нормативные правовые акты должны содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ, а также ограничение по сроку - только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Еще М.М. Сперанский отмечал, что "расходы должны быть учреждаемы по приходам. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного" <1>. Иными словами, расходы не могут быть приняты при отсутствии достаточности доходов, их покрывающих. Следует отметить, что данные положения носят не факультативный, а обязательный характер для исполнения.
--------------------------------
<1> Сперанский М.М. Указ. соч. С. 44.
Кроме этого, также заслуживает внимания следующая норма (ст. 53 БК), которая, на наш взгляд, способствует обеспечению достаточности доходов, поскольку позволяет рассматривать и утверждать объемы бюджетных обязательств, уже обеспеченных доходами. Речь идет об ограничении по срокам внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Такие изменения должны вступать в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде, быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (не позднее 1 октября) <1>. Заметим, что это требование распространяется только на федеральный уровень. Кроме того, внесение изменений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года и приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что действие данной нормы на протяжении последних четырех лет приостанавливается ежегодно.
Постоянство (гарантированность) доходов. В.А. Лебедев отмечал, что "одно из важных условий, которым должны удовлетворять хорошие источники государственных доходов, есть их постоянство, как и государство само есть учреждение постоянное, долговременное. К этому и должно клониться устройство системы доходов: они должны носить на себе характер постоянства, периодического возобновления, потому что государственные потребности не суть потребности единовременные, а потребности, возвращающиеся периодически" <1>. Таким образом, учитывая, что публичная власть осуществляет свои функции постоянно, формирование доходов также должно осуществляться постоянно (регулярно). Именно этим обстоятельством и обусловлен признак постоянства (регулярности) поступления в бюджет.
--------------------------------
<1> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 203.
Более того, отсутствие признака постоянства источников доходов является основанием для возникновения финансовых рисков (см. заключение Счетной палаты РФ на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"). В некоторых случаях принятие федеральных законов может весьма негативно влиять на формирование доходов бюджета на постоянной основе. Весьма показателен в данном случае пример с введением в 2012 г. института консолидированных групп налогоплательщиков, налогообложение которых негативно отразилось на формировании доходов бюджетов субъектов РФ. В финансово-экономическом обосновании к проекту закона указывалось, что принятие закона не приведет к дополнительным расходам федерального бюджета. Вместе с тем согласно данным отчета Счетной палаты РФ о результатах контрольного мероприятия "Проверка результативности администрирования консолидированных групп налогоплательщиков", утвержденного решением Коллегии Счетной палаты РФ от 04.07.2014 N 34К (980) <1>, объединение налоговой базы по налогу на прибыль организаций, входящих в консолидированную группу налогоплательщиков, явилось одной из причин уменьшения поступлений доходов в бюджетную систему РФ <2>.
--------------------------------
<1> См.: Счетная палата Российской Федерации: сайт. URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/c07/c07142ddd156b4f6abc93d195516a88f.pdf (дата обращения: 10.11.2014).
<2> Так, по данным Счетной палаты РФ, поступление налога на прибыль организаций в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2013 г. на 260,1 млрд. руб., или на 13,1%, меньше, чем в 2012 г. В 2012 г. снижение поступления налога на прибыль организаций в результате деятельности КГН в объеме 60,8 млрд. руб. наблюдалось в 18 субъектах РФ (22%), в том числе наибольшее снижение поступлений налога произошло в бюджеты: г. Москвы (41,5 млрд. руб.), Нижегородской области (5,9 млрд. руб.), Волгоградской области (3,4 млрд. руб.), Пермского края (3,3 млрд. руб.), Белгородской области (2,7 млрд. руб.) и т.д.
Справочная и научная литература определяет постоянный (гарантированный) доход как: доход, ожидаемый в течение длительного периода времени от располагаемых запасов "человеческого" и "нечеловеческого" богатства, выраженный в текущих ценах <1>; сумму, которую индивид может тратить постоянно, сохраняя такой же устойчивый уровень расходов в будущем <2>; доход, получение которого практически не зависит от складывающихся условий, который обеспечен в любом случае <3>.
--------------------------------
<1> См.: Постоянный доход. Гипотеза "постоянного дохода" Фридмана // EcoUniver: экономический портал. URL: http://ecouniver.com/3044-postoyannyj-doxod-gipoteza-postoyannogo-doxoda.html (дата обращения: 07.05.2016).
<2> См.: Блэк Дж. Экономика: толковый словарь / Общ. ред. И.М. Осадчая. М.: ИНФРА-М; Весь Мир, 2000.
<3> См.: Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.Л. Экономика и право: Словарь-справочник. М.: Вуз и школа, 2004; Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999.
В экономической теории разработана гипотеза постоянного дохода, которая представляет собой гипотезу, утверждающую, что потребление индивида (или домохозяйства) зависит от его постоянного дохода <1>. Исходя из классификации доходов бюджетов именно налоги являются самыми постоянными источниками доходов бюджетов, поскольку в отличие от других видов доходов бюджета именно налогам присуща исключительно фискальная функция <2>, отражающая задачу по формированию бюджета государства <3>.
--------------------------------
<1> См.: Словарь современной экономической теории Макмиллана. М., 1997.
<2> А. Смит, Д. Рикардо признавали за налогами исключительно фискальную функцию; Ф. Вольтер, С. Вобан, Ж. Монтескье также отмечали исключительно главенствующую роль фискальной функции; Ф. Нитти, П.М. Годме, К.С. Бельский, А.В. Брызгалин, И.И. Кучеров, Г.В. Петрова и другие ученые рассматривают фискальную функцию в совокупности иных функций налогов, в то же время делая акцент на ее первичности.
<3> См.: Налоговое право: Общая часть: Учебник и практикум для акад. бакалавриата / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Юрайт, 2014. С. 41.
Предсказуемость (прогнозируемость, плановость). Предсказуемость (прогнозируемость, плановость) доходов бюджета обеспечивает перспективу и надежность поступления их в бюджет. Именно на основе прогнозирования, планирования мы можем предположить объемы поступления доходов в бюджет в среднесрочной и долгосрочной перспективе <1> и говорить о предсказуемости доходов бюджета. По мнению М.И. Пискотина, одна из первостепенных целей финансового планирования (организации управления публичными финансами в форме бюджетного планирования) состоит в создании условий для планомерного и постоянного наращивания финансовых ресурсов, обогащения и расширения источников, питающих бюджет любого уровня <2>. В зависимости от точности прогнозирования и планирования доходов можно, в свою очередь, планировать расходы бюджета и говорить о сбалансированности, поскольку обратная ситуация может привести к негативным последствиям и является угрозой финансовой устойчивости Российской Федерации. Так, например, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" отмечалось, что "проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита". В целях правового обеспечения предсказуемости доходов бюджета их формирование осуществляется по строго определенной процедуре и основывается: на положениях послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации; основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики; основных направлениях таможенно-тарифной политики; прогнозе социально-экономического развития; бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период; государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ) (ст. 172 БК). В развитие данных положений принята ст. 174.1 БК, в соответствии с которой доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы РФ.
--------------------------------
<1> Долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период, бюджетного прогноза субъекта РФ на долгосрочный период, а также бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании в соответствии с требованиями БК (ст. 170.1, действующая с 1 января 2015 г.).
<2> Подробнее см.: Пискотин М.И. Указ. соч.
При этом бюджетное законодательство допускает возможность возникновения незапланированных доходов. В этом случае они могут направляться Минфином России без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга Российской Федерации, а также на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном п. 3 ст. 217 БК (ст. 232 БК), т.е. на строго определенные цели.
Справедливость доходов. Как уже отмечалось ранее, "государство имеет нужды; для нас теперь дело идет не о том, чтобы знать, каковы они и какими бы должны быть, а каким путем можно их удовлетворить с возможно большей полнотой и с минимальными пожертвованиями и неприятностями для частных лиц" <1>. "Кроме условий постоянства и правильности требуется еще, чтобы источник доходов не нарушал ничьих гражданских прав, был бы согласен с требованиями справедливости и во всяком случае, чтобы доход получался легко, с возможно меньшими затруднениями для казны и плательщиков" <2>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки... С. 52.
<2> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 203.
На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ в научной литературе выявлено несколько подходов к раскрытию содержания справедливости.
1. Толкование справедливости связано с понятиями соразмерности, разумной и обоснованной дифференциации объема прав, льгот, гарантий. Как отмечается Судом в Постановлении от 27.04.2001 N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат "Североникель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова" <1>, принцип равенства всех перед законом гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных условий для различных категорий субъектов права. Вместе с тем такие различия не могут устанавливаться произвольно, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов.
--------------------------------
<1> См.: ВКС РФ. 2001. N 5.
2. Из конституционных принципов юридического равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа") <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВКС РФ. 2006. N 3.
3. Принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики. Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их защиты (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан") <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. 2004. N 2.
Соответственно, мы можем говорить о справедливости как о признаке доходов бюджетов. Данный признак доходов не включен в законодательно закрепленные принципы, на основании которых происходит функционирование бюджетной системы РФ, поэтому методологически целесообразным представляется осуществлять анализ с учетом таких характеристик, как: равномерность, соразмерность, предсказуемость, разумность и обоснованность дифференциации, ясность и согласованность правового регулирования. В качестве дополнительных возможно использовать следующие критерии, разработанные в правовой доктрине: 1) законность, соответствие вновь принимаемых норм права действующим нормам, принципам права; 2) достижение баланса публичных и частных интересов; 3) эффективность; 4) системность (плановый характер правотворчества, его непротиворечивость); 5) обеспечение устойчивого развития общества путем учета долгосрочных стратегических национальных интересов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чечельницкий И.В. Принцип справедливости в праве // История гос-ва и права. 2014. N 6. С. 57 - 63.
Несмотря на то что в бюджетном законодательстве РФ принцип справедливости не закреплен, "справедливость немыслима без равенства" <1>. Статья 28 БК среди принципов, на которых основана бюджетная система РФ, называет принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Этот принцип основан на конституционном принципе равенства субъектов РФ и муниципальных образований и непосредственно связан с принципом единства бюджетной системы РФ <2>. При формировании доходов бюджета данный принцип приобретает особое значение.
--------------------------------
<1> Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. М., 1992. С. 16.
<2> Подробнее см.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009.
Принцип равенства означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК (ст. 31.1 БК). По мнению О.Б. Шемякиной, принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает в том числе определение единых подходов при формировании налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Шемякина О.В. Комментарий к главе 5 // Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю. Грачевой.
Исходя из существа рассматриваемого принципа принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований содержательно смыкается с принципом справедливости при формировании бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований. Дополнительно необходимо обратить внимание, что при анализе характеристик системы межбюджетных отношений в практике наблюдается объединение справедливости и эффективности. И этот подход представляется нам обоснованным в силу взаимосвязи и взаимообусловленности названных характеристик. Так, в Аналитических материалах <1> к документу, подготовленному Минфином России к встрече министров финансов "Группы восьми" <2>, отмечалось, что эффективная и справедливая система межбюджетных отношений в том числе и прежде всего должна предусматривать: законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти; сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов; возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию); объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания; наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований <3>.
--------------------------------
<1> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Сибирская академия финансов и банковского дела: сайт. URL: http://safbd.ru/sites/default/files/principy_eff_uprav_obshch_finansami.pdf (дата обращения: 09.09.2015).
<2> Минфин России в рамках председательства Российской Федерации в "Группе восьми" выступило с инициативой повысить роль предпринимаемых на международном уровне усилий по содействию эффективному и ответственному управлению общественными (государственными и муниципальными) финансами. В материалах рассмотрены ключевые аспекты проблемы, работа по распространению и применению лучшей практики управления общественными финансами. Раздел 1 был положен в основу документа, представленного Министром финансов РФ А.Л. Кудриным 9 - 10 июня 2006 г. на встрече министров финансов стран "Группы восьми" в г. Санкт-Петербурге.
<3> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. 2006. N 10.
Таким образом, особо следует отметить, что только в своем системном проявлении - взаимодействии, взаимосогласованности и взаимообусловленности - все вышеперечисленные признаки отражают сущность доходов бюджета и выступают основой обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
По наиболее значимым видам доходов бюджета законодатель устанавливает особый срок вступления их в силу. Так, законодательство, регулирующее формирование доходов бюджета, связано с наступлением определенной даты - 1 января, обусловленной принятием и вступлением в силу федерального закона о бюджете и началом финансового года (см., например, п. 3 ч. 1 ст. 5 НК), и может иметь самостоятельную форму выражения - форму отдельного закона (см. Федеральный закон от 28.11.2015 N 334-ФЗ "Об особенностях перечисления в 2016 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации по итогам 2015 года") <1>. Кроме этого, федеральные законы, предусматривающие внесение изменений в законодательство РФ о налогах и сборах, принятые после дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы РФ, должны содержать положения о вступлении в силу указанных федеральных законов не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом <2>. Данное требование закреплено и в отношении аналогичных законов (нормативных правовых актов) субъектов РФ (представительных органов муниципального образования).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2015. 1 дек.
<2> Действие п. 2 ст. 174.1 БК периодически приостанавливается в связи с затруднениями по прогнозированию доходов бюджета (см., например, Федеральный закон от 21.07.2014 N 214-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" (см.: Рос. газ. 2014. 23 июля)).
Роль и значение формирования доходов бюджета для Российской Федерации проявляются и в особом правовом статусе субъектов, ответственных за формирование доходов бюджетов, уполномоченных государством, являющихся субъектами, характерными исключительно только для бюджетных правоотношений. Речь идет о главных администраторах (администраторах) доходов бюджета. Именно на них бюджетным законодательством, а также иными нормативными правовыми актами возложены обязанности по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятию решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) денежных средств в форме налогов, сборов, пеней, штрафов, компенсаций и иных платежей, являющихся доходами бюджетной системы РФ.
Определение органов государственной власти РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами, Банка России, иных субъектов в качестве главных администраторов (администраторов) доходов бюджета осуществляется правовыми актами РФ (БК, федеральным законом о бюджете), в том числе указаниями Минфина России о порядке применения бюджетной классификации на соответствующий год (см., например, Приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации") <1>. Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета реализуют бюджетные полномочия, закрепленные ст. 160.1 БК и иными нормативными актами <2>. Наделение вышеуказанных субъектов особым статусом и тот факт, что им обладает огромное количество публичных субъектов (органов власти всех уровней и т.д.), означает возложение на них повышенной степени ответственности за формирование доходной части бюджета и свидетельствует о значимости их деятельности в этом направлении. В то же время необходимо отметить, что в абсолютном большинстве случаев статус главных администраторов (администраторов) доходов бюджета сопряжен со статусом главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. При этом качество реализации полномочий вышеуказанных субъектов в качестве главных администраторов (администраторов) доходов бюджета не связывается законодателем с объемом финансирования данных субъектов в качестве главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств.
--------------------------------
<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 995 "О порядке осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 116; письмо Минфина России от 27.02.2015 N 02-08-07/10223 "О полномочиях главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в части ведения реестра источников доходов" // СПС "КонсультантПлюс". В соответствии с названным письмом Минфина России в настоящее время Министерством готовятся нормативные правовые акты, регламентирующие выполнение полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ в части ведения реестра источников доходов бюджета по закрепленным за ним источникам доходов на основании перечня источников доходов бюджетов бюджетной системы РФ начиная с 1 января 2016 г.
Таким образом, доходы бюджета представляют собой финансовую основу государства, которая позволяет как минимум обеспечивать выполнение принятых на себя расходных обязательств, как максимум сформировать резервы, необходимые для обеспечения финансовой устойчивости в случае наступления кризисных ситуаций.
§ 3.3. Расходы бюджета в финансово-правовом механизме
обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации
Учение о государственных расходах целиком вытекает из понятия о существе государства и его обязанностях, обусловливается организацией государства, формой правления, устройством правительственных учреждений, задачами экономической политики и т.д. <1>. Именно "государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. В одном государстве могут преобладать одни потребности, в другом - другие; но вообще в государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть осуществлены" <2>. Следует согласиться с Н.А. Шевелевой в том, что расходная составляющая самостоятельности бюджетов предполагает соответствие государственным полномочиям, обусловленным нормами Конституции и нормами федеральных законов, из нее вытекающими <3>. На основе анализа Конституции в классической теории государства и права выделяют следующие приоритетные функции Российской Федерации: охрану прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка; оборону страны; обеспечение нормальных условий жизни для членов общества и социальной защищенности личности; обеспечение образовательного и культурного развития граждан; обеспечение благоприятной среды обитания; обеспечение международного сотрудничества <4> и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки... С. 52.
<2> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 116.
<3> См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та; Изд-во юрид. фак. С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 8.
<4> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрист, 2004.
Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что расходные обязательства бюджета предопределены исключительно функциями государства.
Необходимость финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления обусловлена необходимостью установления и исполнения расходных обязательств, неразрывно связанных с осуществлением функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с установленным законодательством разграничением полномочий. Соответственно, расходные обязательства, возникающие при осуществлении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, являются диалектическим основанием, причиной финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и, следовательно, основанием и причиной формирования и реализации расходов бюджетов.
При этом расходы бюджета и составляющие их бюджетные ассигнования в правовом плане представляют собой результат органического системного взаимодействия юридических предписаний БК с предписаниями закона (решения) о бюджете, определяющими их объемы, адресность и целевое предназначение <1>.
--------------------------------
<1> См.: Голубев А.В. Расходное обязательство как правовое основание формирования и реализации расходов бюджета, ориентированных на результат // Финансовое право. 2013. N 4. С. 12 - 17.
Законодатель определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6). Следует отметить, что сами по себе расходы бюджета не имеют особой значимости, поскольку исходя из законодательного определения они представляют собой лишь денежные средства, выплачиваемые из бюджета, т.е. законодатель представляет их исключительно в узком понимании и сосредоточивает свое внимание лишь на процессуальной стороне. Однако в целях понимания сущности расходов в большей степени интересны те элементы, на основании которых и происходят формирование и выплата вышеуказанных средств. Речь идет прежде всего о расходных обязательствах <1>, обоснованиях <2> расходов главными распорядителями, позволяющих определить расходы бюджета в широком их понимании. Законодательно установленное требование по составлению главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих обоснований бюджетных ассигнований является одним из способов обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации и объясняет необходимость осуществления и прозрачности бюджетных расходов. Главные распорядители бюджетных средств в целях дальнейшего повышения самостоятельности главных распорядителей с одновременным повышением их ответственности за эффективное использование бюджетных ассигнований в настоящее время имеют право осуществлять внесение изменений в сводную роспись и лимиты бюджетных обязательств одновременно с изменением показателей бюджетных обоснований и на их основании.
--------------------------------
<1> Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК).
<2> Обоснование бюджетных ассигнований - документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); бюджетные ассигнования - предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК).
Анализ сущности расходов бюджета позволяет выделить следующие их признаки.
Обусловленность публичными функциями государства (муниципальных образований). Выделяют социальные, экономические, политические, культурные, экологические и другие задачи, которые реализуются через функции государства, т.е. ключевые направления деятельности по решению стоящих перед ним задач. Бюджетное законодательство при определении направлений расходования бюджетных средств принимает на себя бюджетные обязательства, которые, в свою очередь, обусловливают классификацию расходов бюджетов. Так, едиными для всех бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются: общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, образование, культура, кинематография, здравоохранение, социальная политика, физическая культура и спорт, средства массовой информации, обслуживание государственного и муниципального долга, межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ (ст. 21 БК). Несомненно, при осуществлении расходов государство реализует публичный интерес <1>, обусловленный его конституционными функциями, которые "могут вступать между собой в известное противоречие" (Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2004 N 17-П "По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова") <2>. Такая взаимосвязь и взаимообусловленность функций государства и бюджетных обязательств является логичной и подчеркивает наличие системных связей между данными категориями.
--------------------------------
<1> Подробнее о публичных интересах см.: Публичные и частные интересы в финансовом праве: Монография / Рук. авт. кол. Е.И. Спектор. М., 2011.
<2> См.: ВКС РФ. 2005. N 1.
Обоснованность расходов бюджетов. "Существенная черта каждой государственной потребности заключается в том, что она должна быть необходима, органически вытекать из свойств государственной жизни и, следовательно, не зависеть от случайной прихоти власти" <1>, "должны удовлетворяться только те потребности, в основании которых лежит идея необходимости" <2>, "следовательно, государство должно пользоваться своими средствами благоразумно" <3>. В данном случае можно сделать вывод, что речь идет о необходимости обоснования расходов и их объема. Обязанность по обоснованию расходов бюджетов возложена на главных распорядителей бюджетных средств. Обоснование расходов бюджета имеет важное значение для всей бюджетной деятельности государства, позволяет увидеть необходимость осуществления финансирования того или иного своего полномочия в строго определенном объеме, в строго определенной форме, в определенном периоде времени и конкретным субъектом (главным распорядителем). Этим обстоятельством и обусловлен строго определенный Порядок представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований (см. Приказ Минфина России от 25.12.2013 N 137н "О Порядке представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований") <4>. Обоснования представляются в целях формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период, составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета по расходам и лимитам бюджетных обязательств. При формировании обоснований бюджетных ассигнований главными распорядителями средств федерального бюджета используются программно-целевые методы планирования, количественные и качественные показатели деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета, установленные государственными программами РФ и ведомственными целевыми программами федеральных государственных органов, а также характеризующие непрограммные направления деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета.
--------------------------------
<1> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 119.
<2> Там же. С. 130.
<3> Там же. С. 132.
<4> См.: Рос. газ. 2014. 19 февр.
Единственная форма расходов - закон о бюджете. Актуальным и справедливым представляется высказывание о том, что "в законодательстве всех культурных государств определяется более или менее категорически, что ни чиновники правительства, ни общины не могут производить каких-либо расходов из государственных и общественных сумм, не определенных законом или росписью и сметами" <1>. Все расходы бюджета должны быть отражены в единственной возможной форме - форме бюджета, и использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.
--------------------------------
<1> Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 128 - 129.
Постоянство (периодичность) расходов. Данный признак обусловлен необходимостью постоянного выполнения государством своих задач и функций и, соответственно, необходимостью их финансового обеспечения. Естественно, это не означает отсутствия динамики в осуществлении расходов. Так, вполне оправданным представляется видовое изменение расходов, например, в зависимости от приоритетов в развитии государства, изменение объемов расходов в зависимости от полноты и достаточности формирования доходов, изменение субъектов, их осуществляющих, и т.д.
Эффективность расходов. Принцип эффективности использования бюджетных средств законодательно определен и означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Таким образом, под расходами бюджета в широком аспекте понимаются обусловленные закрепленными в специальном нормативном правовом акте расходными обязательствами денежные средства, выплачиваемые из бюджетов бюджетной системы РФ в определенном объеме и эффективно используемые уполномоченными органами на строго определенные цели в рамках финансирования задач и функций государства.
Для уяснения сущности и понятия расходов представляется целесообразным провести классификацию расходов по отдельным основаниям, имеющим значение для темы настоящего исследования.
Еще М.М. Сперанским были заложены основания для классификации расходов и основные принципы, актуальные и в наше время. В частности, он отмечал, что "расходы в правильном их учреждении должны иметь: 1) постоянное их разделение по степени нужды, по пространству их предметов и по движению их постоянному или чрезвычайному; 2) должны иметь правильный образ назначения, каждому разделению свойственный" <1>. В современной литературе также предложена классификация расходов по различным основаниям <2>.
--------------------------------
<1> Сперанский М.М. Указ. соч. С. 44.
<2> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России. С. 99 - 105; Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 310 - 315; Ковалева Т.М., Барулин С.В. Указ. соч. С. 32 - 35; Финансовое право / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. С. 116 - 117; и др.
В аспекте обеспечения финансовой устойчивости представляет интерес классификация расходов бюджета на обычные (обыкновенные) и чрезвычайные в зависимости от наличия или отсутствия конфликтных, кризисных ситуаций <1>, рисков, угроз. Следует учитывать, что данная классификация носит условный характер, поскольку "расходы не допускают строгого деления на обыкновенные и чрезвычайные... каждый расход первого рода может содержать в себе элементы расходов второго разряда... с известной точки зрения все чрезвычайные расходы могут быть сведены к обыкновенным" <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее о конфликтах, кризисах см., напр.: Тихомиров Ю.А. Государство. С. 77 - 81; Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. N 8. С. 43 - 54; и др.
<2> Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 387.
Обычные расходы осуществляются в условиях нормального функционирования государства, на основе утвержденного закона о бюджете.
Под действием кризисных ситуаций, вызванных различными угрозами и рисками, в государстве происходят крупные деформации в объеме и характере выполняемых функций, в уровне деятельности государственных органов, в формах и качестве правового регулирования <1>. Чрезвычайные ситуации создают угрозу государству (его части). Как правило, во всех странах мира, и Российская Федерация не является исключением, действует соответствующее законодательство, которое позволяет легализовать оперативные режимы деятельности специальных органов, некоторое ограничение прав граждан и организаций, использовать резервные фонды, что, в свою очередь, дает возможность минимизировать последствия таких ситуаций и устранить причиненный ущерб <2>. Наступление чрезвычайных ситуаций обусловливает осуществление чрезвычайных расходов. Они возникают в условиях наступления различных чрезвычайных ситуаций, рисков и угроз. В частности, военное положение, стихийные бедствия, финансовый кризис, природные, техногенные и иные катастрофы, массовые заболевания влекут задействование особого порядка и условий расходования бюджетных средств. Например, в случае введения военного положения, наступления стихийных бедствий возникает потребность в осуществлении расходов, не предусмотренных законом о бюджете, в то время как при наступлении финансовых кризисов предусмотрен иной порядок осуществления расходов, связанный прежде всего с сокращением доходов и возникновением дефицита бюджета, при этом структура расходов не изменяется.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Государство. С. 79.
<2> См.: Там же. С. 79 - 80.
Так, например, в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, могут быть временно изменены формы собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (ст. 8 Федерального конституционного закона "О военном положении"). Налоговое регулирование во время военного положения в основном касается порядка и условий предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налогов и сборов (см. Положение о порядке экономического стимулирования мобилизационной подготовки экономики, утвержденное Минэкономразвития России N ГГ-181, Минфином России N 13-6-5/9564, МНС России N БГ-18-01/302.12.2002) <1>.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
В условиях военного и чрезвычайного положений органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) осуществляют бюджетные полномочия по решению Президента РФ в порядке, установленном Правительством РФ, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О военном положении", Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <1> и принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
Для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации законодатель предусмотрел создание резервных фондов. Например, чрезвычайные расходы финансируются за счет резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ, а также в случаях, когда обычные расходы трансформируются под действием кризисных ситуаций в чрезвычайные или возникают новые расходы, не покрываемые существующими обычными доходами, - за счет Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ). Также под действием кризисных ситуаций в целях сбалансированности бюджета может быть введен режим сокращения расходов бюджета.
Особенностью чрезвычайных расходов является их срочный и, как правило, разовый, единовременный характер, в то время как обычные расходы носят периодический, повторяющийся характер. При этом следует сделать оговорку, что восстановление прежнего государственного состояния и достижение сбалансированности бюджета, как правило, бывают продолжительными.
Как уже было отмечено ранее, бюджетным законодательством предусмотрены специальные режимы, определяющие особенности расходования бюджетных средств (введение временной финансовой администрации, иммунитет бюджета, режим применения особых сроков, мониторинг качества финансового менеджмента и др.).
Говоря подробнее о мониторинге качества финансового менеджмента, отметим, что он проводится по трем направлениям и состоит из годового мониторинга качества финансового менеджмента, ежеквартального мониторинга качества финансового менеджмента и мониторинга качества финансового менеджмента в части документов, используемых при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
При этом мониторинг качества финансового менеджмента не проводится в отношении главных администраторов средств федерального бюджета, имеющих объем данных и сведений с грифом "секретно" и "совершенно секретно" более 25% от общего объема сведений, а также по наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры и здравоохранения, указанным в ведомственной структуре расходов бюджета (см. Приказ Минфина России "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета").
Следует также отметить, что на расходы бюджета в полной мере распространяются требования ст. 83 БК об обеспеченности новых (увеличении утвержденных) расходов источниками доходов.
Таким образом, в аспекте обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации следует рассматривать следующие особые правовые средства, обеспечивающие защитные и сдерживающие механизмы для расходования средств бюджета и не позволяющие бездумно и безответственно вводить новые виды расходов или увеличивать уже существующие: закрепление правового режима иммунитета бюджета; установление императива в отношении содержания норм, определяющих источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств; установление ограничения по срокам внесения изменений в закон о бюджете.
Данные защитные механизмы являются общими и могут быть применены к любым видам расходов бюджета. При этом следует оговориться, что в отношении отдельных видов расходов могут устанавливаться и иные особые условия и режимы расходования.
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что совершенствование правового регулирования расходов бюджета в целях обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации должно осуществляться по двум направлениям: актуализация и совершенствование форм и механизмов осуществления расходов и повышение эффективности расходования бюджетных средств. При этом обеспечение расходных обязательств источниками финансирования является условием эффективного функционирования бюджетной системы РФ и реализации государственной политики в целом. Для этого должен быть подтвержден безусловный приоритет исполнения действующих обязательств. Инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств должны рассматриваться исключительно после соответствующей оценки их эффективности, пересмотра нормативных правовых актов, устанавливающих действующие расходные обязательства, и учитываться только при условии адекватной оптимизации в заданных бюджетных ограничениях.
§ 3.4. Эффективность расходов бюджета как необходимое
условие обеспечения финансовой устойчивости
Российской Федерации
В условиях ограниченности источников доходов бюджета и постоянного возрастания потребностей государства, требующих финансирования за счет средств бюджетов бюджетной системы, особое значение приобретает эффективное расходование средств бюджетов.
В современных условиях эффективность расходов бюджета всех уровней бюджетной системы РФ получает обеспечение и регулирование на основе нормативных правовых актов, программных и иных документов <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: распоряжение Правительства РФ "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года"; Постановление Правительства РФ "О Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов"; Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 310 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. 2). Ст. 2156; Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 320 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" // Там же. N 18 (ч. 3). Ст. 2166; Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов" // Там же. 2011. N 2. Ст. 371; письмо Минфина России от 09.02.2012 N 02-09-01/421 "О Методических рекомендациях по заполнению Сведений о расходных обязательствах РФ, исполняемых главными распорядителями и обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // СПС "КонсультантПлюс"; и др.
Президент РФ начиная с 1998 г. практически ежегодно называл обеспечение эффективности расходования средств бюджетов в качестве одного из приоритетных направлений бюджетной политики Российской Федерации. Так, в Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" <1> эффективность бюджетных расходов отнесена к ряду нерешенных проблем: "...эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств". К сожалению, данная тенденция сохранила свою актуальность и в настоящее время <2>.
--------------------------------
<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<2> Совещание о проекте плана обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году // Правительство России: сайт. URL: http//government.ru/news/16536/ (дата обращения: 07.05.2016).
Несмотря на то что органами государственной власти предпринимаются меры по обеспечению эффективности расходования бюджетных средств и к основным результатам реализации бюджетной политики в период до 2014 г. относят "обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, оптимизацию расходов федерального бюджета, формирование федерального бюджета на основе государственных программ, переход к формированию государственных заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, совершенствование налоговой системы, межбюджетных отношений, управления государственными активами и обязательствами, формирование "Бюджета для граждан", это не ограничивает уполномоченные органы решать задачи по дальнейшей доработке "методик оценки эффективности государственных программ и введению обязательной корректировки государственных программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также порядка учета результатов оценки эффективности при формировании проекта бюджета и уточнении оценки расходов на более отдаленную перспективу" (Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов), повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг. Определено также, что в рамках решения данных задач будет продолжена работа по созданию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращению доли неэффективных бюджетных расходов и др. Как мы видим, законодатели признают существующую проблему недостаточной эффективности расходования бюджетных средств и предпринимают меры по ее повышению.
В концепциях развития российского законодательства <1> отмечается, что расходные обязательства должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности и при наличии ресурсов для их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений. В связи с этим исследование правовой научной проблемы обеспечения эффективности расходов бюджета имеет непосредственное практическое значение. Перед наукой финансового права стоят задачи исследования и теоретико-правовой разработки разрешения проблемы эффективного расходования бюджетных средств.
--------------------------------
<1> См.: Развитие бюджетной и налоговой системы // Концепция развития российского законодательства / Л.В. Андриченко и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Юриспруденция, 2014; Концепция развития финансового законодательства // Там же.
Бесспорно, что эффективность расходов бюджетов может рассматриваться как минимум с двух сторон - экономической и правовой. Между тем, учитывая комплексность данной проблемы, не следует забывать, что только в правовых нормах могут быть установлены общеобязательные механизмы, средства и способы обеспечения эффективности бюджетных расходов, поскольку именно "право является одним из самых эффективных инструментов решения экономических, политических и иных задач" <1>. Необходимо отметить, что научному наполнению данного понятия с экономической точки зрения посвящено достаточное количество исследований <2>, в то время как правовым формам обеспечения эффективности уделяется весьма фрагментарное внимание <3>, что вполне объясняется сложностью данного явления и первоначально экономической природой данной категории. При этом сегодня, в условиях сложной экономической обстановки, назрела объективная необходимость проведения именно правовых исследований в данной сфере, поскольку только в правовой форме может быть осуществлена реализация мер, направленных на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств.
--------------------------------
<1> Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М.: Юрид. лит., 1971. С. 37.
<2> См., напр.: Соколов И.А. Доклад "Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ" // Финансовый журнал. 2014. N 2; Подъяблонская Л.М., Подъяблонская Е.П. Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011; Бейтан Ю.В. Повышение эффективности расходования бюджетных средств (на примере города Москвы): Дис. ... канд. экон. наук. М., 2012; Завьялов Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. 2008. N 10; Бюджет и бюджетная система: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. Мст. П. Афанасьева; предисл. А.Л. Кудрина. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014; и др.
<3> См., напр.: Арбатская Ю.В. Проблемы реализации принципа эффективности в бюджетном праве // Академический юридический журнал. 2013. N 1 (51); Болтинова О.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации // Актуальные проблемы рос. права. 2014. N 3; Бойко Н.Н. К вопросу об определении понятия эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2014. N 1; Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Там же. 2013. N 2; Вершило Т.А. К вопросу о правовых проблемах эффективного использования бюджетных средств // Там же. N 12; и др.
В настоящее время ведется активная работа по изучению проблемы неэффективного расходования бюджетных средств и поиску направлений и способов их решения. В частности, в соответствии с поручением Президента РФ В.В. Путина <1> проведен анализ эффективности расходов федерального бюджета и подготовлены предложения по их оптимизации. Не умаляя значимости проведенного исследования, отметим, что данная работа проводилась по 13 направлениям расходования бюджетных средств, соответственно, все рекомендации носят точечный, конкретный, несистемный характер, не объединенный общими принципами, критериями оценки, и могут быть применены только для данного направления и не могут быть восприняты как единые начала.
--------------------------------
<1> В соответствии с поручением Президента РФ В.В. Путина от 12.02.2013 N Пр-257 по итогам совещания по экономическим вопросам 15 января 2013 г., поручениями Правительства РФ от 19.02.2013 N ИШ-П13-1008, а также от 05.03.2013 N ИШ-П13-1872 Минфином России совместно с Минэкономразвития России, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, Национальным исследовательским университетом "Высшая школа экономики" и Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ с участием независимых экспертов проведен анализ эффективности расходов федерального бюджета и подготовлены предложения по их оптимизации (см.: Итоговый отчет о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации // Высшая школа экономики: сайт. URL: http://www.hse.ru/data/2013/12/13/1339714268/%D0%98%D1%82%D0%BE%D0%B3%D0%BB%B0%В2%D1%8B%D0%B9%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82.pdf (дата обращения: 07.05.2016)).
Итак, первоначально необходимо определиться с понятием "эффективность расходования бюджетных средств", обозначить цели и задачи, так как без четкого понимания ожидаемого результата невозможно оценить, достигнуты они или нет, а также обозначить проблемы правового регулирования эффективности расходования бюджетных средств.
Термин "эффективный" согласно Толковому словарю русского языка определяется через понятие "действенный" <1>, "дающий наилучший результат" <2>. Тем самым понятия "результат", "результативность" расходов бюджета фиксируют связь цели финансовой деятельности первого порядка (исполнение финансовых назначений) с целью второго порядка (социально-экономический эффект этой деятельности) <3>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 914.
<2> Ефремова Т.Ф. Толковый словарь // gufo.me: сайт. URL: http://mirslovarei.com/content_efr/dejstvennyj-pril-20536.html (дата обращения: 24.01.2013).
<3> См.: Матненко А.С. Программно-целевой метод бюджетной деятельности: правовая характеристика // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 7 (145). Право. Вып. 18. С. 36.
Наиболее интересной представляется работа И.А. Слободняк и А.О. Таровых "К вопросу о сущности категории "эффективность", в которой проводится всесторонний анализ понятия "эффективность", в том числе в ретроспективном аспекте. Следует согласиться с авторами, что эффективность в полной мере проявляется как многоаспектный термин. Соответственно, она должна оцениваться с помощью различных критериев. Но любая многокритериальность требует особых способов согласования критериев между собой, способов поиска компромисса. В зависимости от того, как это согласование будет осуществляться, будут появляться различные значения эффективности <1>.
--------------------------------
<1> Слободняк И.А., Таровых А.О. К вопросу о сущности категории "эффективность" // Международный бухгалтерский учет. 2014. N 19.
Необходимо отметить позицию Г. Эмерсона, который определял эффективность как основную задачу управления <1>. Существуют и иные взгляды, в частности мнение И.А. Соколова, который отмечает, что "оценка эффективности - одна из стадий процесса управления, в данном случае управления бюджетными ресурсами" <2>, с чем мы согласиться не можем в первую очередь по следующей причине. Принимая во внимание подходы к понятию управления, выработанные в науке, выделяют следующие основные этапы (стадии) любого управленческого цикла: определение задачи воздействия на процесс; исследование проблемы и постановка диагноза; выявление основных целей, к которым следует стремиться для решения задачи; поиск решения проблемы; принятие решения; подготовка к введению решения в действие; реализация решения; контроль за реализацией и его оценка <3>; ответственность за неисполнение. Как мы видим, оценка эффективности возможна и необходима на всех стадиях и не может выступать самостоятельной стадией в данном управленческом цикле, а присуща всем в качестве задачи осуществления конкретной стадии.
--------------------------------
<1> См.: Эмерсон Г. Эффективность как основание для управления и оплаты труда // EXRUS.EU: социально-экономический портал. URL: http://ru.exrus.eu/Emerson-Dvenadtsat-printsipov-proizvoditelnosti-truda-id4f22a71c6ccc190832005800 (дата обращения: 07.05.2016).
<2> Соколов И.А. Указ. соч. С. 7.
<3> См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М.: Юрид. лит., 1980. С. 13.
Некоторые авторы при изучении проблемы эффективности проводят сравнение с рациональностью. Так, под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально. Но показатели рациональности и эффективности использования бюджетных средств не всегда совпадают. Вероятны следующие варианты их оценки: 1) рациональный и эффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности бюджетных средств); 2) рациональный, но неэффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности использования бюджетных средств не соблюдается); 3) нерациональный, но эффективный (принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден в рамках выбранного пути решения, но не является наилучшим среди имеющихся); 4) нерациональный и неэффективный (выбранный путь не представляется самым оптимальным, при его реализации не был соблюден принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств) <1>. Ю.В. Арбатская исследует данную проблему сквозь призму "программного" бюджета. В частности, автором отмечается, что несомненным плюсом такого бюджета является необходимость включения в него только тех расходов, по которым в программе определены критерии (индикаторы) их эффективности, что дает возможность впоследствии их проконтролировать. Также она приходит к выводу о тождественности терминов "эффективность" и "результативность" <2>. В то же время другие исследователи указывают на отсутствие прямого и однозначного их соответствия <3>.
--------------------------------
<1> См.: Бойко Н.Н. Указ. соч. С. 4 - 7.
<2> См.: Арбатская Ю.В. Указ. соч. С. 30.
<3> См., напр.: Юматов В.А. Методологические вопросы развития содержания понятия эффективности правоохранительной деятельности // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2010. N 5 (1). С. 294.
Современный законодатель при разработке и закреплении понятия эффективности расходов бюджета как одного из принципов бюджетной системы РФ взял за основу позицию, которая учитывает экономическую составляющую и согласно которой "понятие эффективности включает не только решение поставленных задач, но и выполнение их с минимальными затратами материальных средств, человеческой энергии и времени" <1>. На наш взгляд, при рассмотрении эффективности под таким углом не учитывается специфика бюджетно-правовой сферы, для которой важны еще качественная составляющая и, как правило, "отложенный" результат наступления. Иногда качественная сторона вопроса встает на первое место в ущерб экономности, т.е. не всегда можно говорить об эффективности при достижении результата за минимальные средства в ущерб качеству, а также не сразу можно определить результативность и эффективность, например, инвестиционного проекта, как того требует норма БК. При этом ни один нормативный акт не включает в содержание понятия эффективности качественную составляющую.
--------------------------------
<1> См., напр.: Пискотин М.И., Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Тихомиров Ю.А. О науке управления // Сов. гос-во и право. 1964. N 9. С. 24; Манохин В.М. О предмете и задачах науки управления в современный период // Там же. 1965. N 2. С. 28; Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Там же. 1970. N 3. С. 45; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977. С. 26; и др.
Говоря об эффективности, нельзя забывать и о правовой форме ее закрепления. При разработке акта в первую очередь необходимо уяснить цель конкретной нормы, которую хочет достичь ее создатель, когда говорит об эффективности расходов, поскольку "именно цель правовой нормы является эталоном оценки ее эффективности" <1>.
--------------------------------
<1> Никитинский В.И. Указ. соч. С. 18.
Достижение поставленной цели возможно путем сложения как минимум двух составляющих - качества нормы и качества ее правоприменения (механизма действия). Ведь сама по себе даже самая научно обоснованная, "идеальная" норма еще не гарантирует эффективности ее применения.
Общей целью любой нормы является формирование должного поведения участников правоотношений. В нашем случае норма и механизм ее реализации должны быть такими, чтобы достичь конечную цель создания нормы - обеспечить эффективное расходование средств бюджета всеми главными распорядителями (распорядителями), получателями средств бюджета и другими субъектами, получающими средства бюджета на иных основаниях.
В теории права под эффективностью правовых норм понимают соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых они были приняты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Указ. соч. С. 22; Никитинский В.И. Указ. соч. С. 24.
В целях более точного понимания сущности эффективности, в том числе и расходования бюджетных средств, считаем целесообразным провести ее классификацию. Так, по степени восприятия эффективность может быть абсолютная (единообразное понимание эффективности всеми участниками правоотношений) и относительная (различное толкование понимания эффекта); по месту получения эффекта - глобальная (в рамках всего государства) и индивидуальная (в рамках одного субъекта); по периодичности получения - однократная (одноразовый эффект) и многократная (повторяющаяся, длящаяся); по последствиям - социальная, материальная, экономическая, политическая, нравственная и т.д.; по субъектам - публичная (в интересах государства) и частная (в интересах одного субъекта); по времени ожидания наступления эффекта - эффект наступает в краткосрочной перспективе (до одного года), либо в среднесрочной (от одного года до шести лет), либо в долгосрочной перспективах (свыше шести лет).
Как уже было отмечено, принцип эффективности использования бюджетных средств имеет правовое закрепление в ст. 34 БК, но, несмотря на это, существует множество проблем, связанных с его реализацией. В частности, к проблемам правового регулирования, требующим исследования, выработки новых правовых подходов и предложений по их решению, можно отнести следующие: отсутствует единая правовая терминология и четкое доктринальное наполнение правового понятия эффективности расходов бюджета; само понятие эффективности бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством; не систематизированы организационно-правовые меры, направленные на обеспечение эффективности расходов бюджета; не разработаны единые критерии эффективности; система оценки эффективности бюджетных расходов практически отсутствует.
Актуальность всех проблем совершенно очевидна и, по существу, показывает отсутствие глубокого и системного подхода к правовому регулированию отношений, опосредующих эффективность расходования бюджета. Особенно негативным фактором предстает важнейший элемент регулирования, как правового, так и управленческого, - отсутствие системы оценки эффективности бюджетных расходов в ее завершенном, полномасштабном виде.
Необходимо отметить, что комплекс мер, направленных на решение этих и иных проблем правового обеспечения эффективного расходования бюджетных средств, должен носить системный характер.
Несмотря на довольно активный интерес ученых к проблеме понятия эффективности и ее оценки, как уже было отмечено выше, до сих пор не разработано не только единого общего понятия эффективности расходования бюджетных средств, но и единых критериев оценки такой эффективности.
На актуальность этой проблемы обратил внимание Президент РФ в своем последнем <1> Бюджетном послании Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах", где обозначил отсутствие четкой системы оценки эффективности бюджетных расходов как одну из проблем бюджетной политики. В то же время это вполне можно объяснить сложностью, многогранностью направлений расходования бюджетных средств, в связи с чем довольно трудно оценить по единым критериям эффективность расходования бюджетных средств, например, по социальному или военному направлению, поскольку они имеют различные результаты конечной деятельности, с которым законодатель связывает эффективность расходования бюджетных средств, различные цели деятельности, различные задачи и функции, на выполнение которых и выделяется финансовое обеспечение за счет бюджета, различные основания возникновения бюджетных обязательств (непосредственное или опосредованное) <2> и т.д. Некоторые авторы также отмечают, что критерий эффективности является вторичным, производным от критерия результативности <3>. В нашу задачу не входит разработка единых критериев по всем видам расходов бюджета, так как исходя из экономической природы расходов бюджета данные критерии, облеченные в правовую форму, также будут иметь экономический характер. Представляется более целесообразным предложить разработать общую (рамочную) методику (модель) оценки - так называемые стандарты эффективности расходования бюджетных средств с определением в ней общих четких критериев (принципов) оценки эффективности для главных распорядителей бюджетных средств, в чьи обязанности входит обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (п. 1 ст. 158 БК), с уточнением их обязанностей положением об обеспечении эффективности расходования бюджетных средств. Данные критерии (принципы) <4> должны быть в дальнейшем конкретизированы каждым главным распорядителем в рамках специфики их деятельности в форме нормативного акта <5>.
--------------------------------
<1> Статья 170 БК, предусматривающая порядок направления бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в качестве отдельного документа, утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 04.10.2014 N 283-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (см.: Рос. газ. 2014. 8 окт.).
<2> Подробнее см.: Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств.
<3> См.: Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств.
<4> Подробнее см.: Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности // Практический менеджмент качества: сайт. URL: http://www.pqm-online.com/assets/files/lib/books/emerson.pdf (дата обращения: 16.05.2016); Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами; Принципы оценки эффективности деятельности учреждения // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2014. N 16, 17; Болтинова О.В. Указ. соч.; и др.
<5> В настоящее время действуют Методические рекомендации по разработке и реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденные Приказом Минфина России N 182н и Минэкономразвития России N 674 от 23.12.2010 (доступ из СПС "КонсультантПлюс"), однако и они не содержат понятной методики и критериев оценки эффективности расходования средств бюджета. Более того, данная методика направлена на обязательную экономию денежных средств, что не всегда бывает разумным в определенных условиях.
Кроме этого, специальные контролирующие органы, которые уполномочены на проведение контрольных мероприятий по оценке и проверке эффективности расходования бюджетных средств <1>, также нуждаются в закреплении единых подходов в определении четких и понятных критериев и методики, необходимых для осуществления таких мероприятий. В то же время нельзя, конечно, говорить и о полном отсутствии какой-либо методологической базы, на основании которой работают контролирующие органы. Так, в настоящее время принят стандарт финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" <2>, в котором "критерии" закреплены в довольно абстрактных формулировках, носят оценочный характер и не позволяют понять их однозначно. Но даже в такой форме он распространяется только на деятельность Счетной палаты РФ. Что касается Росфиннадзора <3>, то он не имел собственных ориентиров для оценки эффективности бюджетных средств и по понятным причинам не мог руководствоваться в своей деятельности стандартами Счетной палаты РФ.
--------------------------------
<1> На сегодняшний день это Счетная палата РФ (ст. ст. 5, 13 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации") и Федеральное казначейство (до февраля 2016 г. данным субъектом выступал Росфиннадзор).
<2> См.: Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. N 7 (139).
<3> Автором уже отмечалось, что в связи с ликвидацией Росфиннадзора правопреемником по бюджетным вопросам является Федеральное казначейство, которое в перспективе и будет осуществлять контрольные полномочия за соблюдением бюджетного законодательства на основе риск-ориентированного подхода.
Говоря о критериях эффективности, некоторые авторы, акцентируя внимание на проблемах в их правовом закреплении, отмечают, что, поскольку количественные и качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств конкретными бюджетными учреждениями в настоящий момент отсутствуют, оценить эффективность использования бюджетных средств можно лишь по одному критерию - отсутствию нарушений законодательства <1>. Несомненно, большая роль отводится актам высших судебных органов, призванных разрешать споры, связанные с оценкой эффективности расходования бюджетных средств (см. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации") <2>. Следует особо отметить, что, несмотря за закрепление в БК принципа эффективности как базового принципа функционирования бюджетной системы РФ, ни за главными распорядителями (распорядителями) не закреплена обязанность по контролю за эффективным расходованием, ни за получателями бюджетных средств не закреплена обязанность по эффективному расходованию полученных средств.
--------------------------------
<1> См.: Пономарева К.А. Неэффективное использование бюджетных средств по законодательству России и Германии // Юрист. 2013. N 13. С. 43 - 46.
<2> См.: ВВАС РФ. 2006. N 8.
Таким образом, установление единых стандартов (критериев, принципов) эффективности расходования бюджетных средств для контролирующих органов будет способствовать единообразному пониманию эффективности не только контролирующими органами, но и всеми субъектами, получающими бюджетные средства, что, несомненно, будет влиять на качество соблюдения ими финансовой дисциплины в своей деятельности.
Итак, органы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, на которые возложена обязанность осуществления контрольных мероприятий за эффективным расходованием бюджетных средств, не имеют единой методики и критериев оценки эффективности. Это означает, что главные распорядители (распорядители), получатели бюджетных средств и иные субъекты, в той или иной форме получающие бюджетные средства, не имеют возможности однозначно оценивать эффективность расходования средств в целях недопущения их неэффективного использования.
Более того, ст. 270.1 БК наделяет органы исполнительной власти правом создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля). Но положения этой статьи говорят о подготовке и организации "мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств", но не об оценке эффективности. С учетом того, что общих правил (критериев) оценки эффективности расходов в настоящее время не закреплено, это дает возможность органам исполнительной власти по-разному оценивать эффективность расходования, что не будет способствовать укреплению финансовой дисциплины.
В соответствии со ст. 162 БК получатель бюджетных средств уполномочен обеспечивать результативность (а не эффективность! - Н.П.) предусмотренных ему бюджетных ассигнований. С учетом того, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), является очевидным, что нужно иметь четкое представление о том, в чем именно заключается результативность деятельности получателя бюджетных средств в целях последующей оценки эффективности их расходования.
Единственная особенность в отношении оценки эффективности использования бюджетных средств, заключающаяся в прямом указании на эффективность, закреплена в ст. 160.3 БК и распространяется только на бюджетные средства, направленные на государственную поддержку инновационной деятельности.
Далее следует отметить, что, принимая во внимание переход на программное расходование бюджетных средств (и в настоящее время идет процесс по его совершенствованию), по сути, необходимо также сделать акцент на качестве составления и контроле за реализацией данных программ. Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств напрямую связана с выполнением Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Программа предполагает реализацию мероприятий, направленных на модернизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления, упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований, повышение функциональной эффективности бюджетных расходов, повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов.
Представляется целесообразным провести мониторинг (ревизию) всех государственных программ, как вновь разрабатываемых, так и уже действующих. Все программы должны быть зарегистрированы в едином реестре, ведение которого нужно поручить Правительству РФ. На конкретное должностное лицо, курирующее данную программу, должна быть возложена персональная ответственность.
Не требует дополнительного доказывания тот факт, что бюджетная деятельность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований должна быть основана на принципах, закрепленных в БК, в частности на принципе эффективности использования бюджетных средств <1>. При этом наиболее эффективным и действенным способом обеспечения соблюдения предписаний государства, закрепленных в нормах права, является установление ответственности за неисполнение (нарушение) данной нормы. Однако, отмечая важность, значимость и необходимость соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств, ни федеральный законодатель, ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не устанавливают ответственность (иные меры принуждения) за несоблюдение данного принципа, что сводит на нет его применение и говорит лишь о декларативности его исполнения.
--------------------------------
<1> Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК) означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
В то же время особо следует отметить позицию Счетной палаты РФ, которая в Классификаторе нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, отмечает, что несоблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств является именно нарушением бюджетного законодательства. Данный Классификатор является систематизированным перечнем нарушений, выявляемых при проведении государственного финансового контроля.
Таким образом, подводя итог, необходимо констатировать, что в настоящее время назрела объективная потребность в системном и оперативном решении вышеуказанных и иных проблем, связанных с правовой квалификацией эффективности расходов бюджетов.
§ 3.5. Правовой режим иммунитета бюджета
Финансовая устойчивость Российской Федерации напрямую зависит от "правильного" формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ. В этой связи в правовом механизме ее обеспечения особое место занимает специальный правовой режим, предусматривающий особые основания и порядок расходования бюджетных средств, - режим иммунитета бюджета. Данный правовой режим впервые был введен в бюджетное законодательство с принятием БК и являлся новеллой для теории финансового (бюджетного) права. С учетом роли и значимости проводимых в настоящее время реформ, направленных на повышение эффективности расходования бюджетных средств, особое внимание привлекают меры, способствующие этому. К ним, несомненно, можно отнести и иммунитет бюджета. Однако до настоящего времени теоретико-правовых исследований, посвященных анализу правового режима иммунитета бюджета не проводилось. На наш взгляд, такое исследование позволит более точно определить правовую природу иммунитета бюджета как правового иммунитета и даст возможность применять данное понятие к регулируемым им бюджетным отношениям, поскольку точность и ясность используемой законодателем правовой терминологии оказывает непосредственное влияние на качество и эффективность всего законодательства <1> (в нашем случае - бюджетного).
--------------------------------
<1> См.: Власенко Н.А. Язык права. С. 21 - 22.
Согласно статье 239 БК иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта.
В целях определения правовой природы иммунитета бюджета прежде всего необходимо обратиться к анализу понятия "иммунитет". В научной литературе данный термин понимается неоднозначно. Первоначально данное понятие определялось как явление медико-биологического характера. В медицине "иммунитет" (от лат. Immunitas) - "освобождение, избавление от чего-либо"; это собирательное понятие - комплексная (работают сразу несколько механизмов) реакция, которая направлена на защиту организма от внедрения любого чужеродного материала <1>; невосприимчивость организма по отношению к возбудителям болезней или определенным ядам <2>; невосприимчивость, резистентность, сопротивляемость, способность организма защищать собственную целостность и биологическую индивидуальность <3>. Впоследствии данная категория была имплементирована в иные сферы науки, в частности экономику, право, политологию. Так, в политологии под иммунитетом понимают необходимую составную часть любой социальной и политической структуры, которой обладает элита <4>.
--------------------------------
<1> См.: Биология - справочник юного натуралиста // Bioлогия: сайт. URL: http://www.bioaa.info/index.php/interesting/33-health/404-chto-takoje-immunitjet-kakije-faktory-na-njego-vlijajut.html (дата обращения: 07.05.2016).
<2> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. С. 258.
<3> См.: Биологический энциклопедический словарь / Гл. ред. М.С. Гиляров. 2-е изд., испр. М.: Сов. энциклопедия, 1986.
<4> См.: Политология: энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.И. Аверьянов. М., 1993. С. 402 - 403.
Однако наиболее широкое применение данная категория приобрела именно в праве. Отмечается, что категория "иммунитет" имеет юридический смысл и значение <1>. В частности, анализ справочной и учебной литературы позволяет выделить различные виды иммунитета, исследуемые с правовой позиции: иммунитет государства <2>, дипломатический <3>, налоговый <4>, консульский <5>, свидетельский <6>, судейский <7>, депутатский <8> иммунитеты и ряд других.
--------------------------------
<1> См.: Агаев Ф.А., Галузо В.Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. М., 1998. С. 5.
<2> См.: Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.Л. Указ. соч.
<3> См.: Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях. М.: Проспект, 2011.
<4> См.: Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А.Г. Грязновой; Глобальная экономика: Энциклопедия / Под ред. И.М. Куликова, Т.Ф. Рябовой. М.: Финансы и статистика, 2011.
<5> См.: Сухарев А.Я., Крутских В.Е., Сухарева А.Я. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2003; Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.Л. Указ. соч.
<6> См.: Авакьян С.А. Конституционное право. М.: Норма, 2001.
<7> См.: Сухарев А.Я., Крутских В.Е., Сухарева А.Я. Большой юридический словарь.
<8> См.: Бойков А.Д. Иммунитет депутатский // Прокурорская и следственная практика. 1998. N 1. С. 159.
С учетом указанной особенности можно полагать, что рассматриваемое понятие может быть отнесено к понятиям, генетически возникающим в других областях знания, но в связи с практическими целями или исследовательскими задачами "втянутым" в сферу права, получившим собственно юридическое содержание и статус правовых в силу их укоренения в понятийном строе юридической науки. Как отмечает Н.Н. Тарасов, понятия такого рода, возникая и существуя в собственных областях, содержательно адаптируются к характеристикам юридической науки и особенностям юридической практики, приобретают отличительный от своего прототипа объем, включаются в систему юридических понятий, т.е. участвуют в формировании предмета науки. Такие понятия можно условно назвать "консолидированными", поскольку они включаются в юридический оборот не механически, а претерпевают серьезные изменения, адаптируются к задачам юридических исследований и приобретают новое содержание <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тарасов Н.Н. Методологические проблемы юридической науки. Екатеринбург, 2001. С. 165 - 166.
В то же время в праве имеются различные точки зрения относительно данной категории. Одни авторы понимают под иммунитетом только освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих правовых норм <1>, другие вкладывают в понятие "иммунитет" предоставленное кому-нибудь исключительное право не подчиняться некоторым общим законам <2>; третьи полагают, что "иммунитет" - это нераспространение некоторых законов на лиц, занимающих особое положение в государстве <3>; четвертые понимают как право не подчиняться некоторым общим законам <4>, предоставленное в определенных случаях государствам, международным организациям и лицам, занимающим особое положение в государстве <5>; пятые - как освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих правовых норм <6>. Иммунитет понимается также как "независимость", "избавление", "неподверженность" <7>; "освобождение от чего-либо, льгота, свобода, освобожденность" <8>.
--------------------------------
<1> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С. 239.
<2> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 2003. С. 245; Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М.: Эксмо, 2005. С. 267.
<3> См.: Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 242; Словарь иностранных слов. 18-е изд. М., 1989. С. 192 - 193.
<4> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. С. 258.
<5> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 177.
<6> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 263; Большой юридический словарь / Авт.-сост. В.Н. Додонов и др.; под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 2003.
<7> Николаев А. Дипломатические привилегии и иммунитеты // Международная жизнь. 1983. N 2. С. 152.
<8> Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 180.
Как отмечает В.С. Нерсесянц, по своей сущности право есть всеобщая справедливость, формальное равенство <1>. Право гарантирует равенство всех перед законом и равенство закона для всех, выступает как реальное выражение справедливости <2>. При этом всякий принцип - это общее правило с исключениями <3>. Исключения представляют собой неотъемлемый компонент права как особого регулятора общественных отношений. Исключения в праве - это допустимые юридическими нормами и закрепленные в них отличные от общеустановленных правил положения, применяемые уполномоченными на то субъектами при определенных условиях <4>. "Правовые иммунитеты - это особая разновидность юридических исключений, являющихся своего рода отклонениями от единых, типизированных правил нормативного регулирования. По своей сути это правомерное исключение, законное изъятие, установленное компетентными органами в соответствующих актах" <5>.
--------------------------------
<1> См.: Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства: Учебник. М.: Норма, 2004. С. 188.
<2> См.: Бербешкина З.А. Справедливость как социально-философская категория. М., 1983. С. 83.
<3> См.: Якупов Р.Х. Правоприменение в уголовном процессе (юридические проблемы). М., 1993. С. 73.
<4> См.: Гук П.А., Суменков С.Ю. Правовые исключения и их реализация в судебной деятельности // Журнал российского права. 2006. N 8. С. 124.
<5> Юшкова Ю.А. Иммунитет как правовая категория: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
Введение иммунитета было вызвано необходимостью урегулирования существующей коллизии "между нормами, дающими право в бесспорном порядке производить списание денежных средств со счетов физических и юридических лиц, и тем, что расходы утверждаются законодательным актом соответствующего уровня, носят целевой и обязательный характер" <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю. Грачевой (комментарий к ст. 239).
Гражданское законодательство закрепляет равенство всех участников гражданских правоотношений, не делая исключения для государства (п. п. 1, 2 ст. 124 ГК) <1>, и даже наличие у него "властных функций не отражается на характере его участия в гражданско-правовых отношениях" <2>. При этом законодатель не закрепляет абсолютного равенства всех субъектов, делая оговорку, что данное равенство применимо, если "иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов" (ст. 124 ГК). Таким образом, государство, вступая в гражданские правоотношения, не может быть полностью освобождено от своего бюджетно-правового статуса как собственника бюджета, который придает государству особый статус в рамках гражданских правоотношений.
--------------------------------
<1> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; часть вторая от 26.01.1996 N 14-ФЗ // Там же. 1996. N 5. Ст. 410; часть третья от 26.11.2001 N 146-ФЗ // Там же. 2001. N 49. Ст. 4552; часть четвертая от 18.12.2006 N 230-ФЗ // Там же. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5496.
<2> Залесский В.В. Гражданское право России: Общая часть. М., 2001. С. 250.
Особый статус государства, его суверенитет <1> и пр