Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика


Министерство экономического
развития и торговли Российской
Федерации
Министерство образования
Российской Федерации



ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ –
ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ





С.Н.СМИРНОВ, Т.Ю.СИДОРИНА.












Учебник по курсу

«СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА»



























Москва – 2003.

УДК 338.46
ББК 65.9 (2) 49

13 EMBED Imaging. Документ 1415
Издание подготовлено при содействии НФПК - Национального фонда подготовки кадров в рамках Программы «Совершенствование преподавания социально-экономических дисциплин в ВУЗах» Инновационного проекта развития образования.


Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика: Учебник. М.: Издательский дом «ГУ-ВШЭ», 2003. 20 а.л.

Рецензенты:
Бобков Вячеслав Николаевич, доктор экономических наук, профессор, директор Всероссийского Центра уровня жизни Министерства труда и социального развития Российской Федерации
Жеребин Всеволод Михайлович, доктор экономических наук, профессор, заведующий лабораторией Института социально-экономических проблем народонаселения РАН
Москвина Марина Валерьевна, кандидат экономических наук, проректор Московского государственного социального университета

Учебник посвящен рассмотрению основных концептуальных и практических вопросов современной социальной политики, среди которых теоретические основы формирования и реализации социальной политики; история социальной политики; социальная политика в переходной экономике; социальные последствия экономических решений; социальная защита населения; государственная политика на рынке труда; финансирование социальной политики и др. Необходимость изучения социальной политики в высших учебных заведениях России обусловлена многими причинами, среди которых особенности социально-экономической ситуации в стране, характер развития современного российского общества, его институциональной структуры, специфика социальных процессов и многое другое, что определяет современную общественную ситуацию.
Для студентов вузов, аспирантов, преподавателей социально-экономических, гуманитарных, политико-правовых дисциплин.









Учебное издание




Смирнов Сергей Николаевич, Сидорина Татьяна Юрьевна




Социальная политика







Зав. редакцией Е.А. Рязанцева



Бумага офсетная №1ю Формат 70х100 1/16. Гарнитура Таймс. Печать офсетная. Уч.-изд. л. 18.
Усл. печ. л. 20. Тираж 3000 экз.


ГУ ВШЭ, 117312, Москва, ул. Вавилова,7
Тел.: (095) 134-16-41; 134-08-77
Факс: (095) 134-08-31

СОДЕРЖАНИЕ


Стр.




Глава 1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК УЧЕБНЫЙ И
НАУЧНЫЙ ПРЕДМЕТ
5

1.1.Общество и его структура
5

1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в
обществе
8

1.3. Социальная политика
12

1.4. Задачи курса «Социальная политика»
27

Основные выводы
31

Контрольные вопросы и задания
32

Литература
33

Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ
ПОЛИТИКИ
34

2.1. Основные понятия и проблемное поле социальной политики
34

2.2. Ограничения социальной политики
39

2.3. Механизмы социальной политики
44

2.4. Эффективность социальной политики
48

2.5. Институциональная структура социальной политики
52

2.6. Региональные аспекты социальной политики
54

Основные выводы
60

Контрольные вопросы и задания
61

Литература
62

Глава 3. ИСТОРИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
63

3.1. Цивилизация и социальная политика
63

3.2. Философия социальной политики. Концептуальные основы
социальной политики и их развитие в социальной философии прошлых веков

69

3.3. Социология бедности и развитие теоретических основ
социальной политики в западной социологии XIX начала XX вв.

78

Основные выводы
87

Контрольные вопросы и задания
88

Литература
88

Глава 4. РЕФОРМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ: ОПЫТ И
ПОСЛЕДСТВИЯ
90

4.1. Теория социальной политики и ее развитие в ХХ в.
90

4.2. Модели социальной политики
99

Основные выводы
131

Контрольные вопросы и задания
132

Литература
133

Глава 5. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ПЕРЕХОДНОЙ
ЭКОНОМИКЕ
135

5.1. Социальная политика в плановой и рыночной экономиках
135

5.2. Социальная политика в переходной экономике
140

5.3. Стабилизация социальной политики
143

Основные выводы
156

Контрольные вопросы и задания
157

Литература
158

Глава 6. СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
159

6.1. Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения
159

6.2. Примеры социальной экспертизы
164

6.2.1. Оценка последствий повышения пенсионного возраста как фактор улучшения состояния пенсионной системы
164

6.2.2. Оценка региональной обоснованности параметров
социальных реформ
167

6.2.3. Экспертиза результатов социальной политики
173

6.2.4. Экономические решения с нулевой социальной полезностью
176

Основные выводы
178

Контрольные вопросы и задания
178

Литература
179

Глава 7. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ
180

7.1. Социальная защита населения – основное направление
социальной политики государства
180

7.2. Современное общество и социальные риски
183

7.3. Нуждаемость как социальная проблема
188

7.4. Механизмы определения нуждаемости
193

7.5. Направления и организация социальной защиты населения
194

7.6. Зарубежный опыт социальной защиты: пример Канады
198

Основные выводы
203

Контрольные вопросы и задания
205

Литература
206

Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ
208

8.1. Основные тенденции рынка труда в переходной экономике
208

8.2. Направления государственной политики занятости
215

8.3. Комплексная оценка состояния региональных экономик для определения направлений государственной политики занятости
218

8.4. Западные модели государственной политики на рынке труда
220

Основные выводы
227

Контрольные вопросы и задания
229

Литература
230

Глава 9. ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
231

9.1. Бюджет социальной политики
231

9.2. Государственные финансовые обязательства социального
характера
235

9.3. Нормативы в бюджетном процессе социальной политики
242

9.4. Определение административно-управленческих расходов на финансирование социальной политики
245

Основные выводы
247

Контрольные вопросы и задания
248

Литература
248

ПРИЛОЖЕНИЯ
249


Глава 1.
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК УЧЕБНЫЙ И НАУЧНЫЙ ПРЕДМЕТ
1.1. Общество и его структура.
Мы и общество. Каждое утро, просыпаясь, мы вспоминаем, что нам нужно сделать за наступивший день. Мы мысленно проигрываем все встречи и общения, которые нам предстоят, радуемся, предвкушая будущие приятные нам контакты, но и не отчаиваемся от неизбежных общений с малознакомыми людьми. Нами движет стремление к достижению своих целей, и ради этого мы готовы к определенным моральным и материальным издержкам, понимая, что получить желаемое можно, как правило, только через систему компромиссов.
Но мы – население Земли, ее отдельных стран – очень разные. Мы – это и только что родившиеся младенцы, еще не осознавшие, что им дано величайшее благо – жизнь, и те, которые относятся к долгожителям и завершают круг земной жизни. Мы – это и производители, и потребители товаров и услуг. Мы – это не только физически и экономически самостоятельные граждане, но и те, кто нуждается в экономической и медицинской поддержке, повседневной заботе и уходе. Последних, как правило, меньше. В России, например, к началу ХХI века доля детей и молодежи в возрасте до 20 лет в общей численности населения страны составляла 26%, доля граждан в возрасте от 20 до 60 лет, то есть тех, кто в большинстве своем имеет возможность работать и содержать себя и свою семью – 55% и, наконец, лиц старше 60 лет, то есть нижнего предела пенсионного возраста для мужчин – 19%, в том числе тех, кто уже достиг 80-летнего рубежа – всего 1%.
И если не случается катаклизмов, то всем нам суждено пройти по этому пути – от детства и молодости до зрелости и старости. И на каждом этапе жизненного пути мы имеем свои экономические и социальные интересы, эгоизм которых ограничивается эгоизмом других членов общества. Мы изначально принимаем правила игры, согласно которым никто не запрещает нам стремиться к достижению своих целей, но платой за это является наш обязательный вклад в общественные институты. Величина этого вклада определяется государственными органами управления обществом.
Наиболее ярким примером является определяемое законами наше налоговое участие в формировании бюджета той страны, где мы живем. Можно только радоваться, что, кроме обычных налогоплательщиков, есть небольшое количество граждан, которые стремятся расширить свое участие в общественном развитии, занимаются благотворительностью, неоплачиваемым социальным подвижничеством. Но все-таки большинство граждан следует воспринимать именно как «рядовых налогоплательщиков».
Гетерогенность и гомогенность общества. Вообще, общество следует воспринимать как совокупность людей, объединенных исторически обусловленными социальными формами совместной жизни и деятельности. Но само общество, если рассматривать характеристики входящих в его состав людей, крайне гетерогенно, или неоднородно.
Выше мы уже говорили об объективно неизбежной демографической неоднородности общества. Но члены общества различаются и по экономическим параметрам, прежде всего, по уровню получаемых доходов. В статистике принято разделять граждан на группы по интервальным значениям среднедушевых доходов. Так, в январе – сентябре 2001 г. в России 1,5% населения имели среднедушевые доходы ниже 500 рублей в месяц, в то время как 17,6% – больше 4 тыс. рублей. При этом в III квартале 2001 г. более 27% россиян имели среднедушевые доходы ниже величины прожиточного минимума.
О степени дифференциации населения по уровню денежных доходов позволяет судить также и показатель их распределения между равночисленными группами населения. Как правило, все население по величине доходов разделяется на 10 (децили) или 5 (квинтили) групп. В январе – сентябре 2001 г. в России на долю нижнего дециля приходилось 2,4% всех денежных доходов, а верхнего – 33,5%, то есть разрыв составил почти 14 раз. Соответствующие показатели по квинтильным группам составили 6%, 48,2% и более 8 раз.
Таким образом, и по демографическим, и по экономическим показателям в обществе могут быть выделены группы населения, которые нуждаются в государственной поддержке. Виды этой поддержки зависят от конкретной жизненной ситуации, в которой оказался тот или иной член общества. Так, безработным, необходимо платить пособия по безработице, повышать их конкурентоспособность на рынке труда, в том числе и за счет их профессиональной подготовки. Лица, достигшие пенсионного возраста, вправе претендовать на получение государственных пенсий. Инвалиды нуждаются в комплексе медицинских услуг. Малообеспеченные претендуют на пособия по нуждаемости. И этот список можно продолжить.
Но есть и другие группы населения, на которые любое общество в лице государственных структур управления обращает самое пристальное внимание. Это – те, кому доверено выполнять функции по обслуживанию и защите интересов общества. К ним относятся работники силовых структур, органов управления, других учреждений и организаций, которые финансируются из государственного бюджета. Общество определяет меру оценки труда таких работников, устанавливая их заработную плату и различные виды льгот.
В конечном счете, цель рассмотренных мер государственной поддержки населения заключается в удовлетворении потребностей членов общества, которое по самому набору потребностей является гомогенной, или однородной структурой.
На самом деле, вне зависимости от демографических, экономических, социальных различий все члены общества нуждаются в еде, жилье, медицинском обслуживании, удовлетворении культурных потребностей. Другое дело, что масштабы этих потребностей достаточно сильно варьируются, равно как и возможности их удовлетворения.
Известно, например, что в структуре расходов бюджетов малообеспеченных семей преобладают расходы на питание, в то время как богатые в состоянии в большей мере заниматься своим культурным развитием, потреблять медицинские и образовательные услуги, а не только услуги жилищно-коммунальной сферы. В свою очередь, структура расходов на питание определяется не только личными предпочтениями граждан, но и уровнем их доходов. Бедные едят больше хлеба и меньше мясных продуктов, фруктов и ягод.
Таблица 1.1
Структура потребительских расходов населения в зависимости от уровня среднедушевых
располагаемых ресурсов, %*
Вид расходов
Группы населения по уровню доходов


Первая (с самыми низкими доходами)
Десятая (с самыми высокими доходами)

Всего расходов,
в том числе:
100
100

- на покупку продуктов для домашнего питания
61,4
34,0

- на покупку непродовольственных товаров
20,1
49,1

- на оплату услуг
16,6
11,5

- прочие расходы
1,9
5,4

Из общих расходов на покупку продуктов для домашнего питания расходы на:



- хлеб и хлебные продукты
27,2
11,8

- овощи и бахчевые, фрукты и ягоды
7,0
10,6

- мясо и мясные продукты
21,7
31,5

Из общих расходов на покупку непродовольственных товаров расходы на:



- одежду, обувь, белье, ткани
51,7
39,7

- транспортные средства
0,0
25,1

- мебель, домашнее оборудование, предметы ухода за домом
4,5
12,0

- медицинские товары, предметы гигиены
23,9
6,3

Из общих расходов на оплату услуг расходы на:



- жилищно-коммунальные услуги
61,4
25,2

- услуги учреждений культуры
2,4
4,3

- услуги в системе образования
3,6
14,8

- медицинские услуги
1,8
9,6

*По итогам выборочного обследования Госкомстатом России бюджетов домашних хозяйств в IV квартале 2001 г.

Домохозяйства как естественный инструмент перераспределения доходов. Естественным инструментом перераспределения доходов в обществе являются домохозяйства. Абсолютное большинство граждан с недостаточным уровнем доходов или вообще не имеющих доходов детей проживают не одни, а в составе не нуклеарных (состоящих из одного человека) домохозяйств, которые заботятся об удовлетворении физических и духовных потребностей таких лиц. В экономической теории под домохозяйствами обычно понимают совокупность совместно проживающих лиц, как связанных, так и не связанных отношениями родства, совместно обеспечивающих себя пищей и всем необходимым для жизни, то есть полностью или частично объединяющих и расходующих свои средства.
В современной рыночной экономике основным элементом доходов большинства домохозяйств являются денежные доходы. По источникам их формирования они разделяются на доходы от занятости (оплату труда), социальные трансферты, доходы от собственности и доходы от предпринимательской деятельности. В 2000 г. население России получило в виде оплаты труда 65,6% своих денежных доходов, социальных трансфертов (пенсии, стипендии, пособия по безработице и т.п.) – 13,4%, доходов от предпринимательской деятельности – 12,6%, доходов от собственности – 7,2% и в виде других денежных доходов – 1,2%.
Денежные доходы являются лишь частью располагаемых ресурсов домашнего хозяйства, которые определяются как сумма денежных средств и натуральных поступлений, которые находились в распоряжении домохозяйства в течение учетного периода. Они определяются по формуле:

РР = ДД + СБ + НД, (1.1)
где: РР – располагаемые ресурсы домохозяйства;
ДД – денежные доходы домохозяйства;
СБ – сбережения домохозяйства;
НД – доходы домохозяйства, полученные им в натуральной форме.

Из определения располагаемых ресурсов и формулы (1.1) следует, что если оценивать уровень бедности населения по среднедушевой его величине, то он окажется ниже, чем в случае его оценки только по среднедушевым денежным доходам.
Уровень благосостояния домохозяйств зависит от того, к какой группе они относятся. Для группировки домохозяйств используется несколько критериев:
- место проживания. Как правило, домохозяйства разделяются на проживающие в городской и сельской местности. В рассматриваемый период уровень бедности городских домохозяйств России, где среднедушевые доходы оказались меньше величины прожиточного минимума в 31% их общего числа, был существенно ниже уровня бедности сельских домохозяйств (соответственно 47,7%). Однако в сельской местности домохозяйства имеют возможность частично компенсировать недостаточный уровень денежных доходов натуральными доходами от занятия сельским хозяйством. Поэтому разрыв между уровнем бедности у городских и сельских домохозяйств оказался значительно меньше, составив не 16,7, а 7,4 процентных пунктов;
- полнота семьи. Выделяются полные и неполные семьи. Каждая из этих групп домохозяйств разделяется на подгруппы по их составу (числу детей, наличию или отсутствию других родственников). Наиболее обеспеченными в большинстве случаев являются полные семьи без детей, а самыми бедными – неполные семьи с 3 и более детьми;
- социальному положению членов домохозяйств. Так, могут быть выделены вдовы (вдовцы) с детьми, домохозяйства с получателями пособия по безработице, неработающие пенсионеры, а также одиночки трудоспособного или нетрудоспособного возраста. Самыми обеспеченными из них являются одиночки трудоспособного возраста, а бедность в наибольшей степени присуща тем домохозяйствам, где есть безработный, получающий пособие по безработице.
Понятно, что рассмотренные нами группы домохозяйств являются пересекающимися.
Располагаемые ресурсы каждого конкретного гражданина должны соответствовать величине прожиточного минимума – в противном случае он не сможет обеспечить себе входящий в этот минимум набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, которые необходимы для сохранения здоровья человека и сохранения его жизнеспособности. Однако далеко не все граждане в состоянии обеспечить себе такой уровень доходов в силу различных причин. По объективным (демографическим) причинам не могут иметь доходов дети. По субъективным причинам не может обеспечить себе прожиточный минимум безработный. В этих случаях образуется дефицит располагаемых ресурсов, который во многих случаях может быть частично или полностью компенсирован другими членами домохозяйства.
Такой социально-экономический эффект домохозяйств в обществе поддается количественной оценке. Например, уровень бедности в России, если относить к бедным тех, чьи среднедушевые располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, будучи измеренным по всему населению страны, в IV квартале 2000 г. составил 33,3%, в то время как по домохозяйствам – 26,8%. При этом доля населения со среднедушевыми располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума в 2 и более раза, достигала 7,4%, а доля домохозяйств – 5,3%. Это означает, что благодаря объединению располагаемых ресурсов отдельных членов в домохозяйствах, удалось уменьшить количество бедных в стране почти на 20%, а количество самых бедных – более чем на 28%.
Однако ресурсы домохозяйств ограниченны, и поэтому объективно появляется необходимость участия общества (государства) в лице его институциональных структур в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности всех своих членов. Инструментом достижения этой цели является перераспределение части финансовых и иных ресурсов общества в пользу тех граждан (домохозяйств), которые в силу объективных, либо субъективных причин не могут обеспечить удовлетворение своих материальных и нематериальных потребностей на уровне, соответствующем минимально установленному обществом уровню потребления.

1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в обществе
Социальная стабильность. Выше мы уже говорили об однородности общества по критерию материальных и нематериальных потребностей его членов и неоднородности общества по критерию возможности каждого из них самостоятельно удовлетворять такие потребности. Общество в лице своих органов управления вынуждено постоянно учитывать эти особенности, определяя приоритеты социального (общественного) развития. Основным из них является сохранение социальной стабильности, то есть возможности реализации принятых в установленном законодательством порядке решений без разрушения самого общества и управляющих им систем.
Выделяются две основные модели поддержания социальной стабильности – силовая и экономическая.
Силовая модель исходит из того, что значительная часть населения или одной из крупных его групп отвергает принимаемые решения, и для их выполнения необходимы жесткие, силовые, меры, в числе которых – использование сил охраны правопорядка, введение цензуры и закрытие оппозиционных режиму изданий, физическое или пространственное устранение руководителей и идеологов оппозиции и т.п. Ярким примером являются последствия продразверстки, которая проводилась Правительством Советской России как один из важных элементов политики военного коммунизма в первые годы ее существования (1918 – начало 1921 г.). Так называемые «кронштадтский мятеж», «кулацко-эсеровское восстание» в Тамбовской губернии и другие события начала 1920-х гг. были обусловлены именно недовольством значительной части крестьянства таким подходом к сельскому производителю. «Мятежи» и «восстания» были жестоко подавлены, но сами эти события послужили стимулом к выработке «новой экономической политики», которая была одобрена на Х съезде РКП(б) и предусматривала частичное восстановление в стране без изменения установившегося политического режима товарно-денежных отношений, разрушенных после 1917 г.
Другим примером является знаменитый «философский пароход», на котором в 1922 г. из Советской России были насильственно высланы видные представители интеллигенции. Советская власть абсолютно справедливо посчитала их активными оппонентами своих социальных и экономических проектов и лишила их политических и научных трибун в стране.
Из истории современной России можно отметить события октября 1993 г., когда власть в Москве была вынуждена применить силу для восстановления конституционного порядка.
Силовая модель сохранения социальной стабильности не требует серьезной аналитической работы. При некоторой некорректности данного сопоставления ее, тем не менее, можно сравнить с безусловным рефлексом у животных: власть «огрызается», когда возникает реальная угроза обществу. Английский философ Т. Гоббс – один из создателей теории общественного договора – сравнивал государство, наказывающее нарушающих его законы, с Левиафаном – библейским морским чудовищем, пожиравшим своих детей.
Экономическая модель сохранения социальной стабильности общества требует более тонких настроек. Она базируется на учете интересов различных групп населения и оценке возможных последствий принимаемых социально-экономических решений для этих групп. Основная задача властных структур заключается в этом случае в предотвращении таких ситуаций, когда масштабы нарушения интересов каких-либо из групп населения приводят к необходимости реализации силовой модели сохранения социальной стабильности общества.
Политика властных структур общества, направленная на сохранение социальной стабильности – это политика, основанная на постоянных компромиссах между интересами различных групп общества.
Таблица 1.2
Интересы основных групп населения и их требования к обществу
Группа населения по уровню доходов
Основные требования к обществу
Формы давления на общество

Богатые
Защита прав собственности, личной безопасности
Участие во властных структурах, лоббирование своих экономических интересов и систем амортизаторов социальной стабильности

Средний класс
Развитие эффективных по уровню оплаты труда рабочих мест, поддержание условий для развития предпринимательской, защита прав собственности, сохранение экономической и социальной независимости
Участие в общественно-политических движениях и партиях, защищающих интересы среднего класса, активная гражданская позиция, инициирование разработки законопроектов

Малообеспеченные
Повышение уровня социальных гарантий (в области оплаты труда, социальной поддержки), сохранение бесплатности базовых социальных услуг
Участие в акциях маргинальных общественно-политических движений и партий

Маргиналы
Возможности удовлетворения базовых физиологических (питание) и частично – иных материальных потребностей (примитивное жилье)
Отсутствуют


Различные социальные группы общества имеют различные возможности для реализации своих интересов. Как правило, наименее малочисленные, но наиболее высокодоходные группы располагают наибольшими денежными и властными ресурсами, а, следовательно, и возможностями реализации своих интересов. В том случае, если бы не имелось угрозы стабильности их существования со стороны других социальных групп, наиболее богатые члены общества имели бы возможность практически бесконтрольно распоряжаться его ресурсами.
Однако такая стабильность невозможна без создания систем экономического стимулирования населения, доходы которого позволяют относить их к среднему классу, а также социальной поддержки низкодоходных граждан. Все это в конечном счете составляет главные задачи властных структур общества, в то время как экономическая политика может рассматриваться в качестве инструмента их решения.
Понятно, что реализация в полной мере интересов той или иной группы населения в ущерб другим его группам чревата нежелательными последствиями. Неконтролируемая концентрация общественного богатства и властных ресурсов у богатых слоев населения является угрозой их существованию. С другой стороны, неограниченное увеличение ресурсов общества, которые используются для социальной поддержки малообеспеченной и маргинальной групп населения снижают его экономический потенциал и уровень благосостояния населения в целом.
Следовательно, решая проблему сохранения социальной стабильности, общество должно проплыть между «Сциллой» уравнительности и «Харибдой» накопительства, добиваясь рационального распределения ресурсов на достижение, с одной стороны, целей социальной поддержки экономически слабой части своих членов и, с другой стороны, целей развития общества в целом, которое обеспечивается в основном экономически сильными его членами.
В интересах общества добиться, чтобы возможно большее число домохозяйств были экономически самостоятельными и не претендовали на участие в системах социальной поддержки. Рост числа таких домохозяйств является основной долгосрочной задачей социальной трансформации общества.
Взаимная социальная ответственность. В учебниках по макроэкономике подробно рассматриваются экономические функции предприятий (работодателей) и домохозяйств. Однако, помимо экономических, эти субъекты хозяйственной деятельности выполняют также определенные социальные функции. Кроме того, в выполнении этих функций участвуют властные структуры, которые созданы обществом (государственные органы управления), и неправительственные организации гражданского общества. При этом между ними происходит разделение социальных функций.
Основная социальная функция государства – определение долгосрочных целей социального развития и их реализация, предоставление социальных гарантий домохозяйствам и гражданам. Эта функция реализуется деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Законодательные органы вырабатывают общую стратегию социального развития общества, а также конкретные решения в области социальной защиты населения и определения минимального уровня социальных гарантий с учетом реальных экономических возможностей государства. Принимаемые законодателями решения разделяются на две крупные группы – во-первых, на действующие относительно продолжительный период времени законы, определяющие общую концепцию социального развития и, во-вторых, на нормативные материалы, устанавливающие конкретные размеры выплат социального характера, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.
В стабильных экономиках, где среднегодовая величина инфляции не превышает нескольких процентов, изменение размеров социальных выплат населению осуществляются, как правило, раз в 5 – 7 лет. Примером является прежний СССР, в котором последствия подавленной инфляции преодолевались именно таким способом, а быстрый рост средней заработной платы начался лишь после 1987 г., когда в стране были созданы условия для возрождения негосударственного сектора экономики. Если в 1981 – 1985 гг. среднегодовой прирост среднемесячной заработной платы составил 4,2 руб., то в 1986 – 1990 гг. – 8 руб., причем в 1988 г. она увеличилась на 16,9 руб., в 1989 г. – 20,6 руб.. а в 1990 г. – еще на 29,6 рублей.
В экономиках переходного периода с высокими темпами инфляции данные корректировки осуществляются, как минимум, 1 - 2 раза в полугодие. Так это было, например, в Российской Федерации на начальном этапе экономических реформ, когда в течение 1992 – 1997 гг. минимальная заработная плата повышалась 15 раз, а общий ее рост в результате этих повышений составил 435 раз.
Законодательная власть несет также ответственность за финансовое обеспечение принятых социальных обязательств, утверждая социальные расходы государственного бюджета, иных находящихся в государственной собственности источников финансовых ресурсов (в Российской Федерации к последним относятся государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования).
Исполнительная ветвь государственной власти занимается в основном поиском реальных возможностей (прежде всего, финансовых) для обеспечения законодательно утвержденных мероприятий в области социального развития. Ею конкретизируется порядок социальных выплат, подготавливаются нормативные материалы, которые определяют деятельность институциональных структур, аккумулирующих и использующих средства для обеспечения социальной защиты граждан.
На более низких уровнях административно-территориального управления органы законодательной и исполнительной власти принимают решения по социальному развитию конкретных регионов. Так, сохраняя минимальный уровень социальных гарантий, обеспечиваемых государственными финансами, при наличии возможностей, которые зависят от состояния бюджета региона, местные властные структуры могут увеличивать размеры соответствующих социальных выплат, расширять их перечень. Например, в г.Москве мэрия при поддержке выборных органов власти в наиболее сложный период реформ (1992 – 1994 гг.), а также после финансово-экономического кризиса 1998 г. неоднократно принимала решения по повышению размеров социальных трансфертов по сравнению с установленным федеральным законодательством размерами государственных пенсий.
Социальная ответственность предприятий (работодателей) в большинстве случаев носит вынужденный (пассивный) характер, поскольку она определяется не ими, а государственными властными структурами. Предприятия (работодатели) должны обеспечивать обязательные условия социальной поддержки наемных работников (минимальный уровень заработной платы; обязательное страхование по установленным нормативам – пенсионное, социальное, медицинское, от несчастных случаев на производстве; социальные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты труда и т.д.). Вместе с тем, располагая значительными финансовыми ресурсами, многие работодатели могут добровольно расширять пределы своей социальной ответственности, создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекательные для наемных работников своей высокой заработной платой, так называемым «социальным пакетом» (бесплатным питанием, корпоративным отдыхом, системой поощрений и т.п.).
В ряде случаев социальная ответственность предприятий (работодателей) может проявляться в формах, не предусмотренных законодательством. Примерами могут служить выплата «серых» зарплат, выведенных из-под налогообложения, компенсация высокой заработной платой фактической утраты частью работников, занятых в негосударственном секторе экономики, многих, в том числе и базовых государственных социальных гарантий (например, права на отпуск по уходу за ребенком). При этом работник, получающий высокую оплату за труд, имеет возможность купить необходимые ему социальные услуги (в случае с тем же отпуском по уходу за ребенком – услуги няни или гувернантки).
Социальную ответственность домохозяйств перед обществом разделяют на формальную и неформальную. Формальная ответственность заключается прежде всего в соблюдении налогового законодательства. Уклонение членов домохозяйства от уплаты налогов, сокрытие налогооблагаемых доходов приводит к сокращению доходов бюджета и сужает возможности финансирования его социальных расходов. Неформальная ответственность домохозяйств проявляется в создании комфортных условий проживания и реализации своих способностей всех членов домохозяйств, а также в активной экономической деятельности домохозяйств, которая позволяет снижать свою зависимость от государства.
Социальная ответственность неправительственных (негосударственных) структур (профсоюзные организации, политические партии и общественные движения) сводится к законодательно разрешенной политической и общественной деятельности по защите интересов отдельных групп населения, контролю за соблюдением действующего социального законодательства. Поскольку деятельности этих структур присущ популизм (они не связаны финансовыми ограничениями, ответственностью за выполнение заявленных социальных решений), их ответственность должна проявляться также и в преодолении такого популизма.

1.3. Социальная политика
Определение социальной политики. Выше мы уже говорили о том, что любое общество состоит из экономически сильных и экономически слабых индивидуумов (домохозяйств). Инструментом, позволяющим поддержать слабых, создать условия для самореализации всех без исключения граждан страны, сохранить ее культурные и исторические ценности является социальная политика.
В русском языке существует несколько определений политики, из которых нас в наибольшей степени будет интересовать ее определение как деятельности органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями. Отсюда видно, что проводимая политика, отражая убеждения лиц, находящихся у власти и являющихся выразителями интересов конкретных слоев общества, не может быть вполне самостоятельной, так как при ее проведении необходимо учитывать социальную неоднородность общества. Эта неоднородность резко возрастает в периоды граничных состояний, социальных и экономических кризисов, кардинальных социальных трансформаций. Именно в такие периоды политическая ситуация характеризуется крайней нестабильностью, быстрым формированием и распадом различных политических союзов и коалиций, относительной неустойчивостью властных структур. Поэтому, обсуждая характер и содержание проводимой государством политики, прежде всего, следует исходить их конкретной социально-экономической ситуации.
Понимание политики в определениях, предлагаемых большинством западных словарей, в большинстве своем, носит иной оттенок, нежели, например, понимание политики в государствах с переходной экономикой. Как правило, в этих изданиях политика сводится к принципам, на которых базируются любые меры или образ действий; линия управления, которой следуют руководители страны в конкретных вопросах; благоразумию или мудрости правительств или индивидуумов в ведении своих дел, общественных или личных; общему благоразумию или сноровке в управлении. В определениях подобного рода основной упор делается на качественную характеристику принимаемых политических решений, а не на необходимость согласования интересов при их выработке. Все это еще раз убеждает в необходимой дифференциации при определении как политики в целом, так и отдельных ее направлений и в содержательном, и в функциональном отношении.
Прежде чем перейти непосредственно к определению социальной политики, обратим внимание, что этот термин состоит из двух компонентов, которые сами по себе предполагают сложное, многозначное понимание. Прежде всего, это понятие политики, которое также тяготеет к сложной смысловой иерархизации, и как минимум, разделяется на внешнюю и внутреннюю. Наибольший интерес для курса по социальной политике имеет внутренняя политика государства, которая, затрагивая интересы всех проживающих в нем граждан, охватывает экономическую, социальную, культурную, техническую политику и другие ее виды. Если представить классификацию видов политики в иерархической форме, то социальная политика будет находиться на третьем ее уровне в системе «политика – внутренняя политика – социальная политика».
Однако в реальности вычленить в чистом виде какую-либо из составляющих политики невозможно. В обществе нет строгого разграничения на социальные и экономические вопросы и действия. Любое экономическое решение, например, сокращение бюджетных расходов, является одновременно и социальным по своим последствиям, так как его реализация неизбежно отразится на доходах населения и уровне его социальной защищенности. Техническая политика является в то же время и политикой социальной, поскольку обновление и замена основных фондов, внедрение новых технологических процессов, в конечном счете, влияют на рынок труда и потребительский рынок, а, следовательно, и на уровень жизни населения.
В свою очередь, любое решение из области социальной политики относится к экономическим решениям. Так, регулярные при высокой инфляции компенсационные выплаты населению, либо индексация фиксированных размеров выплат, не обеспеченные неинфляционными источниками финансирования, непосредственно воздействуют на состояние государственных финансов, и, значит – на макроэкономическую ситуацию и возможность проведения экономической политики той или иной направленности.
Подход к выделению видов внутренней политики в зависимости от основной цели, которой руководствуются при принятии конкретных решений, также не может рассматриваться как универсальный. Например, рыночная экономика в целом трактуется как социальное благо, однако сам переход к ней сопряжен со значительными социальными издержками, в первую очередь, с уровня жизни большинства населения падением на начальных этапах ее проведения. Это наблюдалось, в частности, в России в начале 1990-х гг.
Отметим, что при всей важности проводимой государством социальной политики, она по своей природе несамостоятельна и, если она реальна, а не декларативна, то базируется на тех ресурсах, которые могут быть выделены для обеспечения ее мероприятий. Даже те решения, которые не требуют значительных затрат (например, законодательные), должны приниматься в тех случаях, когда устанавливаемый ими порядок проведения социальной политики соответствует достигнутому уровню экономического развития страны.
В последние несколько лет в отечественной науке представления о таких понятиях, как социальная политика и социально-экономические процессы, претерпело заметную трансформацию. Ранее социальная политика государства трактовалась как система организационных мер, направленных на конкретные преобразования в социальной сфере (например, увеличение количества врачей или учителей, рост масштабов жилищного строительства и т.д.). Нельзя сказать, что сторонники такого подхода перестали существовать, но тем не менее все настойчивей пробивает себе путь другой подход. Согласно этому новому, проблемному взгляду, социальная политика – это политика, обращенная к социуму, набор мероприятий, позволяющий населению адаптироваться к происходящим процессам.
С древнейших времен государства проводили социальную политику в интересах распределения ресурсов, поддержания социальной стабильности. Естественно, что в обществах с разным уровнем развития, разным политическим строем формировались и разные подходы и требования к проводимой политике вообще и к социальной политике, в частности.
Большинство из существующих определений социальной политики, которые используются в настоящее время в России, имеют излишне широкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Однако, учитывая, что для современной России вопрос о характере и содержании государственной социальной политики еще далеко не решен, сама социальная политика находится в стадии формирования, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, предложений по содержанию, направленности и методам реализации социальной политики.
Например, «Российская статистическая энциклопедия» предлагает следующее определение социальной политики: «Социальная политика – одна из сфер политической деятельности государства, целью которой является развитие образующих классов общества, социальных групп, слоев, этнических общностей, а также развитие человека. Социальная политика направлена на защиту всех элементов структуры общества и отдельных личностей от деструктивных процессов, имеющих место в обществе на определенных этапах его развития. Социальная политика предполагает в качестве объекта особого внимания социальное обеспечение, системы здравоохранения, народного образования, науки и культуры».
«Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости» определяет социальную политику, как развитую систему перераспределения ресурсов между различными слоями общества и поддержание некоммерческой социально-культурной сферы, как систему государственных мер для обеспечения благосостояния и развития населения, повышения уровня жизни и качества его жизни.
Это определение хорошо дополняет высказывание Т.И. Заславской о том, что проводимая социальная политика (или социальные действия на уровне государства, социальные мероприятия) должны «стимулировать всестороннее развитие человеческого потенциала общества, распространение эффективных способов и образцов экономического поведения, развитие социальных отраслей хозяйства, рост качества жизни населения и защищенности социально уязвимых слоев».
Уровень жизни – это комплексный показатель, характеризующий благосостояние и качество жизни людей, социальных групп, всего населения отдельно взятой страны или территории. Уровень жизни определяется текущими доходами, накопленным материальным имуществом (включая жилье, предметы длительного пользования и повседневного обихода) и количеством социальных услуг, предоставляемых бесплатно (образование, медицинское обслуживание); важнейшей характеристикой уровня жизни человека и семьи (домохозяйства) является объем и структура расходов. (Изменения уровня жизни определяются в России при помощи системы минимальных потребительских бюджетов – физиологических, прожиточный и социальный минимумы). Качество жизни – комплексная характеристика уровня, а также объективных и субъективных условий жизни населения, определяющих физическое, ментальное, социально-культурное развитие человека, группы или сообщества людей. Качество жизни населения данной территории или государства определяется рядом экономических, социальных, техногенных, демографических, экологических, географических, политических и моральных факторов. Среди объективных факторов – потребление продуктов питания, жилищные условия, уровень занятости, развития сферы услуг, образования, социального обеспечения, среди субъективных – удовлетворенность работой и жизненными условиями, социальным статусом человека, финансовым положением семьи и семейными отношениями. Существуют классификации количественных показателей качества и уровня жизни населения, которые включают в себя такие группы показателей, как, например, состояние здоровье, потребление, уровень образование, труд и его условия, потребление продуктов питания, коэффициент младенческой смертности, структура пищевого рациона населения, досуг и отдых и т.д.
Следующее определение социальной политики мы находим в «Социальной энциклопедии», которое понимает под ней сферу практического осуществления важнейшей функции государства по созданию условий, обеспечивающих каждому члену общества реализацию его потребностей с учетом одобряемой обществом системы ценностей. В центре социальной политики должен находиться человек, который одновременно выступает как ее цель, предмет и субъект. Объектами социальной политики служат условия жизни и труда человека, общественные отношения (межгрупповые и межличностные) и социальная структура.
Приведем и еще одно определение социальной политики, как одного из важнейших направлений деятельности государства, обращенного к социуму и представляющему собой набор мероприятий, который позволяет населению адаптироваться к происходящим процессам. При такой постановке вопроса социальная политика должна строиться на основе детального изучения процессов общественного развития и их воздействия на население .
В дальнейшем в нашем учебнике при изложении материалов курса мы будем руководствоваться нашим определением социальной политики, которое мы рассматриваем в качестве базового:
Социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) решений, учитывающих общественное мнение, и направленных на формирование социальной стратегии государства в целях развития общества, создания общественно приемлемых социальных условий для реализации возможностей и потребностей членов общества (объектов социальной политики), повышение уровня и качества жизни, а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений.
Широкое и узкое понимание социальной политики. В содержательном отношении социальную политику целесообразно рассматривать в широком и узком смыслах.
Говоря о характере и содержании социальной политики, следует обратить внимание на тот факт, что в ХХ столетии чрезвычайно обостряется внимание ко всем аспектам этого социального и экономического феномена. Во многом это обусловлено развитием научных разработок в области изучения социальных проблем, в том числе проблем социального неравенства, бедности, другими исследованиями социальной организации общества, которые с бурным развитием социологии и других социальных наук заняли приоритетные позиции в современной науке. С другой стороны, расширяющаяся тенденция к демократизации общества, особенно в странах с развитой экономикой, неизбежно требовала развития подходов к пониманию оптимальной социальной организации, позволяющей на практике реализовывать идеи государства благосостояния, гражданского демократического государства. Речь идет о создании на практике для человека условий, гарантирующих ему определенный доход и достойные условия жизни.
Этим во многом объясняется внимание к социальной политике и ее многоаспектное понимание, которое она приобретает в ХХ в.
Сегодня социальная политика – это и научная теоретическая доктрина, которая разрабатывается ведущими специалистами в области социальных наук в разных странах мира; это и учебная дисциплина, которая преподается в большинстве университетов Западной Европы и США. В то же время социальная политика – это направление и концепция внутренней политической деятельности государств и правительств. Для многих ученых и политиков термин «социальная политика» во многом связан и определяет решение вопросов социальной сферы, социального обеспечения, социальной защиты.
Все вышесказанное обусловливает сложность разработки общего определения социальной политики. Так, на уровне понимания социальной политики как одного из ведущих направлений стратегии развития государства, концепции социального развития, следует понимать, что прежде, чем государства обратится к решению тех или иных проблем в конкретной области социальной сферы, должны быть определены общие задачи и перспективы развития государства. Иначе говоря, должна быть выбрана либо создана вновь одна из моделей социальной политики: модель государства всеобщего благосостояния, модель социального рыночного хозяйства, модель патерналистского тоталитарного государства и пр. Это и многое другое определяет стратегические приоритеты в реализации государственной политики в целом и частных направлений социальной политики.
Обратим внимание еще на один фактор, усложняющий как определение, так и само понимание социальной политики (прежде всего ее содержания и целей). Социальная политика в большинстве случаев имеет внешнюю и внутреннюю сторону. Это связано, во-первых, с социальной востребованностью этой политики и во многом ее привязанностью к самой острой и болезненной социальной проблематике (вопросы социальной стабильности, социального неравенства, достижения благосостояния и пр.); а во-вторых, с тем, что социальная политика во всех своих проявлениях по сей день находится в ведении и под ответственностью государства (в большинстве решаемых вопросов).
Социальная политика в этом смысле выполняет определенную дипломатическую функцию. Так, внешняя сторона социальной политики в большинстве случаев носит декларативный характер. Внутренняя – отвечает за реальное решение насущных социальных вопросов. Иначе говоря, оценивая политику любого государства, можно говорить о декларируемой и реальной политике.
С позиции декларируемой политики, один из распространенных подходов трактует социальную политику как инструмент, позволяющий поддержать слабозащищенные группы и слои населения. Безусловно, социальная политика в широком смысле этого слова – и как доктрина, и как учебная дисциплина, и как государственная концепция – не существует в изоляции от социальной структуры конкретного общества. Более того, социальная политика определяется особенностями этой структуры. И говоря о социальной политике, ее направленности, задачах, механизмах, мы обязаны руководствоваться этим. Однако, определить, чьи интересы, какого слоя и группы, непосредственно обеспечивает социальная политика (реальная, а не декларируемая) вне рассмотрения каждой конкретной ситуации, каждой отдельной страны – невозможно.
В то же время, социальную политику определяют и как инструмент, позволяющий создать условия для самореализации всех граждан страны, сохранить ее культурные и исторические ценности. Это и многое другое представляет элементы широкого декларируемого понимания социальной политики и требует соотнесения конкретных действий государства с реальной социально-экономической ситуацией.
Таким образом, в широком смысле социальная политика:
- является одним из направлений государственной политики;
- определяется характером государственного устройства, целями, которые преследуются государством;
- формируется в контексте социальной структуры общества;
- представляет собой государственную социальную доктрину, или концепцию социального развития страны;
- неразрывно связана с проводимой экономической политикой и зависит от нее (в экономике создаются ресурсы, необходимые для проведения социальной политики);
- состоит из системы мер распределения ресурсов общества в интересах общества в целом;
- разделяется на декларируемую и реальную, при этом декларируемая политика провозглашает своей целью защиту интересов слабозащищенных групп, а реальная социальная политика выражает интересы тех групп, которые правят обществом. Общими декларируемыми целями социальной политики в любом государстве являются обеспечение социальной стабильности, создание благоприятных условий, гарантирующих определенный доход и достойные условия жизни всем, или абсолютному большинству членов общества, реализацию их социальных возможностей и потребностей, обеспечение равновесия в ресурсном обеспечении населения страны.
В поле прикладных решений социальная политика в широком смысле охватывает решения и мероприятия, которые затрагивают все стороны жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, благоприятными экологическими условиями и т.п. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, а ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения, либо на удовлетворение некоторых общественных потребностей.
Социальная политика в узком смысле, или собственно социальная политика, есть не что иное, как перераспределение на основе действующего законодательства финансовых ресурсов между различными социальными группами населения, отраслями народного хозяйства с использованием механизмов государственных налоговой и бюджетной систем. Однако сам процесс этого перераспределения по своему воздействию на социально-экономическую систему и эффективность ее функционирования неоднороден. Содержание собственно социальной политики исчерпывается чисто социальными решениями и мероприятиями, связанными с поддержкой малоимущих семей (домохозяйств), а также с обеспечением развития некоммерческой, финансируемой из государственного бюджета, части социально-культурной сферы.
Заметим, что в научной литературе встречается еще один аспект толкования социальной политики, которая не должна, как это предлагают классические определения самого термина «политика», сводиться только к принимаемым решениям в этой области, а включать в свой состав формирование сознания людей и нравственных установок социума в целом. Такой подход к пониманию социальной политики можно назвать гуманитарным. Он вполне обоснован. Однако на практике реализация соответствующих мер в некоторых странах, прежде всего, с реформируемой (переходной) экономикой является наиболее сложной задачей. Так, опыт экономического реформирования в России свидетельствует, что гораздо проще и быстрее привить индивидууму и домохозяйствам навыки рационального экономического поведения, чем добиться осознания его социальной ответственности перед обществом в новых условиях. При этих обстоятельствах вся работа по формированию приемлемых для общества социальных установок индивидуума является исключительно важной и, безусловно, ее целесообразно включать в состав социальной политики.
Субъекты и объекты социальной политики. К субъектам социальной политики относятся органы законодательной и исполнительной власти различных уровней, работодатели в государственном и негосударственных секторах экономики, а также профсоюзные и иные общественные организации, другие структуры, которые влияют на разработку и реализацию государственной социальной политики. Субъекты социальной политики разделяются на резидентных, то есть тех, деятельность которых на территории страны на постоянной основе определена ее конституцией и другими законодательными актами и нерезидентных. Примерами последних являются международные финансовые организации, предоставляющие кредиты правительству страны под определенные, в том числе и социальные условия, а также иностранные работодатели, которые обязаны соблюдать требования социального законодательства страны, на территории которой они функционируют.
В России в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» были включены кредиты (займы) международных финансовых организаций на реализацию таких социальных проектов, как, например, «Инновационный проект развития образования», «Поддержка региональной социальной инфраструктуры», «Реформа системы образования», «Пилотный проект реформы здравоохранения», «Техническое содействие реформе системы здравоохранения», «Заем на поддержку проведения реформы социальной защиты», «Пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера» с общим прогнозируемым расходованием средств по этим займам в 2002 г. 55,5 млн. долл. Передача средств займов российской стороне осуществляется при условии подписания уполномоченными структурами последней соглашений о направлениях социального реформирования, финансирование которых осуществляется из полученных средств.
Объектом социальной политики является население страны. При этом в качестве объекта собственно социальной политики, или социальной политики в узком ее понимании являются граждане (домохозяйства), которые в силу определенных причин не могут обеспечить себе достаточный для нормального потребления уровень доходов. Объектом социальной политики в широком смысле являются все без исключения граждане (домохозяйства).
Эффективность социальной политики. Целый ряд направлений собственно социальной политики заведомо и объективно неэффективен по экономическим критериям. К ним относится прежде всего социальная защита и поддержка тех членов общества, которые в дальнейшем в силу своих возрастных (престарелые) или медицинских (инвалиды) параметров уже не смогут внести вклад в формирование национального богатства страны. С другой стороны, именно уровнем защищенности таких членов общества оценивается социальная зрелость последнего. Кроме того, нельзя забывать и о том, что многие представители рассматриваемой категории населения (например, лица, получающие государственные трудовые пенсии) уже внесли свой вклад в экономическое развитие страны.
Социальная поддержка других слоев населения (учащиеся, дети и семьи, имеющие детей, временно утратившие трудоспособность), напротив, экономически эффективна: спустя определенное время эти объекты социальной политики становятся активными субъектами рыночных отношений и начинают вносить свой вклад в увеличение национального богатства страны, государственный бюджет страны и т.п. При этом соотношение между затратами государства и его будущими доходами в рассматриваемом случае поддаются количественной оценке.
Таблица 1.3
Окупаемость затрат на проведение социальной политики (на примере единых пособий на ребенка)
Показатель
Единица измерения
Количественное значение

Размер единого ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16-ти (18-ти*) лет

руб.

70 (на 01.01.2001 г.)

Период получения (до 16-ти лет)
мес.
174

Общие затраты на выплату пособия
руб.
12180

Среднемесячная заработная плата
руб.
2971 (март 2001 г.)

Ставка подоходного налога
%
13

Величина подоходного налога со среднемесячной заработной платы

руб.**

386

Период, в течение которого поступившая сумма подоходного налога окажется равной общим затратам на выплату пособия

мес.***

32

*До 18-ти лет, либо (если это событие наступает раньше) до окончания общеобразовательного учреждения пособие выплачивается на учащегося такого учреждения.
**Без учета льгот по подоходному налогу.
***Без дисконта.

Таким образом, в принятых условиях затраты на выплату детского пособия будут компенсированы государству в течение менее чем 6 лет, по истечении которых сальдо финансовых отношений государственного бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации) с бывшим объектом социальной политики станет положительным.
Особое положение занимает социальная поддержка занятых в государственном секторе экономики, в том числе и в бюджетной его части. Государство берет на себя функции социальной поддержки этой категории населения, исходя из необходимости осуществления общегосударственных инфраструктурных функций - управления, некоммерческого производства относительно ограниченной номенклатуры товаров и услуг, относимых к социально значимым, развития научно-технического потенциала и т.п. В данном случае расходы социального назначения осуществляются с учетом двух принципиальных соображений.
Первое из них базируется на допущении, что абсолютная величина рассматриваемых расходов меньше того уменьшения ВВП страны, который произошел бы в результате прекращения деятельности организаций, финансируемых из государственного бюджета.
Второе соображение связано с необходимостью обеспечения национальной безопасности страны, учет которого предполагает сохранение в государственном бюджете, например, расходов на социальную защиту военнослужащих. Размеры этих расходов зависят от многих, в том числе и экзогенных факторов, прежде всего, напряженности международных отношений.
Эффективность социальной политики по отношению к занятым в государственном секторе экономики может быть оценена при помощи специальных приемов, один из которых описан С. Паркинсоном в его знаменитых “Законах...”. Этот прием предусматривает соотнесение численности людей, занимающихся тем или иным объектом управления к величине объекта за ряд лет. В качестве примера Паркинсон рассмотрел динамику количества военных судов и адмиралтейских служащих в Великобритании, а также изменение размеров территории колоний и численности штата соответственно Адмиралтейства и Министерства колоний. Однако при таком подходе не учитывается изменение сложности соответствующих объектов с течением времени (одно дело – парусные галеры и другое – атомные подводные лодки)..
Проведение дифференцированной социальной политики по отношению к различным социальным слоям населения не исключает некоторых минимальных, гарантируемых государством, общих показателей социальной защищенности граждан безотносительно к принадлежности их к той или иной социальной группе. Минимальные государственные гарантии в социальной сфере определяются, исходя из достигнутого уровня развития производительных сил страны.
Таким образом, понимаемая в узком смысле, социальная политика на каждый данный момент времени, как правило, неэффективна с экономической точки зрения. Однако в отношении многих категорий населения она дает экономический эффект либо в кратко- (временно нетрудоспособные), либо в средне- и долгосрочной перспективе (дети). В данном случае ее эффективность может быть определена при помощи набора обычных экономических показателей, соотносящих затраты прошлых периодов с тем результатом (например, приростом ВВП, налоговыми поступлениями в государственный бюджет), который будет получен в результате осуществления этих затрат.
Если рассматривать собственно социальную политику, то можно отметить, что в некоторый начальный момент времени весь контингент населения, выступающий ее объектом, является потребителем ресурсов, не соответствующих степени их участия в общественном производстве. Спустя некоторое время (например, год) нетто-затраты на проведение собственно социальной политики в отношении рассматриваемой группы лиц могут начать снижаться, поскольку часть последних переходит в категорию экономически активного населения. Возможно также снижение численности данной группы вследствие естественных причин (например, смертности).
С этого момента начинает формироваться некоторый экономический эффект от собственно социальной политики (выражаемый, например, поступлениями от рассматриваемого контингента лиц подоходного налога в государственный бюджет), причем его величина с течением времени в силу тех же обстоятельств может постепенно увеличиваться. В средне- или долгосрочной перспективе затраты опять могут возрасти вследствие, например, производственного травматизма, хронических заболеваний работников, их выхода на пенсию и тому подобных явлений. По тем же причинам может несколько снизиться и получаемый эффект. Следовательно, существует достаточно продолжительный временной лаг между осуществлением затрат на проведение собственно социальной политики в отношении совокупности ее объектов и получением эффекта от этих затрат.
В экономических терминах рассматриваемая в широком смысле, социальная политика включает такие направления как содействие развитию производства потребительских товаров и услуг, строительству и продаже жилья, формированию фондового рынка с возможностью получения доходов населением на вложенный капитал и др. Все они в конечном счете являются факторами, определяющими уровень жизни населения, а, следовательно, и степень его удовлетворенности существующей экономической системой, стабильность последней. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, а ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения.
В отличие от социальной политики в узком ее смысле мероприятия социальной политики в широком смысле в том случае, если они проводятся рационально, в стабильных экономиках позволяют получить достаточно быстрый экономический эффект. В отличие от собственно социальной политики превышение эффекта над затратами на ее проведение наблюдается здесь во все периоды, за исключением периодов экономического спада, когда возникают трудности со сбытом продукции и услуг, а субъекты, осуществившие соответствующие затраты, не получают предполагавшейся отдачи.
Факторы и механизмы социальной политики. Формирование социальной политики, определяется общественно-политическими и макроэкономическими факторами. Первые воздействуют на выбор модели социальной политики (особенно в части собственно социальной политики – ее направленность на защиту социально уязвимых слоев населения, соотношение «платности» и «бесплатности» услуг социальной сферы и т.п.), а от вторых зависит возможность реализации выбранной модели (темпы инфляции, денежные накопления, состояние государственных финансов и т.д.). Отмечается также и устойчивая обратная связь, поскольку решения в сфере социальной политики обусловливают изменение макроэкономических индикаторов.
Социальная политика проводится государством с использованием определяемых при ее формировании различных, но взаимосвязанных механизмов.
Законодательная и нормативная база социальной политики формируется законодательной ветвью государственной власти и определяет общие направления социальной политики, прежде всего, в части социальной защиты населения, функционирования систем социального страхования. Разработку нормативных материалов текущего характера в рамках соответствующих законодательных документов осуществляют как законодательные, так и исполнительные структуры. Субъектами нормативно-законотворческой деятельности в пределах своей компетенции являются также и местные органы управления.
Финансово-кредитный механизм социальной политики определяется, как правило, законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и устанавливает порядок образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социальной политики, а также деятельность структур, осуществляющих эти функции. Состоит из двух блоков, один из которых регулирует финансовое обеспечение части собственно социальной политики (нормативы обязательных страховых платежей социального характера, расходные статьи утверждаемых законодателями бюджетов различных уровней и т.п.). Во втором блоке создаются финансовые ресурсы, предназначенные для государственной поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения. Кроме того, здесь же решаются вопросы государственного инвестирования проектов, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы, реализацией природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. Этот блок предполагает использование кредитных рычагов, в частности, установление льготного режима налогообложения или кредитования работодателей (в т.ч. и в целях создания и сохранения рабочих мест), предоставление беспроцентных или льготных ссуд, снижение уровня налогообложения физических лиц (домохозяйств) в том случае, если их деятельность способствует решению приоритетных социальных задач.
В России в соответствии со ст. 219 принятой в 2000 г. ч. 2 Налогового кодекса, были установлены социальные налоговые вычеты из подлежащих налогообложению доходов граждан. В их состав включены следующие целевые виды расходов:
1) на благотворительные цели (не более 25% дохода, полученного в налоговом периоде);
2) на оплату обучения в образовательных учреждениях (не более 25 тыс. руб.) и обучение детей в возрасте до 24 лет на дневной форме обучения в образовательных учреждениях (не более 25 тыс. руб. на каждого ребенка в общей сумме на обоих родителей);
3) на оплату услуг по лечению (не более 25 тыс. руб.
Налоговые рычаги и стимулы в проведении социальной политики используются в пределах своей компетенции исполнительными структурами различных уровней в целях ориентации работодателей на проведение социальной политики как в узком, так и в широком ее понимании, а также домохозяйств в интересах развития деятельности, позволяющей повысить уровень своей социальной защищенности за счет собственных усилий. Например, во многих странах практикуется льготное налогообложение юридических лиц, использующих труд пенсионеров и инвалидов, а также тех юридических лиц, которые выпуском своей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного спроса населения или же реализуют необходимые для этого инвестиционные проекты. Налоговые льготы могут предоставляться и тем юридическим лицам, которые осуществляют мероприятия, которые направлены на улучшение качества жизни населения, например, связанные с выполнением природоохранных проектов.
Административные решения в социальной политике используются органами государственного управления различных уровней прежде всего для повышения уровня социальной поддержки населения сверх установленного государственным законодательством (такие решения в рамках своей компетенции могут приниматься и работодателями). К этой же группе механизмов относятся решения, изменяющие порядок социальной поддержки отдельных категорий населения без увеличения общей величины финансовых ресурсов, затрачиваемых на эти цели, запрещающие строительство или предусматривающие вывод действующих энергетических, транспортных и других объектов, существенно загрязняющих окружающую среду и ухудшающих тем самым условия жизни местного населения.
Кроме того, существуют еще целая группа особых методов проведения социальной политики в государстве – так называемые политические методы. Эти методы заключаются, с одной стороны, в организации и проведении митингов и забастовок с выдвижением их участниками социально-экономических требований (ими пользуются в основном профсоюзные, общественно-политические движения и партии) и, с другой стороны, в лоббировании конкретных решений, связанных с социальной политикой (эти политические методы практикуются в основном властными структурами). Значимость политических методов зависит от социально-экономической ситуации в стране и уровня жизни населения. Чем этот уровень ниже – тем, как правило, выше политическая активность граждан. В относительно стабильной социально-экономической ситуации создаются предпосылки для проведения социальных реформ, которые нуждаются в систематическом лоббировании со стороны заинтересованных в их проведении органов управления.
В Российской Федерации интенсивность забастовочного движения, достигшая своего максимума в середине 1990-х гг. (в 1995 г. в стране было зафиксировано 8,9 тыс. забастовок, в которых приняли участие 489,4 тыс. чел., в 1996 г. соответствующие показатели составили 8,3 тыс. и 663,6 тыс. чел., в 1997 г. – 17 тыс. и 887,3 тыс. чел.), в дальнейшем пошла на убыль (в 1999 г. в 7,3 тыс. забастовках участвовали 238,4 тыс. чел., в 2000 г. – в 0,8 тыс. – 30,9 тыс. чел.; в январе – ноябре 2001 г. в 0,3 тыс. забастовках участвовали 13,1 тыс. чел.). В 2001 г. удалось принять пакет федеральных законов о начале проведения в стране с января 2002 г. полномасштабной пенсионной реформы.
Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям.
Во-первых, механизмы социальной политики в рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу и изменяться по возможности синхронно. На результатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании.
Во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые эффективные формы социальных отношений, уже развитых самим обществом (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между работодателем и работником на рынке труда), а, с другой стороны, их использование должно быть направлено на стимулирование новых форм социальных отношений, самостоятельное развитие которых обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер.
Модели социальной политики. Существующие модели социальной политики при всех их различиях могут быть сведены к двум основным типам.
1. Модель государственного патернализма ориентирована на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений.
Данная модель социальной политики предполагает принятие на себя государством полной ответственности за уровень доходов граждан (домохозяйств), их социального обеспечения при отсутствии девиантного (отличающегося от принятой властными структурами идеологии) поведения гражданина.
Все расходы, связанные с социальной политикой, при использовании данной модели финансируются из государственных источников – государственного бюджета, специальных фондов социального назначения. Государство жестко контролирует меру потребления трудоспособных членов общества, устанавливая размеры оплаты труда работников вне зависимости от экономических показателей предприятия, на котором они работают.
Одновременно государство планирует объемы производства потребительских товаров и услуг, распределяя по производителям необходимые для этого ресурсы. Цены на произведенную продукцию устанавливаются государственными органами по ценообразованию вне зависимости от уровня товарного наполнения соответствующих рынков. Как правило, государство выделяет перечень социально значимых товаров, цены на которые могут быть ниже себестоимости (например, товары детского ассортимента, жилищно-коммунальные услуги) и предметы «роскоши», цены на которые, как правило, существенно выше себестоимости (автомобили).
Государство берет также на себя заботу об обеспечении в случае необходимости домохозяйств жильем, распределении земельных участков для развития натурального производства сельскохозяйственной продукции.
Достоинством модели социальной политики государственного патернализма является так называемая «уверенность в завтрашнем дне» для основной части населения. Исключена как социальный феномен безработица. Заранее известны размеры оплаты труда и социальных пособий, перечень бесплатных гарантий в здравоохранении, образовании, других областях социальной жизни. Стабильными являются цены на товары и услуги первой необходимости. Происходит развитие интеллектуального потенциала нации, который, однако, во многих случаях остается невостребованным. Государство защищает экономические и социальные права идеологически послушных граждан в сфере труда и занятости, однако часто в ущерб экономической эффективности.
К недостаткам данной модели относится прежде всего дефицит товаров и услуг, включая товары и услуги первой необходимости. Государство вынуждено вмешиваться в сферу их распределения, заменяя денежный оборот в отдельных секторах потребительского рынка оборотом тем или иным способом документированных прав на приобретение товаров и услуг. Жестко контролируя соотношение между мерой труда и мерой потребления, государство не допускает развития в значительных масштабах экономической деятельности в негосударственном секторе экономике, которая могла бы привести к неконтролируемому росту их доходов. Уровень благосостояния граждан зависит не столько от результатов их деятельности, сколько от принадлежности к той или иной организации: исходя из политических приоритетов, государство в условиях товарного дефицита использует механизм фондированного распределения товаров и определяет организации, куда они направляются в первоочередном порядке. Не поощряется развитие независимых интеллектуальных центров и самоорганизаций граждан – потенциальных оппонентов существующей модели организации общества и проводимой в нем социальной политики. Появление экономически независимых от государства домохозяйств в сколько-нибудь значительных количествах также не поощряется.
Социальная политика по модели государственный патернализма проводилась в прежнем СССР и Российской Федерации как одной из входивших в его состав союзных республик с конца 1920-х гг., когда началась так называемая «социалистическая» индустриализация, потребовавшая концентрации ресурсов в руках государства до конца 1980-х гг., когда были приняты законы «О кооперации», «О государственном предприятии (объединении)», пакет нормативных документов «О коренной перестройке управления экономикой». Расширение в тот период экономической компоненты общественной жизни за счет отмены части административных и идеологических ограничений привели к быстрому краху проводившейся социальной политики – новые экономические возможности оказались для части населения существенно шире существовавших социальных гарантий.
2. Либеральная модель социальной политики базируется на постулате о разделении членов общества на экономически сильных и экономически слабых. Обязанностью общества является забота о слабых и создание условий для раскрытия экономического потенциала сильных.
Экономически слабые вправе рассчитывать на социальную поддержку, финансируемую из бюджетных ресурсов. Государство устанавливает правила доступа граждан (домохозяйств) к этим системам, виды социальной поддержки и их размеры. При этом широко используется принцип адресности, в соответствии с которым от возможных потребителей социальной поддержки исключаются домохозяйства с душевыми доходами, превышающими некоторый установленный минимум. Экономически «слабым» гарантируется получение из бюджета различных социальных пособий, включая пособия по нуждаемости, пенсии по инвалидности, социальные пенсии, которые назначаются при отсутствии трудового стажа, и некоторые другие выплаты. Для экономически слабых сохраняется также возможность бесплатного получения в аренду жилья в муниципалитетах однако качество этого жилья существенно ниже приобретаемого на свободном рынке.
Кроме того, государство создает предпосылки для развития благотворительной деятельности юридических и физических лиц, которая расширяет возможности социальной поддержки экономически слабых домохозяйств.
В том случае, если государство заинтересовано в решении каких-либо крупных социально-экономических проблем, то оно оказывает социальную поддержку одновременно как экономически слабым, так и экономически сильным домохозяйствам. Такая ситуация может возникнуть, в частности, при стимулировании миграции населения из трудоизбыточных регионов в трудонедостаточные предоставлением домохозяйствам специальных жилищных субсидий. Но размеры этих субсидий, как правило, дифференцируются в зависимости от различных факторов, и прежде всего от величины душевых доходов в домохозяйствах.
Что касается экономически сильных домохозяйств, то они в большинстве случаев исключаются из систем социальной поддержки, которые финансируются из государственного бюджета. Это, однако, не означает, что они не вправе рассчитывать на такую поддержку – важно то, что она оказывается за счет других источников финансирования.
Эти источники в либеральной модели социальной политики формируются за счет обязательных взносов на социальное страхование. В период своей занятости работник и работодатель являются обязательными участниками государственных страховых систем, которые обеспечивают выплату денежных возмещений при наступлении таких основных страховых случаев, как, например:
а) достижение пенсионного возраста и трудового стажа, достаточных для назначения трудовых пенсий;
б) заболевание, связанное, либо не связанное с профессиональной деятельностью и временная утрата работоспособности. В этом случае осуществляются возмещение стоимости медицинских услуг, связанных с лечением по программам обязательного медицинского страхования, а работнику – пособий по временной нетрудоспособности;
в) признание гражданина трудоспособного возраста нетрудоспособным (установление инвалидности), вследствие чего ему назначается пенсия по инвалидности;
г) потеря гражданином трудоспособного возраста рабочего места и регистрация его в качестве безработного, после чего ему назначается пособие по безработице.
Государство устанавливает принципы и алгоритмы определения выплат обязательных социальных пособий в системе социального страхования, содействует развитию негосударственного социального страхования.
Зарплата работников, за исключением тех из них, которые заняты в организациях, финансируемых из бюджета, устанавливается работодателями самостоятельно в зависимости от результатов экономической деятельности организации.
Производство товаров и услуг для населения осуществляется не в соответствии с утвержденными государственными планами, а на основе имеющегося платежеспособного спроса населения.
Основным достоинством либеральной модели социальной политики является ее ориентация на раскрытие способностей членов общества (прежде всего, к производительному и творческому труду) в интересах нелимитируемого государством роста уровня их потребления и частичное перераспределение ресурсов в интересах социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств. В домохозяйствах, постоянно участвовавших своими взносами в системах обязательного социального страхования (прежде всего – пенсионного), уровень доходов при наступлении страховых случаев (например, достижении пенсионного возраста) снижается незначительно. Следствием экономической и социальной самореализации граждан является независимость большинства домохозяйств от государства, что является фактором развития гражданского общества.
Недостатки этой модели проявляются в существенных различиях между уровнями потребления экономически сильных и экономически слабых домохозяйств, величинах социальных выплат, осуществляемых из государственного бюджета, с одной стороны, и систем социального страхования с другой стороны. Эти различия существовали для различных категорий домохозяйств и в случае получения социальных пособий из одних и тех же источников финансирования.
Действовавший на рубеже XX – XXI вв. в России Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» устанавливал значительную дифференциацию размеров пособия по безработице для зарегистрированных безработных в зависимости от их трудовой биографии – от минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе – субъекте Российской Федерации. В конце 2000 г. отличия между минимальным (100 руб.) и максимальным (1285 руб. в среднем в Российской Федерации) размерами ежемесячных пособий по безработице составило почти 13 раз.
Общее между рассмотренными моделями социальной политики заключается в том, что в случае возникновения экстремальных (форс-мажорных) ситуаций по природным (землетрясения, наводнения и т.п.) или техногенным причинам (аварии, теракты и др.) помощь из государственного бюджета оказывается всем без исключения домохозяйствам вне зависимости от уровня их доходов.
Социальная политика, которая проводилась в России в 1990-е гг., носила эклектичный характер. В ней сочетались элементы социальной политики государственного патернализма и ее либеральной модели. Внедрялись элементы адресной социальной поддержки – например, на получение ежемесячных детских пособий в конце 1990-х гг. – начале 2000-х гг. могли претендовать только те домохозяйства с детьми, душевой доход в которых был не выше 100% величины установленного прожиточного минимума. В регионах апробировались различные модели назначения выплат пособий по нуждаемости, а на. Развивались негосударственный сектор социальной сферы, предоставлявший свои услуги по рыночным ценам в здравоохранении, высшем образовании. В этих отраслях сохранялись бесплатные социальные услуги, предусмотренные Конституцией России. Вместе с тем большинство населения по-прежнему оплачивало жилищно-коммунальные и частично – транспортные услуги по ценам ниже их себестоимости, в связи с чем в региональных и местных бюджетах предусматривалось выделение средств на дотации предприятиям, которые оказывали эти услуги.
Все остальные модели социальной политики в принципе являются разновидностями рассмотренных выше двух основных ее моделей. Они могут различаться, но только по значениям своих базовых показателей, позволяющих относить одну из них к модели государственного патернализма, а другую – к либеральной.
В частности, в либеральной модели социальной политики степень может значительно колебаться участия работника и работодателей в обязательных выплатах в систему социального страхования. Так, если в середине 1990-х гг. взносы работников в Дании превышали взносы работодателей почти в 4,2 раза, а в Нидерландах – в 3,4 раза, то в Швеции практически все взносы на социальное страхование производились работодателями, а доля работников составляла всего 0,7%. Значения этой доли были также низкими в Исландии (3,9%) и Финляндии (5,5%).
В свою очередь, модель социальной политики государственного патернализма может различаться степенью жесткости, наличием или отсутствием возможностей получения населением доходов в денежной и натуральной формах из альтернативных государственным источников. Примером может служить аграрная политика в прежнем СССР, когда личное приусадебное хозяйство граждан рассматривалось либо как препятствие для полноценной работы в коллективном хозяйстве (конец 1950-х – начало 1960-х гг.), либо, наоборот, как фактор увеличения производства сельскохозяйственной продукции в стране (1970-е – 1980-е гг.)
В стабильных социально-экономических системах обе модели социальной политики также стабильны. Их базовые элементы могут эволюционировать с течением времени, но в основном им присуща устойчивость (гомеостазис). В развитых рыночных экономиках социальная политика, предлагаемая так называемыми «либеральной» и «социалистической» партиями, периодически сменяющим друг друга у власти не приводит к смене либеральной модели социальной политики моделью государственного патернализма.

1.4. Задачи курса «Социальная политика»
Социальная политика как учебный предмет. Социальная политика является не только элементом политики, которая проводится государством, но также и имеющей свой предмет учебной дисциплиной. Необходимость изучения курса социальной политики в высших учебных заведениях обусловлена многочисленными причинами, в числе которых – специфика социальных процессов в обществе, характер социального развития современного российского общества, социально-экономическая ситуация в стране, институциональная структура общества и многое другое, что определяет современную общественную ситуацию.
Социальная политика изучает отношения, складывающиеся в обществе по поводу принятия и реализации решений, которые влияют на уровень жизни населения (благосостояние домохозяйств). Эти отношения являются предметной областью социальной политики как учебного курса.
В качестве объектов в учебном курсе социальной политики рассматриваются различные отраслевые блоки общества, изменение условий функционирования которых может отразиться на уровне жизни населения (благосостоянии домохозяйств) и социальной структуре общества. К таким блокам относятся, в частности, рынок труда и трудовые отношения, социальное страхование, социальная сфера (здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальная сфера и т.п.).
Основным методом в курсе социальной политики является социальная экспертиза, позволяющая дать количественную и качественную оценку предполагаемых изменений условий функционирования тех или иных блоков общества, обосновать возможные варианты таких изменений.
В результате изучения курса социальной политики у студентов, в какой бы области они ни работали после окончания вуза, должен появиться «социальный» стиль мышления, умение предвидеть социальные последствия принимаемых на различных уровнях (от государственного до конкретных хозяйствующих субъектов) экономических и политических решений.
Курс социальной политики необходим для подготовки специалистов не только в области социальной теории, экономической социологии, экономической теории, институциональной экономики, но и так называемых «прикладников», занимающихся конкретными вопросами организации социальной защиты населения, отраслей социальной сферы, политики занятости и т.п.
Учебная литература по социальной политике. В современной России преподавание социальной политики находится в стадии становления, что отличает страну от многих экономически развитых государств. Так, во многих западных университетах курс «Социальная политика» преподается на протяжении уже достаточно длительного времени, входит во многие образовательные программы (включая магистерские), а также обеспечен необходимой учебной и учебно-методической литературой.
Так, среди западных учебников по социальной политике и близкой проблематике, вышедших за последние несколько лет и знакомство с которыми в дополнение к настоящему учебнику может быть полезно при изучении курса социальной политики в российских вузах, можно обратить внимание на следующие:
- Social Policy («Социальная политика») / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999. Этот учебник, подготовленный известными английскими специалистами в области социальной политики, в том числе директором школы социальных наук университета г.Ноттингем профессором Н. Мэннингом, состоит из 5 разделов: 1) «Происхождение, характер и политики современной системы благосостояния» (Социальная политика и социальные системы благосостояния; Развитие социальной политики; Политики благосостояния); «Социальный и экономический контекст» (Благосостояние, идеология и социальная теория; экономика и социальная политика; Работа, занятость и производство благосостояния; Семья и производство благосостояния; Социальные потребности и модели неравенства и дифференциации); «Планирование, финансирование и инструментарий (механизмы) политики благосостояния» (Профессии, бюрократия и социальное благосостояние; Принятие решений и в области общественных расходов); «Распространение политики благосостояния» (Финансовые трансферты; Образование и обучение; Здоровье и политика здравоохранения; Социальная защита; Защита детства; Политика помощи домохозяйствам; Преступность, правосудие (справедливость) и наказание; Безработица и социальная политика; Искусства и культурная политика); «Последствия и перспективы социальной политики» (Влияние социальной политики; Будущее социальной политики). Ядром учебника являются основные направления социальной политики и ее реализация в странах Западной Европы, а рассмотрение проблем социальной политики в анализируемом учебнике предваряется изложением истории социальной политики. Однако в учебнике отсутствуют специальные главы, посвященные конкретным направлениям социальной политики, что особенно важно для современной России - как функциональных (финансирование социальной политики), так и «отраслевых» (государственная политика на рынке труда);
- Social Policy and Social Justice («Социальная политика и социальная справедливость»). The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.;
- Readings in Social Welfare. Theory and Policy («Хрестоматия по социальному благосостоянию. Теория и политика»). / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000;
- Geyer R.R. Exploring European Social Policy («Исследование европейской социальной политики»). Cambridge. Polity. 2000;
- Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare («За пределами государства благосостояния? Новая политическая экономия благосостояния»). Cambridge. Polity. 1998;
- The Welfare State Reader («Хрестоматия по государству благосостояния»). / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.
Начало рыночных реформ в Российской Федерации в 1990-е гг. заставило по-новому отнестись к проблемам социальной политики, ввести сам этот термин в учебные курсы и вывести содержание соответствующих учебников за рамки собственно социального обеспечения.
Так, во второй половине 1990-х гг. в России выходят такие пособия по социальной политике и смежным проблемам, как:
- Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996. Как указано в аннотации, данное пособие рассчитано на социальных работников, учащихся вузов, изучающих общественные процессы. С учетом выбранной целевой группы автор пособия вполне оправданно ставит в центр рассмотрения проблемы социальной политики России с акцентом на специфике развития российского общества в переходный период. Автор отмечает, что социальная политика рассматривается им в контексте таких направлений, как социальное обеспечение, регулирование занятости и заработной платы, производство социальных услуг. Социальным работникам и студентам, готовящимся к работе в сфере социальной защиты, очень важно детальное рассмотрение и изучение тем, которые наиболее подробно изложены в данном учебном пособии – прямая социальная защита населения, реорганизация социальной инфраструктуры, регулирование заработной платы и некоторые другие. Что касается подготовки будущих социологов и экономистов, в частности, специалистов в области экономической социологии, социальных процессов в экономике, будущих ученых, аналитиков, чье обучение требует широкого спектра рассмотрения современной социальной проблематики, обращения к истории становления и развития различных сфер общественной жизни и деятельности, теоретического обоснования применяемых методов и процедур, а также всего того, что является неотъемлемой частью университетского образования, то для студентов этого профиля данное пособие, к сожалению, не может стать базовым. Так, теоретические проблемы социальной политики, ее становление и развитие в самом общем виде рассматриваются лишь в первой главе «Основы социальной политики», которая состоит из трех параграфов («Что регулирует социальная политика?», «Как осуществляется социальная политика?» и «Роль социальной политики в решении социальных проблем»). Отметим также, что автор пособия практически не рассматривает историю формирования социальной политики ни как направления социального регулирования, ни как направления социальных исследований: этому посвящены только 4 страницы пособия;
- Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997;
- Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина: Учебник. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. В этом учебнике, который был подготовлен профессорами Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, рассматриваются основные аспекты управления деятельностью организаций и учреждений социальной сферы; анализируются особенности функционирования государственного, коммерческого и неприбыльного секторов социальной сферы; исследуются новые формы финансирования, предпринимательской деятельности, стимулирования труда работников. Учебник предназначен для менеджеров организаций социальной сферы, и поэтому в нем выявляются и раскрываются те особенности управления данными организациями, которые возникают в условиях становления рыночных отношений. Структура учебника в целом соответствует поставленной задаче, поскольку большинство его глав посвящены разным аспектам социальной сферы общества (в частности, территориальной организации социальной сферы, государственному финансированию социальной сферы, предпринимательству и менеджменту в социальной сфере, маркетингу услуг организаций социальной сферы, ценообразованию в социальной сфере, ее информационному обеспечению). Отметим, что проблемы организации, управления, финансирования социальной сферы в современном российском обществе органично входят в круг проблем государственной социальной политики, и наличие учебника, в котором подробно рассматриваются данные проблемы, оказывает значительную помощь при рассмотрении этого круга проблем в курсе «Социальная политика», но этот лишь небольшой раздел последнего. Непосредственно к дисциплине «Социальная политика» в рассматриваемом учебнике относится только первая глава «Социальная политика и социальная сфера», в которой рассматриваются сущность и модели социальной политики, экономические отношения в социальной сфере и структура социальной политики.
Перечисленные, а также другие учебные издания, которые подготовлены известными западными и российскими специалистами, могут быть использованы в преподавании дисциплин социального комплекса в различных учебных заведениях. При этом, большинство из них предназначены, как правило, для определенных образовательных и профессиональных направлений. Например, учебник «Управление социальной сферой» предназначен для студентов специальностей «Менеджмент» и «Менеджмент в социальной сфере».
К недостаткам этих и иных, изданных до настоящего времени в России, учебников и учебных пособий по социальной политике следует отнести то, что они предусматривают ознакомление с учебной дисциплиной «Социальная политика» в ограниченном тематическом диапазоне. Поэтому они не могут быть использованы в качестве основной учебной литературы для студентов социологических факультетов, профессионально готовящихся к работе социолога, тем более социолога-экономиста, которым необходимо научиться свободно владеть не только основами социальной политики, но и разбираться как в теоретических проблемах социальной политики, так и в прикладных вопросах ее разработки и проведения.
Известные западные учебные пособия по курсу социальной политики также не могут быть непосредственно использованы в качестве базовых учебников, поскольку в силу национальных особенностей социально-экономического развития России этот курс строится во многом на основе российского эмпирического материала и статистической информации, реально складывающейся в стране социальной ситуации и факторов, которые ее определяют.
Отметим, что существенную помощь в изучении курса социальной политики могут оказать некоторые учебники по смежным областям знаний. В том числе, учебное пособие «Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса» (М., Издательство «Права человека», 2000) под общей ред. проф. В.П.Колесова (экономический факультет МГУ) и Т.Маккинли (ПРООН, Нью-Йорк). Оно подготовлено на основе трехлетнего опыта преподавания студентам экономического факультета МГУ концепции человеческого развития. Первый блок пособия посвящен истории создания и основным положениям концепции человеческого развития и рассматривает вопросы измерения человеческого развития и их статистической интерпретации. Второй блок посвящен экономическим аспектам человеческого развития: в его состав входят вопросы экономического роста и неравенства, занятости и безработицы, уровня жизни. В третьем блоке пособия рассмотрены демографические составляющие человеческого развития – здоровье, продолжительность жизни, старение населения, рождаемость и репродуктивное здоровье. Четвертый блок посвящен проблемам взаимосвязи человеческого развития и образования. Помимо этого, в учебном пособии анализируется роль государства, вопросы гендерного неравенства в человеческом развитии, экологические аспекты человеческого развития. Связь материала этого пособия с курсом социальной политики очевидна: в современном мире формирование социальной политики не может осуществляться в отрыве от передовых исследований именно в области количественного измерения показателей человеческого развития. Среди наиболее значимых из таких измерений могут быть названы: индекс человеческого развития, уровень и качество жизни, рождаемость и смертность, состояние здоровья населения, уровень занятости и безработицы и многие другие.
Еще одно издание, которое имеет самое непосредственное отношение к учебному курсу социальной политики – это опубликованное в 2002 г. издательством ЮНИТИ-ДАНА учебное пособие для вузов Е. Черносвитова «Социальная медицина». В основу этого пособия положен курс лекций, который был прочитан автором в Московском государственном социальном университете (МГСУ). Интерес представляет то, что автор курса фактически обосновывает направления социальной политики («социальной медицины»), исходя из известного высказывания Дж. Сэлинджера: «Все вдруг поняли, что общество больно, и эта боль идет не от ран».
Некоторые особенности нашего учебника. Предлагаемый учебник по курсу «Социальная политика» носит во многом пионерный характер. Прежде всего, он рассчитан на российского студента. Поэтому его структура несколько отличается от структуры рассмотренных выше западных учебников и учитывает необходимость решения тех реальных социальных проблем, которые возникли в России с началом рыночных реформ в экономике.
При этом мы принимали в расчет и мировой опыт проведения социальной политики, опыт мировой социальной мысли, накопленный человечеством в течение столетий. Поэтому в учебнике анализируется не только социальная политика, которая проводится государством в постсоветской России. В учебнике рассмотрены история социальной политики и история ее становления в социальной мысли, отражены вопросы эволюции взглядов на социальную политику, развития теоретических основ социальной политики в западной социологии XIX – второй половины XX вв., рассмотрены различные модели социальной политики, формировавшиеся в западных странах на протяжении длительного времени (немецкая «социального рыночного хозяйства», шведская «государства всеобщего благосостояния» и другие), а также пути выхода из современного кризиса государства всеобщего благосостояния.
Структура учебника ориентирована на функциональный подход к изложению материалов курса «Социальная политика». В отличие от отраслевого подхода он предусматривает изложение включенных в курс материалов не с позиции рассмотрения отдельных отраслей социальной сферы (например, здравоохранения, культуры, образования и т.п.), а в проблемном преломлении, т.е. посредством изучения отдельных проблем, которые имеют отношение ко всем направлениям социальной политики. Поэтому в учебнике в качестве самостоятельных присутствуют главы по социальной экспертизе, финансированию социальной политики, рынку труда и занятости, социальной поддержке населения и другим «функциональным» вопросам. Понятно, однако, что ограниченный объем учебника не позволил включить в него все без исключения вопросы, которые могут быть отнесены к функциональному содержанию социальной политики.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ.
1. Общество однородно по видам материальных и нематериальных потребностей своих членов, но неоднородно по возможностям своих членов получать доходы для удовлетворения материальных и нематериальных потребностей: в каждом обществе имеются экономически сильные и экономически слабые граждане.
2. Историческое развитие выработало естественный механизм решения социальных проблем, в том числе поддержки экономически слабых членов общества. Один из таких механизмов - перераспределение финансовых и иных ресурсов в домохозяйствах, что позволяет экономически слабым слоям населения повышать уровень потребления. Однако домохозяйства не в состоянии полностью решить проблемы своих членов за счет собственных ресурсов, в силу чего возникает необходимость участия общества (государства) в повышении уровня потребления экономически слабых граждан.
3. Государство может определить и законодательно конституировать перераспределение ресурсов между экономически сильными и экономическими слабыми домохозяйствами в развитых рыночных экономиках без нарушения социальной стабильности общества только на основе одобренной большинством членов общества социальной политики. Социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) учитывающих общественное мнение решений, направленных на формирование целей развития общества, или социальной стратегии, общественно приемлемых социальных установок индивидуума, повышение уровня жизни членов общества (объектов социальной политики), а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений.
4. Социальную политику рассматривают в широком и узком смыслах. В первом случае, она представляет собой одно из важнейших направлений деятельности государства – государственную социальную доктрину, определяющую стратегию и цели развития общества, в контексте перераспределения общественных ресурсов. А во втором – социальные решения и мероприятия по основным направлениям социальной политики: политике занятости, политике в области здравоохранения, пенсионного обеспечения, образования и других, представляющих социальные потребности общества и его слоев.
5. Существуют два основных (базовых) типа моделей социальной политики – 1) модель государственного патернализма, ориентированная на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений и 2) либеральная модель, разделяющая членов общества на экономически сильных и экономически слабых, возлагающая на общество обязанность по поддержке уровня потребления слабых и созданию условий для раскрытия экономического потенциала сильных.
6. Социальная политика как учебный предмет изучает отношения, складывающиеся в обществе по поводу принятия и реализации решений, которые влияют на уровень жизни населения (благосостояние домохозяйств).

Контрольные вопросы и задания.
А. Контрольные вопросы.
1. Объясните причины, которые вызывают гетерогенность общества по уровню потребления.
2. Как происходит перераспределение доходов между членами домохозяйства?
3. В чем состоит социальная ответственность государства и домохозяйств?
4. Дайте определение социальной политики и объясните, чем отличается социальная политика, понимаемая в широком смысле от социальной политики, понимаемой в узком смысле.
5. В чем состоят принципиальные различия между моделью социальной политики, основанной на государственном патернализме, и либеральной моделью социальной политики?
6. Определите предметную область, объекты и основной метод в учебном курсе «Социальная политика».
Б. Задание для самостоятельной работы.
Проведите тематический обзор публикаций периодики по отдельным направлениям социальной проблематики за последний год (по выбору – пенсионное обеспечение, жилищно-коммунальная сфера, образование, здравоохранение), выделите ключевые проблемы и обоснуйте свою позицию по их решению. Рекомендуемый объем вашего обзора – 4 – 5 страниц (гарнитура 12, интервал 1,5).

Литература.
Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996.
Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997.
Валлерстайн И. Анализ мировых систем: современное видение мирового сообщества // Социология на пороге ХХI века: основные направления исследований. М.: РУСАКИ, 1999. С. 144-163.
Луман Н. Глобализация мирового сообщества // Социология на пороге ХХI века: основные направления исследований. М.: РУСАКИ, 1999. С. 128-143.
Парсонс Т. Понятие общества: компоненты и их взаимоотношения // TESIS. Т.I. Вып. 2. 1993. С. 94-122.
Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация. М.: Аспект-Пресс, 1996.
Социальная политика, уровень и качество жизни. Словарь. М.: Издательство ВЦУЖ, 2001
Социальная энциклопедия. М., 2000.
Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина: Учебник. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998.
Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса / Под общей ред. В.П.Колесова и Т.Маккинли: Учебное пособие. М.: Изд-во «Права человека», 2000
Черносвитов Е. Социальная медицина. Учебное пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
Шиллз Э. Общество и общества: макросоциологический подход // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. М.: Прогресс, 1972. С. 341-359.
Geyer R.R.
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·licy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.
Social Policy and Social Justice. The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.
The Welfare State Reader / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.


Глава 2.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
2.1. Основные понятия и проблемное поле социальной политики
Терминология в социальной политике. В первой главе учебника мы уже дали определение социальной политики и в самых общих чертах рассмотрели те функции, которые она выполняет в обществе с точки зрения эффективного перераспределения ресурсов в пользу отдельных домохозяйств и общества в целом. Рассмотрим теперь эти вопросы более подробно.
В настоящее время понятийный аппарат социальной политики находится в стадии формирования и поэтому не всегда является достаточно четким даже в базовых терминах. Напомним, например, о множественности определений самой социальной политики. Поэтому важна унификация терминологии, используемой в социальной политике как в научной дисциплине, так и при принятии конкретных управленческих решений в этой области.
Понятийный аппарат социальной политики необходимо рассматривать как многоуровневую систему содержательно взаимосвязанных терминов. При этом само понятие социальной политики является метаоболочкой для терминов, описывающих ее предмет.
Используемые в социальной политике термины разделяются на четыре больших группы – общие, частные (предметные), характеризующие домохозяйства и, наконец, вспомогательные.
К общим терминам относятся социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и некоторые другие.
Частные (предметные) термины, в свою очередь, разделяются на две подгруппы – функциональные и отраслевые термины. В число функциональных терминов входят, например, понятия бюджета социальной политики, социального страхования, социальной защиты (поддержки) населения, а в число отраслевых – понятия, используемые в конкретных отраслях социальной сферы (здравоохранении, культуре и искусстве, образовании и других).
Термины, характеризующие домохозяйства, охватывают понятия доходов населения, уровня бедности, демографической структуры населения, уровня занятости (безработицы) экономически активного населения и т.п.
В состав вспомогательных входят термины, которые необходимы для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам. Например, невозможно дать определение уровня бедности населения без использования понятия прожиточного минимума.
Таблица 2.1
Пример использования терминов в социальной политике
(предметная область – социальная поддержка населения)
Общие
Частные (предметные)
Характеризующие домохозяйства
Вспомогательные


Функциональные
Отраслевые



Социальная стратегия (в области социальной поддержки)
Объект социальной политики (нуждающиеся домохозяйства)
Субъект социальной политики (структуры, принимающие решения о социальной поддержке)
Бюджет социальной политики (расходы на мероприятия по социальной поддержке населения)
Нуждаемость
Социальный трансферт (пособие по нуждаемости)
Уровень бедности
Прожиточный минимум


В нашем учебнике мы будем вводить отдельные термины, связанные с социальной политикой по мере необходимости при изложении соответствующих содержательных вопросов либо там, где впервые упоминается данный термин.
Социальная стратегия. Формирование социальной стратегии происходит в любом государстве вне зависимости от его общественно-политического устройства. Практически везде в качестве основной цели она предусматривает повышение уровня и улучшение качества жизни населения. С формальной точки зрения социальную стратегию в определенной степени можно рассматривать как структурированный протокол о намерениях различных структур общества по его социальному развитию.
Определение.
Под социальной стратегией будем понимать совокупность долгосрочных и среднесрочных целей развития общества в области уровня и качества жизни населения.
Социальная стратегия является продуктом общественного консенсуса. Общество участвует в формировании социальной стратегии, однако активность в этой области в различные периоды различна. Она существенно выше в периоды граничных состояний общества и практически сходит на нет при стабильной социально-экономической ситуации. Яркими примерами для современной России являются взлет общественно-политической активности в конце 1980-х гг. – начале 1990-х гг. и ее последующий резкий спад к концу 1990-х гг., когда многие региональные выборы либо были сорваны, либо были признаны состоявшимися при минимально допустимом уровне явки избирателей. Формы участия общества в формировании социальной стратегии различны – от экстремальных (как это было, например, в России в августе 1991 г. и октябре 1993 г.) до систематической работы в законодательных органах власти выборных представителей населения.
Ответственность за реализацию социальной стратегии возлагается обществом на органы законодательной и исполнительной власти. На этом уровне обеспечивается конкретизация целей социальной стратегии и определяются возможности их практической реализации за счет принятия необходимых законодательных и иных нормативно-правовых документов, а также обеспечения мероприятий по достижению этих целей источниками финансирования и иными ресурсами.
В разделе «Социальная политика» 13PRIVATE15Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), которая была утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р, были сформулированы три основные направления пенсионной реформы в стране: 1) реформирование сложившейся пенсионной системы, осуществляющей выплату пенсий на распределительной основе; 2) выработка правовых норм и основных методических и организационных мероприятий, направленных на введение механизмов накопительного финансирования пенсий и обеспечение их функционирования; 3) преобразование системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста.
Однако конкретные показатели пенсионной реформы в стране (вплоть до размеров тарифов обязательных страховых взносов на пенсионное обеспечение) были определены только в декабре 2001 г., с принятием Федеральных законов «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Основная цель социальной стратегии достигается путем реализации совокупности частных целей, вклад каждой из которых в большинстве случаев может быть оценен количественно.
Например, в качестве одной из целей социальной стратегии может быть определен рост реальных денежных доходов населения. Этот рост складывается из увеличения отдельных составляющих доходов:

(I1/Infc1;c0 - I0) = ((W1 – W0) + (P1 – P0) + (EI1 – EI0) + (AI1 – AI0) + (OI1 – OI0))/Infc1;c0 (2.1)
где: I1 и I0 – величина денежных доходов населения соответственно в период, на который
осуществляется целеполагание и в базовом периоде;
Infc1;c0 – индекс потребительских цен в период, на который осуществляется целеполагание;
W1 и W0 – оплата труда занятых соответственно в период, на который осуществляется
целеполагание, и в базовом периоде;
P1 и P0 – пенсионные выплаты и выплаты иных социальных трансфертов, полученных
населением соответственно в период, на который осуществляется целеполагание,
и в базовом периоде;
EI1 и EI0 – предпринимательский доход, полученный населением соответственно в период,
на который осуществляется целеполагание, и в базовом периоде;
AI1 и AI0 – денежные доходы населения от использования финансовых и нефинансовых
активов соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в
базовом периоде;
OI1 и OI0 – прочие денежные доходы, полученные населением соответственно в период, на
который осуществляется целеполагание и в базовом периоде.

При элиминировании из формулы (3.1.) индекса инфляции получим рост номинальных денежных доходов населения.
В Российской Федерации увеличение номинальных денежных доходов населения в 1999 – 2000 гг. на 967 млрд.руб. сложилось из роста оплаты труда, включая скрытые ее формы, на 465 млрд.руб. (48% общего увеличения доходов), доходов от предпринимательской деятельности на 248 млрд.руб. (соответственно 25%), социальных трансфертов на 169 млрд.руб. (18%), доходов от собственности на 64 млрд.руб. (7%) и других доходов на 21 млрд.руб. (2%).
Цели социальной стратегии распределяются по определенным временным интервалам с учетом их реальной обеспеченности ресурсами. Например, в рассмотренном примере при пятилетнем периоде целеполагания и удвоении доходов населения за данный период, 15% этого роста может быть получено в начальный год периода, по 20% – во второй – четвертый года и 25% - в заключительный, пятый, год периода.
Результаты разработки социальной стратегии, как правило, облекаются в форму правительственных документов. В Российской Федерации в 1990-е гг. социальная стратегия включалась в виде соответствующих разделов в различные правительственные программы. Именно на этом уровне происходит дезагрегирование социальной стратегии по отдельным направлениям, что облегчает решение в последующем задач по подбору мероприятий и формированию ресурсной базы для их практической реализации.
В уже упоминавшейся 13PRIVATE15Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) социальная стратегия (раздел «Социальная политика») включила в свой состав следующие функциональные и отраслевые блоки: 1) стабилизация демографической ситуации; 2) политика в сфере образования; 3) политика в области науки; 4) политика в сфере культуры; 5) реформирование здравоохранения; 6) развитие физической культуры и спорта; 7) трудовые отношения, занятость и миграция населения; 8) социальная поддержка населения и 9) пенсионная реформа. Кроме того, в других разделах Программы были поставлены проблемы структурных изменений в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Разработка социальной стратегии и ее направлений является исходным моментом проведения социальной политики. На последующих стадиях происходит уточнение ее предметного поля, существующих ограничений и выбор механизмов для реализации.
Предметное поле социальной политики. Проведение социальной политики по включенным в социальную стратегию направлениям определяет ее предметное поле.
Социальная политика, как научная дисциплина, имеет свою «отраслевую структуру», или предметное поле. В этой структуре, как правило, выделяются 4 основных сектора жизни общества, на которые направлена социальная политика:
а) демография (естественное воспроизводство населения, внутренняя и внешняя миграция);
б) труд (рынок труда и занятость, подготовка и переподготовка кадров, условия и охрана труда, социальное партнерство);
в) доходы населения и их отдельные составляющие (заработная плата, пенсии, социальные пособия), а также налогообложение этих доходов;
г) социальная инфраструктура (жилье, школы, дошкольные учреждения, учреждения здравоохранения и культуры и т.п.).
В социальной политике, как области принятия управленческих решений, структура ее предметного поля (но не его состав!) может изменяться с течением времени. Способами количественной оценки изменений значимости отдельных структурных составляющих этого поля являются, например, величина расходов бюджетных средств или количество вовлеченных домохозяйств, или (см. первую главу учебника) объектов социальной политики. Например, в период социально-экономических кризисов приоритетными являются проблемы социальной поддержки населения, в то время как стабильная экономика является одним из факторов системных социальных реформ (например, трудовой сферы, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, той же социальной поддержки).
Таблица 2.2
Оценка предметного поля социальной политики на примере Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)

Область предметного поля социальной политики (раздел социальной стратегии)
Качественная характеристика предполагаемого первичного объекта социальной политики*
Количественная характеристика объекта социальной политики в 2000 г. (млн.чел.)

1.
Стабилизация демографической ситуации
Семьи с детьми (дети до 15-ти лет)
Болеющие социально значимыми заболеваниями (активный туберкулез, сифилис)
Занятые в экономике
Правонарушители, алкоголики, наркоманы
Освободившиеся из мест лишения свободы, бездомные
27,9
1,1

64,5
5,5
ок.1

2.
Политика в сфере образования
Потребители услуг различных уровней образования (учащиеся)
Занятые в образовании
34,0
5,9


3.
Политика в области науки
Занятые в науке и научном обслуживании
1,2

4.
Политика в сфере культуры
Занятые в культуре
1,1

5.
Реформирование здравоохранения
Потребители медицинских услуг (население страны), в т.ч.
занятые в здравоохранении
145,2

менее 4,5

6.
Развитие физической культуры и спорта
Потребители услуг физической культуры и спорта
Занятые в физической культуры и спорта
Нет данных

менее 4,5

7.
Трудовые отношения, занятость и миграция населения
Экономически активное население, внешние мигранты
71,9

8.
Социальная поддержка населения
Граждане с доходами ниже величины прожиточного минимума
42,3

9.
Пенсионная реформа
Экономически активное население, пенсионеры различных категорий
109,9

10.
Структурные изменения в жилищно-коммунальном хозяйстве
Потребители жилищно-коммунальных услуг (население в целом)
145,2

*Не учитываются вторичные объекты социальной политики. Например, от стабилизации демографической ситуации, политики в области науки, культуры, и т.п. выигрывает и общество в целом.

Таким образом, предметное поле социальной политики, как области принятия управленческих решений, в устойчивой социально-экономической ситуации охватывает все население страны. Работа в установленном предметном поле социальной политики требует от органов управления, или субъектов социальной политики, решения двух основных задач:
1) формирования законодательной и нормативной базы в отдельных секторах предметного поля социальной политики и
2) определения размеров бюджета, необходимого для проведения социальной политики в целом и в отдельных секторах ее предметного поля. Здесь и ниже под бюджетом социальной политики (подробно он рассматривается в девятой главе учебника) будем понимать совокупность финансовых средств, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть направлены на реализацию целей социальной политики в течение определенного календарного периода (как правило, финансового года).
Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики. В первой главе учебника мы уже говорили о том, какие управленческие решения можно отнести к социальным. Реализация таких решений должна привести к повышению уровня жизни населения, причем в краткосрочной перспективе. Договоримся, что в дальнейшем под продолжительностью такого периода будут подразумеваться календарный, или финансовый год (в настоящее время в России они совпадают). Если этого повышения не происходит, или он происходит за пределами краткосрочного периода, то соответствующие управленческие решения не могут быть отнесены непосредственно к социальным.
Лишь ограниченное количество управленческих решений являются социальными, и увеличивать его неоправданно с экономической и социальной точек зрения. Это легко объяснить, и почему так происходит, покажем на примере пенсионного обеспечения граждан. Решения о разовых индексациях или абсолютных увеличениях размеров государственных пенсий безусловно относятся к социальным решениям. Частота принятия таких решений определяется двумя факторами – во-первых, ростом потребительских цен и, во-вторых, состоянием бюджета пенсионной системы. Однако сами эти решения не влияют на данные факторы. Иными словами, чисто социальные решения не создают предпосылок для системных изменений в социальной сфере и в конечном счете – для роста социального эффекта.
Таким образом, если общество хочет добиться подобных изменений, то основными в предметном поле социальной политики должны стать не собственно социальные решения, а структурные, финансовые и институциональные преобразования, создающие предпосылки для получения социального эффекта в средне- или долгосрочной перспективе.
Заметим, что эффект от социальных решений при определенных условиях может быть нестабильным. Например, в 1990-е годы в России увеличение размеров пенсий и иных социальных выплат достаточно быстро «съедалось» высокой инфляцией. При росте среднего размера назначенных месячных пенсий (с учетом компенсаций) в 1992 – 2000 гг. в 434 раза, его отношение к величине прожиточного минимума пенсионера не только не повысилось, но даже сократилось – со 119% в 1992 г. до 76% в 2000 г. Только принятие в конце 2001 г. уже упоминавшегося пакета «пенсионных» законов позволило создать предпосылки для формирования системы государственного пенсионного обеспечения, которое призвано гарантировать будущему пенсионеру приемлемый уровень жизни.

2.2. Ограничения социальной политики
Виды ограничений в социальной политике. Теоретически можно допустить вариант, при котором центральная и региональные администрации, озабоченные необходимостью повышения уровня жизни населения, распределит все полученные государственным бюджетом страны доходы поровну между всеми ее жителями, то есть примут чисто социальное решение. Однако, его реализация означала бы простое «проеданию» ресурсов страны в ущерб накоплению. Кроме того, невозможность дальнейшего финансирования в этих условиях уже существующих объектов социальной инфраструктуры вызвала бы их деградацию и прекращение функционирования уже в ближайшем будущем. Отсутствие возможности закупок расходных материалов обусловило бы фактическую отмену бесплатных медицины, образования, привело бы к коллапсу системы социальной защиты населения.
Для того, чтобы этого не произошло, проводя социальную политику, необходимо учитывать имеющиеся у нее объективные ограничения. Их наличие не позволяют достичь заявленных целей социальной стратегии одновременно и (или) в полном объеме.
Ограничения в социальной политике разнородны по своему характеру. Их можно разделить на 2 крупные группы.
Так, приведенный выше пример говорит о существовании в социальной политике экономических (финансовых, бюджетных) ограничений. Это означает, что увеличение расходов на реализацию отдельных направлений социальной стратегии невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения. Например, нельзя повысить величину выплачиваемых государственных пенсий или иных социальных трансфертов, формируемых из средств страхового характера, не повышая тарифов страховых отчислений, либо без увеличения базы, на которую начисляются соответствующие страховые взносы. Абсолютное увеличение объемов финансирования государством отраслей социальной инфраструктуры возможно только при условии роста доходов государственного бюджета, а относительное (при неизменных доходах государственного бюджета) – в случае повышения доли соответствующих расходов в структуре общих расходов государственного бюджета, или их реструктуризации.
Другую крупную группу ограничений социальной политики составляют политические (общественные) ограничения. Их происхождение обусловлено тем, что основная или, как минимум, значительная часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения. В свою очередь, эта неготовность может быть обусловлена либо объективными, либо субъективными причинами.
Объективные причины изначально обусловлены тем, что, как мы уже говорили в первой главе учебника, существуют два основных, принципиально отличных друг от друга, источника формирования бюджета домохозяйств:
- собственные доходы членов домохозяйств, связанные с их трудовой (заработная плата, в том числе заработная плата на предприятиях, финансируемых из различных уровней бюджетной системы) и предпринимательской деятельностью (предпринимательский доход), а также с использованием имеющихся у домохозяйства материальных (арендная плата за сдаваемое в аренду имущества, доходы от его продажи) и финансовых активов (дивиденды по вкладам и ценным бумагам, доходы от продажи ценных бумаг);
- доходы членов домохозяйств, выплачиваемые им в соответствии с условиями государственного социального обеспечения (пенсии, пособия по безработице, пособия по нуждаемости и т.п.).
Аксиома. В каждый данный момент времени уровень душевых доходов домохозяйств недостаточен для одновременного проведения всех предполагаемых социальных реформ, которые повлекут за собой увеличение нагрузки на собственные доходы членов домохозяйств.
Следствие 1. Успех в реализации социальных реформ, связанных с увеличением нагрузки на собственные доходы домохозяйств, может быть достигнут только в том случае, если эти реформы будут эшелонированы во времени.
В том случае, если бы в России социальная стратегия, сопровождающая экономические реформы, начала реализовываться одновременно по всем направлениям уже в 1992 г., непосредственно после либерализации цен на большинство потребительских товаров и услуг, то скорее всего социальный взрыв в стране стал бы неизбежным. В результате формирование новой экономики было бы отложено, как минимум, на несколько лет; при этом могла существенно трансформироваться сама экономическая модель, которая была реализована в стране. Программа радикальных социальных реформ действительно была предложена в 1992 г., но она вплоть до конца 1990-х гг. в полной мере так и не была осуществлена.
Таблица 2.3
Уровень решения основных задач социального реформирования Программы углубления экономических реформ 1992 г., связанные с увеличением финансовой нагрузки на бюджеты домохозяйств
Задачи 1992 г.
Фактическое положение в начале ХХI в.

На этапе экономического подъема:
- перенос центра тяжести в финансировании расходов на социальные нужды с государственного бюджета на частные сбережения граждан и юридических лиц.

- принят в качестве магистрального направления социальных реформ. Начиная с 1992 г., развивается оплата услуг социальной сферы из бюджетов домохозяйств. В 2000 г. на 1 руб. расходов консолидированного бюджета по статьям «образование», «здравоохранение и физическая культура» и «жилищно-коммунальное хозяйство» приходилось соответственно 7,6; 8,9 и 31,3 коп. расходов бюджетов домохозяйств.

Пенсионное обеспечение:
- последовательное проведение реформы пенсионного обеспечения, основанной на принципах создания трехуровневой пенсионной системы (социальная пенсия, трудовая (страховая) пенсия, частная пенсия);





- отказ от выплаты пенсий работающим пенсионерам.

- пакет из трех «пенсионных» законов, предусматривающий развитие системы пенсионного обеспечения, включающей государственные пенсии и трудовые пенсии, которые состоят из страховой и накопительной частей принят только в декабре 2001 г.; не определены условия доступа негосударственных пенсионных фондов (НПФ) к средствам, поступающим в накопительную часть государственной пенсионной системы (решение этого вопроса было отнесено на 1 января 2004 г.);

- пенсии работающим пенсионерам выплачиваются.

Целевая помощь:
- переход к целевой поддержке тех групп, для которых она необходима в наибольшей степени (малообеспеченные семьи с детьми, нетрудоспособные граждане и инвалиды, учащаяся молодежь), в частности, путем учета при решении вопроса об оказании помощи уровня доходов.

- на федеральном уровне только в 1999г. принят Федеральный закон «О государственной социальной помощи», определивший в качестве ее получателей семьи и граждан, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Развиваются системы выявления и поддержки малоимущих в регионах на основе региональной законодательной и нормативной базы.

Культура:
- расширение числа учреждений культуры, ориентированных на коммерческие досуговые формы.

- на 1 руб. расходов консолидированного бюджета в 2000 г. приходилось 54,7 руб. расходов домашних хозяйств на оплату услуг учреждений культуры.

Жилищная реформа:
- реформа квартирной платы;


- средняя стоимость строительства (приобретения) жилья должна соответствовать 10 - 12-летним годовым доходам семей.

- федеральный стандарт уровня платежей граждан за социальную норму площади жилья составил 70%;

- 12 годовых душевых доходов гражданина в 2001 г. (ок. 38 тыс.руб.) позволяли одиноко проживающему человеку приобрести квартиру, соответствующую стандарту социальной нормы площади жилья (33 кв.м) по цене 6,4 тыс. руб./м за 5,5 лет.


Следствие 2. Одновременное реальное увеличение расходов государственного бюджета и на бюджеты домохозяйств при проведении социальных реформ возможно в том случае, если создаются эффективные по уровню оплаты труда рабочие места.
Объяснение заключается в том, что высокая заработная плата является одновременно основой экономической независимости домохозяйств, в составе которых есть трудоспособные граждане, а с другой – фактором увеличения доходной, а, следовательно, и расходной частей государственного бюджета.
В начальный период рыночных реформ в Российской Федерации в 1990-е гг. увеличение номинальной начисленной заработной платы, как правило, лишь незначительно превышало индекс потребительских цен, в то время как в конце 1990-х гг. было существенно больше его. Например, в 1993 г. заработная плата возросла по сравнению с 1992 г. в 9,8 раз, а в 2000 г. по сравнению с 1999 г. – в 1,5 раза, что превысило рост потребительских цен (соответственно в 9,4 и 1,2 раза) на 4% и на 25%. При этом расходы государственного бюджета на образование, культуру и спорт, а также на здравоохранение, физическую культуру и спорт в 1993 г. были больше, чем в 1992 г. соответственно в 10,2; 9 и 11,6 раз, а в 2000 г. – больше, чем в 1999 г. в 1,5; 1,7 и 1,5 раза. В 2000 г. значительно опережающий инфляцию рост расходов домохозяйств был зафиксирован в оплате медицинских услуг (он составил 2,3 раза) и услуг учреждений культуры (1,4 раза).
Повышение средней месячной заработной платы в 2001 г. в стране в среднем на 10%, или на 326 руб. при действовавшей единой ставке подоходного налога 13% позволило бы дополнительно привлечь в государственный бюджет около 33 млрд.руб., что составило бы около 5% его расходов по статье «социально-культурные мероприятия».
Следствие 3. При проведении социальных реформ должна осуществляться поддержка домохозяйств с низкими душевыми доходами.
Отсутствие поддержки бедных в конечном счете к утрате страной перспектив экономического и социального развития, деградации ее интеллектуального потенциала. В то же время развитая система социальной поддержки бедных членов общества является фактором снижения социальной напряженности и облегчает проведение социальных реформ.
В 2000 г. доходы ниже официально установленной величины прожиточного минимума в Российской Федерации имели 42,3 млн. граждан, или 29,1% ее населения, причем наибольшая доля таких граждан (40,3%) была среди детей в возрасте от 7 до 15 лет.
Субъективные причины политической неготовности к предлагаемым социальным изменениям состоят в идеологическом их неприятии. Идеология не является экономической категорией, но наличие значительных по численности групп населения, взгляды которых на социальную стратегию радикально отличаются от официально принятых, необходимо учитывать при проведении социальной политики.
Преодоление политических ограничений социальной политики может осуществляться двумя способами – «сверху» и «снизу».
В первом случае задача структур, отвечающих за проведение социальной политики, заключается прежде всего в формировании ее законодательной базы, включая бюджетное законодательство, которые должны соответствовать реализуемой социальной стратегии. Эта задача решается в рамках действующих в стране формализованных процедур разработки и принятия законодательства.
Во втором случае процедуры в основном носят неформальный характер. В демократическом обществе речь идет о стимулировании гражданских инициатив, формировании среди объектов социальной политики проводников влияния желательных для реализации принятой социальной стратегии.
Участие и ограничения субъектов социальной политики. В первой главе учебника мы дали определение субъектов социальной политики. Рассмотрим теперь их возможности с учетом имеющихся ограничений социальной политики.
Прежде всего, обратим внимание на то обстоятельство, что все субъекты социальной политики имеют дело с уже разработанной и одобренной обществом модели социальной политики. Договоримся, что таким одобрением в рыночных демократиях являются результаты очередных выборов высших органов управления страны (президента, парламента и т.п.), предлагающих избирателям свои модели социальной политики.
Принятая модель социальной политики является основным ограничением для работы органов законодательной власти в государстве в предметной области социальной политики. Их роль заключается прежде всего в обеспечении социальной политики программными и правовыми (на уровне государственных законов) документами, которые способствуют ее реализации. Все принимаемые этими органами документы по периоду своей предполагаемой реализации могут быть разделены на 2 крупные группы – долго- и краткосрочные.
К первой группе относятся документы, определяющие социальную стратегию и ее отдельные направления. Примерами могут служить например, заявления парламента о социальной стратегии в стране, государственные законы по реформированию системы пенсионного обеспечения, изменению отношений в трудовой сфере, схем финансирования социальной политики и т.п.
В документах второй группы, ориентированных на краткосрочную перспективу, определяются конкретные меры по осуществлению социальной стратегии на ближайший календарный период (как правило, очередной финансовый год). Типичными примерами являются законы о государственном бюджете, в специальных разделах которых устанавливается бюджет социальной политики на очередной финансовый год, конкретные размеры социальных выплат, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.
В том случае, если конституционное устройство государства предполагает наличие в нем, помимо общегосударственных, законодательных органов более низкого уровня (в отдельных регионах – административно-территориальных элементах страны), то эти органы также могут принимать законодательные решения в предметной области социальной политики при условии, что они не противоречат государственным законам. Таким образом, цель разработки социального законодательства в регионах заключается в выявлении и использовании существующих в регионах возможностей улучшения условий проведения социальной политики.
Исполнительные органы государственной власти, проводя социальную политику, функционируют с учетом ограничений уже действующего социального законодательства. Их роль заключается в определении реально существующих возможностей для реализации принятых законодательными органами решений в области социальной политики. Исходя из этого, органы исполнительной власти в своих нормативных документах конкретизируют качественные и количественные особенности реализации норм государственного законодательства, которые не относятся к нормам прямого действия. Например, они могут устанавливать порядок назначения некоторых (не основных!) социальных пособий и их размеры, определять условия деятельности институциональных структур в области социальной политики. Заметим также, что сами органы исполнительной власти могут выступать с законодательными инициативами, разрабатывая проекты государственных законов социальной направленности, оказывая тем самым воздействие на формирование правовой среды, в которой они будут осуществлять свою деятельность.
Роль работодателей в разработке и проведении социальной политики не является однозначной. Она может быть пассивной, когда работодатели вынуждены следовать положениям государственного и региональных социальных законодательств (нормы последнего не должны ухудшать положение работодателя по сравнению с нормами государственного законодательства). Роль работодателей может быть активной, когда работодатели формируют для вступающих в трудовые отношения с ними наемных работников улучшенные по сравнению с действующим государственным законодательством так называемые «социальные пакеты» (условия труда, виды и размеры социальных гарантий). Если деятельность работодателей выходит за пределы действующего законодательства, то она может быть определена как квазиактивная.
В Российской Федерации работодатели при нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязаны выплатить их с уплатой процентов в размере не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки, начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно (пассивная роль работодателей в социальной политике). Вместе с тем работодатели могут вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры, поощрять работников за добросовестный эффективный труд, принимать локальные нормативные акты, создавать объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов (активная роль работодателей в социальной политике). Многие работодатели в стране в течение 1990-х гг. в целях противоправного снижения налогооблагаемой базы активно обналичивали денежные средства, повышали за счет этого оплату труда наемных работников, компенсируя тем самым фактическое непредоставление (по взаимной договоренности с ними) государственных федеральных социальных гарантий (квазиактивная роль работодателей в социальной политике).
Тем не менее основным ограничением участия работодателей в разработке и проведении социальной политики во всех случаях остается государственное законодательство в этой области.
Неправительственные организации (прежде всего, профсоюзы и иные объединения наемных работников) в разработке и проведении социальной политики выступают в качестве ее своеобразных «идеологических» центров. Их основная задача – защита социально-экономических прав наемных работников. Единственным ограничением их участия в социальной политике является только государственное законодательство, регламентирующее деятельность общественно-политических движений, которое, как правило, не увязано с экономическим законодательством. Поэтому причины социального популизма, или завышения социальных требований неправительственными организациями являются объективными. Кроме того, социальный популизм базируется и на отсутствии экономической ответственности за выполнение предлагаемых социальных решений.
При коллапсе плановой экономике в прежнем СССР и осознании обществом неизбежности экономических реформ в конце 1991 г. - начала 1992 г. многие профсоюзы и общественно-политические движения в России требовали осуществить переход к рыночной экономике без снижения уровня жизни населения, появления безработицы и других негативных социальных явлений.
Неправительственным организациям присущ не комплексный, а ситуационный подход к выработке и проведению социальной политики. Требования о повышении заработной платы могут выдвигаться ими без учета макроэкономической конъюнктуры, а социальных выплат – без оценки реального состояния соответствующих источников финансирования. Однако, следование ситуационному подходу является также и достоинством неправительственных организаций, которые привлекают внимание общества к возникающим социальным проблемам и выдвигают новые социальные инициативы.
Финансово-кредитные учреждения в выработке и проведении социальной политики изначально играют пассивную роль. Они обеспечивают доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики – домохозяйства. Их деятельность в социальной политике при этом ограничивается государственным законодательством о бюджете социальной политики регулирующим Тем не менее при определенных условиях по мере накопления ресурсов участие этих учреждений в проведении социальной политики может активизироваться.
В частности, банки, проводя политику на рынке вкладов, проводят в то же самое время и социальную политику, защищая сбережения населения от инфляции. В экономически развитых странах ипотечные программы для населения облегчают приобретение домохозяйствами жилья.
Декларировавшиеся в середине 2001 г. российскими коммерческими банками ставки по рублевым депозитам (от 7% до 23% годовых; средняя невзвешенная их величина по 9 банкам составила 15,8%) практически соответствовали росту потребительских цен за 2001 г. на 18,6%.
Крупным субъектом социальной политики в стране в дальнейшем могут стать негосударственные пенсионные формы, которые, начиная с 1 января могут быть интегрированы в финансовые потоки системы обязательного пенсионного страхования. К началу 2002 г. величина инвестированных ими средств составила 33,7 млрд. рублей (из них более 55% в акции предприятий), или около 5% остатков вкладов населения в кредитных организациях.
Все уже перечисленные субъекты социальной политики могут быть названы резидентными. Помимо них, в государствах могут действовать и внешние структуры, которые имеют свою позицию относительно направлений социальной политики и пытаются внедрить необходимость следования им в сознание резидентов. Типичным примером является Международный банк реконструкции и развития (Всемирный Банк; МБРР), предоставляющий займы правительствам различных стран. Предоставляя займы, нерезидентные финансовые структуры выдвигают свои, внешние для страны-заемщика, условия проведения в ней социальной политики, принятие которых является необходимым условием получения займов.
Во второй половине 1990-х гг., когда федеральный бюджет Российской Федерации сводился с дефицитом, Правительство страны неоднократно выступало заемщиком средств у Всемирного Банка на проведение социальных реформ. Условия предоставления займов формулировались Всемирным Банком и заключались в следовании Россией предложенной им модели социальных реформ, включая пенсионную реформу, политику на рынке труда и т.п. Очередные транши займов предоставлялись только после отчета российского Правительства о принятии тех или иных социальных законов или достижении определенных количественных показателей в социальной сфере. В начале ХХI в. от этой практики стали постепенно отказываться, хотя размеры займов по ранее заключенным соглашениям оставались достаточно значительными. В федеральный бюджет на 2002 г. были включены кредиты (займы) на пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера и поддержку региональной социальной инфраструктуры (по 15 млн. долларов), пилотный проект реформы здравоохранения (11,7 млн. долларов), инновационный проект развития образования (7 млн. долларов) поддержку проведения реформы социальной защиты (4 млн. долларов.), реформу системы образования (2,5 млн. долларов) и некоторые другие.
Таким образом, при определенных условиях нерезидентные финансово-кредитные структуры могут оказывать активное воздействие на социальную политику, проводимую в стране. Ограничения их деятельности в этой области связано прежде всего с объемом предоставляемых государству-заемщику финансовых средств.

2.3. Механизмы социальной политики
Термином механизм в экономике и социальной политике обычно обозначают порядок какого-либо вида экономической или социальной деятельности, последовательность состояний, процессов, определяющих действие. К основным механизмам социальной политики относятся законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения (административный ресурс), а также политические методы.
Законодательная и нормативная база социальной политики. Все действующие законодательные и нормативно-правовые документы, которые регламентируют разработку и проведение социальной политики, разделяются на несколько крупных групп.
К первой группе относятся документы, составляющие системообразующее государственное социальное законодательство. Это – государственные законы, определяющие общие, принципиальные условия функционирования различных отраслей социальной сферы, включая трудовые отношения, пенсионное обеспечение и т.п. Такие документы разрабатываются и принимаются на уровне государственных органов законодательной и исполнительной власти. Изменения в документы данной группы также вносятся только на государственном уровне.
В состав второй группы входят документы, которые определяют условия исполнения системообразущего социального законодательства, или нормативные материалы текущего характера. Например, системообразующими документами первой группы в стране может быть введена трехуровневая система государственного пенсионного обеспечения, которая включает трудовую, страховую и накопительную части пенсий. В этой ситуации документами второй группы в зависимости от демографической и социально-экономической ситуации в стране могут корректироваться тарифы обязательных страховых взносов на государственное пенсионное обеспечение, нижние границы пенсионного возраста, устанавливаться бюджет пенсионной системы на очередной финансовый год, вводиться ее другие количественные параметры.
Аналогично, если государственное законодательство о труде и занятости предполагает возможность заключения между работниками и работодателями трудовых договоров и соглашений различных типов (в частности, срочных), то документами рассматриваемой группы могут конкретизироваться формы договоров, пределы экономической ответственности их участников и т.п.
К третьей группе относятся законодательные и нормативные материалы, которые принимаются органами законодательной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях. Ими определяется бюджет социальной политики в части расходов, которые финансируются из средств региональных (местных) бюджетов, устанавливаются региональные доплаты к государственным социальным трансфертам (например, так называемым социальным пенсиям), вводятся дополнительные меры социальной поддержки населения.
Определение.
Под государственными социальными трансфертами будем понимать предоставляемые домашним хозяйствам средства в денежной или натуральной формах из средств консолидированного государственного бюджета без получения от домашних хозяйств каких-либо эквивалентов в краткосрочной перспективе. Государственные социальные трансферты разделяются на страховые, средства на предоставление которых формируются за счет регулярных страховых взносов домашних хозяйств или осуществляемых юридическим лицом в их пользу и нестраховые, финансируемые непосредственно из консолидированных доходов государственного бюджета.
Основное требование, которое предъявляется к законодательной и нормативной базе социальной политики в устойчивых экономиках, заключается в сочетании ее стабильности с гибкостью, позволяющей оперативно вносить необходимые изменения, отражающие экономическую и социальную конъюнктуру. В реформируемых экономических системах законодательная и нормативная база социальной политики должна быстро изменяться с тем, чтобы не тормозить реформы, осуществляемые в обществе.
В 1990-е гг. преобразования в трудовой сфере в Российской Федерации сдерживались принятым еще в 1971 г. в прежнем СССР с его планово-распределительной экономикой Кодексом Законов о Труде (КЗоТ), многие положения которого не отражали формирования в стране в процессе экономических реформ нормального рынка труда. Только в декабре 2001 г. в стране был принят Трудовой Кодекс, который в терминах рыночной экономики регламентировал формы отношений между работником и работодателем, определил роль и ответственность участников трудовых отношений и их представителей, установил социальные гарантии работников и права работодателей.
Принятая законодательная и нормативная база социальной политики определяет особенности всех прочих ее механизмов.
Финансовый механизм социальной политики. Выступает в качестве инструмента образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социальной политики, а также деятельности структур, выполняющих эти функции. Финансовый механизм социальной политики состоит из двух крупных блоков.
Первый блок обеспечивает регулирование финансового обеспечения части собственно социальной политики. Он включает такие элементы, как:
а) нормативы обязательных страховых платежей социального характера в государственный бюджет или иные источники финансирования собственно социальной политики. Эти нормативы в сочетании с макроэкономическим прогнозом налогооблагаемой базы дают возможность определить бюджет конкретных видов социальных трансфертов, а, следовательно, и их размеры на их получателя. Результаты соответствующих расчетов должны быть скорректированы с учетом реально складывающейся социально-экономической ситуации в стране и реализуемой экономической стратегии;
Пример.
Предположим, что в государстве R действует система обязательного страхования по безработице, в соответствии с которой работодатели перечисляют в консолидированный государственный бюджет страховые взносы на начисленную ими работникам заработную плату, в то время как сами безработные освобождены от этих платежей. Из поступивших средств официально зарегистрированным органами государственной службы занятости безработным выплачиваются пособия по безработице. Допустим также, что в очередном финансовом году n прогнозируемый фонд заработной платы для исчисления страховых взносов составит 400 млрд. национальных денежных единиц (НДЕ), а среднегодовое количество безработных – 2 млн. человек. При тарифе страховых взносов 1,5% бюджет пособий по безработице составит:
0,015 * 400 млрд. НДЕ = 6 млрд. НДЕ,
а средний месячный размер пособия в расчете на одного безработного –
6 млрд. НДЕ : (2 млн. чел. * 12 мес.) = 250 НДЕ.
Действующим законодательством предполагается, что максимальный размер пособия по безработице в государстве установлен на уровне месячной величины прожиточного минимума. Предположим, что в рассматриваемом периоде он составит в среднем 200 НДЕ. Тогда экономия средств от существования этого ограничения составит:
6 млрд. НДЕ – (2 млн. чел. * 12 мес. * 50 НДЕ) = 4,8 млрд. НДЕ
Экономическая стратегия страны предполагает снижение налоговой нагрузки на работодателя. Таким образом, для того, чтобы в консолидированном бюджете стране были сформированы средства, необходимые и достаточные для выплаты пособий по безработице, тарифы взносов работодателей в систему обязательного страхования по безработице должны составить:
(4,8 млрд. НДЕ : 400 млрд. НДЕ) * 100 = 1,2%.
б) расходные статьи, утверждаемые законодателями различных уровней в бюджетном процессе. Они включают, во-первых, затраты на выплату социальных трансфертов (пенсий, стипендий обучающимся, пособий по безработице и т.п.) и, во-вторых, расходы на финансирование объектов, функционирование которых направлено на социальную поддержку отдельных категорий населения (например, хосписы, дома для престарелых и инвалидов).
Определение.
Под бюджетным процессом в социальной сфере будем понимать регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов расходов социальных статей консолидированного бюджета государства и их обеспечению доходами, по утверждению и исполнению и контролю этих статей в составе консолидированного бюджета государства.
Второй блок финансового механизма социальной политики включает порядок формирования финансовых ресурсов, которые необходимы, во-первых, для государственной поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения, во-вторых, для государственного инвестирования проектов и целевых программ, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы (прежде всего тех, которые имеют для общества историко-культурное значение и, в-третьих, для реализации природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. При этом используются стандартные механизмы бюджетного процесса, предусматривающие процедуры отбора для финансирования проектов, имеющих социальное значение.
Налоговые рычаги и стимулы социальной политики. Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике используются для ориентации работодателей на содействие проведению социальной политики (в качестве пассивных ее субъектов), а домохозяйства – на повышение уровня экономической самостоятельности и социальной защищенности, обеспечиваемой собственными усилиями.
В 1990-е гг. в Российской Федерации феномен теневой заработной платы, которая не облагалась подоходным налогом на которую не начислялись обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования; в дальнейшем – единый социальный налог) стала серьезной проблемой. По данным Госкомстата России, в структуре ВВП доля скрытой оплаты труда в 2000 г. составила 11%, или почти 38%официальной оплаты труда.
Одной из попыток сокращения этой части оплаты труда и создания соответствующих стимулов у работодателей стало принятие в 2000 г. Части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Одним из инструментов выведения оплаты труда из «тени» должна была явиться статья 224, в соответствии с которой средства, полученные физическими лицами в виде оплаты труда стали облагаться по единой ставке 13% (ранее предельная ставка, по которой с них уплачивался подоходный налог, достигала 35%). Другим инструментом явилась статья 241 Налогового кодекса, которая ввела регрессионную шкалу ставок единого социального налога. При налоговой базе на каждого отдельного работника до 100 тыс. рублей большинство работодателей должны были уплачивать единый социальный налог по ставке 35,6%, с 200 тыс. рублей в интервале налогооблагаемой базы от 100001 рубля до 300 тыс. рублей – по ставке 20%, с 300 тыс. рублей в интервале от 300001 рубля до 600 тыс. рублей – 10% и с каждого следующего рубля налоговой базы, превышающей 600 тыс. рублей – по ставке всего 2%.
Стимулирование населения в области легализации доходов и его экономической активности предполагалось осуществлять в соответствии со статьей 219, установившей социальные налоговые вычеты (в определенных пределах отдельные виды перечислений на благотворительные цели, плата за обучение и лечение налогоплательщика) и статьей 220, определившей имущественные налоговые вычеты (в частности, налоговый вычет на новое строительство либо приобретение на территории страны жилого дома или квартиры, который, однако, не должен был превышать 600 тыс. рублей). Кроме того, стимулы у населения создавались так же, как и у работодателей упомянутой единой ставкой (13%) подоходного налогообложения.
Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике, ориентированные на изменение мотивации субъектов и объектов социальной политики, могут давать эффект только при условии включения в законодательную и нормативную базу социальной политики жестких санкций за несоблюдение соответствующих норм.
Административный ресурс в социальной политике. Административные решения (административный ресурс) в социальной политике имеют широкое распространение прежде всего в государствах с плановой экономикой. Они встраиваются в систему целеполагания и в дальнейшем обеспечиваются финансовыми ресурсами. Административные решения социального характера в плановой экономики, как правило, облекаются в форму жестких документов, которые носят политическую окраску. Во многих случаях они не увязаны с реально складывающейся ситуацией в экономике.
В плановой экономике прежнего СССР в 1950-е – 1990-е гг. основным административным ресурсом в социальной политике были документы съездов КПСС (Директивы, Основные направления и т.п.), определявшие цели социального развития страны на очередной период. Этими документами устанавливались задания профильным министерствам и ведомствам по вводу в действие жилья и объектов социально-культурной сферы, предусматривались мероприятия по повышению оплаты труда работников и размеров пособий социальным иждивенцам. В промежутках между съездами ЦК КПСС и Совет Министров принимали отдельные постановления по решению отдельных социальных вопросов. Ответственность за выполнение принятых решений возлагалась на конкретных физических лиц, представляющих соответствующие институциональные структуры. Если социальные решения не выполнялись, то вне зависимости от наличия или отсутствия объективных причин создавшейся ситуации к этим лицам принимались жесткие меры. Экстремальными из них являлись высшая мера наказания, или социальной защиты в 1930-е гг. и исключение из КПСС в 1970-е гг.
В рыночной экономике административный ресурс также может использоваться, но здесь он является следствием социально-экономической ситуации, а не наоборот. Кроме того, в отличие от плановой экономики, административные решения здесь являются обязательными только в части соблюдения норм государственного законодательства (например, безработному гарантируется выплата пособия по безработице, пенсионеру – пенсия и т.п., размеры которых определяются на основе законодательно установленных алгоритмов). Социально-экономические программы, которые разрабатываются органами государственной власти, носят прежде всего рекомендательный характер и реализуются по мере появления необходимых для этого финансовых ресурсов. Осуществление мероприятий, которые такими ресурсами не обеспечены, переносится на более поздние сроки, либо от их реализации вообще отказываются (примеры приведены в табл. 3.3). Персональная ответственность за невыполнение социальных решений, также может возлагаться на физических лиц, но в рыночной экономике их невыполнение в принципе не исключает человека из общества: у него всегда остаются возможности трудоустройства в негосударственном секторе экономики.
Политические методы в социальной политике. Суть политических методов в социальной политике состоит в лоббирование решений в области социальной политики, организация так называемого «общественного мнения» и использования его в политических целях. Являясь в принципе неизбежным элементом демократического общества, политические методы для социальной политики в большинстве случаев неконструктивны, хотя и привлекают внимание общества к наиболее острым социальным проблемам.
После начала в 1992 г. экономических реформ в Российской Федерации различные общественно-политические партии и движения неоднократно поднимали вопрос о компенсации гражданам страны «дореформенных» вкладов в учреждениях Сбербанка. В результате был принят ряд Федеральных законов, определяющих внутренний государственный долг по этим вкладам - «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» (так называемый долговой рубль, или дор) и другие. С 1996 г. стала осуществляться предварительная компенсация по вкладам отдельным категориям населения (не более 1000 рублей в расчете на один вклад; ритуальная квота в связи со смертью владельца вклада – 6000 рублей). В 2001 г. ряд депутатов Госдумы, поддержанные Правительством, призвали изменить действующее федеральное законодательство в этой области, показав, что средства, выделяемые ежегодно из федерального бюджета на компенсацию, не покрывают роста стоимости дора в связи с инфляцией и, следовательно, государственный внутренний долг при действующем порядке компенсаций постоянно увеличивается. Их оппоненты в Госдуме вновь вернулись к идеям начала 1990-х гг. и стали строить искусственные конструкции компенсаций дореформенных вкладов, основанные на раздаче вкладчикам собственности, возможности приобретения ими товаров, произведенных отечественной экономикой и т.п. При этом последними игнорируется реальная покупательная способность дореформенного рубля в условиях товарного дефицита.

2.4. Эффективность социальной политики
Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики. Поскольку на проведение социальной политики, как это было показано выше, расходуются финансовые ресурсы, постольку возникает проблема определения и расчета ее экономических эффективности и эффекта.
Определения.
Экономическая эффективность (Eesp) социальной политики – это отношение затрат на социальную политику (I) к результату (социальному эффекту), который был обусловлен этими затратами (R):
Eesp = I : R. (2.2)
В том случае, если результат (социальный эффект) социальной политики может быть рассчитан в стоимостных единицах (Rf), то формула ее экономической эффективности приобретает следующий вид:
Eesp = I : Rf (2.2а)
Экономический эффект (Esp) социальной политики – это разность между результатом социальной политики (социальным эффектом), выраженным в стоимостных единицах (Rf), и затратами, которые обеспечили этот результат (I):
Esp = I – Rf. (2.3)
Социальный эффект (Ssp) социальной политики – это разность между показателями, характеризующими состояние социальной сферы на конечный и начальный (базовый) периоды времени (соответственно Is1 и Is0):
Ssp = Is1 - Is0. (2.4)
Социальная эффективность (Essp) социальной политики – это отношение социального эффекта социальной политики к показателю, характеризующему состояние социальной сферы в начальный (базовый) период времени (Is0):
Essp = (Is1 - Is0) : Is0. (2.5)
Экономическая эффективность социальной политики может быть количественно рассчитана во всех случаях, что следует из ее определения. Это относится и к тем ситуациям, когда результат социальной политики нельзя выразить в стоимостных единицах (формула 3.2). Например, отнесением абсолютного размера сокращения численности безработных за определенный период к затратам на создание рабочих мест, которые были заняты этими безработными, рассчитывается эффективность направления государственной политики занятости, связанного с созданием рабочих мест. Понятно, что в дискретной точке на временной шкале при сопоставлении не менее двух показателей эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:
а) чем больше числитель данного отношения при неизменном знаменателе, тем ниже эффективность государственной политики создания рабочих мест;
б) чем больше знаменатель данного отношения при неизменном числителе, тем выше эффективность государственной политики создания рабочих мест.
Для непрерывной временной шкалы при оценке динамики показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:
а) опережающий относительный рост числителя данного отношения по сравнению с его знаменателем свидетельствует о снижении эффективности государственной политики создания рабочих мест;
б) опережающий относительный рост знаменателя данного отношения по сравнению с его числителем свидетельствует о повышении эффективности государственной политики создания рабочих мест.
Из а) и б) следует, что для того, чтобы эффективность рассматриваемого в качестве примера направления социальной политики повышалась (не снижалась) с течением времени, отношение прироста за определенный период затрат на создание рабочих мест к уменьшению численности безработных должно быть строго меньше (не больше) показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест в начальный период времени.
Показатель экономической эффективности социальной политики фактически отражает то обстоятельство, что обществу небезразлично, какой ценой достигается тот или иной результат, или социальный эффект социальной политики (см. ниже в данном параграфе учебника).
Что касается экономического эффекта социальной политики, то для его расчета необходимо выразить ее социальный эффект в стоимостных единицах. Для этого существуют методические приемы, различные для каждого из конкретных случаев. Например, если попытаться оценить стоимостной эффект от уменьшения численности безработных, то он может быть выражен в сокращении расходов консолидированного государственного бюджета на выплату пособий по безработице. В формульном виде имеем:
Ewp = I – (UB0 * L0 – UB1 * L1), (2.6)
где: Ewp – социальный эффект от государственной политики создания рабочих мест,
выраженный в стоимостных национальных денежных единицах (НДЕ);
I – расходы консолидированного бюджета на создание рабочих мест, НДЕ;
UB0 и UB1– средние размеры пособия по безработице соответственно в базовом и
расчетном периодах, НДЕ/безработного;
L0 и L1 – численность безработных, которые получали пособия по безработице
соответственно в базовом и расчетном периодах, чел.

В некоторых случаях социальный эффект государственной социальной политики не поддается количественному определению. Например, рост образовательного ценза населения может рассматриваться как положительное явление для общества, однако расчет его экономического эффекта требует слишком много условных допущений. Поэтому его проведение является скорее исследовательской, а не прикладной задачей.
Сами по себе социальный эффект и социальная эффективность государственной социальной политики, как это следует из их определений, могут быть рассчитаны во всех случаях.
Группировка направлений социальной политики по их эффективности. Для общества важно, какие направления проводимой (финансируемой) социальной политики являются эффективными, а какие – нет. Качественные оценки (программы политических партий и движений) в данном случае неприемлемы, поскольку отражают субъективное восприятие последствий социальной политики отдельными группами населения, а не обществом в целом. Например, в России обесценивание вкладов населения в Сбербанке, которые существовали до 1992 г. (так называемые «дореформенные» вклады), расцениваются одними политическими партиями и движениями как «преступление», а другими – как неизбежность, обусловленная действовавшими в стране объективными экономическими факторами.
Если использовать количественные оценки, то все направления государственной социальной политики по предложенным выше показателям экономической и социальной эффективности (эффекта) могут быть разделены на эффективные, условно эффективные и неэффективные.
С формальной точки зрения экономически эффективным может быть названо направление социальной политики, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам 3.2а и 3.3, соответственно больше 1 и 0, а социально эффективным – то ее направление, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам 3.4 и 3.5, соответственно либо больше, либо меньше 0, либо больше, либо меньше 1 (в зависимости от того, стремится ли общество к увеличению или уменьшению соответствующих социальных показателей). Понятно, например, что для общества важен рост реальных денежных доходов населения и уровня занятости, но снижение численности лиц, доходы которых ниже установленного прожиточного минимума (границы бедности) и численности безработных.
Аналогично, для экономически и социально не эффективных направлений социальной политики значения рассматриваемых показателей обратны фиксируемым для экономически и социально эффективных ее направлений, а для экономически и социально условно эффективных – они приблизительно соответствуют их граничным значениям.
В идеальном случае экономически эффективные направления социальной политики должны быть и социально эффективными. В такой ситуации у лиц, принимающих решения, не возникает необходимости перераспределять ограниченные финансовые ресурсы в пользу их нетто-потребителей. На практике неизбежны ситуации, когда отдельные направления собственно социальной политики экономически неэффективны (см. Главу 1 учебника). Ситуация с их финансированием усугубляется, когда государственный бюджет сводится с дефицитом. Следовательно, объективно существуют противоречия между экономической и социальной политикой.
Поиск компромиссов между ними в современной общественной мысли привел к формированию парадигмы «открытого общества», одним из идеологов которой является известный финансист Дж.Сорос. В ее основе – закрепление положительных элементов экономически развитых демократических обществ, связанных, с одной стороны, с предоставлением каждому гражданину максимальной степени свободы, а, с другой – права на социальную справедливость. Реализация данного права предполагает возложение на общество ответственности за финансирование экономически неэффективных направлений социальной политики.
Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой. Достижение приемлемого для общества компромисса между экономической и социальной политикой, сокращение масштабов нетто социальных расходов государственного бюджета возможно несколькими основными совместно или самостоятельно используемыми способами.
Определение.
Под нетто социальными расходами государственного бюджета будем понимать его расходы, которые либо полностью, либо частично не компенсируются поступлениями в него в кратко- и среднесрочной перспективе, обусловленными налогообложением доходов, либо экономической деятельности объектов социальной политики – домохозяйств.
Способ 1. Утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед объектами социальной политики – домохозяйствами. Подобного рода законы определяют размеры финансируемых из государственного бюджета социальных пособий (трансфертов), перечень бесплатных для домохозяйств социальных услуг и т.п. Наличие таких законов фактически означает появление в социальных разделах государственного бюджета защищенных статей, которые должны быть профинансированы вне зависимости от экономической ситуации в стране и состояния государственных финансов.
В Российской Федерации в 2001 г. федеральным законодательством были установлены размеры таких социальных пособий, которые выплачиваются из федерального бюджета, как пособия по безработицы и иные выплаты зарегистрированным безработным, пенсии инвалидам различных групп и социальные пенсии, некоторые виды детских пособий, назначаемые определенным категориям женщин, стипендии аспирантам и докторантам, компенсационные выплаты лицам, подвергшимся воздействию вследствие радиационной катастрофы и некоторые другие виды выплат.
Способ 2. Создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики. Помимо государственного бюджета, социальная политика может финансироваться из других источников, создаваемых в соответствии с государственным законодательством. Эти источники находятся либо в государственной, либо в негосударственной собственности. Наличие таких источников позволяет частично разделить процессы формирования государственного бюджета и разработки бюджета социальной политики. Во многих странах, избравших подобный способ поиска компромисса между экономической и социальной политикой, основной упор был сделан на страхование социальных выплат и формирование на основе обязательных страховых взносов государственных и негосударственных фондов социального характера.
В начале 1990-х гг. в Российской Федерации действовали 4 государственных внебюджетных фонда, основным источником формирования которых были в основном обязательные страховые взносы работодателей. Из них финансировались выплаты таких ключевых видов социальных пособий, как государственные пенсии (Пенсионный фонд), пособия по временной трудоспособности (Фонд социального страхования), до 2001 г. из Государственного фонда занятости – пособия по безработице, оплачивались услуги медицинских учреждений, которые оказывались ими населению по программам обязательного медицинского страхования.
Способ 3. Стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств. Заключается в создании предпосылок для интегрировании нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства домохозяйств в экономическую деятельность с целью увеличения их доходов (уменьшения претензий на социальную поддержку со стороны государства). При формальной привлекательности данного способа, фактически имеется всего одна основная возможность его практической реализации. Государство может проводить политику содействия созданию дополнительных рабочих мест в целях увеличения (формирования) доходов трудоспособных членов домохозяйств. Для этого используются 2 основных инструмента – во-первых, налоги, снижение которых способствует развитию системы рабочих мест (прежде всего, в малом предпринимательстве) и, во-вторых, прямые инвестиции, за счет которых создаются рабочие места в государственном, либо смешанном (с участием государства) секторах экономики.
Способ 4. Установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов. Основан на том, что государство количественно и качественно дифференцирует свою социальную ответственность перед домохозяйствами с различными социально-демографическими и экономическими характеристиками своих членов. Например, для домохозяйств, которые состоят из пенсионеров, важны различные формы бесплатного социального обслуживания, повышение размеров пенсий. Для домохозяйств, в состав которых входят трудоспособные граждане, важна государственная политика содействия занятости (пособия в случае потери работы, гарантии бесплатной профессиональной подготовки и т.п.). Одним из следствий дифференциации социальной ответственности государства является повышение экономической самостоятельности домохозяйств.

2.5. Институциональная структура социальной политики
Проведение социальной политики, реализующей принятую обществом социальную стратегию, осуществляют специальные институциональные структуры.
Общие принципы организации институтов социальной политики. Институциональные структуры социальной политики следует отличать от более широкого понятия социальных институтов, под которыми обычно понимаются устойчивые формы социальной практики по удовлетворению определенных общественных потребностей, обеспечивающие стабильность общества, действенность социального контроля и воспроизводство социальных отношений новыми поколениями. Институты социальной политики представляют собой элемент социальных институтов, обеспечивающий проведение социальной политики в государстве.
Все институты социальной политики могут быть условно разделены на профильные, для которых проведение социальной политики является основной задачей их деятельности и непрофильные, которые создают внешние условия для проведения социальной политики.
Основными профильными институтами социальной политики в абсолютном большинстве стран являются входящие в систему органов государственной власти так называемые ведомства социального блока. В демократических странах они отвечают за использование бюджетных ресурсов, которые выделяются для финансирования отдельных направлений социальной политики (социальная поддержка населения, политика занятости, развитие образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.), содействия научно-техническому прогрессу в конкретной социальной сфере, реализации крупных имеющих государственное значение социальных программ. В то же время в тоталитарных государствах на эти ведомства возлагается также выполнение идеологических функций по интегрированию домохозяйств в систему ценностей тоталитарных режимов.
В прежнем СССР такие функции (исключая партийные органы и органы государственной безопасности) из ведомств социального блока выполняли, в частности, Министерство культуры, Государственные комитеты по кинематографии и по делам печати, устанавливавшее разрешенные и закрытые зоны в различных областях культурной сферы. Предельный вариант идеологической деятельности социальных ведомств описан Дж.Оруэллом в его знаменитом романе-антиутопии «1984», где в качестве равноправных участников системы управления в тоталитарном государстве выступают Министерство правды (Миниправ) и Министерство любви (Минилюб).
Обратим внимание на то обстоятельство, что общество не выработало общих принципов организации социальных ведомств. Во многих случаях история институциональных структур социальной политики связана с их периодическим укрупнением, либо разукрупнением. Четкие количественные доказательства эффективности (неэффективности) таких решений отсутствуют.
Часто профильные институты социальной политики располагают сетью своих подразделений в административно-территориальных единицах страны. Эти структуры являются одной из составных частей профильных социальных учреждений в регионах и отвечают за проведение в них отдельных направлений государственной социальной политики.
Другой составной частью профильных социальных учреждений в регионах являются специализированные структуры в составе местных администраций. Их основными задачами являются организация социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств, а также координация деятельности субъектов социальной политики на территории региона.
В странах, где практикуется социальное страхование, в состав профильных институтов социальной политики входят также государственные институты социального страхования. Эти структуры, как правило, являются распределительными и не формируют государственной социальной политики. В ряде случаев они могут быть уполномочены государственным законодательством инвестировать временно свободные средства, перечисленные в них страхователями. Помимо государственных, в странах могут также функционировать негосударственные институты социального страхования, осуществляющие последнее на коммерческой основе. Государство создает правовую основу для деятельности таких фондов, но не отвечает по их обязательствам.
К непрофильным институтам социальной политики относятся государственные структуры, которые создают общие условия для ее реализации. Например, ведомства финансового блока при разработке государственного бюджета обеспечивают финансирование социальной политики из бюджетных средств. В этих целях в состав государственного бюджета включаются расходы по специальным социальным разделам (статьям). Правовые институты, созданные обществом, разрабатывают и принимают государственные законы в социальной сфере, а также организуют контроль за соблюдением уже действующего в стране социального законодательства. Непрофильными являются также предприятия и организации (работодатели), которые предоставляют работникам в соответствии с действующим законодательством определенный уровень социальных гарантий.
Взаимодействие институтов социальной политики. Проведение государственной политики занятости предполагает организацию взаимодействий между институтами социальной политики.
Таблица 2.4
Принципиальная схема взаимодействия основных институтов социальной политики
Институты социальной политики
Результат деятельности
Основные потребители результата

Непрофильные, в т.ч.:



- законодательные органы
Государственное законодательство в области социальной политики
Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования), непрофильные («бюджетные ведомства», предприятия и организации (работодатели)) институты социальной политики

- «бюджетные ведомства»
Проекты государственного бюджета, бюджетов государственных фондов социального страхования (утверждаются законодательными органами в виде государственных законов)
Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования) институты социальной политики

- предприятия и организации (работодатели)
Социальные гарантии занятым в соответствии с положениями и нормами социального законодательства
Занятые

Профильные, в т.ч.:



- социальные ведомства
Социальная политика по утвержденным и финансируемым направлениям и нормативам
Население, профильные (учреждения социальной сферы) институты социальной сферы

- государственные фонды социального страхования
Выплаты социальных пособий, страхуемых в системе обязательного государственного социального страхования
Население

- негосударственные фонды социального страхования
Страховые выплаты в системе негосударственного социального страхования
Население, застрахованное в негосударственных фондах, осуществляющих социальное страхование


2.6. Региональные аспекты социальной политики
Объективная обусловленность регионализации социальной политики. Рассмотренные выше общие положения формирования и проведения социальной политики нуждаются в региональной адаптации. Это объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями регионов. Такие различия проявляются на различных уровнях административно-территориального деления страны и могут приводить к формированию кризисных (депрессивных) регионов.
Определение.
Кризисный (депрессивный) регион – это административно-территориальная единица страны или часть административно-территориальной единицы, социально-экономическая ситуация в которой такова, что уровень потребления проживающего на ее территории населения в среднем ниже уровня потребления населения в стране в целом. В качестве основания для отнесения региона к кризисным можно принять отставание уровня потребления от среднего не менее чем на 20 процентов.
Социально-экономическую неидентичность регионов в контексте государственной социальной политики можно трактовать двояко – с одной стороны, как ее ограничения, а, с другой стороны, – как требование к ней. Только учет межрегиональных различий позволит в полной мере сохранить и развить человеческий потенциал безотносительно к тому, в каком регионе находится объект социальной политики.
В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, которые влияют на формирование региональной составляющей, или регионального аспекта социальной политики.
Разработка социально-экономической типологии регионов относится к числу классических проблем региональной экономики. Соответствующие типологии разрабатываются в экономиках различных типов (рыночной, плановой) и являются важной основой для принятия управленческих решений о выравнивании социально-экономического развития регионов соответственно либо рыночными, либо плановыми методами.
Методические подходы к социально-экономической типологии регионов стран как в плановой, так и в рыночной экономиках принципиально не отличаются. Разница состоит в том, что в рыночной экономике выявленные на основе типологии межрегиональные различия в социальной сфере при утрате государством бюджетной монополии могут использоваться для принятия решений об инвестировании в социальную сферу лишь в части расходов, предусмотренных государственным бюджетом. Таким образом, результаты социально-экономической типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики стали использоваться в основном для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о появлении депрессивных в социальном отношении территорий. Полученная информация учитывается также при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части обеспечения федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу этих территорий из кризисного состояния.
В плановой экономике прежнего СССР для выравнивания социальных условий в регионах органами государственного управления принимались решения о строительстве в отстающих по социальным показателям регионах конкретных социальных объектов (школ, больниц, кинотеатров, предприятий пассажирского транспорта и т.п.). Однако такая политика выравнивания социального развития регионов не всегда приводила к принципиальному сглаживанию межрегиональных социальных диспропорций. Так, в 1970 - 1990 гг. в Российской Федерации отставание районов Сибири и Дальнего Востока по обеспеченности населения жильем городского жителя от районов Европейской части и Урала увеличилось с 1,3 кв.м до 1,5 кв.м. С другой стороны, межрегиональный разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс.жителей, составив в 1970 г. 3,8 раза, к 1987 г. снизился до 2,8 раз, или немногим более чем на 1/4.
С начала 1990-х гг. механизмы выравниванию межрегиональных социальных диспропорций стали качественно иными. При разработке федерального бюджета в нем создаются специальные фонды (например, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций и другие), из которых финансируются расходы регионов на выполнение ряда федеральных законов социального характера. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляются в основном на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. В структуре федерального бюджета предусмотрены также специальные дотации на возмещение убытков от содержания жилищно-коммунального хозяйства, проведение оздоровительной кампании детей и подростков. Однако эти механизмы также не дали быстрого эффекта. Если в 1991 г., например, разрыв между максимальной и минимальной площадью жилищ, приходившихся на одного жителя страны, в разрезе федеральных округов, которые были образованы в 2000 г., составил 3,4 кв. метра, то в 2000 г. – 3,2 кв. метра. Аналогично, межрегиональный (в разрезе субъектов Российской Федерации) разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс.жителей, составив в 1991 г. 2,9 раза, к 2000 г. не только не снизился, но и возрос (даже без учета Чеченской Республики) до 3,5 раз.
Итак, региональная адаптация государственной социальной политики необходима для сглаживания (выравнивания) межрегиональных диспропорций, в какой бы модели они ни возникали. Опыт ХХ в., прежде всего, европейский, свидетельствует, что основными из них были диспропорции между:
а) сильным центром и слабой периферией (прежняя Австро-Венгрия, в определенной мере, современная Россия);
б) сильным Севером и слабым Югом (Италия, прежняя Югославия);
в) сильным Западом и слабым Востоком (прежняя Чехословакия, в определенной мере, современная Россия).
Игнорирование межрегиональных социальных диспропорций в конечном счете чревато серьезными политическими потрясениями: обратите внимание на частое употребление слова определения «прежняя» применительно к странам, где такие проблемы существовали!
Понятно, что сильные регионы не нуждаются в доступе к распределяемым государством ресурсам. С этой точки зрения их можно сравнить с сильными домохозяйствами. В свою очередь, слабые регионы, не располагающие достаточными доходами регионального бюджета для финансирования социальных проблем можно сравнить со слабыми, нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства, домохозяйствами.
Элементарная типология регионов в интересах социальной политики. Основное требование, которое должно быть соблюдено при построении такой типологии, связано с обеспечением сопоставимости данных. Если эта проблема решена не будет, то появляется реальная опасность возникновения противоречий между административно-территориальными единицами страны по поводу масштабов государственной финансовой поддержки слабых регионов со стороны центрального правительства. Наилучший вариант – использование данных административной статистики по регионам, то есть той социально-экономической информации, которая публикуется существующими в различных странах государственными статистическими органами.
Группировка используемых для характеристики социальной ситуации в регионах показателей может осуществляться в соответствии с упоминавшейся в Главе 1 учебника отраслевой классификацией социальной политики, которая охватывает 4 сектора жизни общества – демографию, труд, личные доходы и социальную инфраструктуру. Отбор конкретных показателей, имеющихся в административной статистике, осуществляется экспертами.
Например, демографическое состояние регионов количественно характеризуется прежде всего такими показателями, как рождаемость и смертность населения, разность между которыми составляет его естественный прирост. Кроме того, на динамику численности жителей региона влияет сальдо внешней миграции, которая во многих случаях может частично или полностью компенсировать естественную убыль населения.
В Российской Федерации в 1990-е гг. за счет устойчиво положительного сальдо миграции сокращение численности жителей, обусловленное их отрицательным естественным приростом, уменьшилось в 1992 г. с 207 тыс. человек до 30,9 тыс. человек, или в 6,7 раз, а в 1998 г. – с 688,6 тыс.человек до 401,6 тыс. человек, или в 1,7 раза.
Для исследования ситуации в трудовой сфере регионов используются показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда, в состав которых могут быть включены:
- уровень безработицы, рассчитываемый как отношение количества безработных к общей численности экономически активного населения;
- соотношение между спросом (количество вакансий, о которых сообщают работодатели) и предложением (число безработных) на рынке труда;
- средняя продолжительность безработицы, либо (что важно для проведения адресной социальной политики) – удельный вес безработных-маргиналов, то есть не имеющих работы длительный период времени (как правило, более года).
Для типологии регионов по величине душевых доходов населения целесообразно использовать показатели, характеризующие не столько абсолютные размеры этих доходов, сколько их относительную величину. В наибольшей мере этому требованию удовлетворяет отношение душевых доходов населения региона к прожиточному минимуму.
Более сложно определить набор показателей, которые могут использоваться для типологии регионов по уровню развития социальной инфраструктуры. Если в плановой экономике успешно используются так называемые валовые показатели – обеспеченность населения врачами и больничными койками, ввод в действия кинотеатров, санаториев и домов отдыха и другие, то в рыночной экономике они оказываются малопригодными, поскольку не отражают эффективность использования объектов социальной инфраструктуры.
Одним из наиболее пригодных показателей в этих условиях – ввод ввода в действие жилья, поскольку, во-первых, жилые здания относятся к недвижимому имуществу, и, следовательно, масштабы жилищного строительства в конечном счете ориентированы в основном на имеющийся платежеспособный спрос населения региона. Во-вторых, в составе данного показателя учитывается и строительство в регионе так называемого «социального» жилья, которое предназначено для малообеспеченных категорий населения. Наконец, в-третьих, строительство жилья в любом регионе сопровождается в той или иной степени развитием социальной инфраструктуры. Для осуществления же межрегиональных сопоставлений абсолютные размеры ввода жилья необходимо отнести к численности населения региона.
Далее необходимо при помощи определенных методов осуществить группировку регионов (административно-территориальных единиц) в целях определения для них приоритетных направлений социальной политики. Хорошие результаты могут быть получены, например, при использовании метода, который предполагает ранжировку регионов по значению каждого из социальных показателей (от «лучших» к «худшим») с последующим суммированием всех мест и расчетом среднего места (балла), которое представляет собой частное от деления суммы мест, занятых регионом по каждому из показателей, на общее число использованных показателей. После этого могут быть разработаны предложения по конкретным направлениям социальной политики в регионе с целью улучшения социальной ситуации в регионе в целом или отдельных социальных показателей, которые оказались «проваленными».
Усилия государства по проведению социальной политики должны интенсифицироваться по мере продвижения от регионов с относительно благоприятной социально-экономической ситуацией к регионам, социальная ситуация в которых носит кризисный характер. Соответствующие дифференцированные по группам регионов направления социальной политики могут быть условно названы фоновыми.
Помимо фоновых мероприятий государственной социальной политики, масштабы и интенсивность которых будут зависеть от степени остроты социальной ситуации в регионе, должны реализовываться и индивидуальные мероприятия для каждого из регионов мероприятия, которые зависят от его социальных показателей или их сочетаний.
Региональные аспекты основных направлений социальной политики. Помимо того, что при разработке и проведении социальной политики необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, сами по себе направления социальной политики также имеют региональные аспекты. В этом разделе учебника рассматриваются примеры регионализации социальной политики.
Политика в пенсионной сфере. Необходимость регионализации государственной пенсионной политики объясняется такими факторами, как:
- неидентичность возрастной структуры населения в различных регионах.
К началу 2001 г. в Российской Федерации на 1000 лиц трудоспособного возраста приходилось в среднем 343 находившихся в возрасте старше трудоспособного. При этом значения данного показателя в регионах субфедерального уровня различались более чем в 5 раз: если в Ямало-Ненецком автономном округе он составил 88 чел./1000 чел., то в Тульской области – 464 чел./1000 чел.).
Учитывая, что фонд оплаты труда трудоспособное население в странах с системой социального страхования пенсий является, как правило, основным источником, на который начисляются обязательные пенсионные страховые взносы, то при прочих равных условиях бюджет государственной пенсионной системы будет испытывать значительные финансовые сложности в тех регионах, где в структуре населения повышена доля лиц старших возрастных групп.
Вопросы, связанные с дифференциацией пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах решаются переходом на накопительную систему, которая позволяет элиминировать влияние места постоянного проживания работника после его выхода на пенсию на формирование ресурсов пенсионной системы. Однако для распределительной ее части эта проблема сохраняется при всех условиях. Ее решение заключается в межрегиональных трансфертах внутри пенсионной системы с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах;
- межрегиональные различия в отраслевой структуре занятости.
Проблема состоит в том, что отрасли экономики различаются по уровню заработной платы. Следовательно, при единых для всей страны тарифах взносов в систему государственного пенсионного страхования, будут существовать межрегиональные различия величины взносов в пенсионную систему в расчете на одного работника.
Официально начисленная средняя заработная плата работников, занятых в отраслях российской экономики в 2000 г., различалась более чем в 12 раз, составив от 891 руб. в месяц в сельском хозяйстве до 11009 руб. в месяц в газовой промышленности. Соответственно «средний работодатель» начислял на эти зарплаты ежемесячно в среднем 250 и почти 3100 рублей отчислений в Пенсионный фонд России.
Аналогичные различия наблюдались и в межрегиональном разрезе: например, в ноябре 2001 г. средняя начисленная заработная плата в Ханты-Мансийском автономном округе составила 15631 руб., а в Республике Дагестан – 1313 руб., или почти в те же 12 раз. Соответственно различались и взносы в Пенсионный фонд в расчете на одного работника.
Подобно влиянию на пенсионную политику межрегиональные различий в демографической структуре населения, влияние этих различий в отраслевой структуре занятости не может быть преодолено в краткосрочной перспективе. Решение проблемы также связано с межрегиональными трансфертами внутри пенсионной системы;
- неравномерность динамики социально-экономического развития регионов.
Применительно к государственной пенсионной политике эта неравномерность значима с точки зрения динамики фондообразующего для бюджета пенсионной системы показателя (заработной платы).
В ноябре 2001 г. по сравнению с ноябрем 2000 г. средняя начисленная заработная плата в Российской Федерации была больше на 43,3%. Однако при этом если в Агинском Бурятском автономном округе она увеличилась на 70,2%, то в Корякском автономном округе – сократилась на 12,5%.
Эта неравномерность затрудняет прогнозирование доходной части бюджета государственной пенсионной системы и также требует использования механизмов межрегиональных трансфертов.
Здравоохранение. Здесь ситуация также во многом схожа с государственной пенсионной политикой. Преодоление региональных диспропорций в состоянии этой отрасли социальной инфраструктуры возможно при условии сглаживания, в свою очередь, межрегиональных различий в состоянии источников его финансирования, а также за счет межрегиональных трансфертов в пользу тех регионов, где заболеваемость населения выше в силу таких причин, как:
- демографические (повышенная доля лиц старших возрастных групп);
- экономические (развитие в регионе отраслей, характеризующихся повышенным травматизмом и вредными условиями труда).
В Российской Федерации все отрасли (подотрасли) экономики в целях дифференциации начисления страховых взносов в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве по мере возрастания риска таких случаев разделены на 22 класса. К 1-му классу относятся, например, государственная власть Российской Федерации (кроме судебной власти), а к 22-му классу – угольная промышленность.
Действие экономического фактора может иметь значение как для регионов, в которых расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Переезд особенно характерен для лиц, которые были в прошлом заняты на предприятиях, работа на которых сопряжена с повышенным риском профессиональных заболеваний и (или) травматизма, расположенных в районах с неблагоприятными условиями для проживания (в Российской Федерации - это, в первую очередь, районы Крайнего Севера). Таким образом, нагрузка на учреждения здравоохранения в регионах-реципиентах таких лиц может заметно увеличиться. Следовательно, при проведении государственной политики в области здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях спроса на специфические услуги, связанные с лечением профессиональных заболеваний;
- экологические причины. При проведении государственной политики в области здравоохранения в регионах с сильным загрязнением окружающей среды и его отрицательной (в качественном смысле) динамикой в большей по сравнению с другими мере должны финансироваться мониторинг здоровья населения и профилактические медицинские мероприятия.
Социальная поддержка. Мероприятия адресной социальной поддержки нуждающихся домохозяйств не финансируется из средств социального страхования: соответствующие расходы предусматриваются в государственном и региональном бюджетах. Региональные различия в масштабе и составе мер социальной поддержки проявляются в основном в той или иной жесткости бюджетов социальной поддержки домохозяйств. Если в номинально финансово благополучных регионах имеются достаточные ресурсы для финансирования региональных программ социальной поддержки, то в регионах с устойчивым дефицитом местного бюджета величина средств, выделяемых на адресную социальную поддержку населения, носит случайный характер. Кроме того, в регионах данной группы возникают сложности с обеспечением регулярности выплат. Это положение усугубляется тем обстоятельством, что, как правило, в финансово неблагополучных регионах уровень бедности населения выше и, следовательно, относительно больше доля жителей, нуждающихся в социальной поддержке.
Другие направления социальной политики (пример Российской Федерации).
Таблица 2.5
Регионализация некоторых направлений социальной политики

Факторы регионализации социальных реформ
Основные социально-экономические решения
Использование в России в 1990-е гг.

1.
Дифференциация реальных денежных доходов населения.
Установление разновременности достижения глобальных параметров социальных реформ, вызывающих изменения в структуре доходов населения.
Предпринимались не всегда количественно обоснованные попытки учета на федеральном уровне (например, при проведении реформы оплаты жилья и коммунальных услуг). Реально корректировались региональными органами управления с учетом возможностей бюджетов соответствующих регионов.



Организация адресной социальной поддержки нуждающихся.
На федеральном уровне сводились преимущественно к методическому обеспечению (закон непрямого действия - “О прожиточном минимуме”). На региональном уровне с учетом возможностей региональных бюджетов разрабатывались конкретные методики, определявшие критерии отнесения семей к нуждающимся и размеры оказываемой им помощи.



Создание дополнительных рабочих мест в регионе.
Не использовалось в условиях снижения инвестиционной активности государства и сворачивания реального сектора. Частный капитал ориентировался преимущественно на регионы с высоким платежеспособным спросом населения. Фактор дешевизны рабочей силы в бедных регионах не учитывался ввиду транспортно-географических (периферийные, или удаленные от центра регионы), либо национальных (часть национальных республик и автономий) причин.

2.
Несоответствие доходной базы бюджета социальной политики его расходам в разрезе регионов.
Межрегиональное перераспределение средств, предназначенных для финансирования социальной политики.
Практиковались межрегиональные трансферты из федерального фонда финансовой поддержки территорий с целью выравнивания душевых бюджетных доходов в регионах. В рамках действующего законодательства осуществлялось межрегиональное перераспределение в пользу дефицитных регионов средств Пенсионного фонда России, федеральной части Государственного фонда занятости населения формируемой в процентном отношении к поступившим страховым взносам работодателей (в 1998 г. - 20%) и т.д. Эти механизмы не позволили предотвратить значительных межрегиональных различий в обеспеченности социальной политики ресурсами (например, в I полугодии 1997 г. минимальное и максимальное значения индексов локализации расходов фонда занятости по числу зарегистрированных безработных составили соответственно 0,16 (Республика Дагестан) и 6,82 (г.Москва)).

3.
Различия значений параметров социального развития регионов.
Выделение на основе социальных показателей депрессивных территорий и разработка специальных программ их развития.
Комплексная социальная типология регионов – субъектов Российской Федерации для обоснования управленческих решений не проводилась. Региональная политика носила сугубо политизированный и поэтому стохастический характер . Например, в мае – июне 1996 г. перед президентскими выборами было принято более 9 указов Президента РФ, посвященных социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации, которые были отобраны на основе преимущественно неэкономических критериев. Специальная правительственная комиссия в I половине 1990-х гг. предпринимала меры по поддержке регионов, в которых складывалась критическая ситуация на рынке труда на основе статьи о территориях приоритетного развития республиканского Закона “О занятости населения в Российской Федерации” (редакция 1991 г.; из редакции 1996 г. данная статья была исключена).


ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ.
1. В социальной политике используется свой терминологический аппарат, в состав которого входят общие (социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и т.п.), частные, или предметные термины, разделяющиеся на функциональные (бюджет социальной политики, социальное страхование и другие) и отраслевые (используемые в конкретных отраслях социальной сферы), термины, которые характеризуют домохозяйства (доходы населения, уровень бедности, уровень занятости и т.п.) и вспомогательные термины, необходимые для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам (например, прожиточный минимум).
2. Любое общество разрабатывает совокупность долгосрочных и среднесрочных целей своего развития в области уровня и качества жизни населения (социальную стратегию), которая реализуется проводимой государственной социальной политикой. Предметное поле социальной политики включает демографию, труд, доходы населения и социальную инфраструктуру
3. Социальная политика имеет объективные ограничения, которые разделяются на экономические (увеличение расходов на реализацию отдельных ее направлений невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения) и политические (часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения).
4. При проведении социальной политики используются различные механизмы, в состав которых входят законодательные и нормативные документы, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административный ресурс и политические методы. Государственная социальная политика проводится при помощи институциональных структур, которые для социальной политики могут быть либо профильными, либо непрофильными.
5. Экономический и социальный эффект и эффективность социальной политики могут быть оценены количественно.
6. Общество вынуждено постоянно разрешать противоречия между экономической и социальной политикой, для чего используются различные способы - утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед домохозяйствами, создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики, стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств и установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов.
7. Социальная политика нуждается в региональной адаптации, что объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями админичстративно-территориальных единиц (регионов) любого государства.

А. Контрольные вопросы.
1. Расскажите о структуре терминологии, используемой в социальной политике.
2. Дайте определение социальной стратегии, объясните, как соотносится это понятие с понятием социальной политики.
3. Что Вы понимаете под предметным полем социальной политики?
4. Почему социальная политика не может сделать счастливыми все без исключения домохозяйства? Расскажите об ограничениях социальной политики. Вспомните о социальной ответственности домохозяйств.
5. Перечислите основные механизмы социальной политики. Как, по Вашему мнению, они должны использоваться?
6. Можете ли Вы уточнить таблицу 3.4, в которой приводятся схемы взаимодействия институциональных структур социальной политики?
7. Почему социальная политика нуждается в регионализации?

Б. Деловая игра «Пределы социальных аппетитов общества».
Основной задачей игры является обсуждение «идеальной» модели социального бюджета, ориентированного на удовлетворение потребностей членов общества (социальных утопий в истории общественно-политической мысли) и определение причин, в силу которых данная модель не может быть реализована на практике. В процессе игры определяется разрыв между идеальным и реальным социальным бюджетом и рассматриваются возможности его уменьшения. Основные ролевые группы студентов – потребители бесплатных социальных услуг (по выбору – нуждающиеся в социальной поддержке), управленцы-макроэкономисты, финансисты, арбитры.

В. Эссе «Социальное иждивенчество: пути смягчения».
Студенты дают свою оценку феномену социального иждивенчества, выделяя его неизбежную и субъективную составляющие. Обязательным разделом эссе являются предложения по предотвращению социального иждивенчества, обусловленного (мотивированного) несовершенством действующего законодательства.

Литература
Бородкин Ф.М. Третий сектор в государстве благоденствия // Мир России. 1997. N 2. С. 67-116.
Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996.
Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997.
Гордон Л. Область возможного // Русско-Американский фонд профсоюзных исследований и обучения. Институт Мировой экономики и международных отношений РАН. М., 1995.
Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения. Основные категории, характеристики и методы оценки. М., ЮНИТИ, 2002
Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1900.
Сидорина Т.Ю. Социальная политика и ее акторы // Мир России. 1998. № 1-2. С.147-192.
Смирнов С.Н. Демократия в России невозможна без социальной политики // Мир России.1997. №2. С. 41-66.
Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М.: Издательство “Гелиос” Ассоциации российских вузов. 1999.
Территориальные проблемы социальной политики // Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. М., ГУ – ВШЭ, 2000.
Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1. С.48 - 56.
Социальная энциклопедия. М., 2000.
Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge. Polity. 2000.
Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge. Polity. 1998.
Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000.
Social Policy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.
Social Policy and Social Justice. The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.
The Welfare State Reader / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.


Глава 3.
ИСТОРИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
3.1. Цивилизация и социальная политика
Как возникла и развивалась социальная политика? Эволюция взглядов общества на социальную политику. Исторические этапы развития социальной политики и подходов к ее становлению. Социальная политика как фактор революционных и эволюционных изменений. Социальная политика как фактор революционных и эволюционных изменений. Результаты социальной политики: взгляд на историю государств. Эти и другие вопросы будут рассмотрены в данной параграфе учебника.
Прежде чем изучать современное состояние социальной политики, обратимся вглубь истории. Начнем с того, что в истории не существовало и не существует обществ (государств), в которых так или иначе не решались бы социальные проблемы, не учитывались бы интересы граждан, или, говоря современным языком, не проводилось бы никакой социальной политики. Если социальная политика в ее современном виде сформировалась в основном в нынешнем веке, то разрозненные социальные мероприятия издавна проводились различными общественными организациями типа местных сообществ, церкви, государственных органов, профсоюзов и т. п. Эти мероприятия принимали различную форму, в том числе – попечения, призрения, взаимопомощи и т. д. Вначале они касались преимущественно жертв чрезвычайных обстоятельств (наводнения, пожары, эпидемии и пр.), бедняков, отдельных лиц, которые по тем или иным причинам были не в состоянии самостоятельно обеспечивать себе источники существования, и чье содержание фактически брало на себя общество. В XVII – XIX вв. были приняты первые законы о бедных. Характерным примером служит принятие Закона о бедных и создание работных домов в викторианской Англии (1834 г.).
В этом разделе мы совершим короткий экскурс в историю и рассмотрим тенденции формирования современной социальной политики в истории человечества.
Истоки социальной политики в европейских странах. Обращаясь к истории социальной политики, мы бы хотели рассмотреть эволюцию этого социального феномена на примере европейского общества, в рамках которого собственно эта политика и достигла существенных высот.
Так, монография «New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy» предлагает рассмотрение основных этапов эволюции социальной политики. Английские социологи Н. Мэннинг и Я. Шау (Manning N., Shaw I.,2000) в главе «Тысячелетие и социальная политика» анализируют предпосылки формирования социальной политики в ее современной форме и обращаются к далеким временам прошедших тысячелетий.
Так, отмечают английские ученые, к 1000 г. в Европе была накоплена материальная база для устойчивого экономического и социального развития. Это было сложное время: военные конфликты, борьба за независимость. Социальные изменения во многом определялись межнациональными перемещениями людей и армий и развитием внутреннего политического порядка в отдельных областях. Социальная политика (в прикладном понимании этого термина, как обеспечение основных направлений социальных потребностей граждан), связанная с охраной здоровья, жильем, образованием была, по сути, делом частного порядка. Продолжительность жизни составляла не более 35 лет.
В ряде стран Европы (и, прежде всего, в Британии) бедность была основным предметом для беспокойства, который из частной сферы распространялся дальше, на уровень королевства и становился действительно социальной проблемой.
Мэннинг и Шау отмечают, что развал Римской империи, ее контроля над Европой, оставил в наследство огромное количество городской бедноты на востоке бывшей империи. В одном только Константинополе «нуждающихся» было до 50000 человек, тогда как на западе в сельской местности крестьяне в лучшем случае кое-как перебивались, влача жалкое существование, а в худшем – бродяжничали.
Причины бедности в те времена были схожи с теми, которые существуют в настоящее время – отсутствие работы, различные заболевания и недееспособность, инфляция (ведущая к голоду), отсутствие поддержи в семье. В VI в. толпы бедноты наводнили восточную часть бывшей Римской империи. Вся беднота была разделена на бедных рабочих и нуждающихся, докатившихся до нищенствования. На востоке византийские законы рассматривали способность к работе весьма критически: бродяжничество и незанятость (unemployment) считались политическими проблемами; физическая и умственная недееспособность, брошенные дети и голод рассматривались как проблемы морали.
Людям, относившимся к одному из указанных типов бедности, оказывалась помощь. Законы и благотворительные институты, зародившиеся на Востоке, были воспроизведены и на Западе, где особенно были важны принципы благотворительности и помощь церкви.
Мэннинг и Шау ссылаются на работу Моллэта (Mollat, 1986), в которой описывается состояние благотворительной деятельности церкви того времени. Что обеспечивала церковь? Моллэт пишет, что центральным принципом Христианской церкви стало милосердие, и это был ключ к спасению. Тематика примерно 41 совета и синода были посвящены проблемам бедности. Чтобы как-то идентифицировать тех, кто имеет право на помощь, их заносили в определенные списки. Первоначальная забота сводилась к обеспечению едой тех, кто значился в этих списках.
Анализируя предпосылки формирования социальной политики в европейских странах, Моллэт в качестве одного из этапов называет принятие в 858 г. архиепископом Хинкмаром из Реймса социальной программы, в которой постановлялось, что главной обязанностью епископа было «принимать бедняков или других гостей, и вообще всегда держать двери открытыми». Это во многом определило дальнейшее развитие социальной деятельности церкви. Социальная помощь узаконена как одно из направлений ее деятельности. Монастыри становятся центрами социальной помощи.
Привратник у ворот монастыря, у которого часто было много помощников, разделял всех бедняков на различные типы (больной, попрошайка, путешественник и т.д.). Отметим, что, несмотря на то, что гостеприимство оказывалось всем в равной степени, статусные различия сохранялись: беднякам и состоятельным гражданам предоставлялось разное жилье, была существенная разница и при уходе за больными. Со временем (к 950 г.) произошло и разделение обслуживающих работников для богатых (custos hospitum) и для бедняков (the almoner). Но в целом при всех сложностях и особенностях подобное благотворительное начинание становится самостоятельным институциональным механизмом.
Дальнейшее развитие социальной политики. Накануне второго тысячелетия, к X в. идеология социального развития европейских стран формировалась под воздействием двух основных типов социальной организации, которые, по мнению английских ученых, определяют ее и сегодня. Эти организации – церковь и государство. Власть и влияние церкви постепенно росли, а монастырская система закрепила за собой функции образования и воспитания, а также обеспечение крова и питания для бедняков. Таким образом, образование, здравоохранение, обеспечение жильем и социальная защита – все это сосредоточилось в одном месте.
Политический порядок в это время устанавливался в результате все более и более сложных прав и обязанностей между лордами, фермерами и крестьянами, которые, в свою очередь были тесно связаны с правами на владение тем или иным участком земли. Те, кто не мог найти своего места в существовавшей системе, то есть ничем не занятые и бродяги, находились под легальным покровительством.
Следует отметить, что государство и церковь того времени преследовали свои интересы посредством военных действий и известной традиции крестовых походов. Мэннинг и Шау обращаются к вопросу: каковы гражданские, политические и социальные права этого время и как они соотносятся с тенденциями развития социальной политики?
Что касается гражданских прав, то, например, право на разрешение спора через местный суд (имущественные, семейные вопросы и пр.) могло быть реализовано практически в равной степени как для мужчин, так и для женщин. Социальные права находились в ведении монастырей. Зарегистрированным беднякам оказывалась поддержка, адекватная жизненным стандартам тех дней. Однако в первых веках нового тысячелетия число бедняков постоянно росло. Связано это было с тем, что экономический рост порождал все увеличивающееся неравенство, а рост численности населения время от времени заканчивался повсеместно распространяющимся голодом, связанным, в свою очередь с колебаниями в сельскохозяйственном производстве. Таким образом, во многих странах Европы назревал массовый протест. А это, в свою очередь, вело к пересмотру и ограничению политических прав.
Мэннинг и Шау отмечают, что существенное влияние на развитие и концептуальное построение социальной политики этого времени оказали сформировавшиеся к 1000 г. относительно стабильные королевства. Предполагалось, что такое положение дел будет способствовать решению проблемы бедности, обеспечению бедных едой и лечением, как это происходило в монастырской системе.
Подъем сельского хозяйства в то время вселял надежды на то, что положение большинства бедняков улучшится, а это в конечном итоге приведет к исчезновению бедности. Однако это предположение не оправдалось. История показывает, что в течение последних 50 лет первого тысячелетия в сельскохозяйственном производстве возникали серьезные затруднения. Население же продолжало расти.
Результатом стали регулярные вспышки голода в Западной Европе, затянувшиеся почти на 150 лет и вызвавшие большое напряжение в монастырской благотворительной системе.
Шли годы, столетие сменяло столетие. Как отмечают английские ученые, «для большинства мировых историй (исключение составляют только привилегированные) самой важной проблемой всегда являлась проблема выживания. Однако, даже при новых проявлениях бедности, большинство людей, живущих в экономически развитых странах, могут не просто надеяться выжить, но еще и достигнуть определенного уровня благосостояния и безопасности. Такое отличие, согласно Мэннингу и Шау, существует благодаря тому, что с середины XVIII в. многие страны получили импульс для экономического развития: «Прогресс, который мог бы завершиться через несколько тысяч лет, был достигнут в течение нескольких десятилетий. Британия стала первой страной, достигнувшей значительных темпов изменений в экономике, что, в свою очередь не могло не повлечь за собой и социальных изменений».
Промышленная революция началась в Британии примерно в 60-х гг. XVII в. К 1799 г. численность населения составляла 9 миллионов человек (для сравнения: в 1750 г. – 6,4 миллиона). Итак, темпы рождаемости выросли, а темпы смертности начали снижаться. В политической сфере это было время войн и колонизации. К 1799 г. именно войны дали толчок для экономического и социального развития Британии. Нехватка зерна спровоцировала процесс огораживания и использования пустырей и неиспользовавшихся земель. Это подстегнуло аграрную революцию, которая, в свою очередь помогла освобождению трудовых ресурсов для индустриализации. Так, поток людей хлынул от земли к фабрикам в появляющихся промышленных центрах. Другие страны со временем также освоили пути мануфактурного производства. Ведение войны требовало создания большого уровня занятости и стимулирования производства. Это было время инфляции, которая, с одной стороны, «помогала» войне, а с другой – отрицательно сказывалась на благосостоянии рабочих, так как заработная плата, как правило, не успевала за растущими ценами. Как следствие – рост недовольства и социальной напряженности.
Мэннинг и Шау отмечают, что боязнь социальных беспорядков способствовала тому, что проблема бедности начинает все больше беспокоить государство. Постепенно необходимость заботы о бедных из непосредственной задачи Христианского милосердия начинает переходить в сферу деятельности государства.
Английские ученые связывают становление социальной политики как одного из важных направлений внутренней политики государства с общими тенденциями развития европейских стран, особенностями европейской истории.
Итак, в конце XVIII в. на большей части европейского континента формируются национальные государства. Технологические, культурные, политические и экономические достижения принципиально меняют образ жизни европейского континента. Усовершенствования коммуникационной системы позволили населению Европы расширить свои знания, выйти за пределы деревень и провинций, в которых они жили.
Распространение образования на родном языке позволило представителям низкодоходных групп ощутить принадлежность к общему культурному наследию. Война и борьба за политические права подарили людям ощущение причастности к ответственности за будущее нации. В то же время развитие торговли и промышленности заложило основу для развития экономических центров, больших по размеру, чем традиционные города. Французская революция стала одним из поворотных моментов, когда верность королю была заменена лояльностью к нации, народу. Французская армия позднее распространила этот дух национальной идентичности. «Подъем национализма» в целом совпал с распространением промышленной революции, которая активизировала национальное экономическое развитие, стимулировала рост среднего класса и всеобщее требование представительного правительства в новом веке.
Мэннинг и Шау отмечают, что развитию социальной политики во многом способствовало влияние просветительских идей XVIII в. На судебных заседаниях все чаще поднимались вопросы, связанные с правами обвиняемых, процедурная справедливость стала приоритетом в законе. Прогремели американская и французская революции, воодушевленные и вдохновленные произведениями, которые легли в основу современных гражданских свобод. Сочинения Вольтера, Руссо, Джона Уилкса и Томаса Пайна были хорошо известны в то время.
Адам Смит признавал необходимость стабильного социального порядка для удачного установления капитализма. Он писал, что «ни одно общество не может наверняка быть процветающим и счастливым, если большая часть его членов бедна и несчастна». Такое философское просвещение привело к новому всплеску сочувствия к бедным. Религиозное просвещение также начало свое развитие по всей протестантской Европе, вместе с этим имело место смягчение пуританских концепций о позорности бедности.
К концу XVIII в. начала меняться также роль и структура семьи. Исторические исследования предполагают, что структура семьи в меньшей степени, чем ранее предполагалось, изменилась под влиянием индустриализации и урбанизации, (Fraser, 1984). Насколько известно тип нуклеарной семьи преобладал в доиндустриальный период и до сих пор остается базовой единицей социальной организации в современных индустриальных обществах. Семья к 1799 г. отличалась от более ранних традиционных форм по своим функциям, составу, жизненному циклу, а также ролям родителей и детей. В эру индустриализма сфера работы отделилась от сферы семьи. Теперь члены семьи, включая и маленьких детей, занимались разными видами деятельности, находящимися вне дома. Семьи оставались большими. Например, в 1800 г. среднее число детей, рожденных одной женщиной, равнялось семи. Семья как социальная единица была основной формой благотворительности, начиная с заботы во время болезни, и, заканчивая образованием, хотя некоторые элементы социальной поддержки начали воспроизводиться и на рабочем месте. Однако бедные семьи часто получали пособие на непроизводительных членов семьи, если не могли позволить себе их прокормить (Fraser 1984).
Таким образом, к началу XIX в., с возникновением индустриального общества, в Европе складываются предпосылки для формирования политики, направленной на решение социальных проблем. Все более ощутимыми, по мнению английских социологов, становятся предчувствия, что жизнь человечества должна измениться к лучшему. Большое значение придавалось возможностям благотворительности, которая как следствие растущего благосостояния вполне органично вписывалась в общую концепцию социального развития.
Период времени с 1850 по 1914 гг. называют «второй промышленной революцией». Вторую промышленную революцию обычно связывают со скачком в научных знаниях и последовавшими за ними изобретениями. Отношения между наукой и техникой становились более близкими. Машинное оборудование совершенствовалось, что давало возможность развиваться массовому производству. В начале ХХ в. Генри Форд (Henry Ford) реконструировал автомобильную промышленность, начав массовое производство дешевых машин, доступных массовому потребителю. Хотя технология обычного конвейера быстро распространилась на многие отрасли промышленности, управление (менеджмент) стало более профессиональным, что связано с усиливающейся специализацией в разных отраслях промышленности и производства. Следствием экономического развития становится признание необходимости в росте образовательных услуг и в повышении их качества. Принимаются во внимание и другие аспекты человеческого капитала, такие как жилищные условия, состояние здоровья и пр.
Однако стимулом для разработки мер социальной политики явились не только тенденции экономического развития. Серьезную тревогу в политических кругах вызывала активизация рабочего движения и возможность революционных выступлений. Как отмечали Бисмарк и Черчилль, представители политической элиты предпочли бы идею государства благосостояния идее социализма, контуры которой уже появились на горизонте. В конце XIX в. можно было наблюдать рост организованного рабочего движения, в течение 1870-х гг. сопровождавшееся образованием профсоюзов и их законодательным оформлением. К концу столетия профсоюзы усилили требование повышения заработной платы и улучшения условий труда. Важным политическим событием стало выступление профсоюзов с требованием восьмичасового рабочего дня. Конец XIX в. ознаменован всплеском выступлений рабочих, сопровождавшихся широким сочувствием и поддержкой в обществе.
Мэннинг и Шау отмечают, в XIX в. в Англии постепенно появляется самостоятельное пространство для дебатов о разработке социальной политики, вне столкновения труда и капитала. Оно имело два источника. Первым было появление у среднего и высшего класса так называемой благотворительной восприимчивости (чувствительности). Закон о бедных 1834 г. с его карательным акцентом на боязнь работы и использование работных домов (workhousing), начиная с 90-х гг. XIX в. стал отклоняться в Британии. Социальный дарвинизм с его упором на выживание сильнейшего и естественным отбором, все еще имел довольно сильное влияние, но на его постепенно начали вытеснять другие концепции. Работные дома превратились в институты, основанные на принципе удерживания и поддержания бедности и, кроме того, их стали рассматривать как антигуманные. Большую помощь бедноте Англии начиная с 1869 г. начало оказывать Общество организации милосердия. Оно поставило благотворительность на рациональную основу и разработало систему временной работы (casework) для семей, что положило начало принципам современной социальной работы. Распространение избирательного права на рабочий класс в 1884 г. сделало правительство более чутким к пожеланиям рабочих, а политические партии начали соперничать друг с другом, предлагая меры, которые улучшили их положение в глазах электората. Люди также стали более осведомленными относительно природы и причин появления бедности. Проблемы освещали Диккенс и другие литературные деятели. Все это инициировало обращение государства к решению социальных проблем в обществе, к разработке социальных программ. Изменения, как пишут Мэннинг и Шау, начали происходить в 1906 г. Принимаются решения, согласно которым в школы поставляется еда, проводятся медицинские осмотры. В 1908 г. начинают выплачиваться государственные пенсии.
Вторым источником дебатов о социальной политике стали нетрудовые социальные движения. Это был период расцвета движений за права женщин, которые были вдохновлены примером Новой Зеландии, где в 1893 г. женщинам были предоставлены избирательные права.
Обычная женщина из семьи, принадлежавшей к рабочему классу, выходила замуж в раннем подростковом возрасте или когда ей едва исполнялось двадцать лет. Обычно в течение своей жизни она была беременна десять раз, проводя, таким образом, около 15 лет своей жизни в состоянии беременности или уходом за ребенком до года. Так, она постоянно находилась в замкнутом кругу рождения и воспитания детей (Titmus, 1974). Однако для женщин, принадлежавших к среднему классу, ситуация складывалась несколько иным образом. Иллюстрацией этого факта служило резкое падение уровня рождаемости в 1890-х гг. Разница между сегодняшней ситуацией и ситуацией того времени обусловлена изменением социальных установок, произошедших благодаря женским движениям. Женщины сами начали контролировать уровень фертильности. Эти ранние социальные движения способствовали появлению целого пласта новых социальных движений, поставивших на повестку дня социальной политики нового тысячелетия гендерные и расовые проблемы, проблемы недееспособности; экологические, медицинские и многие другие проблемы.
Далее, экскурс в историю европейской социальной политики мы хотим продолжить комментарием Й.А. Шумпетера, представленный в его трехтомном труде «История экономического анализа».
Обращаясь к периоду конца XIX – начала XX вв., Шумпетер отмечает активизацию процесса социального реформирования в интересах трудящихся – Sozialpolitik. Шумпетер отмечает, что проводившиеся реформы состояли в: а) принятии законодательства, позволяющего правительствам занимать иную позицию по отношению к организациям трудящихся и забастовкам (в Англии решающие шаги были предприняты в 1870 гг., правительством Дизраэли); в) принятии законодательства о рабочем времени и условиях работы (английский пример – введение 8-часового рабочего дня для шахтеров в 1908 г.); с) социальном обеспечении (страхование от несчастных случаев, по болезни, пенсии по старости, пособия по временной безработице). Здесь лидировала Германия (законы 1884 и 1887 гг., расширенные законодательными актами в 1890-х гг.), но введенные правительством Кэмпбелла-Баннермана в Англии пенсии по старости, независимые от трудового вклада, и дальнейшие шаги, предпринятые правительством Асквита, ознаменовали важные достижения, превзошедшие немецкие». В заключение Шумпетер отмечает, что некотором несовпадении во времени проведения социальных реформ, все европейские страны продвигались примерно в одном направлении. Некоторое отставание прослеживалось в Соединенных Штатах Америки.
Итак, вместе с Й. Шумпетером, Н. Мэннингом и Я. Шау мы рассмотрели предпосылки формирования социальной политики в Европе. Какое развитие получат эти темы в новом столетии? Можно ли выделить общие тенденции, характерные для мира в целом. Пока проводить обобщения еще очень сложно. На примере Англии и других европейских государств мы проследили общие тенденции, характерные для европейской традиции. Сложно экстраполировать полученные результаты на страны Востока, Южной Америки и др.
На протяжении столетий развитие социальной политики во многом определялось экономическим развитием. Сегодня речь идет о глобальной экономике. Что произойдет с социальной политикой? Предсказание будущего – дело рискованное. Нам предстоит это наблюдать вместе с вами.

3.2. Философия социальной политики. Концептуальные основы социальной политики и их развитие в социальной философии прошлых веков
Когда возникло понятие социальной политики? Каковы ее концептуальные основы, теоретические истоки? Кто из великих людей и мыслителей прошлого размышлял о решении социальных проблем? Кто оказал влияние на формирование современной социальной политики?
От Аристотеля до наших дней. Обращаясь к истории социальной политики, прежде всего, следует отметить, что наличие социальных проблем и необходимость их решения в той или иной форме сопровождает общество и государство с самых древних времен.
Мы знаем, сам термин социальная политика – образован сравнительно недавно, и вряд ли стоит искать аналоги современных моделей социальной политики в эпоху Античности, в Средние века, другие исторические периоды. Да и сама социальная политика как направление современной социальной теории, скорее, атрибут ХХ столетия.
Тем не менее, правители (как античных городов-полисов, государств Средневековья и Возрождения и т.д.), неизбежно сталкивались с необходимостью учитывать в построении своей внутренней политики проблемы, которые сегодня мы относим непосредственно к сфере социальной политики: социальная стабильность, распределение благ, борьба с эпидемиями, занятость, образование и многое другое.
Несмотря на относительную молодость социальной политики (и как раздела социальной теории, и как социального института – области внутренней политики государства), концептуальные основы социальной политики закладывались представителями социальной философии–социальными мыслителями на протяжении многих столетий. Большинство известных ученых посвятили свои произведения проблемам социального устройства, государства и права. Многие мыслители, еще с древних времен, задумывались о взаимоотношениях человека и общества, гражданина и государства, обращались к проблеме оптимального государственного устройства.
Среди первых мыслителей, обратившихся к рассмотрению социальной проблематики в организации государства, были великие античные философы Платон и Аристотель. Позже социально-политическая проблематика обсуждается в знаменитых социальных утопиях Т. Мора и Т. Кампанеллы. Работы, посвященные теории общественного договора, также неизбежно затрагивают вопросы социальной политики как одного из важнейших направлений внутренней политики государства. Представители немецкой классической философии также оставили свой след в решении государством социальных проблем. Серьезное внимание социальная проблематика получает в работах К. Маркса и его последователей, перерастая в известные патерналистские модели социальной политики.
Мы не станем утверждать, что обращение к решению социальных проблем всегда воспринималось как направление государственной политики. Многое делалось церковью (церковные школы, приюты и пр.). Были периоды, когда ученые и политики видели позитивное в промедлении или вообще отсрочке решения тех или иных социальных проблем.
Так, буржуазная политическая экономия как наука о богатстве народов с самого начала опиралась на идею, что богатство нации растет быстрее, когда общество меньше потребляет. По мнению Д. Рикардо, основу процветания Англии XIX в. составлял «дешевый работник» Подобного мнения придерживался Дж. Кейнс и в XX в. Рассматривая накопление как основу экономического роста, он, прежде всего, имел в виду инвестиции в средства производства при относительном отставании потребления. В экономической науке и практике преобладало убеждение, что экономика может успешно развиваться, ограничив потребление работников.
Заметим, что и в этом отступлении есть проявление определенной социальной концепции: решать или не решать те или иные социальные проблемы, каково значение тех или иных проблем и их решения для экономического и политического развития государства. Однако, разговор о политэкономии XIX столетия и ее представителях еще впереди.
Здесь мы рассмотрим некоторые подходы к решению социальных проблем, предложенные в социально-философских сочинениях прошлых веков. Наша цель – показать теоретические истоки социальной политики, точки роста, которые в будущем развились и оформились в целостные социально-политические концепции. На протяжении столетий ученые искали подходы к решению социальных проблем, рассматривали пути развития государства и характер возможной социальной политики. К сожалению, мы ограничены объемами учебника и можем предложить лишь краткое рассмотрение ряда работ.
Античность. Аристотель. «Политика». Одним из первых к социальной проблематике государственного устройства обращается Аристотель в работах «Политика» и «Афинская полития». Аристотель называл человека политическим животным, обращая внимание на социальную суть человека. Одно из фундаментальных сочинений Аристотеля «Политика». В ней Аристотель изложил свои взгляды на общество и свою концепцию государства. Естественно, что, рассматривая вопросы оптимального общественного устройства, античный мыслитель обращается к рассмотрению вопросов, связанных с решением социальных проблем, иначе говоря, вопросов социальной политики.
Известно, что решение социальных вопросов, как и государственного устройства, Аристотель связывает с характером социальной структуры общества того времени.
Социальная структура. Аристотель не считал нужным коренным образом менять современную ему классовую структуру, поэтому все население страны он делил на свободных, ремесленников и рабов. Причем о женщинах он вспоминает только при обсуждении вопроса деторождения, так что под названиями «свободный» и «гражданин» подразумевается обязательно лицо мужского пола. Он пишет об отношениях подчинения мужчины и женщины: «первый по своей природе выше, вторая – ниже, и вот первый властвует, вторая находится в подчинении. Тот же самый принцип неминуемо должен господствовать и во всем человечестве». Что же касается рабов, то они вообще в его теории не принимаются за людей, они – предметы обстановки, орудия труда – не более. «Раб по природе – тот, кто может принадлежать другому, и кто причастен к рассудку в такой мере, что способен понимать его приказания, но сам рассудком не обладает». Соответственно и проходящая через всю книгу линия социальной политики направлена на упрочение этой классовой системы, на недопущение каких-либо изменений.
Вводя понятие «гражданин», Аристотель многим отказывает в праве так именоваться. «Тех, которые получили название граждан в каком-либо исключительном смысле, например принятых в число граждан, следует оставить без внимания. Гражданин не является таковым также в силу того, что он живет в том или ином месте» «И о детях, не достигших совершеннолетия и потому не внесенных в гражданские списки, и о старцах, освобожденных от исполнения гражданских обязанностей, приходится сказать, что и те и другие – граждане лишь в относительном смысле, а не безусловно; и к первым придется прибавить «свободных от повинностей» граждан, а ко вторым – «перешедших предельный возраст» или что-нибудь в таком роде Лучше всего безусловное понятие гражданина может быть определено через участие в суде и власти». Следует вспомнить то, что ни рабы, ни женщины не были допущены к участию и в суде, и во власти. «Мы же считаем гражданами тех, кто участвует в суде и в народном собрании. Примерно такое определение понятия гражданина лучше всего подходит ко всем тем, кто именуется гражданами». Такое определение соответствует преимущественно гражданину демократического устройства, «при других государственных устройствах о том, кто имеет участие в законосовещательной или судебной власти, мы можем утверждать, что он и является гражданином данного государства. Государством же мы и называем совокупность таких граждан, достаточную, вообще говоря, для самодовлеющего существования». «На практике гражданином считается тот, у кого родители – и отец, и мать – граждане, а не кто-либо один из них». «При наилучшем виде государственного устройства гражданином оказывается тот, кто способен и желает подчиняться и властвовать, имея в виду жизнь, согласную с требованиями добродетели».
Все дальнейшее изложение касается только граждан, это та социальная группа, на которую направлена политика Аристотеля. Еще раз упомянем, что рабы им вообще не рассматривались в качестве социальной группы, на которую должна распространяться какая либо политика, кроме внутренней политики домохозяйств.
«Власть господина и власть государственного мужа не тождественны Одна – власть над свободными по природе, другая – власть над рабами. Власть господина в семье – монархия, власть же государственного мужа – это власть над свободными и равными». «Власть господина над рабом, хотя одно и то же полезно и для прирожденного раба, и для прирожденного господина, все-таки имеет в виду главным образом пользу господина, для раба же она полезна преходящим образом. Власть же над детьми, над женой и над всем домом, называемая властью домохозяйственной, имеет в виду либо благо подвластных, либо совместно благо обеих сторон». Для Аристотеля характерна социальная направленность не только государственной политики, он декларирует в том же ключе и основные задачи семьи. «В домохозяйстве следует заботиться более о людях, нежели о приобретении бездушной собственности, более о добродетели первых, нежели об изобилии последней, более о людях свободных, нежели о рабах».
Государство, по мнению Аристотеля, должно в первую очередь заботиться о людях. «Только те государственные устройства, которые имеют в виду общую пользу, являются, согласно со строгой справедливостью, правильными; имеющие же в виду только благо правящих – все ошибочны и представляют собой отклонения от правильных: они основаны на началах господства, а государство есть общение свободных людей».
Но тут возникает проблема с определение понятия справедливость. «По мнению одних, со справедливостью связано благоволение к людям; по мнению других, справедливость заключается уже в том, чтобы властвовал человек более сильный». Аристотель пытается обойти эту проблему с помощью рассуждений о счастье и добродетели. «Государство создается не ради того только, чтобы жить, но преимущественно для того, чтобы жить счастливо». «За добродетелью же и пороком в государствах заботливо наблюдают те, кто печется о соблюдении благозакония; в этом и сказывается необходимость заботиться о добродетели граждан тому государству, которое называется государством по истине, а не только на словах».
Каково определение структуры государства по Аристотелю? «Государственное устройство – это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти: верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления, а последний и есть государственное устройство». «Верховная власть непременно находится в руках либо одного, либо немногих, либо большинства».
«Из трех видов государственного устройства, которые мы признаем правильными (монархия, аристократия, полития), наилучшим является тот, в котором управление сосредоточено в руках наилучших... В наилучших государствах добродетель мужа и добродетель гражданина должны быть тождественны». «В каждом государстве есть три части: очень состоятельные, крайне неимущие и третьи, стоящие посередине между теми и другими. Так как умеренность и середина – наилучшее, то и средний достаток из всех благ всего лучше. При наличии его легче повиноваться доводам разума...». Выделяя средний класс, Аристотель указывает приоритеты социальной политики государства, которое должно «более всего стремиться к тому, чтобы все в нем были равны и одинаковы, а это свойственно преимущественно людям средним. Таким образом... государство, состоящее из средних людей, будет иметь и наилучший государственный строй». Еще одним аргументом в пользу преимущества среднего класса является следующий. «Государственным благом является справедливость, т. е. то, что служит общей пользе. По общему представлению справедливость есть некое равенство... справедливость есть нечто имеющее отношение к личности и... равные должны иметь равное». «Те государства имеют хороший строй, где средние представлены в большем количестве, где они – в лучшем случае – сильнее обеих крайностей или, по крайней мере, каждой из них в отдельности. Соединившись с той или другой крайностью, они обеспечивают равновесие и препятствуют перевесу противников. Поэтому величайшим благополучием для государства является то, чтобы его граждане обладали собственностью средней, но достаточной...». Здесь идет соединение социальной и имущественной политики.
«Многие законодатели терпят неудачу не только вследствие того, что они предоставляют слишком много преимуществ состоятельным, но и потому, что при этом они стараются обойти простой народ. Ведь... государственный строй губит скорее алчность богатых, нежели простого народа». Еще один элемент социальной политики – она должна быть поддерживаема обществом. Поэтому Аристотель пишет, что лучше всего способствует сохранению государственного строя «воспитание в духе соответствующего государственного строя; если недисциплинирован один, недисциплинированно и все государство».
Указывает Аристотель и на необходимость демографической политики. «Наилучшим пределом для государства является следующий: возможно большее количество населения в целях самодовлеющего его существования, притом легко обозримое». «Прекрасное обыкновенно находит свое воплощение в количестве и величине; поэтому и то государство, в котором объединяется величина и указанный выше предел, неизбежно является прекраснейшим».
«Лучше всего попытаться посредством соответствующих законоположений наладить дело так, чтобы никто слишком не выдавался своим могуществом, будет ли оно основываться на обилии друзей или на материальном достатке; в противном случае лучше удалять таких людей за пределы государства». Таким образом, все направлено на усреднение населения и по имущественному, и по другим показателям. Кроме того, все должны заниматься своим делом: аристократы – править, остальные – работать. По мнению Аристотеля, это ведет к повышению всеобщего благосостояния.
«При создании большей части видов государственного устройства царило общее согласие насчет того, что они опираются на право и предполагают относительное равенство; но в понимании этого равенства допускалась ошибка...» «Равенство же бывает двоякого рода: равенство по количеству и равенство по достоинству. Под количественным равенством я разумею тождество и равенство в смысле количества или размера, под равенством по достоинству – равенство в смысле отношения».
Социальная сфера. «В государствах, где больше досуга и благоденствия и где сверх того заботятся о добронравии, бывают следующие особые должности: гинекономия (наблюдение за поведением женщин, особенно во время религиозных и общественных празднеств), педономия (область воспитания детей), гимнасиархия (гимнасиарх – лицо, наблюдавшее за обучением и воспитанием юношей и организацией соревнований); кроме того, попечение... об имеющихся в государстве общественных зрелищах».
Анализируя различные системы государственного устройства, Аристотель не забывает упомянуть, что для гармоничного развития граждан необходимо и соответствующее воспитание «для детского и для остальных возрастов, нуждающихся в воспитании».
«Забота о теле должна предшествовать заботе о душе, а затем, после тела, нужно позаботиться о воспитании наклонностей, чтобы воспитание их послужило воспитанию ума, а воспитание тела – воспитанию души». Аристотель указывает на важность сохранения здоровья для того, чтобы обеспечить наилучшую заботу о теле. «Так как следует заботиться о здоровье жителей, а это связано с соответствующим местоположением города, то на втором плане будет задача устроить в городе здоровое водоснабжение». Очень важна забота о здоровье нарождающегося поколения, для этого Аристотель приводит несколько государственных мер.
Чтобы «физические силы воспитываемых достигли высшего совершенства», Аристотель предлагает жесткий контроль над «брачным соединением». По его мнению, следует установить границы возраста, подходящего для заключения браков и произведения потомства, для мужчин – с тридцати семи до семидесяти лет, а для женщин – с восемнадцати до пятидесяти лет. Верхняя граница обусловлена репродуктивной способностью, а нижняя – тем, что необходимо обеспечить физическое созревание лиц, вступающих в брак (ранние браки Аристотель не рекомендует, так как это ведет к рождению слабых и низкорослых детей, причем преимущественно женского пола).
Аристотель советует законодателям «предписать им (беременным женщинам) ходить ежедневно на поклонение божествам, в чьем ведении находятся роды», необходимо также обязать их заботиться о своем теле и не питаться скудной пищей, чтобы рождались здоровые дети. Что касается новорожденных детей, то «ни одного калеку выращивать не следует». Так как число рождений ограничивается, то в случае, если «должен родиться ребенок сверх этого положенного числа, то следует прибегнуть к аборту, прежде чем у зародыша появится чувствительность и жизнь», если же ребенок не «сверхплановый» и нормальный, то не должен иметь место отказ от его выращивания.
Социальная политика Аристотеля включает и обеспечение детей правильным (с точки зрения развития в них воинственных наклонностей) питанием, необходимость закаливания и движения.
Наибольшее внимание во всей социальной сфере Аристотель уделяет воспитанию и образованию молодежи. «Законодатель должен отнестись с исключительным вниманием к воспитанию молодежи... Воспитание должно соответствовать каждому государственному строю...».
Образование должно быть одинаковым и обязательным для всех граждан. «Так как государство в его целом имеет в виду одну конечную цель, то, ясно, для всех нужно единое и одинаковое воспитание, и забота об этом воспитании должна быть общим, а не частным делом, как теперь, когда всякий печется о своих детях частным образом и учит частным путем тому, чему ему вздумается. Что имеет общий интерес, тем и следует заниматься совместно. Не следует, кроме того, думать, будто каждый гражданин сам по себе; нет, все граждане принадлежат государству, потому что каждый из них является частицей государства. И забота о каждой частице, естественно, должна иметь в виду попечение о целом». Таким образом, «должны существовать законы, касающиеся воспитания, и последнее должно быть общим».
Аристотель предлагает следующую систему образования. Все занятия он делит на «такие, которые приличны для свободнорожденных людей, и на такие, которые свойственны несвободным».
Несвободными или ремесленными называются «такие искусства и занятия, которые исполняются за плату: они лишают людей необходимого досуга и принижают их». Таким образом, свободнорожденные могут изучать только свободные науки и только до известных пределов. «Обычными предметами обучения являются четыре: грамматика, гимнастика, музыка и иногда рисование. Грамматика и рисование изучаются как предметы, полезные в житейском обиходе и имеющие большое практическое применение; гимнастикой занимаются потому, что она способствует развитию мужества музыку поместили в число общеобразовательных предметов потому, что сама природа стремится доказать нам возможность не только правильно направлять нашу деятельность, но и прекрасно пользоваться досугом».
«Детей следует обучать общеполезным предметам не только ради пользы – таково, например, обучение грамоте, но и потому, что благодаря этому обучению возможно бывает сообщить им и ряд других сведений». Аристотель считает, что физическое воспитание должно предшествовать воспитанию умственному, но, признавая важность эстетического развития, он предостерегает против злоупотребления развитием чувства прекрасного, так как «те, которые слишком ретиво направляют детей в эту сторону и оставляют их невоспитанными по части того, что необходимо для жизни, в действительности делают из них ремесленников; они делают их полезными для жизни государства только в одном отношении».
Таким образом, мы можем отметить, что обращаясь к проблемам социального характера Аристотель исходит из необходимости обеспечения достойной жизни гражданам справедливого государства. Сюда входит забота об их здоровье, обеспечение соответствующего воспитания молодежи. Воспитание включает в первую очередь физическое развитие, рекомендуется также прививать уважение к существующему государственному строю. Социальная политика (по Аристотелю) должна быть направлена на создание и поддержку среднего класса, что предполагает наличие адекватной имущественной и перераспределительной политики.
Средние века. Никколо Макиавелли. Самый известный трактат Никколо Макиавелли (1469 – 1527) – итальянского общественного деятеля, политического мыслителя, историка, военного теоретика – «Государь» (1532) посвящен вопросам создания сильного государства.
Государство признается Макиавелли высшим проявлением человеческого духа, а служение государству – целью, смыслом и счастьем человеческой жизни. Вопреки норме средневекового мировосприятия Макиавелли отводит воспитательные функции не церкви, а государству.
Политический идеал Макиавелли – Римская республика, в которой он видел воплощение идеи сильного государства, умеющего сохранять внутренний порядок, учитывать интересы граждан и распространять влияние на другие народы.
По мысли Макиавелли, государь играет огромную роль в развитии и упрочении силы государства. От качеств и свойств государя зависит характер политических законов, а в итоге – судьба государства и живущих в нем людей. Учитывая сложную социально-политическую и экономическую ситуацию современной ему Италии, Макиавелли «призывает» государя быть в политике не романтиком и не утопистом, а реалистом, учитывающим сложившуюся ситуацию, – чтобы выполнить свою основную миссию: создать мощное благополучное единое национальное государство.
Эпоха Возрождения. Великие социальные утопии. Описания никогда не существовавших стран и районов, где человек счастлив и беззаботен, земля щедра и обильна, образ жизни правилен, здоров и разумен, существовали издревле. В фольклоре и памятниках письменности разных народов нашло свое отражение изначально присущее людям стремление к Золотому веку всеобщего равенства, братства, любви и благоденствия.
Мечты о совершенном устройстве общества пронизывают творчество многих писателей и философов Средневековья, Возрождения и последующих эпох. «Рай» и «Божественная комедия» Данте, где воплощен идеал автора – патриархальная Флоренция прошлого, Телемская обитель в «Гаргантюа и Пантагрюэле» Рабле, «Сон в летнюю ночь» и «Буря» Шекспира, утопия из «Дон Кихота» Сервантеса, страна гуигнгнмов в «Путешествии Гулливера» Свифта – все это свидетельства поисков страны мира, счастья и благоденствия.
Томас Мор. «Утопия». На развитие утопической мысли всегда влияла социально-историческая обстановка. В средние века – прежде всего волнения крестьянской и городской бедноты. В XV – XVI вв., с зарождением буржуазии, формируется новое, гуманистическое мировоззрение. Гуманисты – предшественники будущей эпохи Просвещения – верили в прогресс человечества, отвергали пессимистические взгляды «отцов церкви» на возможность счастья лишь на в загробном мире, отстаивали самоценность личности и право каждого на свободное бытие.
Вместе с тем и эта эпоха не лишена социальных проблем и противоречий. Сложный характер эпохи отразился в творении английского гуманиста, государственного деятеля и писателя Томаса Мора (1478 – 1535) – его знаменитом сочинении «Золотая книга, столь же полезная, как забавная, о наилучшем устройстве государства и о новом острове Утопии» (1516).
Во второй части этой книги автор подробно знакомит читателя с тщательно разработанной моделью общественного строя, при котором нет частной собственности и введено не только равенство потребления (как в раннехристианских общинах), но обобществлены производство и быт. Труд в Утопии составляет обязанность всех граждан, распределение происходит по потребности, рабочий день сокращен до 6-ти часов; граждане Утопии освобождены от выполнения наиболее тяжелых работ.
«И наш век, и последующие века сочтут его историю школой верных и полезных начал, из которой каждый сможет брать и приспосабливать перенятые установления к собственному своему государству, ведь в книге своей Мор показал нам образец блаженной жизни и дал наставление, как жить», – писал один из современников Т. Мора.
Томмазо Кампанелла. «Город солнца». Немалый вклад в развитие жанра социальной утопии внес итальянский философ и писатель Джованни Доменико Кампанелла(1568 – 1639), принявший в монашестве имя Томмазо. Написанная в 1602 г. и опубликованная в 1623 г. его книга «Город солнца, или Идеальная республика» представляет собой программу всеобщего социального преобразования.
Согласно идее Кампанеллы, в идеальном обществе собственность должна быть упразднена; труд обязателен для всех, рабочий день сокращен до 4-х часов; огромное внимание следует уделять развитию науки, просвещению и трудовому воспитанию. Руководство общиной находится в руках ученых. Община берет на себя и ответственность за воспитание детей. Общественное воспитание детей в «государстве Кампанеллы» осуществляется сначала с помощью игр. Затем обучение соединяется с трудом, в процессе освоения различных ремесел.
По замыслу автора, все в «городе солнца» призвано поставить людей в одинаковые условия, благодаря чему им становится чужда жадность, неведомы богатство и бедность. Кампанелла вслед за Платоном раскрепощает женщину. Свободная во всем, она занимается трудами и науками наравне с мужчинами, за исключением тяжелых работ.
Новое время. Томас Гоббс. «Левиафан». Значительный вклад в развитие идей социального реформирования, понимание возможностей социального благоустройства внесли работы мыслителей эпохи Просвещения.
Томас Гоббс (1588 – 1679) – английский философ, один из знаменитых создателей теории общественного договора, в своей работе «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского» (1651) размышляет о справедливом устройстве государства.
Философ ставит вопрос о государственной благотворительности, видя в ней необходимое условие справедливого государственного управления: «Если многие люди вследствие неотвратимых случайностей сделались неспособными поддержать себя своим трудом, то они не должны быть предоставлены частной благотворительности, а самое необходимое для существования должно быть им обеспечено законами государства. Ибо, подобно тому, как было бы жестокостью со стороны кого-либо отказывать в поддержке беспомощному человеку, точно также было бы жестокостью со стороны суверена – государства подвергать таких беспомощных людей случайностям неопределенной благотворительности».
Важное значение для справедливого устройства государства имеет «равномерное налогообложение». Равенство последнего, по мысли философа, зависит не от равенства богатства, а от равенства долга каждого человека государству за свою защиту. «Равенство обложения определяется скорее равенством потребления, -- пишет Гоббс, -- чем богатством тех лиц, которые одинаково потребляют. Ибо на каком основании должен бы быть более обременен тот, кто работает много и, сберегая плоды своего труда, мало потребляет, чем тот, кто живя беспечно, мало приобретает и расходует все приобретенное, в то время как один получает не больше защиты от государства, чем другой? Когда же налогами облагается то, что люди потребляют, тогда всякий платит соразмерно своему потреблению и государство не терпит убытка от расточительности частных лиц».
Этим фрагментом мы завершаем наше рассмотрение концептуальных основ социальной политики в социально-философских теориях прошлого. Мы ставили своей задачей продемонстрировать интерес и внимание социальных философов и ученых прошлого как непосредственно к проблемам социальной политики, социальной организации общественной жизни и государства, так и общим вопросам государственного устройства. Действительно, как показывают сочинения прошлых веков, на протяжении столетий философы и ученые искали пути оптимального решения социальных проблем, сопровождающих общество и государство с самого возникновения. Впереди у нас – развитие социальной политики в социологии и социальной теории.
В ходе истории социальные проблемы накапливались, но не отмирали. Индустриальное общество и технический прогресс существенно расширили поле социальной проблематики.
Новые проблемы, новые имена, новые решения. Проблема бедности, нищеты – одна из острых социальных проблем. В XIX в. эта проблема в центре внимания социологов, экономистов и политиков. Социология бедности во многом подошла к решению основных социальных проблем и заложила основы будущей социальной политики современного общества. Следующий раздел посвящен социологии бедности и ее развитию в XIX – первой половине ХХ вв.

3.3. Социология бедности и развитие теоретических основ социальной политики в западной социологии XIX начала XX вв.
Бедность как социальная категория и серьезная социальная проблема. Подходы к изучению феномена бедности и их эволюция в ходе истории. Истоки возникновения социологии бедности. Причины бедности и модели ее интерпретации. Социал-дарвинистская модель. Эгалитаристское направление в изучении и объяснении бедности. Попытки научного обоснования необходимости социального реформирования. Эмпирические исследования проблемы бедности.
Мы видели, что в истории бедность как острая социальная проблема и попытки ее разрешения играли значительную роль в процессе формирования социальной политики.
Социальная стратификация сопровождает общество с момента его возникновения. Бедность – неизменный спутник экономического и социального расслоения общества. Известно, что наличие неимущих слоев всегда было чревато угрозой социальной стабильности и социального порядка, вызывало беспокойство у сильных мира сего и требовало выработки и принятия мер.
Однако, объектом углубленного внимания социальных мыслителей бедность (как социальная категория и как серьезная социальная проблема) становится только в эпоху промышленных революций в связи с начавшимися процессами становления индустриального общества. С этого времени масштабы бедности, ее характеристики соотносятся с результатами процесса индустриализации и урбанизации и сочетаются с требованиями социального реформирования и преодоления бедности.
В данном разделе мы предполагаем рассмотреть процесс и предпосылки формирования современного понимания феномена бедности, а также соотнести тенденции развития социологии бедности в XIX в. на Западе с последующим развитием социальной политики.
Истоки возникновения социологии бедности. На протяжении истории оценка и понимание бедности как социального феномена претерпели существенные трансформации. Так, мыслители доиндустриального общества считали бедность идеальной и приемлемой формой существования для малоимущих людей. Это нашло отражение в канонизации образов бедствующих людей и образовании «нищенствующих монашеских орденов». Бедность воспринималась как духовно-облагораживающее условие жизни. На подобное отношение к бедным повлияли религиозные постулаты и христианская традиция, согласно которым помощь нищим была богоугодным делом, и бедность воспринималась как принцип жизни, сознательно выбираемый и отстаиваемый.
Бедность и ее крайняя форма проявления – нищенство, требующие обязательного общественного вспомоществования, не связывались с понятиями ответственности людей за свое положение. Бедняк в христианском мировоззрении был другом Бога, образом Христа, судьей, изобличающим фарисейство светской сущности. Проповедники и моралисты часто представляли бедняка как средство спасения богача, подчиняя, таким образом, первого интересам второго. Моральное принятие бедности нашло отражение в ценностной системе общества, которая отводила экономическому развитию незначительную роль и была основана на идеале непредпринимательства. Бедные и их нужды преимущественно находились в ведении христианской религии и церкви, сглаживавших социальные конфликты, практически освобождая гражданскую власть от решения этой проблемы.
С приходом индустриального общества проблема бедности обретает новые очертания. С ростом городов, промышленности растет и армия людей без земли, без сеньора, без куска хлеба, с которыми что-то надо было делать.
Постепенно меняется восприятие общественным сознанием «бедняка». Уже с последнего периода средних веков бедные стали отождествляться с опасными классами. Бедняк и нищий становятся синонимами бездельника и бродяги. Протестантизм стал провозвестником появления новой идеологии, где бедняк - грешник, а бедность – результат воли провидения. Постепенно бедность стала рассматриваться через несоответствие человека общепринятым нормам и требованиям, а общим правилом стало стремление к обогащению.
XIX в. – период бурного развития капитализма, и вместе с тем первого явного проявления его противоречий. Рост промышленности и городов сопровождался массовым разорением крестьян, ремесленников, мелких собственников. Исключительно тяжелые условия труда и быта рабочих контрастировали с богатством буржуазии, вызывая обострение социальных противоречий.
Стремительное экономическое развитие сопровождалось быстрым ростом населения, усилением его подвижности, концентрацией его в городах, что не могло не увеличить социальные издержки промышленной революции. Качество жизни масс, несомненно, ухудшилось. Уменьшилась степень удовлетворенности масс жизнью, что привело к усилению социальной напряженности, политизации масс, развертыванию массовых политических движений. Увеличение населения, особенно в городах, интенсивная миграция рабочих, ухудшение условий их жизни и работы, поляризация бедности и богатства, пауперизация, а также проявление социального недовольства заставили ученых обратить внимание на вопросы социального неравенства и бедности, а политиков – на проблему социального реформирования.
Общественная мысль XIX в. была обеспокоена масштабами бедности и возможными социальными последствиями этого явления, перед наукой встали задачи изучения данных последствий процессов индустриализации и урбанизации.
Гражданская власть начинает заниматься теми вопросами, которые раньше находились в ведении церкви, уступая последней роль нравственного наставника. Проблема бедности становится одной из тем, входивших в компетенцию зарождавшейся социологии.
Существовало две точки зрения на причины бедности, первая из которых возлагала ответственность на отдельного человека и его индивидуальные характеристики, а вторая – рассматривала бедность как родовое понятие, результат внешних сил, среды и общества.
Методологической основой понимания проблемы бедности явились преобладавшие в то время натуралистские и эволюционистские направления в социальной науке. На изучение проблематики повлияли:
- идеи Т. Мальтуса (о несоответствии между ростом населения и производством средств к существованию, а также пользе бедности как ограничителя роста населения);
- применение теории естественного отбора Г. Спенсером к социальной жизни;
- теория свободного предпринимательства А. Смита, основанная на принципе laissez-faire;
- социализм как идейное и социальное движение.
Определение.
Laissez-faire – политическая и экономическая доктрина, в основе которой - отстаивание принципа невмешательства, вера в естественный экономический порядок и нерегулируемую частную инициативу. Особую поддержку получила в английской классической политэкономии.
В XIX в. складываются три основные модели интерпретации бедности в индустриальном обществе:
- социал-дарвинистская;
- эгалитаристская;
- реформистско-филантропическая.
Отметим, что эти модели и их теоретическое и прикладное развитие оказали существенное влияние на развитие современных западных моделей социальной политики.
Социал-дарвинистская модель социологии бедности. Теория благосостояния, развитая экономистами Адамом Смитом, Томасом Мальтусом (1766 – 1834), Джоном Стюартом Миллем (1806 – 1873), Давидом Рикардо (1772 – 1823), а также популярный среди ученых принцип laissez-faire повлияли на особенность восприятия бедности и богатства и в целом на формирование социологии как науки и на социологическое изучение бедности.
А. Смит полагал, что по мере постоянного возрастания национального богатства заработная плата повышается, что щедрое вознаграждение за труд обусловлено «простой справедливостью» и целесообразно экономически, ибо увеличивает трудолюбие и способствует росту населения, которое служит «самым бесспорным свидетельством процветания всякой страны». Как следствие, ожидалось сокращение бедности.
Оптимизм А. Смита через очень небольшое время сменился мрачными пророчествами Т. Мальтуса и несколько позднее Д. Рикардо. Они оправдывали существование нищеты как средства приведения в соответствие избыточного роста населения с более медленным производством средств к существованию. Мальтус считал, что существующая бедность зависит от чрезмерного увеличения населения. В бедности виноваты сами бедные. Система государственной помощи бедным поощряет размножение населения и тем самым увеличивает бедность. Поэтому лучшим средством для поднятия благосостояния населения является совершенная отмена законов о бедных и предоставление помощи нуждающимся частной благотворительности. Работа Мальтуса «Очерк о народонаселении» (1798 г.) повлияла на теоретические взгляды и социальную практику.
Вслед за Мальтусом Рикардо пришел к пессимистическому выводу о том, что при естественном поступательном движении общества заработная плата имеет тенденцию к падению до ее «естественной цены», убывающей уже вследствие убывающего плодородия почв и даже ниже «естественной цены», ибо предложение рабочей силы увеличивается быстрее, чем спрос на нее.
Позже Дж. Ст. Милль, признав нужду масс, отметил единственным средством избавления от нее ограничение рождаемости.
Затем экономист Г. Фоссет, как и Дж. С. Милль, подводя итоги «средневикторианского процветания», отмечал характерную для «великих центров» английской торговли и промышленности «вопиющую нищету, всегда сопутствующую величайшему богатству». Задав вопрос – «Как же получается, что чем больше богатство, накопляемое в наших городах, тем глубже, по-видимому, пучины нищеты, в которые погрязает огромное множество людей?». Фоссет отвечает, что нищета является результатом «непредусмотрительности», «распущенности» и «лености» низших классов и изъянов системы взаимовспомоществования, отчасти поощряющей пороки тех, кто впал в нищету «добровольно», по собственной вине.
Определение.
Пауперизм – от лат. рauper – бедный – массовое обнищание, обусловленное низкими доходами, безработицей.
Таким образом, в политической экономии XIX в. утвердились основные принципы рассмотрения бедности, повлиявшие на либеральную социальную мысль этого периода и утверждение социал-дарвинистских установок по отношению к неимущим:
1) принцип взаимосвязи богатства и нищеты, прогресса и бедности;
2) принцип ответственности индивида за бедность;
3) рассмотрение бедности как неотъемлемого элемента социального порядка на данном этапе эволюции;
4) признание абсолютного характера бедности, то есть представление о том, что принадлежность к бедным есть следствие неспособности официальным путем перейти к небедным; бедность определялась по экономическим, физиологическим и социальным признакам, взятым в минимально допустимых значениях;
5) ориентация на практическое изучение данного явления для предупреждения социального недовольства.
Герберт Спенсер (1820–1903) – английский философ и социолог, один из родоначальников позитивизма, сторонник эволюционной теории развития общества считал выживание наиболее приспособленных основным законом социального развития. Он выразил теоретически стихийно сложившееся в эпоху классического капитализма видение бедности.
Бедность, по Спенсеру, – закономерное явление, результат естественного отбора. Государственное вмешательство только усиливает ее. Подобно Мальтусу Спенсер считал, что прогресс и выживание возможны только для умных, умелых, контролирующих себя и способных адаптироваться к технологическим изменениям. Социальное улучшение, по Спенсеру, проходит только через индивидуальное совершенствование.
В работе «Социальная статика» (1850) Спенсер отмечает, что в идеальном обществе бедность будет обусловлена причинами только индивидуального порядка: личным несовершенством и слабой приспособленностью к общественной жизни. По его мнению, бедность и неравенство возникают в процессе производства, когда в силу различных способностей и прилежания результаты труда оказываются разными. Когда общество только еще стремится к идеалу, бедность обусловлена как личной неспособностью, так и несправедливостью. Чтобы избежать несправедливости, правительство в своей деятельности должно руководствоваться нравственным законом, основанном на равенстве прав (личной свободы, на землю, частной собственности на результаты труда и т.д.).
Спенсер заявляет принцип личной ответственности обездоленных за существующую бедность, что привело к проблеме «неприличного» образа жизни, несоответствующего требованиям и идеалам общества. Ученый был против государственного вмешательства в естественное развитие общества. Помощь бедным, по Спенсеру, бесполезна и ослабляет силу группы. Государственное вмешательство для него означало ограничение свободы деятельности людей, уничтожала ее. Он верил, что отношениями между людьми должен управлять не внешний, а внутренний закон. Чем больше число живущих на государственные пособия, тем меньше число живущих работой, а, следовательно, меньше производство необходимых товаров и значительней бедность.
Влияние Спенсера на социальную мысль XIX в. было значительным и сохраняется с некоторыми вариациями в современной либеральной социальной мысли. Среди последователей Сренсера американские ученые, основоположники американской социологии бедности – Уильям Самнер (1840–1910), Франклин Гиддингс (1855–1931). Во Франции социал-дарвинистское направление представлено именем французского социалиста, философа, социолога и экономиста П-Ж. Прудона (1809–1865).
Итак, социал-дарвинистские концепции бедности основаны на принципах борьбы за существование, естественного отбора, laissez-faire, отрицания необходимости социальных реформ и филантропии. Представители этого направления (Г. Спенсер, У. Самнер, Ф. Гиддингс и др.) признавали естественным существование социального неравенства, причины которого видели в законах общественного развития, «отягощенных» личными недостатками и особым образом жизни.
Сторонники социал-дарвинизма рассматривают все общественные явления, в том числе бедность, через призму дарвинистской теории о выживании сильнейших. Они немало сделали для утверждения духа предпринимательства, культа богатства и неравенства, стремились заставить общество считаться с естественными законами и философией свободного рынка, которые не терпели проявления беспомощности. Труд центральная категория учений классического капитализма – был мерилом ценности человека, условием богатства и бедности. С позиций данной концепции, бедные лично ответственны за материальные тяготы, которые они переживают.
Восприятие бедности как закономерного явления, принцип личной ответственности за бедность и табу на социальное реформирование – были основными принципами социал-дарвинизма, которые воспроизводятся в последующем учеными и политиками.
Эгалитаристское направление в социологии бедности. Вторым направлением социальной мысли, связанным с анализом бедности, было эгалитаристское, которое представляло бедность как социальное зло, следствие распределительной системы (Ж-Ж. Э. Реклю) и отношений производства, прибавочной стоимости (К. Маркс, Ф. Энгельс).
Определение.
Эгалитаризм – от фр. egalitarisme, egalite – равенство – стремление к уравнительному распределению ресурсов и благ, как основному способу устранения противоречий в экономике и обществе.
Жан-Жак Элизе Реклю (1830 – 1905) – представитель географической школы в социологии. В работе «Богатство и нищета» (1867) различает бедность и нищету, крайнюю степень бедности. Бедным он считает того, кто может удовлетворять только основные потребности. Причину бедности Реклю видел в несправедливом устройстве распределительной системы в государстве и эксплуатации. Он считал, что существует жесткая взаимосвязь между бедностью и богатством: чем больше богатство, тем больше бедность. Он видел необходимое условие прогресса в преодолении паауперизма через введение равного распределения продуктов земледелия и промышленности между всеми членами общества. Ученый отрицал действенность государственных пособий. У Реклю присутствует «фундаментальное» понятие бедности, в основе которого – отсутствие или недостаток материального богатства. По мнению Э. Реклю, существенным аспектом бедности является уровень дохода и удовлетворенность жизненно важных потребностей.
Идея разумной и целесообразной деятельности по преобразованию общества на основах равенства достигла своего апогея в марксистской философии. Изучение особенностей капиталистического способа производства, а также положения рабочего класса как неимущего было предпринято в марксизме с целью обоснования неизбежности построения справедливого общества и ликвидации социального неравенства посредством пролетарской революции.
По словам Ф. Энгельса, рабство, крепостничество, наемный труд – это три великие формы порабощения и бедности, характерные для Древнего мира, феодализма и капитализма. Проблема бедности связывается с социально-экономическим положением пролетариата как эксплуатируемого класса. В целом проблема бедности – выражение главного антагонизма буржуазного общества – отношения эксплуататоров и эксплуатируемых. С одной стороны, бедность в марксизме – результат естественной дифференциации при определенных отношениях и рассматривается через исследование форм социальной структуры: главным критерием стратификации является положение индивида или группы в экономической системе. Таким образом, выделялось два основных класса: собственники средств производства и наемные рабочие, богатые и бедные, эксплуататоры: я эксплуатируемые. В основе изучения бедности, несмотря на явный моралистический уклон – экономические критерии и сущность производства С другой стороны, бедность- результат эксплуатации. Формы бедности соответствуют ступеням возрастания нормы эксплуатации, бедность, форма и мера эксплуатации трудящихся классов определяется развитием производительных сил и товаре-денежных отношений, и в то же время иррациональными категориями: степенью паразитизма господствующего класса, накалом классовой борьбы и силой сопротивления угнетенных классов в антагонистическом обществе.
Примечательным при определении социальной категории бедных является тот факт, что понятие «бедный» распространяется на всех рабочих и связывается с неустойчивостью материального положения рабочего класса. Кроме того, к разряду бедных относятся мелкие и средние производители, а также часть интеллигенции. Ф. Энгельс причины их бедности видит не только в отсутствии собственности, но и в особом образе жизни бедных, а для некоторых категорий неимущих в их национальном характере. Характеризуя обнищание пролетариата в общем, классики марксизма отмечают двойственность этого процесса, как в социальной, так и в культурной сферах. С одной стороны, он ведет к росту пороков, преступности и отчуждения, а с другой, приводит к постепенному осознанию своих интересов рабочим классом. Наряду с неграмотностью, деморализацией рабочих, связанной с принудительным характером труда, распущенностью, Ф. Энгельс говорит о формировании особой культуры среди рабочего класса, отличающейся от буржуазной культуры солидарностью, отсутствием погони за наживой, уважением к человеку.
Таким образом, марксизм вносил социально-политический смысл в определение бедности, видя ее сущность в антагонизме рабочих и предпринимателей, эксплуатируемых и эксплуататоров. Маркс считал, что накопление капитала ведет к увеличению численности пролетариата, следовательно, рост капиталистического богатства вызывает рост бедности. В марксизме бедность – это следствие и необходимый продукт капиталистического производства, выражение противоречий капитализма, марксизм не оставляет никаких перспектив в ее преодолении в рамках капитализма, которому отказывает в праве на существование, марксизм безальтернативен. Его прогнозы исторического развития в известной степени не оправдали себя. К. Маркс и Ф. Энгельс не учли, что классовая борьба особая, но не единственная форма разрешения конфликтов.
Критическая оценка эгалитаристской парадигмы. Эгалитаристский подход к пониманию и решению проблемы бедности обрел в XIX в. как приверженцев, так и противников. Например, с резкой критикой эгалитаристской концепции выступил известный австрийский экономист и политический философ Людвиг фон Мизес (1881 – 1973). Под впечатлением от революций 1917–1918 гг. в России, Баварии, Венгрии и роста социалистических настроений в других странах Мизес стал непримиримым защитником идей либерализма, критиком социализма, а затем национал-социализма, и противником вмешательства государства в экономическую жизнь. Во всем этом он видел источник кризиса, охватившего современные ему общества. В основе его критики социализма как экономической системы лежит идея о том, что в отсутствие рынка и рыночного механизма образования цен становится невозможным экономический расчет. Поэтому неизбежным следствием внедрения планового, безрыночного хозяйства становится «запланированный хаос», дезорганизация производства и распределения. Этот круг идей Мизес обосновывал в работах «Социализм» (1922), «Либерализм» (1929), «Запланированный хаос» (1949).
Крупный теоретик-экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике (1974), начиная с военных лет, Фридрих фон Хайек (1899 – 1988) написал немало работ по политической философии и истории социальных идей. Нужно заметить, что даже в самый расцвет кейнсианства, Хайек был противником государственного регулирования экономики и считал рынок и конкуренцию наиболее совершенным механизмом координации хозяйственной деятельности.
В годы Второй мировой войны Хайек опубликовал знаменитую «Дорогу к рабству» (1944), которую рассматривал как свой вклад в защиту свободного общества. Книга не раз переиздавалась и была переведена на многие языки. В ней он показывает, как следование коллективистским (социалистическим, национал-социалистическим, фашистским) идеям, стремление планировать экономическую и социальную жизнь приводит к тоталитаризму. Альтернативой коллективистским и тоталитаристским тенденциям он считал восстановление и развитие программы либерализма, восходящего к идеям классического либерализма британского типа. Этот тип либерализма вызывал у него особые симпатии, поскольку в отличие от французского и немецкого, он складывался не конструктивистски-рациональным, а эволюционным путем (через сохранение и развитие реальных свобод, принципов защиты собственности и автономии личности, механизмов ограничения государственного вмешательства в экономику, которые несколько столетий складывались на Британских островах).
Согласно Хайеку, в XIX в. в обществе сложился естественный порядок, в котором социальное неравенство вытекает из принципов общественного устройства, таких как конкуренция, правозаконность, свобода и индивидуализм. Соответственно, по мнению ученого, принудительно уничтожить бедность нельзя, так как в этом случае последствия для ложившихся устоев непредсказуемы. Можно только уменьшить масштабы социального неравенства, в том числе и бедности, за счет повышения общего уровня благосостояния. Свои выводы автор иллюстрирует «успехами» социализма по реализации идеалов равенства. Само государство, как показала практика, становится беднее, хотя его граждане и равны. «Равенство в бедности» – таков итог реализации идей социализма. Да и равенство является эфемерным. Социальное неравенство не исчезает полностью, а становится уделом политически нелояльных людей и групп. При социализме государство берет на себя роль судьи, определяющего социальное положение человека. При распределении благ учитывается не экономическая состоятельность и способности человека, а его политическая конформность. Человек теряет право на свободу выбора и свободу мобильности.
По мнению Хайека, «в конкурентном обществе у бедных гораздо более ограниченные возможности, чем у богатых, и, тем не менее, бедняк в таком обществе намного свободнее человека с гораздо лучшим материальным положением в обществе другого типа. Конкурентный строй – единственный, где человек зависит лишь от самого себя, а не от милости сильных мира сего, и где никто не может помешать его попыткам достигнуть намеченной цели».
С рассуждениями о закономерности (естественности) социального неравенства и бедности связано утверждение о личной ответственности за бедность. Перенесение ответственности на плечи государства грозит потерей свободы человека, так как уже общество будет решать исходя из своих ресурсов, давать ли человеку работу, а так же кем он будет работать, когда и каким образом.
На пути социального реформирования. В отличие от марксистского направления, связывавшего решение проблем бедности только с революционным переустройством капиталистического общества в XIX в. в Европе складывается еще одно направление, изучающее феномен бедности. Представители этого направления искали мирные пути устранения социальных противоречий, в том числе проблемы бедности. В XIX в. проводятся широкие исследования бедности. Одна из важнейших задач этих исследований – обоснование социального реформирования, защита социальной стабильности.
Сторонники социального реформирования как пути решения коренных социальных проблем считали бедность общественным злом и социальной болезнью, требующей незамедлительного лечения. Среди исследований, проводимых по инициативе и часто при финансовой поддержке социологов-реформаторов, можно назвать работы Манчестерского и Лондонского Статистических обществ, а также эмпирические исследования английского общественного деятеля, врача Дж. К. Шатлуорта, бизнесмена Ф. Идена, ливерпульского предпринимателя – судовладельца Ч. Бута (1840 – 1916), его последователя, бизнесмена С. Роунтри, французского социолога Ф. Ле-Пле (1806 – 1882). Эти исследователи не просто измеряли бедность и искали действенные методы реформирования, но и накапливали солидный материал об образе жизни обездоленных, первые составляющие городской этнографии. :
Исследователи отмечают, что на протяжении XIX в. было два пика в проведении эмпирических исследований бедности: в 1830-х гг., когда люди впервые осознали, что они живут в индустриальном обществе; и в 1880-х гг., когда жертвы индустриализации стали настолько ясными и видимыми, что не соответствовали схемам национального прогресса, таким популярным в ХIХ в. Кроме того, изучение бедности было обусловлено боязнью социальных катаклизмов. Подъем интереса к социальным проблемам совпал с подъемом рабочего движения и был направлен на поиск эффективных мер при разрешении конфликтов.
В ХIХ в. создаются филантропические тематические комиссии, статистические общества для проведения социальных обследований с целью информирования и мобилизации общественного мнения, привлечения внимания официальных кругов к «темным» сторонам социальной действительности. В рамках так называемой социальной статистики большинство тем обследований было связано с проблемами социальной гигиены, условиями жизни людей: бедность, преступность, неграмотность и т.д. среди низшего класса. Около одной пятой исследований Лондонского Статистического Общества было посвящено проблемам бедности. Именно статистический анализ пауперизма впоследствии перерос в социологию бедности, довольно развитую в Англии. Изучались цены на продукты и одежду, семейные бюджеты, уровень дохода.
Сами члены Манчестерского Статистического Общества считали, что «помимо сбора фактов они объединились для обсуждения предмета политической и социальной экономики, содействия социальным исследованиям и оказания помощи реформированию».
В конце 1840-х гг. снижается интерес к условиям жизни бедных из-за принятия парламентами ряда стран законодательных актов, улучшавших положение рабочего класса. Следующий спад в 1860-х гг. был связан с началом влияния социал-дарвинизма. Новый подъем эмпирического изучения низшего класса в конце 1870-х гг. связан с тем, что все более явной становится необходимость социальных реформ, против которых выступали социал-дарвинисты. К этому времени относится рост влияние французских и немецких исследователей. В 1850-х гг. французский социолог Ф. Ле Пле в своей книге «Европейские рабочие» подчеркивал особую важность изучения семьи и общности в анализе социальных явлений, в том числе бедности для достижения социального согласия и уменьшения социального конфликта. Его идеи способствовали проведению массы исследований бедности через изучение семей и семейных бюджетов. Они нашли отражение в британском социологическом реформизме, уделявшем особое внимание роли семьи в проведении социальной политики. Изучение бедности, обращаясь к семье и ее проблемам, свидетельствовало о стремлении отойти от эгалитаристких идеалов изменения социальной структуры к реформированию промежуточных категорий, к примеру, семьи. Ученые пытались найти объективные критерии, характеристики бедности, независимые от ценностей и убеждений общества и ученого.
В Германии интерес к реформам проявляли молодые ученые Исторической школы во главе с Г. Мюллером. В 1872 г. был основан «Союз социальной политики» («Verein fur soziapolitik» - нем.). Последний был призван стимулировать академические исследования в помощь социальным реформам.
Завершая рассмотрение подходов к изучению одного из острейших социальных феноменов – бедности и моделей ее интерпретации представителями разных научных школ и направлений, отметим, что в последующем основные идеи социологии бедности оказали значительное влияние на формирование социальной политики, проводимой в ХХ в.
Так, основы социального реформирования, заложенные социологами-реформаторами в поисках решения проблемы бедности, были активно восприняты и развиты в социально-демократических моделях социальной политики, в том числе в концепции социального рыночного хозяйства. Социал-дарвинистская парадигма во многом определила концепцию либеральных программ, наконец, влияние эгалитаристской модели явно находит свое продолжение в программах социальной политики патерналистской направленности.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ.
1. В истории не существовало и не существует обществ (государств), в которых так или иначе не решались бы социальные проблемы, не учитывались бы интересы граждан, или, говоря современным языком, не проводилось бы никакой социальной политики.
2. Основы социальной политики закладывались представителями социальной философии – социальными мыслителями на протяжении столетий. Известные ученые и писатели посвятили свои произведения проблемам социального устройства, государства и права. Многие мыслители, еще с древних времен, задумывались о взаимоотношениях человека и общества, гражданина и государства, обращались к проблеме оптимального государственного устройства, путей решения социальных проблем.
3. В ходе истории социальные проблемы накапливались, но не отмирали. Индустриальное общество и технический прогресс существенно расширили поле социальной проблематики. Проблема бедности, нищеты – одна из острых социальных проблем. В XIX в. эта проблема в центре внимания социологов, экономистов и политиков. Социология бедности во многом подошла к решению основных социальных проблем и заложила основы будущей социальной политики современного общества.
4. Среди основных моделей интерпретации бедности: социально-дарвинистская модель, эгалитаристская модель и модель решения проблемы бедности и других социальных проблем методами социального реформирования.
5. Социал-дарвинистские концепции бедности основаны на принципах борьбы за существование, естественного отбора, laissez-faire, негативного отношения к социальному реформированию, вмешательству государства и филантропии. Представители этого направления (Г. Спенсер, У. Самнер, Ф. Гиддингс и др.) признавали естественным существование социального неравенства, причины которого видели в законах общественного развития, «отягощенных» личными недостатками и особым образом жизни.
6. Эгалитаристское направление представляло бедность как следствие несовершенства распределительной системы (Ж-Ж. Э. Реклю) и отношений производства, прибавочной стоимости (К. Маркс, Ф. Энгельс).
7. В XIX в. проводятся широкие исследования бедности. Одна из важнейших задач этих исследований – обоснование необходимости социального реформирования, защита социальной стабильности. Участники и организаторы этих исследований – ученые, общественные деятели, бизнесмены и предприниматели (Дж. К. Шатлуорт, Ф. Иден, Ч. Бут, С. Роунтри, Ф. Ле-Пле) – искали мирные пути устранения социальных противоречий.
8. Теоретические и эмпирические исследования, проводимые в XIX в. в рамках социологии бедности, оказали значительное влияние на формирование в ХХ в. основных моделей социальной политики.

А. Контрольные вопросы.
1. Обоснуйте социальную обусловленность возникновения социальной политики.
2. Рассмотрите исторические этапы формирования социальной политики.
3. Каковы концептуальные основы социальной политики, каковы ее теоретические истоки?
4. Кто из великих людей и мыслителей прошлого рассматривал в своих работах проблемы социальной политики?
5. Как связаны феномен бедности и особенности формирования социальной политики?
6. Назовите основные причины бедности в современном мире.
7. Назовите основные модели изучения бедности в западной социологии XIX в.
8. Рассмотрите социал-дарвинистскую модель бедности. Назовите социальных философов и социологов, которые участвовали в формировании этой концепции?
9. Назовите основные принципы рассмотрения бедности в политической экономии XIX в. Какова роль теории laissez-faire в осмыслении проблемы бедности.
10. Дайте характеристику эгалитаристского направления в изучении бедности.
11. Рассмотрите деятельность социологов-реформаторов и их участие в организации и проведении эмпирических социальных исследований. Назовите основных представителей этого направления.

Б. Задания для самостоятельной работы
На основе изучения сочинений мыслителей прошлого студенты готовят реферат по теме «Социальная политика и общественное развитие», в котором излагается понимание социальной политики в разные эпохи развития общества: античность, Средние века, Возрождение, Просвещение и т.д.
Реферат может быть подготовлен и на основе изучения исторических и правовых документов, отражающих характер и специфику социальных преобразований в разные исторические эпохи.
В конце реферата подведите итоги рассмотрения, выделите ключевые проблемы и обоснуйте свою позицию по их решению. Рекомендуемый объем вашего реферата – 5 –10 страниц (гарнитура 12, интервал 1,5).

Литература
Аристотель. Политика. Афинская полития. М., 1997.
Платон. Государство // Платон. Собр. соч.: В 4-х тт. Т.4. ГОД
Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Соч.: В 2-х т. М., 1991. Т.2.
Кампанелла Т. Город солнца. М., 1978.
Ле Пле Ф. Основная конституция человеческого рода. М., 1897.
Макиавелли Н. Избранные сочинения. Калининград, 2000.
Мальтус Т. Опыт о законе народонаселения. 1868.
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е. изд.
Мизес Л. фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993
Милль Дж. Ст. Основы политической экономии. М., 1980. Т. 1–3.
Мор Т. Утопия. М., 1978.
Платон. Государство // Сочинения. В 4-х т. Т.4. М., 1994.
Рикардо Д. Начала политической экономии и налогообложения // Соч. М., 1955. Т. I.
Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. М., 1962.
Спенсер Г. Собрание сочинений. Т. 1–7. СПб., 1898 – 1900.
Хайек Ф. А. фон. Пагубная самонадеянность. М., 1992.
Хайек Ф.А. фон. Дорога к рабству. М., 2000.
Ярошенко С.С. Проблематика субкультуры бедности в американской социологии: эволюция принципов исследований и подходов. Дис. на соискание уч. степ. к.с.н. М., 1994.
Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge. Polity. 2000.
Social Policy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.
New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / edited by Nick Manning and Ian Shaw. Blackwell Publishers Ltd. 2000.
Глава 4.
РЕФОРМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ: ОПЫТ И ПОСЛЕДСТВИЯ
4.1. Теория социальной политики и ее развитие в ХХ в.
Социально-ориентированная экономика и социальная политика. Возникновение понятия. История развития социально-ориентированной экономики. Формирование концепции социально-ориентированной рыночной экономики. Дискуссии венской (Й. Шумпетер) и фрайбургской (В. Ойкен, Ф. Бём) школ. Основные элементы социально-ориентированной рыночной экономики. Социально-ориентированная рыночная экономика и государство. Дж. Кейнс и концепция «социального государства». Взаимодействие экономической и социальной политики. Активная социальная политика. Возникновение концепции «государства всеобщего благосостояния» как развитие идей кейнсианства. Понятие «государства всеобщего благосостояния».
Социально-ориентированная экономика и социальная политика. Развитие общества не может оцениваться только с позиции экономической рациональности и эффективности, поскольку экономические отношения неразрывно связаны с социальными, напрямую зависят от характера проводимой политики (авторитарной или демократической, жесткой или гуманной).
Рыночная система, имеющая тысячелетнюю историю и признанная наиболее эффективной в мировой экономической практике, не лишена серьезных недостатков, важнейшим из которых является игнорирование социальных проблем. Это имеет свое объяснение. Буржуазная политическая экономия как наука о богатстве народов с самого начала опиралась на идею, что богатство нации растет быстрее, когда общество меньше потребляет. По мнению Д. Рикардо, основу процветания Англии XIX в. составлял «дешевый работник». В экономической науке и практике преобладало убеждение, что экономика может успешно развиваться, ограничив потребление работников.
Развитие общественного производства существенно меняет представление о взаимосвязи экономических и социальных процессов. В экономической теории формируется и получает развитие концепция социально ориентированной рыночной экономики, первые подходы к которой ее создатели усматривали в учении Аристотеля, который утверждал, что человек – не только индивид, но и общественное существо. А. Смит не раз подчеркивал, что отдельный «экономический человек», преследуя частные интересы, действует, в конечном счете, в интересах общества. Классовые требования социалистов конца XIX – начала XX вв. были направлены на защиту интересов рабочих как социально не защищенного класса.
На рубеже веков появляются и соответствующие социальные институты. В Германии в 1872 г. создается «Союз социальной политики», в 1880-1990-х гг. развивается социальное страхование (от болезни, несчастного случая, старости только для работающих).
Союз социальной политики (Verein fur Socialpolitik – нем.) – был основан в 1872 г. Среди членов союза социологи В. Зомбарт и М. Вебер. Союз занимался исследованиями в области изучения социальных проблем. Каждый член центрального комитета этой организации имел право предлагать проекты. Те из них, которые одобрялись исполнительным комитетом, передавались в подкомитеты, которые в свою очередь собирали группы из заинтересованных членов и выносили результаты исследований. Оригинальные работы вместе с материалами обсуждений опубликованы в 188 томах Schriften (Труды). Й. Шумпетер отмечает, «что реформаторский членов Союза был сосредоточен на отдельных проблемах или мерах. Фундаментальное переустройство общества должно было произойти позже, скорее как побочный продукт, чем результат непосредственно направленных на него усилий. Эта процедура предполагает накопление фактов в крупных масштабах, и впечатляющая серия Schriften des Vereins fur Sozialpolitik (Труды Союза социальной политики) – 188 «томов», многие из которых на самом деле состояли из нескольких книг, - свидетельствуют о неумолимом стремлении докопаться до истины...».
Внимание к социальным проблемам рабочего класса в значительной степени диктовалось желанием избежать обострения противоречий и открытых столкновений. Эту опасность западный мир остро почувствовал после революции в России. Возникла идея трипартизма, т.е. согласования социально-экономических интересов работодателей, работников и государства, которые нашли свое организационное оформление в создании МОТ. Конвенции и рекомендации МОТ охватывают широкий круг вопросов занятости, организации и оплаты труда, порядка разрешения трудовых споров и конфликтов. Иными словами, эта организация уже более 70 лет занимается практическим внедрением философии социального партнерства.
Формирование концепции социально-ориентированной рыночной экономики. Дискуссии венской (Й. Шумпетер) и фрайбургской (В. Ойкен, Ф. Бём) школ.
Формированию идей, определивших концепцию социально ориентированной рыночной экономики, предшествовали длительные дискуссии между представителями различных школ: австрийской, венской (Й.А. Шумпетер) и фрайбургской (В. Ойкен, Ф. Бём, Г. Гросман-Дёрт).
Йозеф А. Шумпетер (1883 – 1950) – американский экономист. Родился в Австрии, но в 1930-е гг. эмигрировал в США, где до конца жизни был профессором Гарвардского университета. Шумпетер автор концепции экономической динамики и циклов, центральное место в которой отводится предпринимательской функции. Шумпетер считал, что именно предприниматели вызывают рост экономики и метаморфозы хозяйства, рискуя и изобретая новые комбинации использования факторов производства. Цикличность экономического роста Шумпетер рассматривал, как закономерность, хотя, согласно, его логике, кризисы не являются неизбежными. Они возникают вследствие панической реакции на закономерное прекращение подъема. В результате исследований Шумпетер пришел к выводу о неизбежности трансформации частно предпринимательского капитализма в экономическую систему, развитие которой будет реализовывать государство.
Профессора Ф. Бём. В. Ойкен и Г. Гросман-Дёрт, преподававшие во Фрайбурге, начали в 1937 г. публикацию печатных трудов под программным названием «Порядок экономики». Эти ученые проповедовали осознанное формирование социально ориентированного общественного и экономического порядка, основанного на свободе, но при сильном государстве. «Хозяйственный порядок» (Wirtschaftsordnung) – ключевая категория, положенная в основание теории ученых фрайбургской школы – ордолиберализм.
Ордолиберализм (Ordoliberalismus) – теория, разработанная Вальтером Ойкеном, Францем Бёмом и др. Отличительной чертой ордолиберальной концепции как антипода социальной философии «спонтанного порядка» классического либерализма составляет мышление категориями порядков. Обоснование политики порядков как инструмента экономического анализа и выдвижения в центр системы экономической политики государства политики хозяйственного порядка дано в «Основных принципах экономической политики» В. Ойкена и трудах других представителей Фрайбургской школы.
Ордолиберализм возник как попытка преодоления, с одной стороны, тоталитаризма центрально-административной системы, сложившейся в Германии в 1930-1940-е гг., с другой – спонтанности нерегулируемого, неупорядоченного либерального порядка рыночного хозяйства, поскольку тенденции развития последнего не только обостряют социальные противоречия, но и ведут к концентрации экономической власти, все более ограничивая свободу человека.
Теория ордолиберализма позднее была положена в основу концепции социального рыночного хозяйства. Ее создателями были А. Мюллер-Армак, А. Рюстов, В. Рёпке и Л. Эрхард.
Модель социального рыночного хозяйства расценивалась ее создателями как «третий путь», пролегающий между либеральным капитализмом и тоталитарной административной экономикой. Такой путь предполагал своего рода синтез гарантированных государством экономической свободы и социальной справедливости.
Понятие «социальный порядок» Х. Ламперт – немецкий экономист и последователь основателя социального рыночного хозяйства в Германии Л. Эрхарда – определяет как совокупность всех правил, регулирующих структуру общества и отношения между его членами и общественными группами, соответствующих институтов, а также экономически обоснованные социальные отношения между членами общества, включая социальную защищенность определенных лиц и групп.
Для А. Мюллер-Армака «социальное рыночное хозяйство» – политически упорядоченное хозяйство, целью которого является соединение общества, построенного на конкуренции и частной инициативе, с социальным прогрессом, обеспеченным именно высокой производительностью и эффективностью рыночной экономики. Именно она позволяет создать многообразную и всеобъемлющую систему социальной защиты.
Цели социального рыночного хозяйства: целенаправленное проведение политики, ориентированной на экономический рост при использовании таких средств и инструментов, которые бы как можно меньше ограничивали экономическую свободу; обеспечение полной занятости и достижение максимально высокого благосостояния благодаря упорядочению конкуренции. Она, как считает Х. Ламперт, сводит к минимуму социальную несправедливость и одновременно способствует прогрессу. При этом государственная корректировка первоначального распределения доходов неизбежна.
Социальная рыночная экономика и государство. Дискуссия по поводу того, не означает ли концепция социально ориентированной рыночной экономики подрыв рыночных механизмов, продолжается и во второй половине ХХ в. У американских экономистов П.Самуэльсона и М.Фридмена наибольшие теоретические разногласия вызывает вопрос о роли государства в экономике. По мнению П.Самуэльсона, существует слишком много проблем, решить которые по законам рынка нельзя. Речь идет об охране окружающей среды, о здравоохранении, образовании и др. Поэтому государство должно определить круг такого рода социальных задач и использовать свою силу для их решения, применяя соответствующие меры. К их числу П.Самуэльсон относит закон о минимальной заработной плате, финансирование государством программ жилищного строительства, продовольственную помощь бедным и т.п.
М.Фридмен придерживается противоположного мнения. Как приверженец классической школы, он считает спрос и предложение наиболее мощными экономическими рычагами. Закон о минимальной заработной плате, по мнению ученого, увеличивает безработицу, так как, повышая стоимость рабочей силы, заставляет распрощаться с низкооплачиваемыми работниками. Проблемы бедности М.Фридмен предлагает решать с помощью «отрицательного налога», который предусматривает применение уменьшающейся шкалы налогообложения тех, чьи доходы ниже установленного минимума.
В целом же и сторонники активной социальной политики, и ее противники не отрицают необходимости решения социальных проблем при участии государства. Разногласия возникают по поводу форм и методов ее проведения, оценки ее результатов.
Основные элементы социально-ориентированной рыночной экономики. Эффективность социальной политики в условиях рыночной экономики. Социально ориентированная рыночная экономика покоится на трех основных элементах:
1) самореализации возможностей отдельного человека;
2) помощи государства нуждающимся членам общества;
3) солидарности общества в помощи социально уязвимым его членам.
Каждый член общества должен иметь максимальную свободу, степень которой определяется общественными рамками, т.е. каждый реализует свои экономические интересы до тех пор, пока не ущемляет интересов другого человека и общества в целом. Государство вмешивается только в случае, если человек не в состоянии реализовать экономическую свободу и нуждается в поддержке.
Эффективность социальной политики государства определяется уровнем развития гражданского общества, наличием дееспособных органов на всех уровнях управления, состоянием социальной инфраструктуры. При этом набор социальных инструментов не должен сковывать рыночные механизмы.
По мнению западных теоретиков, данную модель не следует рассматривать как промежуточную между капитализмом и социализмом; это – самостоятельная система, а отнюдь не смесь социализма и рынка.
Социально ориентированная рыночная экономика функционирует не стихийно; она использует силу и влияние государства, действующего по правилам рынка. Государство действует не жестко, его политика направлена на примирение интересов. Оно, в частности, создает условия для свободного формирования цен, обеспечивает стабильность денежной системы. К основным условиям функционирования рассматриваемой системы относятся наличие независимого от государства центрального банка, ведающего эмиссией; неприкосновенность частной собственности, свобода договора и ответственность за его соблюдение; ответственность перед обществом за использование частной собственности; открытость рынков; устойчивость государственной политики; наличие некоррумпированной, лишенной привилегий системы управления. В числе регулирующих функций: контроль за деятельностью монополий; забота о группах населения, нуждающихся в социальной поддержке; корректировка деятельности предприятий с позиций экологии и др..
Правовое государство. Государство представляет собой могущественную организацию власти, которая способна подавлять людей, лишать их элементарных прав. Если мы вспомним историю, то увидим, что так это в основном и было: в древних деспотиях, в феодально-крепостнических государствах (в том числе и в Российской империи), в тоталитарных государствах ХХ в. И все же по мере развития цивилизации государство постепенно превращалось из принудительно-репрессивной машины в демократическую и гуманную организацию власти, основанную на верховенстве права. Говоря о правовом государстве, важно учитывать, что для его существования недостаточно наличия развитой правовой системы и строгого соблюдения законов. Верховенство права приводит к формированию правового демократического государства только тогда, когда законы выражают ценности справедливости, свободы, достоинства личности и реально воплощают их в жизнь. Правовым государством может быть названа такая организация власти в стране, которая основана на верховенстве гуманного и справедливого закона, действует строго в определенных законом границах, обеспечивает права и свободы своих граждан. В правовом государстве все структуры власти, в том числе и высшие, сами подчинены закону. В таком государстве власть во взаимоотношениях с индивидами и их различными объединениями строится на основе норм права.
Идеи правового государства развивались многими мыслителями и политическими деятелями. Наиболее важную роль в формировании концепции правового государства сыграли идеи Локка, Вольтера, Монтескье, Канта.
Их представления о правовом государстве основывалось на:
учении о неотъемлемых («естественных») правах личности;
учении о государстве как результате «общественного договора»;
принципе разделения властей;
представлении о том, что правовое государство не разрушает, а охраняет различные формы самоорганизации граждан (гражданское общество).
Естественные права личности – это права человека на жизнь, на свободу, на собственность. Эти права не даруются человеку государством, они принадлежат ему по самой его природе и поэтому даются человеку от рождения. Эти естественные, неотъемлемые права людей должны быть обеспечены государством.
Государство образуется на основе «общественного договора» его граждан. Поэтому правовое государство должно защищать граждан, а не подавлять их, как в абсолютистском государстве. Для того, чтобы власть не была абсолютистской, она не должна сосредотачиваться в одних руках. Поэтому в правовом государстве столь важен принцип разделения властей.
От Канта и Гегеля идет мысль, что основой правового государства служит развитое гражданское общество. Гражданское общество - совокупность экономических, культурных, религиозных и других объединений индивидов. Правовое государство должно опираться на гражданское общество и охранять его структуры. Правовое государство обладает теми же основными чертами, которые присущи всякому государству. Но в нем должны быть более ясно выражены и реализованы в жизни следующие признаки. Верховенство закона во всех сферах государственной и общественной жизни. Гарантированность прав и свобод человека. Взаимная ответственность государства и личности. Разделение властей. Правовая защита собственности.
Гражданское общество. Государство - это организация политической власти определенного общества. Но в развитом обществе существует много негосударственных и неполитических организаций, объединений и отношений людей. Объединенные в них люди осознают и отстаивают свои права и интересы. В сфере государственной деятельности управление построено на вертикальных связях. В гражданском обществе взаимодействие людей и их объединений основано на горизонтальных связях, на соглашении самостоятельных субъектов. Эта совокупность различных негосударственных объединений людей и образует гражданское общество.
Истоки концепции гражданского общества восходят к различным документам эпохи буржуазных революций - Билли о правах (Англия, США), Декларация прав человека и гражданина (Франция) и др. В них были воплощены представления о том, что гражданское общество - это общество равноправных и самостоятельных граждан, освобожденное от излишних запретов и дотошной административной регламентации. Гражданам разрешено все, что прямо не запрещено законом.
Наряду с эти, такие мыслители, как Кант и Гегель отстаивали идею о том, что основой представительного и правового государственного строя служит развитое гражданское общество. Гражданское общество строится на принципе самоуправляемости, на признании права людей на самостоятельность. Правовое государство должно опираться на гражданское общество и охранять его структуры. В абсолютистском, полицейском государстве эти структуры вызывают подозрение, разрушаются государством. И люди оказываются напрямую противостоящими всесильной государственной власти. В таком государстве нет граждан, а есть только раздробленные подданные.
Гражданское общество, политика и правовое государство. Поскольку гражданское общество представляет собой многообразие негосударственных и неполитических объединений и отношений людей, то часто оно рассматривается как своего рода противовес государству и политической жизни. Но это упрощенный взгляд. Особенность гражданского общества состоит не в его отстраненности от политики, но в разграничении государственной политики и политики, проводимой негосударственными организациями, в возможности существования политических позиций различных социальных групп. К государственной политике гражданин имеет право подходить критически, но законопослушно, если само государство функционирует в рамках конституционного пространства.
Благодаря многообразию политических позиций людей, их активности как членов гражданского общества государство находится под постоянным контролем и воздействием общественного мнения. Поэтому для существования гражданского общества очень важна свобода слова.
Не менее важна для гражданского общества независимость и неполитизированность судебной системы. Принципиальную роль для функционирования гражданского общества играет Конституция. Гражданское общество предполагает конституционное государство, поскольку Конституцией определяется мера допустимого вторжения государственной власти в какую-либо сферу жизни. При конституционном государстве существует установка на ограничение власти и невмешательство государства во многие дела граждан. Субъекты гражданского общества взаимодействуют как свободные, независимые партнеры.
Таким образом, в понятии гражданского общества взаимосвязаны идеи правового отношения между гражданином и государством, необходимости негосударственных объединений людей, защищающих человека от власти, признание неотъемлемых прав и свобод человека.
Дж. Кейнс и концепция «социального государства». Взаиморазвитие социального государства и гражданского общества. Истоки теоретического обоснования необходимости и значимости государственного регулирования рыночной экономики в макроэкономической теории кейнсианства.
Возникновение кейнсианства относится к периоду Великой экономической депрессии 1929 – 1933 гг. Этот крупнейший кризис мировой капиталистической системы обнаружил неспособность неоклассического направления ответить на вопрос о его причинах и путях стабилизации экономического развития. Теоретические положения кейнсианства изложены в главном научном труде Дж.М. Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег» (1936). Его основу составляет идея о вмешательстве государства в развитие капиталистической экономики с целью устранения кризисных явлений, достижения максимальной занятости, повышения темпов роста общественного производства.
Кейнс Джон Мейнард (1883 – 1946) – английский экономист, государственный деятель, основоположник одного из наиболее значительных течений экономической мысли ХХ в. – кейнсианства. Получил образование в Итоне и Королевском колледже в Кембридже (1902 – 1906), где слушал лекции А. Маршалла. С 1920 г. – профессор Кембриджского университета. За свою первую экономическую работу «Индексные методы» Кейнс получил в 1909 г. премию им. А. Смита. В 1930 г. вышла в свет работа «Трактат о деньгах». В 1936 г. появился его главный труд «Общая теория занятости, процента и денег», в котором сформулированы главные положения кейнсианства. Много внимания Кейнс уделял вопросу государственного регулирования экономикой. Разработанные Кенсом методы решения хозяйственно-политических задач государственно-монополистического капитализма послужили основанием для провозглашения кейнсианской революции в экономической теории.
Понятие социального государства. Основные принципы, составляющие основу понятия «социальное государство», определяются в ряде документов, признанных мировым сообществом и Россией, включая Всеобщую декларацию прав человека ООН (1948 г.); конвенции и рекомендации Международной организации труда; декларацию и программу действий, принятые на Копенгагенском социальном саммите в 1995 г.
Идея социального государства заключается в политическом и правовом упорядочении жизни общества на принципах гуманизма, выполнении комплекса социально-защитных функций, создании условий для развития гражданского общества.
В развитых странах государство – центральный, но не единственный субъект социальной политики; широкий спектр функций делегируется множеству субъектов гражданского общества. Уникальность роли государства заключается в его ответственности за социальную стабильность в обществе, устойчивость социального положения граждан, семей, социальных групп, за проведение политики прогрессивного развития общества, что обусловлено природой государства как единственного политического и правового субъекта, обладающего всем спектром властных полномочий.
Идеология гуманизма в рамках социального государства базируется на признании неотъемлемых фундаментальных прав граждан на человеческое достоинство и свободное развитие личности, самоопределение, личную и общественную (солидарную) ответственность граждан за свое материальное благополучие.
К числу базовых функций социального государства относится формирование гражданского общества, т.е. создание в обществе и хозяйстве множества субъектов как государственных, так и негосударственных (общественных). Это связано с природой социального государства, базовыми принципами которого являются:
- приоритет прав человека и его основных свобод;
- солидарность. Считается, что любое общество и его члены взаимосвязаны и отвечают друг за друга. А поэтому типичные угрозы (социальные риски) жизнедеятельности населения наиболее рационально решать организованными сообществами (ассоциациями, союзами, товариществами) при правовой, организационной и экономической поддержке государства;
- оптимальная поддержка (субсидиарность) – государство помогает своим членам в определенных рамках, делая акцент на развитие свободных ассоциаций людей, которые, как свидетельствует опыт, и большинстве случаев лучше решают стоящие перед ними задачи, чем это делают государственные органы.
Высшая цель и смысл существования государства – создавать условия для мира и согласия в обществе, развивать институты социального партнерства, гарантировать упорядочение всего пространства защиты от социальных и профессиональных рисков.
Взаиморазвитие социального государства и гражданского общества. Социальная политика государства должна основываться на идеях равенства, всеобщности охвата и доступности национальных систем образования, здравоохранения, социального страхования для всех слоев населения. Философия солидарности в обществе должна реализовываться в финансовой поддержке пенсионеров, инвалидов, семей с низкими доходами, имеющих детей, по отношению к тем, кто утратил трудоспособность и не может в достаточной степени позаботиться о себе. Именно в этом суть социального государства. Государство должно уделять основное внимание трудоспособным слоям населения в формах, которые обеспечивали бы их личную ответственность, не ставили бы в унизительное положение получателей помощи (что характерно для тоталитарного общества).
Таким образом, социальная политика государства призвана дополнять принцип индивидуальной ответственности принципом солидарности и объединять их. В частности, федеральные и региональные органы власти должны направлять свои усилия на поддержку социальных групп, способных создавать необходимые структуры социального страхования, взаимопомощи и защиты. Такие группы могут включать профессиональные структуры, местные общины, кооперативы, региональные организации, общественные объединения и т.д.
В практическом плане государство прежде всего призвано обеспечить содействие формированию личной ответственности. В экономической сфере на основе признания частной собственности (наряду с другими ее формами) необходимо создание условий для повышения деловой активности людей.
В социальной сфере государство призвано обеспечивать социальную справедливость и социальную защиту личности, семьи, обеспечивать социальные гарантии трудящихся в основном с помощью при создании и развитии различных институтов саморегулирования, взаимопомощи и солидарной поддержки: товариществ социального страхования, организаций по защите oт профессиональных рисков, земских организаций и других местных, трудовых и региональных органов самоуправления, взаимопомощи и солидарности.
Социальную политику государства в области развития социального страхования следует рассматривать в контексте единства его экономической и финансовой политики. Требуется координация целенаправленных действий государства по повышению общего прожиточного уровня, осуществлению системы мер по налогообложению доходов, по контролю за ценами на товары, входящими в корзину физиологического минимума (либо субсидиями на их покупку).
Такой социальный строй может быть построен при разумном сочетании рыночных и государственных регуляторов, разграничении функций и сфер действия основных социальных субъектов: человека, семьи, профессиональных и земских организаций, Церкви, работодателей и государства.
Развитые системы социального страхования способны оказать положительное влияние на состояние экономики и социальное положение трудящихся благодаря перераспределению доходов, активному стимулированию сбережений населения, увеличению его покупательной способности.
Переход российской экономики к рынку предполагает создание новой системы отношений социальных субъектов; формирование социального государства и гражданского общества на основе солидаризма, социального согласия, оптимизации обязанностей и полномочий. Это трудный, но необходимый этап развития.
Государство всеобщего благосостояния. Концепция социально ориентированной рыночной экономики возникла и развивалась в тесном взаимодействии с концепцией «государства всеобщего благосостояния».
Сегодня понятие государства всеобщего благосостояния, или как еще недавно говорили – государство всеобщего благоденствия несколько утратило свою популярность и привлекательность. Расцвет концепции государства всеобщего благосостояния приходится на середину ХХ в. и во многом обусловлен успехами науки, техники и производства в развитых странах Запада.
В теоретическом плане концепция государства всеобщего благосостояния опиралась на теорию английского экономиста Дж. Кейнса, обосновавшего необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь общества. При этом приверженцы концепции государства всеобщего благосостояния связывают свои надежды с перспективами развития смешанной экономики, сочетанием ее частного и государственного секторов.
Один из фундаментальных английских толковых словарей Webster’s Desk Dictionary of the English Language дает несколько трактовой термина Welfare и Welfare state (одна из распространенных трактовой - «государство благосостояния»). Итак, Welfare переводится как:
- состояние обеспеченного здоровья, питания и удобств;
- организация мер для поддержания жизненных условий необходимых для жизни людей;
- получение общественной финансовой помощи в условиях лишений и нужды.
Соответственно понятие Welfare State трактуется как государство, в котором правительство принимает на себя принципиальную ответственность за обеспечение основных социальных нужд его граждан.
Энциклопедический социологический словарь рассматривает государство всеобщего благосостояния, государство благосостояния – как концепцию, утверждающую способность современного западного общества обеспечить относительно высокий уровень жизни для всех своих членов (с учетом уровня развития науки, техники и экономики). Основная идея концепции – в утверждении возможности радикального преобразования общества, прежде всего в вопросах распределения собственности, доходов, организации управления предприятиями, а также функций государства в интересах всех его граждан. Технологический и экономический рост считается при этом решающим средством обеспечения всех членов общества материальными и социальными благами. Изобилие на рынке товаров массового потребления рассматривается как способ разрешения всех социально-экономических и социокультурных конфликтов.
Концепция государства всеобщего благосостояния постулирует принцип справедливого распределения и обеспечения благосостояния каждого члена общества.
Экономическая энциклопедия определяет понятие государства всеобщего благосостояния следующим образом:
1) концепция, разрабатывавшаяся в рамках институционального направления западной экономической теории представителями социал-демократии. Развитие системы институтов общественного благосостояния рассматривается в ней как универсальный процесс, связанный с долговременными тенденциями в области перераспределения общественного продукта;
2) неотъемлемый компонент реальных смешанных общественно-экономических систем открытого общества, складывающихся в развитых странах.
Государство всеобщего благосостояния, в трактовке авторов экономической энциклопедии, означает реализацию социальной эффективности современной рыночной экономики при посредстве государственной политики доходов, занятости и цен, использования прямых и косвенных регуляторов социальных процессов, когда осуществляются программы развития различных отраслей социальной инфраструктуры – в области науки, культуры, образования, здравоохранения. Достигнутый уровень экономического развития и высокие стандарты жизни различных социальных слоев и групп населения, динамизм экономической и социальной структуры позволяют строить разветвленные системы социальной защиты и использовать собственные социальные механизмы: все виды социального страхования, социальной помощи и т.д..
Словарь терминов «Социальное рыночное хозяйство» еще менее определенно подходит к содержанию данного понятия. Государство «всеобщего благосостояния» рассматривается как форма хозяйственного порядка, распространенная в промышленно развитых странах Запада и отличающуюся значительным государственным вмешательством в целях перераспределения доходов и имущества. Отмечается, что наибольшее распространение это понятие получило в шведской модели экономики как «народного дома» в качестве «народного идеала» (Г. Мюрдаль). Термин государство всеобщего благосостояния применяется также в отношении современного немецкого государства, целью которого является «благосостояние для всех» (термин, введенный Л. Эрхардом). В этой трактовке означает экономический строй/хозяйственный порядок, организованный на принципах рыночной экономики, корректируемый направленными на недопущение сбоев, или отказов рынка, либо их минимизацию мерами государственной социальной политики. Противоречит ордолиберальной концепции рынка, в которой принцип социальной справедливости предполагает свободную конкуренцию на рынке труда и вознаграждение в соответствии с трудовыми усилиями/вкладом работника, а не осуществляется на основе простого перераспределения доходов.

4.2. Модели социальной политики
Подходы к классификации моделей социальной политики. Идея «государства благосостояния» – цель или реальность? Эспинг-Андерсен: типы моделей государства всеобщего благосостояния (неолиберальный, социально-демократический, корпоративный). Параметры типологизации.
Подходы к классификации моделей социальной политики. В своем современном состоянии социальная политика – дитя ХХ столетия. История предшествующих веков заложила основы всеобщего понимания необходимости проведения политики в области решения социальных проблем; понимания того, что социальные проблемы – это серьезное поле деятельности и государства, и негосударственных институтов, и непосредственно граждан; понимания того, что нерешенность социальных проблем (особенно в нынешнем веке) – путь к социальной и политической дестабилизации и конфликтам.
Другим существенным достижением ХХ в. является формирование широкого спектра различных программ, моделей социальной политики. Среди них модели Швеции и Норвегии, Германии и Франции, Англии и США, СССР и стран бывшего социалистического лагеря, а также модели стран Латинской Америки, Азии и др. Практическая реализация моделей социальной политики зависит от политического устройства, уровня экономического развития, отношений собственности, структуры управления, культуры, морали, особенностей истории и традиций.
Мы уже говорили о том, что в основе социальной политики лежит распределение произведенного общественного продукта. Принципы этого распределения различны. Условно их можно свести к:
- либеральной модели, опирающейся главным образом на индивида с минимизацией государственного влияния на жизнь населения;
- социально-демократические цели (вариант – социальная рыночная экономика), предусматривающие определенную роль государства в перераспределении доходов между различными группами населения, учет потребностей социально слабых групп;
- советской модели (опирающейся на централизованное регулирование производства и распределения);
- моделям, принятым в развитых странах, где в зависимости от состояния ресурсов социальная политика ставит своей целью борьбу с голодом, бедностью, антисанитарией и эпидемиями, обучение основам ремесла и сельскохозяйственного производства и т.д..
В первой главе мы кратко представили либеральную и патерналистскую концепции социальной политики. В этом разделе мы остановимся более подробно на рассмотрении этих и других моделей. Свое рассмотрение мы начнем с западных моделей социальной политики.
Существуют разные подходы к классификации моделей социальной политики. Строгое разделение дать сложно, поскольку ни одна страна в чистом виде не воплотила ни одну из моделей, что обусловлено помимо всего прочего и тем, что экономические условия меняются, соответственно меняются и подходы к решению социальных проблем. В этом смысле моделей социальной политики столько же, сколько и стран мира. Однако и во всем этом многообразии ученые смогли выделить определенные формообразующие критерии.
Идея «государства благосостояния» – цель или реальность? Эспинг-Андерсен: типы моделей государства всеобщего благосостояния. Параметры типологизации. В течение десятилетий в ХХ в. в экономически развитых странах Запада декларировались постулаты концепции государства всеобщего благосостояния как желанного варианта социального и экономического развития. Мы отмечали, что строгая формулировка понятия «государство благосостояния» отсутствует, и, скорее всего, уже невозможна. Дело в том, что, во-первых, в ХХ столетии попытки воплощения этой концепции проводились и теоретически обосновывались в разных странах с разных позиций, а во-вторых, концепция государства благосостояния как программа или социальная доктрина в течение десятилетий своего существования претерпела существенные трансформации. Сегодня «государство благосостояния» (Welfare State) для многих политиков и ученых – это:
во-первых, синоним системы обеспечения социальных потребностей общества;
во-вторых, оптимальное сочетание свободных рыночных экономических отношений и участия правительственных институтов в решении социальных вопросов.
Таким образом, большинство реализуемых сегодня моделей социальной политики можно отнести к политике государства всеобщего благосостояния. Эта цель при всей ее инструментальной неопределенности вполне очевидна – экономическое и социальное процветание и благополучие государства и всех членов общества.
Однако, как мы уже говорили, характер реализации социальной политики в разных странах и регионах определяется многими параметрами, в том числе историей, культурными традициями, особенностями экономического развития, политической системой и пр. Поэтому обращаясь к анализу проведения социальной политики в странах современного мира мы не находим воплощения той или иной модели в чистом виде. И общая модель государства благосостояния – это всего лишь определенный образ, некоторые рамочные условия.
Вместе с тем, при всем различии и вариативности проведения социальной политики в разных странах мира, ученые предпринимали попытки выделения моделей социальной политики и их классификации.
Одна из классификаций была предложена ведущим западным социологом Г. Эспинг-Андерсеном в книге «Three Worlds of Welfare State». Исходя из общих принципов государства благосостояния, ученый выделяет три типа такого государства, которые собственно и представляют собой основные модели современной социальной политики, существующие сегодня в экономически развитых странах Запада.
Для их характеристики и различения Эспинг-Андерсен предлагает следующие параметры: уровень декоммодификации; стратификация общества; государственное вмешательство (интервенция). На основе этих параметров ученый выделяет три типа государства благосостояния:
1. Неолиберальный (или американский)
1.1. уровень декоммодификации – низкий
1.2. стратификация общества – высокая
1.3. государственное вмешательство осуществляется в форме регулирования рынков
2. Социально-демократический (скандинавский, шведская модель социальной политики)
2.1. уровень декоммодификации – высокий
2.2. стратификация общества - низкая
2.3. вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения
3. Корпоративный (Франко-Германский)
3.1. уровень декоммодификации – высокий
3.2. стратификация общества - низкая
3.3. вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения и регулирования рынков
Таким образом, Г. Эспинг-Андерсен предположил, что существует три типа государства всеобщего благосостояния: неолиберальный (американский), социально-
Как видно из схемы, неолиберальный тип имел относительно низкий (и падающий) уровень декоммодификации, относительно высокий уровень стратификации в смысле неравенства доходов, при том, что государственное вмешательство характеризовалось скорее регулированием рынков, чем обеспечением или финансированием социального благосостояния. В противоположность этому, социально-демократический тип имел высокий уровень декоммодификации, низкий уровень стратификации и прямое государственное обеспечение или финансирование, так же, как и регуляцию. Корпоративные типы имели смешение этих характеристик: сильно стратифицированные, как по доходу (особенно во Франции), так и по социальному статусу, с учетом декоммодификации, хоть и скорее через высокую степень регулирования неприбыльных поставщиков, чем через прямое государственное обеспечение.
Английский социолог, видный специалист в области социальной политики, Н. Мэннинг, анализируя теорию Г. Эспинг-Андерсена, отмечает, что по мысли автора концепции, один из определяющих источников различия «режимов» (типов) государств всеобщего благосостояния – политическая сила трудовых движений в различных странах. Причем влияние этого фактора принципиально даже при относительно равном уровне экономического роста. Согласно Мэннингу, Эспинг-Андерсен следует здесь хорошо известным путем попыток объяснить источники различных уровней «политических достижений в сфере благосостояния» в разных странах. Важный вопрос: почему достижения государств благосостояния, например, процент от ВНП, расходуемый на социальную безопасность, поднялся на относительно более высокий уровень в одних обществах, чем в других. Объяснения обычно включают как прямой эффект от экономического роста, так и косвенный эффект от экономического роста посредством развития левого крыла политической власти, сконцентрированной в силе профсоюзов и своем присутствии в правительстве.
С этой точки зрения источники, размер и щедрость государств благосостояния зависят от политических сил, и особенно объединений, которые могут формироваться между различными социальными классами. Где средние классы убеждены, что в их интересах поддерживать потребности рабочего класса в расширении государства благосостояния, как в Скандинавии, тогда частный сектор услуг переполняется и средний класс сосредотачивается на качественном проникновении в государственный сектор. Тогда, однако, интересы рабочего класса плохо представлены (как в США, например), или интересы среднего класса переместились с государственного обеспечения на частный рынок (как в Великобритании), тогда достижения и качество пострадают.
«Режимы» государства всеобщего благосостояния. Продолжим рассмотрение типов или «режимов» государств всеобщего благосостояния, предложенное Г. Эспинг-Андерсеном. В его концепции разновидности welfare state не распределены линейно, а сгруппированы в зависимости от режима или типа государства благосостояния.
Эспинг-Андерсен рассуждает следующим образом. В одном кластере мы можем найти «либеральное» государство всеобщего благосостояния, в котором преобладают адресная социальная помощь, невысокие универсальные трансферты и довольно скромное социальное страхование. Выплаты адресованы главным образом группам с низким достатком, в основном, – рабочему классу и иждивенцам. В этой модели, продвижение социальных реформ было строго ограничено традиционными, либеральными и профессионально-этическими нормами. Это подразумевает, что пределы благосостояния не зависят от трудовых нагрузок, а равны предельной склонности увеличивать благосостояние. Закрепленные документально правила часто строги, а выплаты скромны. В свою очередь, государство поощряет рынок либо пассивно (гарантируя только минимум), либо активно (субсидируя частные схемы благосостояния).
Впоследствии, при этом режиме эффект декоммодификации снижается, этот режим, основанный изначально на социальных правах, воздвигает стратификационную структуру, где получатели социальной помощи одинаково бедны, где благосостояние большинства зависит от положения на рынке, где существует этот классово-политический дуализм. Архитипичные примеры этой модели: Соединенные Штаты, Канада и Австралия.
Ко второму режиму можно отнести такие страны, как Австрия, Франция, Германия и Италия. Здесь историческое корпорационное наследие было модернизировано в соответствии с новой постиндустриальной классовой структурой. В таких консервативных обществах welfare state, где силен корпорационный дух, либеральный сценарий рыночной эффективности и овеществления человека никогда не был особо распространен. Также, предоставление социальных прав принципиально никогда не оспаривалось. Преобладающей чертой было сохранение статусных различий. Таким образом, права были связаны со статусом и классовой принадлежностью. Этот корпоративизм был заложен в основании государства и мог вполне заменить рынок как источник благосостояния. Следовательно, частное страхование и дополнительные профессиональные льготы были чем-то маргинальным. С другой стороны, акцент государства на поддержке статусных различий означает, что его собственные способности к перераспределению богатства невелики.
Эспинг-Андерсен отмечает, что известны случаи. Когда корпорационные режимы формировались церковью, и, следовательно, поддержание семьи играло в них огромную роль. Социальное страхование обычно не затрагивает неработающих жен, увеличение семейных доходов поощряют материнство. Услуги по уходу за больными членами семьи заметно слаборазвиты; государство вмешается только когда способность семьи, обслуживать своих членов исчерпана.
Третья и самая малочисленная группа по отношению к проведению политики welfare state состоит из тех стран, в которых принципы универсализма и декоммодификации социальных прав были также распространены на новый средний класс. Мы можем назвать режим этих стран «социально-демократическим», так как в них явно доминирует социально-демократическая составляющая социальных реформ. Социал-демократы скорее будут развивать welfare state, обеспечивающий именно равенство самых высоких стандартов, а не равенство минимальных потребностей, как это бывает обычно. Они предпочтут такое равенство двойным стандартам между государством и рынком, между рабочим и средним классами. Для достижения этой цели, во-первых, необходимо поднять уровень доходов и качество услуг до уровня, соизмеримого со стандартами нового среднего класса, и, во-вторых, рабочим слоям должно быть гарантировано такое же качество соблюдения прав, как и у более высоких слоев общества.
Эта формула позволяет объединить универсалистский и декоммодификационный подходы, которые, тем не менее, отвечают разным ожиданиям. Рабочие начинают пользоваться правами, идентичными тем, которые гарантированы госслужащим или «белым воротничкам»; все страты включены в одну универсальную систему страхования, но вместе с тем, выплаты зависят от суммы заработка. Эта модель ослабляет влияние рынка, усиливая дух солидарности и универсализма: все получают помощь, все зависят друг от друга, никто не склонен к оппортунистическому поведению.
Эмансипация политики социально-демократического режима направлена и на рынок и на традиционную семью. В отличие от корпорационной модели, ее принцип не в том, чтобы ждать, пока способность внутренней помощи не будет исчерпана, а в том, чтобы рационально регулировать расходы семьи, в зависимости от социальных приоритетов. Здесь целью ставится не максимизация зависимости членов семьи друг от друга, а наоборот, укрепление их индивидуальной независимости. В этом смысле, модель представляет из себя специфический сплав либерализма и социализма. Ее результат - государство всеобщего благоденствия, которое, например, для помощи младшим членам семьи адресует часть социальных выплат непосредственно детям, которое берет прямую ответственность за заботу о детях, престарелых и инвалидах. Это накладывает на семью ряд требований. Например, если семья получает необходимые социальные услуги от государства, то женщина должна иметь гарантированную возможность изменить судьбу неработающей жены-домохозяйки, шанс получить работу и сделать карьеру.
Возможно, замечает Эспинг-Андерсен, наиболее заметная черта социально-демократического режима – сплав достатка и трудовой деятельности. Он подразумевает гарантии полной занятости и соответствия вознаграждения приложенным усилиям. С одной стороны, право на занятость имеет равный статус с правом на защиту трудовых доходов. С другой, затраты на поддержание солидарной универсалистской декоммодифицирующей системы всеобщего благоденствия огромны. Это значит, что все усилия должны быть направлены на максимальное решение социальных проблем и на максимально эффективное использование доходов. Наиболее целесообразное средство достижения таких целей – увеличение количества занятых и уменьшение числа живущих за счет соцотчислений.
Ни один из двух рассмотренных режимов не обеспечивает полную занятость как неотъемлемое обязательство государства всеобщего благоденствия. В консервативных традициях, конечно, женщинам не дозволено работать. В либеральном представлении гендерные схемы теряют свою силу перед суровой реальностью рыночных отношений.
Ниже мы увидим, что государства всеобщего благоденствия поддаются классификации, но, никакого универсального случая «чистого welfare state» не существует. Скандинавские страны могут быть в целом социально-демократическими, но они не свободны от значимых либеральных элементов. Аналогично, нет чистых либеральных режимов. Американская система социального обеспечения основана на принципах перераспределения и обязательности, и далека от чисто страховых систем. «Новый курс», по крайней мере, в его ранней формулировке, опираясь на положения социально-демократической модели, заключал в своей основе противоречивую скандинавскую социально-демократическую систему. Европейские консервативные режимы тоже включили в себя и либеральные и социально-демократические составляющие. Спустя несколько десятилетий они становились менее корпорационными и авторитарными.
Таким образом, несмотря на отсутствие четких границ, заключает свое рассмотрение Эспинг-Андерсен, все-таки можно утверждать, что мир состоит из отдельных режимов или групп режимов (по крайней мере, если определять welfare state, исходя из качества социальных прав, из социальной стратификации и из отношений между государством, рынком, и семьей).
Таким образом, все государства, строящиеся в рамках традиции государства благосостояния, Эспинг-Андерсен разделяет на три группы. Эта классификация сопоставима с другим распространенным делением моделей социальной политики. Это социалистическая, консервативная и либеральная модели. Основные представители опять же Швеция, Германия, США. Очевидна близость этих подходов, что говорит о том, что в ХХ в. сложился в целом определились основные возможные концепции социальной политики. Известные вариации в проведении социальной политики в странах с различным уровнем экономического развития, политической организацией и т.д., являются отклонением от общей типологической схемы.
Шведская модель государства всеобщего благосостояния.
Наиболее яркое воплощение модели «государства всеобщего благосостояния» представляет социальная политика Швеции. Ее основными чертами являются: отношение социальной политики как социальной политики для всех, а также ее понимание как как цели экономической деятельности государства; прогрессивная налоговая система, доминирование идеи равенства и солидарности в осуществлении социальной политики; упреждающий характер проводимой социальной политики; высокий уровень качества и общедоступность социальных услуг и приоритетность роли государства в финансировании социальных расходов за счет общих налоговых доходов бюджета (в стране через бюджет перераспределяется более 50% ВВП)
Основные принципы социальной политики в Швеции в её современном значении были определены быстрым ростом промышленности в начале ХХ в. В это время социальная политика стала ориентироваться на всё население и превратилась в общенациональную политику социального благосостояния. В 1913 г. в Швеции было принято решение о выплате пенсий всем при наступлении определенного возраста.
Правительство боролось за «горизонтальное и межгражданское» уравнивание между здоровыми и больными, семьями с детьми и бездетными, работающими и безработными, а не только «вертикальное» уравнивание между богатыми и бедными. Медицинская и социальная помощь стала доступной для всех независимо от дохода и профессии. Однако достижение всеобщего благосостояния в сочетании с высоким качеством предоставляемых благ и услуг требовало значительных затрат со стороны шведского государства.
Данное обстоятельство обусловило следующую особенность шведской модели – ее рестриктивный (ограничительный) характер. Подобная рестриктивность касается как личных доходов населения, так и доходов предпринимателей, и реализуется с помощью прогрессивной налоговой системы, которая позволяет изъять в государственный бюджет значительную часть первично распределяемых доходов.
В свою очередь жесткая налоговая система является финансовой базой для различного рода трансфертных платежей и для развертывания широкой сети высококачественных социальных услуг. Значительная роль трансфертных платежей влечет за собой активное вмешательство шведского государства в функционирование органов социального страхования, которые находятся под строгим государственным контролем и финансируются в значительной мере за счет государственного бюджета.
Во время экономических трудностей 1990-х гг. принцип всеобщего социального обеспечения был предметом обсуждения, но большинство политических партий и граждан поддерживает принципы всеобщего социального распределения, финансируемого из государственных и местных ресурсов (налогов. Финансирование социальных программ идёт из фондов государственных и городских налогов и через страховые взносы работодателей и служащих). Вследствие этого уровень налогов в Швеции один из самых высоких в мире.
Таким образом, важнейшим положением шведской модели благосостояния является идея солидарности различных социально-экономических групп и слоев населения. Поэтому патерналистские черты, присущие данной модели, не были взаимосвязаны с подавлением государством жизненных интересов той или иной группы, подобно тому, как это произошло в нашей стране. Равноправие отдельных слоев и групп, присущее шведской модели социальной политики, в свою очередь, породило ее эгалитаризм. Шведское государство взяло на себя не только равную защиту интересов всех членов общества, но и добивалось относительного сближения благосостояния отдельных групп населения.
Для иллюстрации рассмотрим некоторые направления социальной политики в рамках данной .
Социальная помощь. В шведском законе о социальном обслуживании говорится: «Социальное обслуживание общества на основах демократии и солидарности должно способствовать экономической и социальной безопасности, равенству условий жизни и активному участию личности в общественной жизни. Работа должна строится на основе уважения автономности и целостности индивидов».
За организацию социального обслуживания полностью отвечают муниципальные округа. Наиболее часто применяемая мера помощи – материальные пособия, но очень часто организации социального обеспечения могут также предлагать социальную, лечебную и профилактическую помощь.
На социальное пособие (пособие по бедности) в Швеции могут претендовать безработные, у которых истёк срок получения пособия по безработице, а также те, у кого размер пособия меньше социальной нормы. Социальное пособие в некоторых случаях может быть выше, чем пособие по безработице, обычно для тех, у кого была небольшая заработная плата. Размер социального пособия значительно колеблется в зависимости иных обстоятельств, в частности от количества детей.
Социальная помощь доступна каждому домохозяйству с низким доходом (как правило, безработным и частично безработным, но при условии активных поисков работы). Средняя продолжительность пособия в 1993 составляла 4,5 месяцев.
Много внимания уделяется семьям, имеющим детей. В качестве национального идеала выдвигается многодетная семья, этим семьям оказывается реальная материальная помощь. Распространяется практика ухода за детьми отцами, для которых предусмотрено право на отпуск по уходу за маленькими или заболевшими детьми. Например, в 1995 пособие по уходу за ребёнком (обычно 75% от заработной платы в течение года) получали 28,5% отцов.
Важной частью системы социального обслуживания является обслуживание престарелых и людей с функциональными нарушениями. Для инвалидов важно обеспечить нормальную жизнь и нормальное окружение (принцип нормализации). Иногда жилище для людей с нарушениями двигательной системы должно быть адаптировано к ситуации путём перестройки дверей, лестниц и т.п. за счёт муниципального округа для того, чтобы создать возможность для человека и его семьи жить дома, а не в больнице. Другим аспектом проблемы обеспечения доступа в здание инвалидов является то, что по закону обществ, здания должны быть доступны для инвалидов с нарушениями опорно-двигательной системы (напр., лиц в инвалидных колясках).
Муниципальные округа предлагают:
- домашнее обслуживание - помощь в решении ежедневных задач; транспортное обслуживание - возможность поездки на такси или специальные транспортные средства за низкую плату;
- ежедневные центры - центры, где можно встречаться с др. людьми и заниматься различной деятельностью днём, если человек не работает; особые формы организации проживания, напр. дома по уходу (жильё, в основном для престарелых, которые нуждаются в небольшой, но ежедн. помощи), групповые дома для 3-5 престарелых лиц, для умственно отсталых, лиц с физическими недостатками и др., которые нуждаются в постоянной помощи; сопровождающее обслуживание - помощь, организуемая специалистами в тех случаях, когда человек сам не может себя обслуживать.
Здравоохранение. В рамках шведской модели государства благосостояния система здравоохранения является государственной. Роль частного сектора в предоставлении услуг в области здравоохранение крайне незначительна, всего около 5% врачей имеют частную практику. Для стоматологии доля частного сектора в целом выше, он охватывает примерно 50% амбулаторных пациентов. Медицинская помощь в основном бесплатна для пациентов, которые оплачивают лишь незначительную часть стоимости услуг (в среднем около 20%), остальная часть стоимости оплачивается через систему социального страхования, а также за счет государственных средств. Существенную роль в финансировании расходов на здравоохранение играют местные власти, которые на эти цели расходуют около 60% сумм пропорционального подоходного налога. Страховые платежи работодателей по медицинскому страхованию составляли в 1985 г. 3,4% ВВП, в 1990 г. 4,2%, а в 1994 г. снизились до 3% ВВП.
В 1980-х гг. в связи с ухудшением общего финансового положения страны просматривалась тенденция к некоторому сокращению расходов на здравоохранение и повышению степени платности медицинских услуг. Однако, если по расходам за счет центрального правительства некоторое сокращение и было реализовано, то расходы за счет местных бюджетов не сокращались. В итоге проводившихся в это время дискуссий в качестве предпочтительной была избрана модель повышения налогов для финансирования этой категории расходов, а не повышения степени платности медицинских услуг. Считается, что расширение платности медицинских услуг встречает более активное сопротивление, чем увеличение степени налогообложения. Кроме того, платность медицинских услуг более тяжелым бременем ложится на низкодоходные категории населения и влияет на принятие решения об обращении за медицинской помощью. Отказ от обращения за медицинской помощью по причине высокой платы за нее рассматривается как крайне негативное и недопустимое явление.
Существенную роль в системе здравоохранения Швеции играют медицинские услуги, оказываемые непосредственно на предприятиях, как часть системы охраны труда. Данный элемент регулируются главным образом соглашениями между профсоюзами и предпринимателями. Эта часть системы здравоохранение охватывает около 70% занятых.
Страхование по безработице и политика на рынке труда. Для таких стран как Швеция и Норвегия характерна активная политика на рынке труда, нацеленная на обеспечение высокого уровня занятости и недопущение безработицы. При этом в Швеции политика на рынке труда является существенным и, можно сказать, сущностным элементом модели государства благосостояния и охватывает не только группу мер, направленных непосредственно на данный рынок, но и на общеэкономическую ситуацию, инвестиционный процесс и т.д.
Учитывая, что для шведской модели в целом характерна ориентация на активные меры по недопущению безработицы как таковой, выплата пособий по безработице в целом носит достаточно жесткий характер. Для получения пособия по безработице человек должен быть членом специальной кассы страхования по безработице (не менее 12 месяцев), потеря рабочего места должна была произойти не по вине работника, а также необходима готовность работника принять практически любое рабочее место. Максимальный период получения пособий по безработице в этом случае может быть 400 дней. В Финляндии этот период составляет 200 суток в год, и при этом имеют место требования к стажу работы.
На протяжении длительного времени вплоть до 1990-х гг. уровень безработицы в Швеции и Норвегии был крайне низок и составлял 2,5 - 3% самодеятельного населения. Экономический спад в 1990-х гг. изменил данную ситуацию коренным образом. На конец 1996 г. безработица в Швеции составила уже 13% (в том числе 8% - открытая безработица и 5% - скрытая безработица). В целом же модель страхования по безработице в Швеции (равно как и в Финляндии, Норвегии и Дании) не приспособлена к наличию длительных периодов безработицы. Фактически в случае существования безработицы на протяжении относительно длительного времени происходит замещение пособий по безработице на пособия по бедности, и оценить общий объем расходов на поддержку доходов, потерянных именно по данной причине, достаточно сложно.
Образование. В рамках шведской модели социальной политики образование на всех ступенях его получения предоставляется государственными институтами. Школы трех уровней, университеты (за единственным исключением), являются бесплатным и финансируются за счет центрального и местных бюджетов. Бесплатными для учащихся являются также учебные материалы, школьное питание, транспорт. В рамках высшей школы студенты могут получить субсидию для обучения или займ (на 15 – 20 лет) от центрального правительства. Аналогичная поддержка студентов существует и в Финляндии, где около 15% студентов имеют возможность получать стипендии, для остальных есть возможность использовать банковские ссуды на получение образования. Почти также схемы действует и в Норвегии и Дании.
Налогообложение на покрытие социальных расходов. Значительные по объемам расходы за счет бюджетной системы (включая внебюджетные фонды и систему социального страхования) на социальные цели предполагают и соответственно высокий уровень бюджетных доходов относительно ВВП.
Таблица 4.1
Структура налоговых доходов в некоторых странах ОЭСР
% от ВВП

Швеция
Великобритания
Канада
Норвегия
Дания


1994г.
1993 г
1992г.
1993г.
1994г.

Налоговые доходы – всего,
в том числе:
48.5%
33.1%
28.7%
40.7%
48.1%

- налоги на доходы и прибыль
19.3%
11.7%
17.]%
13.4%
27.6%

- налог на добавленную стоимость
8.9%
6.55
5.1%
7.7%
10.1%

Взносы и платежи по социальному страхованию
13.6%
5.9%
3.5%
10.2%
1.7%

Ист.: национальные статистические издания стран ОЭСР.

Высокий уровень налогообложения в значительной мере формируется за счет высоких ставок подоходного обложения, в первую очередь – личного подоходного налога.
В Швеции имеет место фактически два уровня подоходного обложения – центральный и местный. Местный подоходный налог носит пропорциональный характер и его ставки различаются в зависимости от муниципалитетов (26% - 31%). Национальный подоходный налог носит прогрессивный характер и его ставки находятся в интервале от 16% (минимальная) до 65%. Ставка налога на добавленную стоимость по основным категориям товаров и услуг составляет 21%, а для группы продовольственных товаров в 1996 г. была снижена до 12%. Ставка корпорационного налога на прибыль также достаточно высока и составляет 40%. Общая величина страховых платежей, уплачиваемых работодателями в процентах к выплаченной заработной плате рабочих и служащих, составляет 34%, в том числе по страхованию основных пенсий – 8,3%, по страхованию дополнительных пенсий - 11,75%, по медицинскому страхованию - 9,6%.
Высокий уровень налогообложения в Швеции тем не менее в целом принимается населением и не встречает так хорошо знакомого России активного сопротивления. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты опросов общественного мнения. На вопрос, считаете ли Вы уровень налогообложения в Швеции чрезвычайно высоким, "да" ответили 94% респондентов. Однако на вопрос, считаете ли Вы необходимым снижать налоги любой ценой (в том числе путем сокращения социальных расходов), "да" ответили только 53% респондентов. Таким образом, с известной долей условности, можно говорить о том, что около 40% населения выражает готовность платить цену высоких налогов за право претендовать на высокий уровень государственных расходов социальной направленности.
СССР и патерналистская модель социальной политики. Шведскую модель государства всеобщего благосостояния нередко называют социалистической, говорят о феномене шведского социализма. И действительно, принципы социальной политики, проводившейся в Швеции, во многом, совпадают с принципами социальной политики, проводившейся советским государством в бывшем СССР.
Следует также отметить, что при всем своем разнообразии, модели построения государства благосостояния в западных странах с установкой на благосостояние для всех неизбежно в том или ином объеме предполагали контроль и участие государства, привлечение формальных социальных процедур, наличие и формирование основных инструментов, с помощью которых государство стремится гарантировать минимальный уровень благосостояния и посредством которых оно перераспределяет ресурсы нерыночными способами.
Итак, в своей основе западные доктрины во многом тяготеют к идее государственной опеки над социальной сферой, что сближает их с основными принципами патерналистской модели.
Поэтому прежде чем переходить к рассмотрению других моделей социальной политики, мы бы хотели остановиться на характеристике модели государственного патернализма.
Итак, в директивной экономике нашей страны и других социалистических стран реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Именно патернализм представлял собой важнейшую черту данной социальной модели. Венгерский социолог и экономист Януш Корнаи определяет патернализм как модель, при которой «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным».
На первый взгляд, государство, сосредотачивая в своих руках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Однако в условиях тоталитарного правления патернализм оборачивается засильем и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Еще худшим последствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на «высшую инстанцию» в решении всех социальных проблем.
Учебник «Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина» (СПб., 1998) предлагает следующую характеристику патерналистской модели социальной политики с акцентом на особенностях ее применения в бывших СССР и странах социалистического содружества.
Одна из характерных черт патерналистской модели – жесткое директивное регулирование производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Последствием этого в СССР явилась не только непомерная для государства «ноша» в виде попытки директивно сбалансировать Объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело, в конечном счете, к полному диктату производителя.
Следующая черта патерналистской модели – этатизм, огосударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреждений. Этатизм является логическим продолжением патернализма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее любых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем.
Известный российский социолог О.И. Шкаратан в своей работе «Тип общества, тип социальных отношений» дает следующую характеристику этатизма как проявления патернализма. Он оценивает общественное устройство, сложившееся в СССР к началу 1930-х гг. и сохранявшееся до 1990-х гг. как этакратическое. «Это была новая социальная система, - пишет Шкаратан, - не являвшаяся ни капиталистической, ни социалистической, которая возникла в СССР, а позднее была распространена на другие страны. Ей присущи специфические и устойчиво воспроизводящиеся черты, которые знаменуют становление новой самостоятельной социально-экономической и политической системы, которую можно именовать этакратической (дословно власть государства от франц. и греч.). Этакратизм – это не цепь деформаций и отклонений от некоей образцовой модели капитализма или социализма, а самостоятельная ступень ив то же время параллельная ветвь исторического развития современного общества со своими собственными законами функционирования и развития».
О.Шкаратан называет основные черты этакратической модели:
- обособление собственности как функции власти, доминирование отношений типа «власть – собственность»;
- преобладание государственной собственности, процесс постоянного углубления огосударствления;
- государственно-монополистический способ производства;
- доминирование централизованного распределения;
- зависимость развития технологий от внешних стимулов (технологическая стагнация);
- милитаризация экономики;
- сословно-слоевая стратификация иерархического типа, в которой позиции индивидов и социальных групп определяются их местом в структуре власти и закрепляются в формальных рангах и соотнесенных с ними привилегиях;
- корпоративная система как доминирующая форма реализации властных отношений, а соответственно иерархического ранжирования и объема и характера привилегий членов социума;
- социальная мобильность как организуемая сверху селекция наиболее послушных и преданных системе людей;
- отсутствие гражданского общества, правового государства и соответственно наличие системы подданства, партократии;
- имперский полиэтнический тип национально-государственного устройства, фиксация этнической принадлежности как статуса (при определении ее «по крови», а не по культуре или самосознанию).
В своем рассмотрении особенности этакратической системы Шкаратан ссылается на оценку этого феномена одним из ведущих мировых социологов М. Кастельсом: «В ХХ веке мы жили, в сущности, при двух господствующих способах производства: капитализме и этатизме. При этатизме контроль за экономическим излишком является внешним по отношению к экономической сфере: он находится в руках обладателей власти в государстве (назовем их аппаратчиками или, по-китайски, линг-дао). Капитализм ориентирован на максимилизацию прибыли, т.е. на увеличение объема экономического излишка, присвоенного капиталом на основе частного контроля над средствами производства и распределения. Этакратизм ориентирован (был ориентирован?) на максимизацию власти, т.е. на рост военной и идеологической способности политического аппарата навязать свои цели большему количеству подданных на более глубоких уровнях их сознания».
Далее Шкаратан отмечает, что странам Центральной и Восточной Европы этакратизм был навязан со стороны СССР. При этом особое сопротивление новой системе оказали народы стран с большим опытом рыночной экономики, демократических институтов и принадлежавшим к католической и протестантской христианским культурам. В то же время этакратизм вполне добровольно и самостоятельно произрастал в государствах, не знавших зрелых буржуазных отношений, шедших другим историческим путем, чем Европа, - в Китае и Вьетнаме, Монголии и на Кубе, что подтверждает неслучайность его возникновения.
По мнению Шкаратана, все существующее ныне в мире разнообразие линий общественного развития в конечном итоге основывается на различиях двух доминирующих типов цивилизации, которые условно можно именовать «европейским» и «азиатским». Первая идет от античного полиса. Это цепочка обществ, которые характеризуются частной собственностью, балансом отношений «гражданское общество – государственные институты», развитой личностью и приоритетом ценностей индивидуализма. Второй тип исторически связан с азиатскими деспотиями, доминированием государственной собственности, всевластием государственных институциональных структур при отсутствии гражданского общества, подданством, приоритетом общинных ценностей при подавлении индивидуальности. В мировой истории, - продолжает социолог, - в общем-то и в пространстве и во времени преобладал этот тип цивилизации. Именно в этих странах, где исторически доминировала эта вторая, неевропейская, линия развития, в середине ХХ в. установился этакратизм.
Продолжим рассмотрение особенностей патерналистской модели социальной политики.
Прямое следствие этатизма – чрезвычайно слабое развитие, а часто и отсутствие, рыночных отношений в отраслях социальной сферы. Причем уровень развития рыночных отношений весьма отличается по отраслям.
В таких отраслях, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, практически полностью отсутствовали платные формы и ресурсы для их развития направлялись из государственного и местного бюджетов и из средств предприятий. В отраслях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношения приняли модифицированную форму, предусматривающую платные формы обслуживания населения, но при этом на услуги данных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себестоимостью цены, требовавшие постоянных и все возрастающих дотаций. В третьей группе отраслей – в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании – исторически сохранялись элементы реального рынка, здесь также присутствовала некоторая доля частной собственности. Но особенно активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме «теневой» экономики.
Еще одна существенная черта патерналистской модели – эгалитаризм – равенство в потреблении материальных благ и услуг.
Данный принцип социальной политики сыграл важную роль в обеспечении общедоступности социальных благ. На его основе в СССР была достигнута всеобщая грамотность, улучшены жилищные условия миллионов людей, снижена заболеваемость по большинству болезней, увеличена продолжительность жизни. Вместе с тем, эгалитаризм снижал стимулы к труду у населения, отрицательным образом влиял на качество предоставляемых услуг. При этом декларируемые государством эгалитаристские принципы часто вступали в противоречие с многочисленными привилегиями номенклатурного класса.
Следующая черта патерналистской модели социальной политики – гарантированная всеобщая занятость – была обусловлена отсутствием реального рынка труда. По мере интенсификации общественного производства политика всеобщей занятости столкнулась со значительными трудностями, в частности, по созданию все новых рабочих мест. В то же время слаборазвитая система переподготовки и переквалификации кадров в сочетании с массовой первичной подготовкой кадров не позволяла оперативно реагировать на запросы народного хозяйства. С другой стороны, в стране существовала скрытая безработица, причем не только в форме занятости в домашнем и личном подсобном хозяйстве, но и в следствие неэффективного использования рабочего времени, особенно со стороны инженерно-технических работников и младшего управленческого персонала.
Заканчивая рассмотрение патерналистской модели социальной политики в ее приложении в российским реалиям, мы хотели бы отметить следующее. Можно признать, что применение патерналистской модели социальной политики во многом было предопределено исторически, соответствовало особенностям российского менталитета, и в приложении к характеру российской социально-экономической и политической ситуации в течение нескольких десятилетий давало положительные результаты в разных областях социальной сферы. Однако на определенном этапе развития общества патерналистская модель социальной политики стала существенным тормозом для совершенствования социально-экономических отношений. Поэтому по мере реформирования российского общества встала задача поиска альтернативных моделей социальной политики.
Немецкая модель социального рыночного хозяйства. Продолжим рассмотрение моделей социальной политики. Важный опыт построения государства на основах продуманной социальной политики представила миру послевоенная Германия. Мы говорим о концепции социального рыночного хозяйства. Г. Эспинг-Андерсен относит Германию к особой корпоративной модели социальной политики. В чем же ее особенность и основные принципы.
Модель общественно-экономического устройства, сложившаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера Л. Эрхарда, стала основой так называемого немецкого экономического чуда. Эта модель получила название социального рыночного хозяйства. И ныне Германия, несмотря на значительные трудности и затраты, обусловленные объединением этой страны, остается ведущим звеном европейской экономики.
В этом разделе мы обратимся к рассмотрению идейно-теоретических предпосылок социального рыночного хозяйства, которые формировались в европейской и особенно в немецкой социально-экономической мысли XVIII первой половины XX вв., а также становлению этой социально-экономической системы, ее реализации в 19401950-х гг. в Германии.
В основе немецкой концепции социального рыночного хозяйства лежат либеральные принципы – личная свободы, социальная справедливость и экономическая дееспособность.
И рождение этой социальной доктрины, ее характер, особенности определены историей развития таких мощных течений европейской социальной и экономической мысли, как классический европейский либерализм (Адам Смит, Давид Рикардо, Джон Стюарт Милль) и концепции австрийской, венской (Людвиг фон Мизес, Фридрих А. фон Хайек, Й. Шумпетер и др.) и немецкой «исторической» (Вернер Зомбарт, Макс Вебер) школ. Безусловно, определяющее воздействие на формирование доктрины социального рыночного хозяйства также оказали социально-экономические и политические процессы, разворачивающиеся в Германии первой половины ХХ в.
Развитие либеральных идей и подходов к формированию концепции социального рыночного хозяйства в 1930 – 1940-е гг. Теоретики концепции социального рыночного хозяйства отмечают, что социальное рыночное хозяйство это не просто модель экономического развития или один из вариантов соединения эффективной экономики с принципами социальной справедливости. Это – особый тип общественного устройства и даже особый тип мышления.
В немецкой литературе традиционно принято считать, что теоретические основы социального рыночного хозяйства в Германии заложили работы трех групп ученых:
- фрайбургской школы; которую создали еще в середине 1930-х гг. профессора университета в южнонемецком городе Фрайбург Вальтер Ойкен, Франц Бём и Ганс Гроссман-Дёрт; позже к ним примкнули Леонхард Микш, Фридрих Лутц, Карл Пауль Хензель и др. Это направление получило также наименование ордолиберализм (от названия издаваемого ими ежегодника «ORDO» и его предшественника журнала «Ordnung der Wirtschaft»);
- неолибералов гуманистической традиции (прежде всего Вильгельма Репке и Александра Рюстова);
- социал-либералов, в значительной мере ориентировавшихся на социальное католическое учение (Альфред Мюллер-Армак и др.).
Все эти ученые и политики, жившие и работавшие примерно в одно время, с большими или меньшими основаниями могут считаться «духовными предтечами» социального рыночного хозяйства. Особенно важно подчеркнуть, что все они – при различиях и даже противоречиях, которые можно обнаружить в их взглядах, не ограничивались узкоэкономической проблематикой, а, подобно мыслителям эпохи Просвещения, использовали историческое и социологическое знание, опирались на философские, культурологические и политические идеи. Они выступали пропагандистами нового мышления, а их книги стали учебниками для послевоенного поколения.
Коротко остановимся на основных идеях названных ученых.
Общественно-политический неолиберализм В.Рёпке. Среди экономистов, формировавших и корректировавших концепцию социального рыночного хозяйства, выделяется Вильгельм Репке (1899 1966). Он выступил не только против господства государства, но и против социалистических и капиталистических отношений, подавляющих личность, его свободу и достоинство.
Капитализм, по утверждению Репке, искажает принципы «чистого» рыночного хозяйства, что проявляется в тенденции к концентрации капитала» кар-телизации, стремлении к господству на рынке. Причина этого инфицирование раннего капитализма вирусами абсолютистского феодализма.
Исследование проблем национального и мирового хозяйства привело Репке к выводу, что экономическая наука только тогда приобретет способность воздействовать на умы и станет силой, формирующей общественное самосознание, когда она преодолеет узкие рамки «экономизма» и включит в себя источники познания «по ту сторону спроса и предложения» (именно так озаглавлена его важнейшая книга, изданная в 1958 г.). Поэтому он обратился к антропологии, социологии, философии, истории, религии и политике как к взаимосвязанным с экономикой сферам познания и общественной жизни.
Написанные им в 1940-е гг. в Женеве книги «Общественный кризис современности» и «Civitas Humana», а также послевоенные статьи предупреждали об опасности «экономического материализма», разрушающего свободу как базис благосостояния и, со-1 ответственно, укрепляющего худшие стороны государства. Последнее отнюдь не является общественным благом, напротив, оно порождает моральную безответственность и эгоистические устремления. Один из основополагающих выводов Репке заключается в том, что невозможно создать эффективную экономику, имея больное, общество и патологичное государство.
Именно Репке, будучи разочарован в возможностях капитализма и выступая яростным борцом против тоталитаризма в национал-социалистическом или коммунистическом обличий, обозначил характерные для социального рыночного хозяйства институциональные и моральные основы как «третий путь». Эту концепцию справедливо окрестили «экономическим гуманизмом», и она в немалой степени повлияла на обоснование специфической германской модели. Ее стержнем является приоритет индивида над коллективом и государством. Человек главный хозяйственный и политический субъект, а не «клеточка» или «винтик» какой бы то ни было общности. Для Репке это стало базисным ценностным утверждением, подкрепляемым не только научными аргументами, но и религиозно-философскими убеждениями.
В Германии после Первой мировой войны не существовало ни малейших условий, которые обеспечивали бы свободу индивида. Напротив, сменяли Друг друга разнообразные диктатуры от диктатуры групп интересов и картелей в Веймарской республике до «коричневого коллективизма» в период нацизма. После поражения последнего возникла реальная угроза замены этих вариантов коллективизма всеобъемлющей «просвещенной» социализацией и дирижизмом. Хотя в этом случае в политической сфере утверждаются нормы демократии, она становится ущербной из-за доминирующей роли государства. Личность обменивает свободу на благосостояние и вынуждена признать доминирование государства, пусть и демократического. Частные хозяйственные решения вытесняются политическими. Репке впервые обнаружил тесную взаимосвязь между «массовизацией» личности, нарастанием коллективизма и хозяйственным порядком, в котором отсутствует механизм свободной конкуренции.
Чтобы не допустить такого развития событий в Западной Германии (а к этому подталкивали немецких руководителей британские и французские власти), Репке использовал все свои научные и публицистические возможности (в частности, через влиятельную газету «Нойе Цюрхер Цайтунг») для поддержки экономических реформ, связанных с установлением социального рыночного хозяйства в Германии.
Репке на протяжении почти двух десятилетий развенчивал «фискальный социализм» кейнсианства, подчеркивая, что использование кейнсианских методов в политике чревато безудержной инфляцией и кризисом государственных финансов. Предупреждал Репке и о. способности социализма, особенно находящегося в кризисе или в состоянии распада, немного перекрасившись, находить окольные пути, проникать в западное общество через «черный вход», пользуясь структурами «социального государства».
Почему же столь опасным казалось Репке доминирование государства и политики в экономике? Прежде всего, потому, что усиление влияния государства на хозяйственные процессы делало актуальным вопрос о том, в чьих руках находятся моральные ресурсы, необходимые для функционирования институтов данной системы. По мнению ученого, эти ресурсы должны передаваться человеку, входящему в рынок и конкурентные отношения, от семьи, религиозных и иных сообществ, традиций, обычаев, культуры.
Так, одной из важнейших форм социальной солидарности, социальной ответственности и социальной защиты Репке считал семью. По мнению ученого, семья придает подлинную социальность рыночному хозяйственному порядку. Наряду с семьей в этом отношении чрезвычайно важны различные малые локальные сообщества, выполняющие социальные и регулирующие функции эффективнее, чем государство.
Неолиберализм в рыночной политике А. Рюстова. В ряду теоретиков, внесших вклад в обоснование асоциального рыночного хозяйства, стоит и социолог Александр Рюстов (1885-1963).
Центральное место в обширном литературном наследии Рюстова занимает обоснование оптимального социально-экономического строя. «Рыночный механизм, как представляется, обладает практически неограниченными возможностями самоизлечения от эндогенных помех», - таков был категорический императив Рюстова. Он решительно выступал как против социалистического (коммунистического) планового хозяйства, которое, в его представлении, по мере своего развития неизбежно ведет к тоталитарной диктатуре, так и против неограниченного, «чистого» либерализма. Последний может самостоятельно достигнуть состояния равновесия, но он «обременяет рынок такими большими перегрузками», что тот? «не способен выдерживать их»
Работы Рюстова содержали обоснование так называемого «третьего пути» - общественного развития, являющегося альтернативой как исторически исчертившему себя капитализму, в той форме, какой он достиг к началу XX в., так и коммунистической общественно-экономической системе. «Мы должны... радоваться тому, что не стоим перед страшным выбором между «капитализмом» и коллективизмом, ибо имеется третий путь, избегающий недостатков как «капитализма», так и социализма», - писал Рюстов в одной из своих; основополагающих статей «Между капитализмом и коммунизмом», опубликованной во втором томе журнала «ОРДО» в 1949 г.
В развернутой форме обоснование «третьего пути» содержится в трехтомном капитальном труде Рюстова «Место современности в истории», написанном в основном в эмиграции, но опубликованном в 19501957 гг.. В нем он изложил собственное видение «универсальной» истории развития человеческого общества как развития и смены разного уровня культур и социальных структур. Рюстов был приверженцем сильного государства, но не в том смысле, в каком его понимал Бисмарк с его политикой протекционизма, а как государства, созидающего «рамочные условия» и правила для функционирования рыночной экономики. Обязанностью государства, полагал он, является проведение активной конкурентной политики, устраняющей все возможные помехи действию рыночного механизма. Рюстов выдвинул и обосновал понятие «либерального интервенционизма» как альтернативы «свободному рынку» классического либерализма.
Конкуренция, в понимании Рюстова, требовала определенных ограничений, дабы обеспечить этические и социальные связи. Для ее характеристики в рамках неолиберальной концепции он оперировал понятием конкуренция по результатам деятельности» (Leistungskonkurrenz» ). Последняя предполагала не только наличие, но и соблюдение определенных правил и законов рыночного хозяйства, но и следование моральным нормам, существовавшим в обществе. Последнему фактору Рюстов придавал особенно важное значение. Ключевым элементом в его концепции являлось представление о человеческом обществе как взаимосвязи индивидуума (единицы) и свободы, способствующей развитию каждого индивидуума.
Отсюда понятно, что, рассматривая человека прежде всего как хозяйствующую единицу, Рюстов не меньшее значение придавал другим формам человеческого общежития: семье, общине, государству, различным формам социальной интеграции, а также религиозным, этическим, эстетическим и культурным взглядам, то есть всем элементам человеческой культуры. В его концепции все эти элементы человеческого» имеют приоритет перед экономикой, а с другой стороны, они не могут существовать без экономики, обеспечивающей фундамент или базу всего остального. Связь человеческого» и экономического» виделась Рюстову следующим образом: все стороны человеческого бытия выдвигают определенные требования к экономике, задача которой состоит в том, чтобы эти требования реализовать.
Социальный неолиберализм А.Мюллер-Армака. Работу по формулированию концепции социального рыночного хозяйства взял на себя профессор Альфред Мюллер-Армак (1901 1978), будучи руководителем того подразделения Министерства экономики, которое отвечало как раз за обоснование общей концепции реформ.
Главная идея Мюллер-Армака - «соединить принцип свободы на рынках с принципом социального выравнивания». Хотя для Мюллер-Армака социальный аспект нового хозяйственного порядка имел основополагающее значение, это не значит, что он недооценивал принцип конкуренции: напротив, ее формирование рассматривалось им, во всяком случае, в начале 50-х гг., как цель экономической политики.
Книга, в которой Мюллер-Армак, впервые изложил свое видение социального рыночного хозяйства, называется «Экономическое регулирование и рыночное хозяйство» (1946). Здесь он прямо противопоставляет концепцию социального рыночного хозяйства системе, основанной на «экономическом» управлении. Более того, Мюллер-Армак открыто выступал за прямое перераспределение доходов государством для достижения социальных целей.
«Новая идея государства», разрабатывать которую Мюллер-Армак начал еще в 1930-е гг., заключалась в преодолении разрыва между индивидуализмом и коллективизмом, между общественными и государственными институтами. Единство должно установиться и в отношениях между государством и экономикой: государство использует свою мощь для поддержки развития хозяйственных сил, а те в свою очередь направляют свою деятельность на достижение общего интереса. В этом, как полагал тогда Мюллер-Армак, должен заключаться смысл хозяйственного порядка. Частная собственность и предпринимательство, их цели и интересы должны быть поставлены на службу государственным (или общественным) целям, имеющим высший приоритет. Согласование интересов обеспечивается корпоративной организацией хозяйства.
Самое трудное для Мюллер-Армака было доказать, что государство, действуя в рамках «социального гуманизма», не разрушает рыночные механизмы, что меры экономической политики и вообще государственного вмешательства не противоречат рынку. Hе случайно в уже упомянутой книге «Экономическое регулирование и рыночное хозяйство» и ряде других| публикаций 40-х гг. Мюллер-Армак противопоставив концепцию социального рыночного хозяйства всем, возможным вариантам планового управления экономикой. Ведущей идеей этого времени было убеждение, что решение социальных проблем не требует социалистического устройства и плановой экономики, а вполне достижимо в свободной хозяйственной и общественной системе в условиях конкурентного порядка. Но доказательство данного тезиса не выглядело у него достаточно убедительным.
В этот же период проявляется и тот элемент концепции Мюллер-Армака, который сближает его с некоторыми ордолибералами а именно поиск «среднего пути» между полным либерализмом XIX в. и центрально-административными системами. Но Мюллер-Армак акцентировал внимание не на идеологический спор между капитализмом и социализмом, а на поиск порядка, способного в индустриальном обществе обеспечить каждому индивиду должный уровень экономической и социальной безопасности. Только на этом базисе могла реализоваться и свобода индивида.
В начале же 1960-х гг. Мюллер-Армак выдвинул идею «второго этапа» социального рыночного хозяйства, связывая его с однозначным переносом центра тяжести в политике государства на «общественно-политические» приоритеты, в первую очередь так называемые «социальные инвестиции». В этот период он по существу прямо порывает с той политической линией, которую продолжал проводить Эрхард, и выступает предтечей последующих изменений в подходе к целям экономической политики, которые произошли несколькими годами позже, после отставки отца «экономического чуда» с государственных постов.
Ордолиберализм В. Ойкена и Ф. Бёма. Вальтер Ойкен (18911950) считается одним из «духовных отцов» немецкого ордолиберализма, именно он наиболее полно в своем творчестве воплотил и обосновал основные идеи данного направления экономической мысли Германии середины XX в.
Вступив в начале 1920-х гг. на академическую стезю (должность университетского профессора в Йене, а затем во Фрайбурге), Ойкен стремился преодолеть стереотипы господствовавших в тот период концепций и школ, убедившись в их неспособности найти эффективный выход из кризиса капитализма и всей экономической политики государства в 19201930-е гг. Это привело его к поискам нового порядка социально-экономического развития. Он должен был отличаться и от нерегулируемого государством капитализма (laissez faire), и от централизованно-административных систем, характерных для советского социализма и немецкого национал-социализма.
Уже в своей первой значительной работе «Структурные изменения государства и кризис капитализма» (1932) Ойкен весьма убедительно показал, что господствующие группы интересов и монополистические объединения подрывают основы рыночного хозяйства, приводят к его болезненным деформациям. Рынок без конкуренции становится фикцией, а государство, поддерживающее картели и союзы, перестает справляться со своими основными функциями, но зато приобретает деспотические замашки. Подобное устройство чуждо принципам демократии, прав и свобод личности.
Ойкен ищет новый подход к исследованию экономических систем. В своей концепции «идеальных типов хозяйства» он в значительной степени опирался на методологию и теорию познания Макса Вебера. От концепции «идеальных типов» он и придет позднее к центральной категории своей теории «конкурентному порядку» (Wettbewerbsordnung).
Итог методологических исследований Ойкен изложил в своем фундаментальном труде «Основы национальной экономики» (1940). Впоследствии книга выдержала 9 изданий и в 1996 г. вышла на русском языке. Именно здесь Ойкен провел всесторонний анализ различных форм рынка и хозяйствования, а также определил основные методы исследования хозяйственных систем.
Ойкен подходил к теории конкурентного порядка как к одному из элементов общественной системы, взаимоувязанного с другими элементами. Он выдвинул исключительно важное (особенно для трансформирующихся экономик) положение о взаимозавсимости порядков, т. е. взаимообусловленности и взаимовлиянии политического, хозяйственного, социального, правового порядков.
Данная теория положила начало течению ордолиберализма специфически немецкой разновидности либерализма, допускающей (и даже требующей) активное участие государства в формировании хозяйственного порядка. Порядок понимается как совокупность писаных и неписаных обычаев, правил, норм, а также форм и социальных механизмов, обеспечивающих их реализацию. Возникла теория изучения институциональных форм и их изменений. На этой основе значительно легче было переходить от одной целостной системы к другой.
В «Основах национальной экономии» Ойкен открыто выступил против тотального государства с соответствующим типом централизованно-административной экономики. Последней он противопоставил «меновое хозяйство» как идеальный тип рыночного хозяйства, регулируемого свободной конкуренцией и механизмом цен. По Ойкену, меновое хозяйство не просто эффективнее регулируемого из одного центра оно отвечает внутренней сути, природе человека как свободного и ответственного субъекта.
Вторая известная работа Ойкена «Основные принципы экономической политики» была начата во время войны, и автор продолжал работать над ней вплоть до внезапной смерти в марте 1950 г. в Лондоне, куда он приехал для чтения лекций.
Эта работа посвящена проблеме выработки и реализации принципов ордолиберализма в экономической политике государством. Такая политика, по убеждению Ойкена, должна была проводиться в Германии и всей Европе после войны, с тем, чтобы создать свободный хозяйственный порядок.
Согласно ордолиберальной концепции, государство организует рынок, проводя политику порядка (Ordnungspolitik), и именно эта сфера должна быть приоритетной для государственной экономической политики, тогда как политика регулирования процессов (ProzeBpolitik) должна быть сведена к минимуму, поскольку хозяйственные процессы непосредственно регулируются самостоятельными рыночными субъектами. Разделение этих двух сфер экономической политики имело важное значение и оказало определенное воздействие на формирование экономической политики в социальном рыночном хозяйстве послевоенной Германии – определяющее значение имела работа по созданию' рамочных условий для функционирования экономики (политика порядка), тогда как политика регулирования процессов носила заведомо конъюнктурный и подчиненный характер.
Каким же должен быть «хороший» хозяйственный порядок? Решающим элементом создававшегося порядка, безусловно, должна быть свободная конкуренция. Ойкен полагал, что именно она обеспечивает эффективность рыночной системы экономики и гарантирует личные права и свободы человека, а посему являет собою самое великое «изобретение» человечества. Конкуренция реализуется лишь как свобода выбора для хозяйствующих субъектов, когда вариантов решений (а значит, и дальнейшего развития) очень много. При этом степень конкуренции может быть разной в зависимости от формы рынка от полной конкуренции (когда почти все решения принимаются под ее воздействием) до монопольного рынка (на котором конкуренция может играть лишь вспомогательную техническую роль). Собственно регулирующим инструментом в условиях рынка является система конкурентных цен своеобразный «прибора, измеряющий уровень ограниченности (дефицитности) ресурсов и продуктов и сигнализирующий об этом всем участникам рыночного процесса. Централизованно управляемая экономика обречена на неэффективность и бесхозяйственность уже потому, что в ней отсутствует столь важный инструмент.
Обе книги Ойкена пронизаны идеей ограничения власти. Он считал пагубной концентрацию экономической власти – от кого бы она ни исходила – не только для хозяйственного процесса, но и для развития свободного человека. Свой тезис о «взаимозависимости порядков» Ойкен иллюстрировал взаимозависимостью властных позиций картелей и авторитарного политического строя.
Согласно Ойкену, экономическая политика, не должна быть «точечной», т.е. ведущейся ради решения краткосрочных задач и нарушающей дееспособность системы цен. Напротив, основным принципом «хозяйственной конституции» (так он называл систему законов и правил хозяйствования) должно стать создание дееспособной системы цен в условиях полной конкуренции как главного критерия эффективности любой меры в сфере экономической политики. Это – основной принцип хозяйственной конституции. В конкурентный порядок должна быть встроена система обеспечения стабильности денег. Поэтому для государства существует примат валютно-денежной политики.
Следующими конституирующими принципами экономической политики, которые гарантируют свободный конкурентный порядок являются:
- открытые рынки (свободный вход на рынок и свободный выход из него);
- частная собственность;
- свобода договоров;
- принцип имущественной ответственности рыночных субъектов;
- постоянство и последовательность экономической политики.
Эти конституирующие принципы эффективной и цельной экономической политики, по Ойкену, взаимообусловлены и неразрывны. Они позволяют проводить не точечную, а комплексную, взаимосвязанную и долгосрочную политику.
Что же касается решения «социального вопроса», то взгляды Ойкена отличались от точки зрения сторонников «сильной социальной политики» (например, Мюллер-Армака, о котором речь шла выше). Эффективный социальный порядок, по Ойкену, заключается не в особой социальной помощи и не в социальном страховании, а в обеспечении государством таких условий, когда каждый, кто этого хочет, способен самостоятельно позаботиться о себе и своей семье. Не результаты рынка следует корректировать «сильной социальной политикой», а помогать тем, кто «выпал» из сферы рыночных отношений в силу возраста, болезней или (пока) не вошел в нее.
Иными словами, подлинно социальным и рыночным будет не тот хозяйственный порядок, в котором значительная часть ресурсов и доходов перераспределяется для социальных нужд в интересах большинства граждан, а тот, в котором минимально число людей, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства.
Концепцию «фрайбургской школы» отличала идея неразрывной связи порядка и свободы. Однако, понимая, что их слитность в реальной жизни и особенно в политике отнюдь не очевидна, ордолибералы должны были доказывать взаимообусловленность двух основных ценностей. Неизбежно возникал и не менее сложный вопрос – о механизме обеспечения порядка, а потому о взаимосвязи права и власти. Только сильное правовое государство может быть гарантом свободной и эффективной рыночной экономики – таков был тезис, который следовало обосновать. Именно этой проблемой с начала 1930-х гг. занимался соратник Ойкена, правовед Франц Бём (1895-1977).
Важнейшим вкладом Бёма в концепцию социального рыночного хозяйства стало положение о том, что угроза свободному конкурентному рынку и свободному обществу исходит не только от государства, имеющего привычку во все вмешиваться и все регулировать, но и от крупных частнохозяйственных или общественных структур. Более того, по Бёму, проблема экономической власти это проблема частной власти.
Если концентрация экономической власти окажется достаточно высокой, то функционирование рыночных механизмов будет нарушено, а демократические институты превратятся в пустую формальность. Поэтому необходимо найти способы, предотвращающие такую концентрацию.
Смириться с реалиями – постоянным стремлением хозяйствующих субъектов и групп интересов завоевать Доминирующие позиции – и оправдывать такое положение дел как объективно неизбежное, значило бы, по Бёму, не просто совершить предательство научных принципов, но и проявить политическую безответственность. Не менее важен и другой тезис Бёма: борьба против экономической власти не может носить сугубо моральный или просветительский характер. Необходимо формировать порядок, в котором бы господствовали принципы частного права. Частноправовое общество, как его определял Бём, обладает упорядочивающей силой, способной нейтрализовать властные поползновения как частных субъектов, так и государства. Причем именно государство должно содействовать ее становлению и поддержанию.
Частноправовое общество соединяет в себе правовой порядок и рыночное хозяйство, оно становится мерилом политической конституции, экономической и социальной политики, предпринимательской деятельности и роли союзов. Однако, для того чтобы рыночное хозяйство функционировало эффективно, требуется увязать частноправовой порядок с порядком, не допускающим ограничений конкуренции.
Так как основным противодействием частной экономической власти является конкуренция, Бём называл её «величайшим и гениальнейшим в истории инструментом лишения власти». Параллельно с Ойкеном он критиковал немецкое имперское законодательство, превратившее Германию в начале века в классическую страну картелей, а также позицию юристов в послевоенной Германии, считавших запрет артелей государственным искажением рынка, противоречащим конституции.
Формирование в Западной Германии социального государства с помощью социального рыночного хозяйства. Политико-экономические предпосылки реализации концепции. Немецкий ученый экономист Отто Шлехт (председатель Фонда им. Людвига Эрхарда (Бонн)) пишет в своей книге «Благосостояние для всей Европы»: «Людям, живущим за пределами Западной Европы, она часто представляется неким островком благополучия и богатства – особенно, когда речь заходит о результатах хозяйственного развития Германии. Страна, потерпевшая поражение во второй мировой войне, большая часть городов и транспортных путей которой лежали в руинах, а население, значительная часть которого стала беженцами, голодало, сумела в течение каких-нибудь десяти лет на своих западных территориях обеспечить такой подъем, что выдвинулась в число ведущих промышленно развитых стран мира.
Значительная доля этого успеха была обеспечена усилиями человека, который еще в годы войны напряженно размышлял о будущем общественном и хозяйственном устройстве Германии, - Людвига Эрхарда. Эрхард разработал концепцию социального рыночного хозяйства и обеспечил политическими методами предпосылки ее реализации. Так сложился основывающийся на свободе, социальной стабильности и нравственных началах целостный общественный порядок, который обеспечил высокие темпы роста, снижение безработицы, стабильность денежной системы, растущие доходы людей, – короче говоря, «благосостояние для всех» (Название самой известной книги Л. Эрхарда).
Спустя почти пять десятилетий успешного развития западноевропейские государства вступили в переломную фазу, социальное рыночное хозяйство проходит масштабные испытания на прочность. Новые технологии и глобальная конкуренция со стороны более «дешевых» производителей бросили серьезный вызов Германии (и не только ей) как месту размещения производства – позиции последней объективно ослаблены вследствие высокой доли налогов и иных отчислений в цене производимых товаров и услуг, а также вследствие довольно высокой безработицы, приводящей к усилению бремени социальных выплат. Дополнительными импульсами, побуждающими к серьезным преобразованиям всей социально-экономической системы, стали необходимость дальнейшего развития Европейского Союза, а также процесс трансформации центрально управляемого планового хозяйства в рыночную экономику, происходящий в России и странах Восточной и Южной Европы.
Серьезность стоящих сегодня проблем, с моей точки зрения, такова, что прорыв к "благосостоянию для всей Европы" может быть обеспечен только на основе "наступления», которое должно предпринять социальное рыночное хозяйство"».
Но прежде, чем ученые, политики, бизнесмены всего мира так или подобным образом стали оценивать результаты реализации концепции социального рыночного хозяйства, прошел не один десяток лет. И следует сказать несколько слов о том, что предшествовало созданию немецкого экономического чуда. Каковы же были политико-экономические предпосылки реализации концепции, с чего все начиналось?
Основное внимание Л. Эрхарда было сосредоточено на разработке основных параметров экономической стратегии выхода из кризиса в послевоенный период, которые он изложил в Меморандуме.
Меморандум Эрхарда состоял из двух основных частей. В первой давалась оценка состояния экономической и финансовой системы нацистской Германии в конце 1943 – начале 1944 гг. Во второй части была сделала попытка наметить общие контуры программы перехода от «военной экономики» к «экономике мирного времени». Опуская статистические подробности, остановимся сначала на основных выводах первой части Меморандума.
Несмотря на то, что в это время на службу Германии были все еще поставлены ресурсы, производственные мощности и рабочие руки многих европейских стран, положение дел в экономике и финансах страны, по мнению Эрхарда, внушало серьезные опасения. Милитаризация экономики привела к глубоким перекосам в структуре народного хозяйства: удельный вес добывающих отраслей и тяжелой промышленности продолжал увеличиваться, производство потребительских и сельскохозяйственных товаров – сокращаться. Отложенный или подавленный потребительский спрос, констатирует Эрхард, всегда таит в себе семена будущего инфляционного взрыва. Благодаря жесткому контролю над ценами и заработной платой, а также принудительным поборам с населения в форме «добровольного» перевода их сбережений на приобретение облигаций государственных займов, нацистскому режиму удалось всего лишь перевести инфляцию в скрытую форму.
Отсутствие конкурентной среды, продолжает свой анализ Эрхард, привело к существенному снижению эффективности производства: росла энергоемкость и материалоемкость, снижалась производительность труда даже на тех предприятиях, где не использовалась или использовалась относительно мало «иностранная рабочая сила».
Подводя итоги констатирующей части своего Меморандума, Эрхард перечисляет общие признаки любой экономической системы, где государство начинает «командовать» экономикой: планирование сверху, административное распределение ресурсов, жесткий контроль над ценами, диктат крупнейших производителей-монополистов, наплевательское отношение к интересам подавляющей массы населения, гипертрофированная роль военного сектора, добывающих отраслей и тяжелой промышленности. Первопричиной такой системы ведения хозяйства, подчеркивает Эрхард, является «игнорирование объективной природы экономических законов, государственный волюнтаризм», а неизбежным следствием – структурные диспропорции, постоянная угроза инфляционного взрыва, низкая производительность труда, недовольство и апатия населения. Такая экономика (Эрхард называл ее «принудительной»), по его глубокому убеждению, никогда и нигде не может быть эффективной.
Этот заключительный вывод служит для Эрхарда своеобразным мостиком для перехода ко второй части своего исследования, где он формулирует свои рекомендации перехода от «военной экономики» к мирной.
С удивительной прозорливостью Эрхард предсказывает, что инерция мышления и неизбежные трудности послевоенного периода породят в Германии сильнейшее искушение вновь вернуться к апробированным уже «командным» методам управления народным хозяйством. Такой путь Эрхард считал губительным, настаивая на необходимости максимально короткого переходного периода освобождения экономики страны от государственного диктата.
Однако такое освобождение от «государственного диктата» вовсе не означает возвращения к «чистому капитализму», где государству отводится всего лишь роль «ночного сторожа». В понимании Эрхарда, государство в переходный период вынуждено заниматься макроэкономическим регулированием методами финансовой, кредитной, таможенной, валютной, налоговой политики, но не мелочной опекой над производством. И уж тем более оно не должно потакать эгоистическим интересам наиболее влиятельных промышленных групп за счет государственной казны.
Социальная политика государства в свою очередь ничего общего не может иметь с филантропией и поощрением иждивенческих настроений, но она должна присутствовать – ведь экономическая эффективность не самоцель, а лишь одно из средств для удовлетворения материальных и духовных потребностей граждан.
Характерно, что перечисление своих предложений по выходу послевоенной экономики из кризиса Эрхард начинает не с конкретных рецептов финансового или экономического характера, а с психологии. (Эрхарду вообще чужд узкотехнократический подход к экономическим проблемам.)
Любая экономическая политика, претендующая на успех, по его убеждению, начинается с обеспечения доверия к ней .со стороны населения, ибо именно человек с его психцлогией, надеждами, планами, наконец, со своими заблуждениями является центром экономической жизни. Без доверия населения даже самая разумная с точки зрения экономической науки политика «зависнет в воздухе». Соответственно, Эрхард формулирует основные требования, которым должна соответствовать эффективная политика переходного периода. Она должна быть понятной гражданам; политики должны убедить людей в ее правильности; политика должна быть последовательной, ибо шараханье из стороны в сторону есть худшая разновидность любой политики; она должна быть открытой и честной; наконец, она Должна быть правильно выстроена тактически, т.е. ориентироваться не только на долгосрочный конечный результат, но и на убедительный демонстрационный эффект в разумные с точки зрения ожиданий населения временные сроки.
Именно поэтому в числе первоочередных мер, своей антикризисной программы Эрхард называет отказ от распределительной системы, либерализации цен и восстановление жизнеспособной денежной единицы. Только так, считал Эрхард, можно в короткий срок насытить рынок и дать убедительные стимулы к труду.
Государство должно немедленно и решительно провести санацию денежной системы, перекрыв главный источник инфляционной угрозы –широкомасштабное бюджетное финансирование тяжелой промышленности и военного сектора.
Вместе с тем следует создать льготный режим для быстрого роста производства потребительских товаров и жилищного строительства, где размеры инвестиций и срок оборота капитала существенно меньше, чем в тяжелой промышленности, а «демонстрационный эффект» в глазах населения значительно выше.
Эрхард предупреждает об опасности использования методов «дозированной инфляции» для повышения платежеспособного спроса и оживления деловой активности. Не отрицая напрочь кейнсианских рецептов лечения кризисных явлений в экономике, он считает, что прибегать к ним (с большой осторожностью и на короткий срок) можно лишь в одном – единственном случае: когда достаточно продолжительное время проводившаяся жесткая дефляционная политика привела к полной стагнации производства и массовой безработице. В остальном же, считает Эрхард, попытки «управлять» инфляцией очень схожи с попытками бактериологов получить новое лекарство, способствующее выработке в организме иммунитета против еще не известного вируса. В конечном счете, все зависит от дозировки: больной может приобрести иммунитет, но может и погибнуть.
Общая тональность и политическая направленность «Меморандума» Эрхарда не оставляют широкого поля для его толкования. Основные акценты расставлены в нем достаточно четко и однозначно. Исход войны в общем и целом для него предрешен. Как экономист, он концентрирует свое внимание не на военно-политической стороне дела, а на доказательстве порочности основополагающих принципов экономической и финансовой системы нацистского государства, где деньги не играют никакой роли и фюрер предписывает экономике свою волю. Иррациональность такой экономической модели для Эрхарда настолько очевидна, что вопрос о ее крушении для него вопрос времени. И время это, считал Эрхард в 1944 г., приближается неумолимо и с огромной скоростью.
Цели социального рыночного хозяйства. Социальные основы рыночной экономики Л. Эрхарда. Объем социальных услуг, предоставляемых государством своим гражданам, никогда не был для Эрхарда мерилом «социальности» общественно-экономической системы. Скорее, наоборот, одним из важнейших критериев успешного развития социального рыночного хозяйства он считал создание условий для сокращения государственной активности в сфере социального обеспечения. В таком подходе нет никакого внутреннего противоречия.
У государства нет собственных средств, а следовательно, нет и не может существовать никаких «бесплатных» общественных фондов и «бесплатных» социальных услуг. Всякая социальная услуга, всякий объект социального строительства, всякая пенсия, всякое пособие и субсидия оплачиваются за счет налогов, отчислений от прибыли и вычетов из заработной платы. Государство же выступает посредником, выполняющим функцию перераспределения доходов производящих слоев общества. Непомерное расширение обязательств государства в социальной сфере, по мнению Эрхарда, чревато рядом серьезных последствий и в конечном счете контрпродуктивно даже с точки зрения достижения декларируемых целей социальной политики.
Во-первых, любые формы государственного перераспределения нарушают логику функционирования рыночной системы» а свойство любой системы – ее целостность. Высокие налоги и социальные поборы лишают предпринимателей стимулов к инвестициям, расширению производства и созданию новых рабочих мест, а активную часть населения – стимулов к труду. Таким образом, под угрозу ставится эффективность рыночной экономики, которая, собственно, и является источником социальных благ. При этом процессы перераспределения имеют тенденцию самопроизвольного расширения и роста: социальные блага, льготы и дотации, предоставленные одним, неизбежно порождают необходимость распространения их на других, дабы избежать социального недовольства. В результате возникает порочный круг: чем больше государство берется перераспределять, тем шире становится круг претензий к нему, требующих дальнейшей эскалации государственного вмешательства.
Во-вторых, чем масштабнее система государственной благотворительности, тем менее она эффективна. Дело здесь не только в необходимости содержать дорогостоящий государственный аппарат. Вся логика перераспределения сводится к тому, что деньги переходят от одного налогоплательщика к другому, но разобраться, кто остается в выигрыше, кто в проигрыше, очень сложно система государственного вспомоществования слишком громоздка и непрозрачна. В результате каждому остается только верить, что он скорее выиграет от нее, чем проиграет. Иными словами, каждый, по выражению Эрхарда, живет в надежде «запустить руку в карман соседа» глубже, чем это сделает сосед.
Закономерным следствием государственного патернализма является распространение в обществе иждивенческих настроений и личной безответственности, повсеместная зависимость граждан от заботы «доброго» государства. «Когда все усилия социальной политики направлены на то, чтобы Каждого человека уже с момента его рождения предохранить от всех превратностей жизни ... нельзя требовать от людей, воспитанных в таких условиях, чтобы они выявили в необходимой мере такие качества, как жизненная сила, инициатива, стремление к достижениям в производительности и другие лучшие качества, столь судьбоносные в жизни и будущности нации», –подчеркивает Эрхард.
Существует «неразрывная связь между хозяйственной и социальной политикой». Не может эффективно функционировать рынок в обществе, где человек низведен до уровня «социального подданного». Отступление от принципов свободы и личной ответственности в конечном счете неизбежно ведет к снижению экономической эффективности, а следовательно, и к постоянному сокращению объема социальных благ, на перераспределение которых претендует бюрократический аппарат. Пресловутая модель «государства всеобщего благоденствия», стержнем которой является гарантированная государством «уверенность в завтрашнем дне», по убеждению Эрхарда, на деле «может означать все что угодно, но только не «благоденствие»; это скорее очаг скудости». Паралич экономического прогресса и превращение человека в «социальный винтик» – такова цена «патерналистских гарантий его материальной обеспеченности со стороны всесильного государства».
Эрхард был убежден, что социальные проблемы в обществе решаются не перераспределением, а повышением хозяйственной эффективности на основе конкурентного рынка. Рациональный хозяйственный порядок уже сам по себе упраздняет многие социальные проблемы без специального вмешательства государства. Главная социальная задача экономической политики государства состоит вовсе не в раздаче благ, а в обеспечении условий для свободной самодеятельности индивидов, способных создавать эти блага и самостоятельна позаботиться о себе и своих близких.
Таким образом, государственная мудрость состоит не в том, чтобы изъять у граждан часть их доходов, а затем вернуть им же в виде пособий, пенсий, дотаций и других социальных услуг. Большая часть доходов должна оставаться в руках получателей, а не изыматься в виде Налогов и взносов на национальные нужды. Правильно понятая социальная политика должна быть ориентирована на усиление позиций индивида как на «старте», так и в ходе самого «соревнования». Создать условия для того, чтобы каждый имел возможность получить образование, профессию, рабочее место, стимулировать сбережения и стремление обзавестись собственностью – вот важнейшие направления социальной политики государства. Только обретя финансовую независимость от государственного социального попечительства, гражданин превращается из «социального подданного» в свободного человека.
Эрхард постоянно подчеркивает, что объем социальных благ, предоставляемых государством, по мере роста общественного богатства и благосостояния граждан должен, не расширяться, а, наоборот, сокращаться. Социальное вспомоществование со стороны государства – явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, не способной поддерживать собственное благосостояние. По мере роста богатства общества и уровня жизни его граждан потребность в государственной опеке отпадает, средние и зажиточные слои должны автоматически лишаться права на всякого рода пособия, льготы и социальные выплаты со стороны государства.
Объектами социальной опеки со стороны государства должны быть только действительно нуждающиеся в поддержке и не имеющие возможности обеспечить себе прожиточный минимум. Критерии выбора объектов социальной поддержки со стороны государства логически вытекают из принципа субсидиарности: только в тех, случаях, когда субъект (индивид, домашнее хозяйство, предприятие) по не зависящим от него причинам не может справиться с возникающими проблемами, государство (общество) оказывает ему помощь в тех формах и таким образом, чтобы в дальнейшем он оказался в состоянии самостоятельно справляться со своими проблемами («помощь для самопомощи»).
Разумеется, всегда остаются какие-то группы людей, обеспечение которых будет происходить вне рыночных процессов, например инвалиды от рождения, сироты, многодетные семьи, потерявшие кормильца и т.д. С формальной точки зрения обеспечение таких категорий граждан тоже представляет собой перераспределение рыночных результатов. Однако в любом морально здоровом обществе помощь таким людям считается бесспорной функцией государства или институтов милосердия, в осуществление которой все трудоспособные вносят свой вклад. Но исключения не должны превращаться в правило.
Во всех тех случаях, когда жизненные риски предсказуемы (например, наступление; нетрудоспособности по старости, вследствие болезни или несчастного случая), каждый может и должен своевременно сам позаботиться о себе, используя систему добровольного страхования, личные сбережения и т.д. Задача государства не в том, чтобы поощрять и финансировать безответственность, а в том, чтобы обеспечить возможность реализации долгосрочных индивидуальных решений в социальной сфере. Понятно, что ни накопительная пенсионная система, ни сбережения, ни приобретение собственности не могут выполнять эффективно функцию социальных амортизаторов без стабильной ценности денег, жизнеспособной банковской системы, жесткого контроля государства за деятельностью страховых компаний и банков.
Каждое общество в соответствии со своими традициями, культурой, системой Ценностей вырабатывает собственные критерии социальной справедливости. Многое из того, что вполне приемлемо в Америке, будет воспринято в Германии, да и вообще в Европе, как «капиталистический беспредел». Но есть границы, которые нельзя преступать ни при каких обстоятельствах без риска подорвать фундамент социального благополучия любого общества стабильность и эффективность экономической системы. Нельзя забывать: прежде чем что-то поделить, это «что-то» надо произвести.
Общество не имеет права проедать больше, чем оно создает. Рост государственных расходов на социальные нужды не может быть выше темпов роста ВВП. Увеличение заработной платы не должно опережать рост производительности труда. Налоговая политика не должна лишать предпринимателя стимулов для инвестиций и «наказывать» тех, кто трудится больше и лучше. Пособие по безработице не должно превращаться в легализованную возможность за государственный счет отдохнуть от трудов праведных.
Вся логика подхода Эрхарда к решению социальных проблем направлена на то, чтобы не плодить иждивенцев, воспитанных в уверенности, что кто-то с детства и до старости всегда должен заботиться о них. Вновь и вновь Эрхард напоминает, что за мнимые благодеяния государства, оплаченные из кармана налогоплательщика, граждане расплачиваются «растущей зависимостью от коллектива, закрепощением». Солидарность и стремление уберечь каждого человека от нужды и нищеты, безусловно, похвальные качества. Но, не забывая о солидарности, надо чтить главную заповедь: сделай все, что в твоих силах, сам, прежде чем обращаться к государству за помощью. «Человеческий порядок должен предоставлять как можно больше простора свободе и индивидуальности».
Концепция социального рыночного хозяйства подробно рассматривается известным немецким ученым Хайнцем Лампертом в книге «Социальная рыночная экономика. Германский путь».
Ламперт рассматривает «социальное рыночное хозяйство» как социальный и экономический порядок, который располагается между, как он пишет, необузданным, лишенным целенаправленно сформированного порядка, рыночным капитализмом XIX - XX в., в том виде, в каком он господствовал в большинстве западных стран, и тоталитарной административной экономикой, введенной Сталиным и Гитлером, и как путь, ведущий к свободному, экономически эффективному, стабильному порядку в обществе и экономике.
Экономико-политическая концепция социального рыночного хозяйства направлена на синтез гарантированной правовым государством свободы, экономической свободы (которая из-за неделимости свободы рассматривается как необходимая составляющая свободного порядка вообще) и идеалами социального государства, связанными с социальной защищенностью и социальной справедливостью. Это сочетание целей – свобода и справедливость – отражается в понятии «социальное рыночное хозяйство». Рыночное хозяйство олицетворяет хозяйственную свободу. Оно заключается в свободе потребителей покупать по своему выбору изделия, в свободе владельца средств производства использовать рабочую силу, деньги, имущество.
Цели социального рыночного хозяйства в Германии и средства, которые необходимо использовать для их достижения в соответствии с общей концепцией, можно охарактеризовать следующим образом:
1. Достижение максимально высокого благосостояния благодаря:
- установлению порядка конкуренции;
- целенаправленному проведению политики, ориентированной на рост и обеспечивающей его постоянство на достаточном уровне;
- обеспечению полной занятости, поскольку она позволяет гарантировать доход каждому лицу, способному и желающему работать;
- обеспечению свободы внешней торговли.
2. Обеспечение экономически эффективной и социально справедливой денежной системы, т.е. в особенности обеспечение стабильных цен.
3. Социальная обеспеченность, социальная справедливость и социальный прогресс, прежде всего защита семьи, справедливое распределение доходов и имущества.
Ламперт, конечно, говорит еще и такой специфике Германии, как характер немецкого народа. По его мнению, это так же сыграло большую роль: После второй мировой войны стремление измученного голодом и обнищавшего населения к возрождению, трудолюбие и прилежность немцев, иностранная помощь и прочие содействовавшие экономическому развитию Германии факторы обусловили соответствующий экономический рост. Но этот подъем стал возможным и еще потому, что в Германии были обеспечены важные предпосылки роста: в стране имелись прилежные высокодисциплинированные рабочие, обладавшие организационными способностями, вооруженные техническими и трудовыми навыками.
Германия начинала на экономическом и социальном пепелище, доставшейся ей в наследство от третьего рейха. Ей пришлось социально обустраивать миллионы беженцев, миллионы возвращавшихся с фронта и политических узников. Ей пришлось заботиться о членах семей погибшего на войне кормильца, об инвалидах войны и пострадавших, чтобы смягчить последствия катастрофы. Кроме того, Германии пришлось заново создавать систему труда и социального обеспечения, которая явилась надежным и прочным фундаментом нового общества.
Следует обратить внимание на то, что социальное рыночное хозяйство в Германии доказало свою способность обеспечить экономический фундамент для чрезвычайных вложений в общественный сектор: социальный бюджет, т.е. сумма всех расходов на социальные нужды, со 115 млрд. марок в 1965 году (это 25% от валового общественного продукта) выросла до 346 млрд. марок (это 33,7% от ВОП) в 1975 г., составив в 1988 г. уже 660 млрд. марок (или 31,1% от ВОП). Большой процент отчислялся на образование и науку.
В социальном рыночном хозяйстве, с позиций теоретиков данной концепции, социальные аспекты играют существенную роль.
Таким образом, главные задачи социального порядка заключаются в том, чтобы обеспечить социальный мир, социальную справедливость и социальную защищенность для всех, а в экономической жизни гарантировать соблюдение минимальных социальных условий, направленных на гуманизацию экономической и социальной трудовой жизни или повышение степени такой гуманизации.
Можно выделить несколько факторов, в соответствии с ценностными представлениями Запада, которые определяют масштабы социального содержания экономического порядка:
- пригодность для того, чтобы способствовать экономическому росту и экономическому прогрессу и распределять возникающие при этом доходы и имущество в соответствии с господствующими нормами справедливости (т. е. «благосостояние для всех»);
- способность обеспечить полную занятость, т.е. избежать безработицы;
- способность высвободить средства для неспособных к труду или непроизводительно работающих членов общества, чтобы обеспечить и для них уровень существования, воспринимаемый как достаточный;
- пригодность для того, чтобы обеспечить стабильность покупательной способности и воспрепятствовать инфляции;
- способность гарантировать основные права человека;
Итак, сущность концепции «социального рыночного хозяйства» заключалась в признании примата экономической свободы предпринимателя и отрицании административного вмешательства в экономику, поскольку именно рыночная свобода создает экономические, ресурсные предпосылки для достижения социальных целей.
На основе развития социальной рыночной экономики западногерманское государство развернуло целую систему социальных амортизаторов, не позволяющих любому гражданину опускаться ниже установленной черты бедности. Но при этом государство старается не брать на себя выполнение таких социальных задач, которые под силу самим гражданам.
Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь. Со времен классического либерализма в экономической литературе утвердился подход к государству как необходимому злу, властные полномочия которого не должны расширяться сверх необходимой меры. Своим основанием этот принцип обязан в первую очередь Адаму Смиту (1723-1790) в его главном труде «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776), где он писал, что, преследуя собственный интерес, никто не помышляет о реализации таким путем еще и общественного интереса и даже не подозревает, в какой степени он этому способствует; хозяйствующим субъектом словно бы руководит невидимая рука, которая ведет его к цели, вовсе не являвшейся частью его намерений. Как сказали бы современные экономисты, Смит доказал, что оптимальное решение в экономике является результирующей спонтанно складывающегося параллелограмма сил, и никакого государственного вмешательства здесь не требуется.
Однако, говоря так, сегодняшние ученые обрывают Смита на полуслове. Естественный порядок в его системе отнюдь не исключал, а предполагал выполнение государством определенных задач, без которых такой параллелограмм сил просто не сложился бы. Функциями государства должны были быть, по его убеждению, социальное обеспечение немощных, поддержание правопорядка, оборона. На долю государства выпадали также организация общественных работ и содержание общественных институтов. В числе прочего это развитие и поддержание путей сообщения, портов, устройство крепостей и содержание гарнизонов для охраны, торговли, содержание почтовой службы и некоторых коммунальных служб. Весьма определенно высказывался Смит и в пользу государс
·твенного регулирования нормы процента и минимума заработной платы.
Более чем критическое отношение Смита к монополиям в лице крупных торговых компаний и деятельности британских и голландских колониальных властей недвусмысленно свидетельствует о том, что он рассматривал эти монополистические тенденции как угрозу принципу самореализации рынка. Позицию Смита в отношении задач государства в области обеспечения порядка хозяйствования можно было бы сформулировать таким образом: противодействие монополиям и структурам, неправомерно узурпирующим властные функции в экономике.
Немаловажно и отнюдь не случайно, что формула «естественной свободы» Смита органично сочеталась с требованием ко всем участникам экономической жизни «не нарушать законов справедливости». Выгодно или вредно для общества, если положение низших слоев народа, составляющих преобладающую часть населения любого общества, улучшается, задавал вопрос Смит и отвечал на него следующим образом: «Ни одно общество, без сомнения, не может процветать и быть счастливым, если значительнейшая часть его членов бедна и несчастна простая справедливость требует, чтобы те, кто кормит, одевает и дает кров всему народу, получали такую долю продуктов своего собственного труда, чтобы сами могли иметь сносную пищу, одежду и кров». Таким образом, первый теоретик экономического либерализма, каковым является Адам Смит, фактически сформулировал необходимость солидарности, – принцип, который впоследствии играл важную роль в теории и практике социального рыночного хозяйства в Германии.
Наконец, у Смита присутствовало и понимание различия между двумя экономическими задачами, которые необходимо решать в любом обществе, производящем товары. Первая из них состоит в том, чтобы люди благодаря собственной активности имели достаточный доход и могли сами себя обеспечивать, а вторая – в том, чтобы давать доход государству, достаточный для обеспечения общественных нужд.
Для Давида Рикардо (1772-1823), жившего в период динамичного развития английского капитализма, экономический строй свободной конкуренции был естественной и наиболее рациональной системой хозяйствования. «Жизненным нервом» и самым мощным стимулом динамического развития экономики являлась в теории Рикардо норма прибыли, получаемая собственником капитала. Рикардо был убежден, что стремление людей к индивидуальной выгоде находится в гармоническом единстве с общей выгодой, с интересами всех членов общества. Нужно только убрать барьеры на их пути – в виде, например, протекционизма, – и обеспечить устойчивое денежное обращение, базирующееся на золотом стандарте.
Последователь Рикардо английский экономист и философ Джон Стюарт Милль (1806 - 1873) дополнил характеристику либерального устройства рыночного хозяйства, исходя из реалий середины XIX в., и первым подвел теоретический базис под программу социальных реформ.
Милль, как и Рикардо, осуждал политику протекционизма, критиковал он и законы, запрещавшие или ограничивавшие деятельность профсоюзов. Поскольку он видел, что система свободной конкуренции не может обеспечить решение целого ряда экономических проблем, ибо существуют такие формы и сферы хозяйственной жизни, которые не гарантируют собственнику капитала получения достаточной прибыли, он полагал, что государство должно взять на себя расходы по созданию хозяйственной инфраструктуры, поддержанию науки и др..
Вместе с тем Милль, разумеется, не допускал государственного вмешательства в непосредственную предпринимательскую деятельность. «Даже если бы правительство и могло собрать у себя в каждом из своих ведомств самые выдающиеся умы и самые энергичные силы нации, все же было бы не менее желательно, чтобы большая часть дел общества оставалась в руках лиц, непосредственно заинтересованных в них, – писал Милль. – У народа, не привыкшего к самостоятельной деятельности во имя общего интереса, у народа, который ожидает от своего правительства соответствующих указаний и распоряжений по всем вопросам, представляющим общий интерес, способности развиты лишь наполовину».
Важное место в концепции Милля занимали вопросы, касающиеся наиболее совершенного общественного устройства. Он полагал, что «наилучшим состоянием человечества было бы такое, когда никто не беден, никто не стремится стать богаче и нет никаких причин опасаться быть отброшенным назад из-за усилий других протолкнуться вперед».
Фактически Милль призывал к социальному партнерству, предоставлению рабочим доли в прибылях – такой форме организации производства, при которой работники объединятся на условиях коллективного владения капиталом, а производственным процессом будут руководить управляющие, назначаемые и смещаемые самими работающими.
Кризис государства всеобщего благосостояния и новые вызовы социальных реформ. Страны Западной Европы в той или иной мере сумели реализовать во второй половине ХХ в. ту или иную модель социальной политики. Однако, финансовые проблемы, с которыми столкнулись большинство экономически развитых стран в начале-середине 1990-х гг. (а некоторые страны – уже с конца 1980-х гг.), наложили определенный отпечаток и на тенденции в реализации социальных функций общественных систем. Одним из следствий данного обстоятельства стало в известной мере размывание различий между указанными моделями. Так, государства со значительными объемами финансирования социальных расходов за счет бюджетной системы стали более активно использовать систему социального страхования и вводить элементы платности в системе государственных услуг социального назначения. Одновременно в странах с акцентом на финансирование социальных услуг за счет страхования стала просматриваться тенденция к расширению участия бюджетных источников. Активная и масштабная социальная политика, проводимая в странах с экономикой рыночного типа, не может не сказываться на общей рыночной и конъюнктурной ситуации в этих странах, на темпах экономического роста. Наиболее ощутимыми негативными последствиями проводимых социальных мероприятий являются следующие:
- снижение конкурентоспособности товаров на внутренних и внешних рынках по причине высокого уровня налогообложения как косвенного, так и системы налогов и иных платежей, исчисляемых в процентах от заработной платы;
- выраженный и ощутимый для национальной экономики отток капитала;
- снижение уровня трудовой активности населения из-за сверхвысокой социальной защищенности. Так, в Швеции наблюдается отказ работников от повышения квалификации, нежелание работать сверхурочно;
- развитие иждивенчества и элементов спекуляции. Так. например, в Нидерландах практически любое лицо, имеющее проблемы со здоровьем ( в том числе, в результате пережитого стресса) может, пройдя разовое обследование, фактически получить "инвалидность по болезни" и пожизненное пособие в размере 70% заработной платы на последнем месте работы. В результате в стране с численностью занятых 6,2 млн. чел. насчитывается около 800 тыс. граждан, получивших такую инвалидность. Другим примером аналогичной ситуации является тот факт, что хотя в Швеции достигнут один из наиболее высоких уровней стандартов здоровья населения, процент невыходов на работу по причине болезни здесь самый высокий в мире и постоянно растет. В значительной мере это связано с высоким уровнем социальных выплат по болезни и страхованию по краткосрочным заболеваниям;
- высокий уровень страховых платежей. Это ведет не только к соответствующему повышению цен на товары и подрывает их конкурентоспособность, но и искажает относительную эффективность использования труда и капитала, влияя тем самым на формирование структуры экономики.
С начала 1990-х гг. в Европе просматривается некоторая тенденция к свертыванию социальной деятельности государства, что связано как проблемами роста государственной задолженности и расходов по ее обслуживанию, так и с конкретной конъюнктурной ситуацией в странах. Меры по экономии бюджетных ресурсов в основном сводились к сокращению отдельных категорий расходов (на здравоохранение и образование, отдельных выплат при страховании по болезни, сокращение объемов фондов помощи безработным), а также к введению дополнительных налогов (например, введение налогов с пенсионных касс и страховых компаний в Дании). Опыт попыток сокращения государственных расходов в этот период показал, что сложнее всего (практически невозможно) сократить расходы на прямые выплаты отдельным категориям населения. Более реальным оказывается сокращение расходов на новое строительство социальных объектов.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ
1. Развитие общества не может оцениваться только с позиции экономической рациональности и эффективности, поскольку экономические отношения неразрывно связаны с социальными, напрямую зависят от характера проводимой политики (авторитарной или демократической, жесткой или гуманной).
2. Развитие общественного производства существенно меняет представление о взаимосвязи экономических и социальных процессов. В экономической теории формируется и получает развитие концепция социально ориентированной рыночной экономики;
3. Концепция социально ориентированной рыночной экономики возникла и развивалась в тесном взаимодействии с концепцией «государства всеобщего благосостояния». В теоретическом плане концепция государства всеобщего благосостояния опиралась на теорию английского экономиста Дж. Кейнса, обосновавшего необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь общества. При этом приверженцы концепции государства всеобщего благосостояния связывают свои надежды с перспективами развития смешенной экономики, сочетанием ее частного и государственного секторов.
4. Существенным достижением ХХ в. является формирование широкого спектра различных программ, моделей социальной политики. Среди них модели Швеции и Норвегии, Германии и Франции, Англии и США, СССР и стран бывшего социалистического лагеря, а также модели стран Латинской Америки, Азии и др.
5. Существуют различные классификации моделей социальной политики. Одна из классификаций была предложена ведущим западным социологом Г. Эспинг-Андерсеном. Исходя из общих принципов государства благосостояния, ученый выделяет три типа такого государства, которые собственно и представляют собой основные модели современной социальной политики, существующие сегодня в экономически развитых странах Запада: неолиберальный (или американский); социально-демократический (скандинавский, шведская модель социальной политики); 3.корпоративный (франко-германское).
6. Большинство реализуемых сегодня моделей социальной политики можно отнести к политике государства всеобщего благосостояния. Эта цель при всей ее инструментальной неопределенности вполне очевидна – экономическое и социальное процветание и благополучие государства и всех членов общества.
7. Наиболее яркое воплощение модели «государства всеобщего благосостояния» представляет социальная политика Швеции. Основные принципы социальной политики в Швеции в её современном значении были определены быстрым ростом промышленности в начале ХХ в. В это время социальная политика стала ориентироваться на всё население и превратилась в общенациональную политику социального благосостояния.
8. В директивной экономике СССР и других социалистических стран реализовывалась патерналистская модель социальной политики.
9. Модель общественно-экономического устройства, сложившаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера Л. Эрхарда, стала основой так называемого немецкого экономического чуда. Эта модель получила название социального рыночного хозяйства.
10. Страны Западной Европы во второй половине ХХ в. стремились к реализации различных моделей социальной политики. Однако, финансовые проблемы, с которыми столкнулись большинство экономически развитых стран в начале-середине 1990-х гг. (а некоторые страны – уже с конца 1980-х гг.), наложили определенный отпечаток и на тенденции в реализации социальных программ. Государства столкнулись с негативными последствиями проведения политики всеобщего благосостояния. Все чаще говорят о кризисе государства всеобщего благосостояния.

А. Контрольные вопросы
1.Раскройте содержание понятий: «социальное государство», «социально-ориентированная экономика», «государство всеобщего благосостояния», «гражданское общество».
2. Как связаны социально-ориентированная экономика и социальная политика?
3. Назовите основные элементы социально-ориентированной рыночной экономики.
4. Назовите имена ученых, идеи которых определили развитие социальной политики во второй половине ХХ в.
5. Назовите подходы к классификации моделей социальной политики.
6. Назовите основные модели социальной политики.
7. В чем особенность и характерные черты патерналистской модели социальной политики?
8. Дайте характеристику известным подходам к определению патернализма и этатизма.
9. Дайте характеристику шведской модели государства всеобщего благосостояния. Перечислите основные принципы шведской модели государства благосостояния.
10. Расскажите о создании социального рыночного хозяйства в Германии во второй половине ХХ в.
11. Кто из ученых-экономистов стоял у истоков социального рыночного хозяйства? Назовите имена, основные идеи и концепции.
12. Назовите основные принципы неолиберальной модели социальной политики.
13. В чем проявился кризис государства всеобщего благосостояния? Каковы негативные последствия реализации концепции государства благосостояния?

Б. Деловая игра «Как реформировать социальную политику?»
Цель проведения игры – эмпирическое восприятие студентами множественности вариантов проведения социальных реформ. Студенты представляют себя в роли социальных реформаторов: представителя властных структур, политических партий, профессиональных союзов и предлагают возможные программы социального реформирования.

В. Эссе «Модели социальной политики и их реализация в ХХ столетии».
На основе изучения и анализа публикаций о проведении социальной политики в различных регионах мира студенты излагают концепцию проведения социальной политики в конкретной стране, рассматривают особенности проведения социальной политики и ее соответствие одной их известных моделей. Изложение следует сопроводить возможными статистическими данными о состоянии различных областей социальной политики.
В заключение следует подвести итоги рассмотрения, выделить ключевые проблемы и обосновать свою позицию по их решению. Рекомендуемый объем эссе – 5 – 7 страниц (гарнитура 12, интервал 1,5).

Литература
Автономов В., Гутник В. Немецкая экономическая мысль и феномен Ойкена // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 8.
Васина Л.Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терминов. М.: Инфра – М, 1997.
Веттерберг Г. Новое общество: о возможностях общественного сектора. М.: Ad Marginem, 1999.
Горохова К.Г. «Государство благосостояния»: шведская модель. М.: Знамя, 1989.
Государство благосостояния и его социально-экономические основы. Сб. ст. СПб., 1998.
Зарицкий Б.Е. Людвиг Эрхард: секреты «экономического чуда». М.: изд-во БЕК, 1997. Гл. 24.
Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978.
Концепция хозяйственного порядка. Учение ордолиберализма / Пер. с нем. Общая ред. К. Херрманн-Пиллата. М.: Фонд «За экономическую грамотность», 1997.
Корнаи Я. Дефицит / Пер. с венгер. М., 1990.
Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь / Пер. с нем., М.: Дело, 1994.
Линд Р. Процессы преобразований в общественном секторе Швеции. Спб., 1998.
Мюллер-Армак А. Принципы социального рыночного хозяйства // Социальное рыночное хозяйство: Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб.: Экономическая школа, 1999. С. 262283.
Ойкен В. Основные принципы экономической политики / Пер. с нем. Общ. ред. Л. И. Цедилина и К. Херрман-Пиллата. М.: Прогресс, 1995.
Ойкен В. Основы национальной экономии / Пер. с нем. Общ. ред. В.С.Автономова, В.П.Гутника и К.Херман-Пиллата. М.: Экономика, 1996.
Петерссон О. Шведская система правления и политика. М.: Ad Marginem, 1998.
Политическая культура и социальная политика: сопоставление между США и ФРГ при особом внимании к проблемам бедности. М.: ИНИОН РАН, 1992.
Розанваллон П. Новый социальный вопрос. М., 1998.
Рюстов А. Между капитализмом и социализмом // Концепция хозяйственного порядка. Учение ордолиберализма. Общая ред. К. Херман-Пиллата. Пер. с нем. под ред. Л.И. Цедилина. М., 1997.
Социальная политика в стратегии социал-демократов и неоконсерваторов / Отв. ред. М.А. Гордон. Сборник научно-аналитических обзоров. М., 1988.
Социальная политика Швеции. М.: Социальная защита, 1998.
Социальная энциклопедия. М., 2000.
Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепция, практика. // Под ред. А.Ю. Чепуренко. М.: РОССПЕН, 2001.
Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономического порядка в России и Германии / Под ред. В.С. Автономова. СПб.: Экономическая школа, 1999.
Цель – рыночное хозяйство. Хозяйство и общество в процессе перехода от плана к рынку / Пер. с нем. М.: ВлаДар, 1995.
Шкаратан О.И. Тип общества – тип социальных отношений // Мир России. 2000. №2.
Шлехт О. Благосостояние для всей Европы на основе наступления рыночного хозяйства. М., 1996.
Шумпетер Й.А. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995.
Шумпетер Й.А. История экономического анализа: в 3-х тт. / Пер. с англ. под ред. В.С. Автономова. СПб., 2001. Т. 3.
Экономическая энциклопедия / Глав. ред. Абалкин М., 1999.
Эрхард Л. Благосостояние для всех. М.: Начала-Пресс, 1991.
Эрхард Л. Полвека размышлений: Речи, статьи / Пер. с нем. М.: Наука, 1996.
Alexander J. Introduction. Civil Societies I, II, III: Constructing an Empirical Concept from Normative Controversies and Historical Transformations // Real Civil Socierias: Dilemmas of Institutionalization / Ed. by J. Alexander. L.: SAGE, 1998. Pp. 1-19.
Berliner J. S. The Comparisen of Social Welfare Systems // State and Welfare. USA / USSR. Contemporary Policy and Practice / Ed. by G.W. Lapidus, G.E.Swanson. Berkeley. University of California. Institute of International Studies, 1998. P.1 – 16.
Habermas J. The Structural Transformation of the Public Sphere. Engl. transl. by T. Burger and F. Lawrence. L.: Blackwell, 1992 [1962]. Pp. 1-26.
Marshall T.S. The Right to Welfare and Other Essays. L.: Heinemann, 1981.
New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / edited by Nick Manning and Ian Shaw. Blackwell Publishers Ltd. 2000.Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge. Polity. 1998.
Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000.
Silberman B., Yanovitch M. New Reach. New Poor. New Russia. Winners and Losers on the Russian Road to Capitalism. N.-Y., L.: M.E.Sharpe, 1997.
Social Policy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.
Spector M., Kitsuse J. Constructing Social Problems. N.Y.: Gruyter, 1987.
The Welfare State Reader / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.
Esping-Andersen G. Three World of Welfare
Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies / Ed. by Gosta Esping-Andersen. L.: Sage Publications, 1996.
Глава 5.
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ
5.1. Социальная политика в плановой и рыночной экономиках
Выше мы уже говорили о том, что существуют различные модели социальной политики, основные элементы которых зависят от той экономической системы, которая существует в стране. В этой главе учебника мы рассмотрим сходство и основные различия между социальной политикой, которая проводится в плановой и рыночной экономиках.
Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами. В течение последних полутора – двух веков правительства большинства экономически развитых государств вне зависимости от тех политических и экономических систем, которые существовали в них, провозглашали фактически идентичные цели в области социальной политики. Количество этих целей было ограниченным, а в их состав, как правило, включались:
- рост денежных доходов населения;
- улучшение условий жизни населения и его потребления;
- улучшение пенсионного обеспечения;
- развитие отраслей социальной сферы;
- поддержка доходов беднейших групп населения и некоторые другие.
Сами эти цели носят политически и экономически нейтральный характер, и поэтому могут рассматриваться как единая компонента социальной политики в большинстве стран.
Различия проявляются на стадии реализации поставленных целей социальной политики, когда возникает необходимость в использовании тех или иных экономических инструментов. Рассмотрим, какие из этих инструментов будут использоваться для достижения целей социальной политики в «чистых» плановой и рыночной экономиках. При этом усилим эти различия допущением, что первое государство является социалистическим, и в нем основная часть средств производства находится в государственной собственности, а второе – построено на основах либерализма и частной собственности на средства производства.
В первом из наших государств основным инструментом социальной политики будут государственные законы и нормативно-правовые документы властных структур, предписывающие конкретные размеры увеличения заработных плат, повышения пенсий, изменения цен на товары народного потребления, строительство объектов социальной инфраструктуры и т.п. Возможность использования подобного инструмента определяется тем, что государство контролирует основную часть финансовых потоков (в государственном бюджете), стремясь не допускать в сколько-нибудь значимых размерах экономической и финансовой самостоятельности домохозяйств. При этом государство ранжирует членов общества по их значимости, регламентируя их уровень доходов и объемы потребления. Каждый член общества может четко прогнозировать их пределы при своем перемещении по социальной лестнице. Отсутствуют рынки ценных бумаг, реальное (а не формальное) социальное страхование и другие инструменты финансовой независимости домохозяйств.
В легальном секторе экономики прежнего СССР существовало относительно небольшое количество вариантов превышения фактически установленных государством объемов частного потребления. Например, учащиеся вузов могли получить доходы, работая в каникулярный период в студенческих строительных отрядах. Лица интеллектуального труда могли заниматься переводами, а в учебных и научных организациях – выполнять хоздоговорные исследования (предельный доход по последним также устанавливался государством). Для граждан рабочих профессий дополнительным источником доходов могли становиться сверхурочные работы. Лица, достигавшие пенсионного возраста, могли работать и получать пенсию одновременно.
Шире возможности были у участников «серой» экономики (работа в бригадах «шабашников», сдача в наем квартир и дач, предоставление за плату формально бесплатных услуг, спрос на которые превышал их предложение, перепродажа дефицитных товаров по их реальным рыночным ценам и т.п.), но подобная деятельность, как правило, преследовалась в административном, либо уголовном порядке.
Строительство объектов социальной инфраструктуры определяется не столько реальными потребностями (платежеспособным спросом) населения в их услугах, сколько политикой государства, направленной на сглаживание межрегиональных различий в обеспеченности населения этими объектами.
Рассмотрим теперь наше второе государство. Доминирование в его экономике негосударственного сектора определяет, что основными инструментами реализации целей социальной политики является наличие платежеспособного спроса на ее услуги, а также система формируемых и финансируемых государством минимальных социальных гарантий. Эти гарантии предоставляются любому члену обществу, а их состав и размеры зависят от его демографических, социальных и иных характеристик.
Роль государственных законов и нормативно-правовых документов в этом государстве также достаточно велика, однако ее содержание существенно меняется. Из директивного инструмента они становятся прежде всего инструментом контроля за соблюдением субъектами экономических отношений социальных норм, установленных данными документами. Директивная функция законодательства в рассматриваемом государстве распространяется только на те предприятия (организации), которые финансируются за счет государственного бюджета, включая региональные и местные (муниципальные) бюджеты.
Модели социальной политики, которая проводится в каждом из наших государств, имеют свои достоинства и недостатки. Основным достоинством социальной политики первого («планового») государства является так называемая «уверенность в завтрашнем дне», когда члену общества при отсутствии каких-бы то ни было усилий с его стороны гарантируется определенный уровень потребления в зависимости от его социального статуса. Недостатком при этом является, как уже отмечалось, фактическая невозможность выхода за пределы предписанного уровня потребления.
Второе государство снимает ограничения на потребления, что является очевидным его достоинством. Однако, с другой стороны, оно предъявляет серьезные требования к самим членам общества, которые должны вносить свой вклад в формирование бюджета социальной политики с тем, чтобы гарантировать себе определенный уровень потребления в случае возникновения тех или иных экстремальных ситуаций (заболевание, потеря работа), либо ситуаций, обусловленных естественными причинами (достижение пенсионного возраста). Вклад граждан в формирование бюджета социальной политики в таком государстве определяется их участием в различных системах социального страхования – в соответствии с рассмотренными нами случаях – медицинском, на случай потери работы, пенсионном). Таким образом, недостатком данного государства является необходимость переключения части доходов домохозяйств с текущего потребления на социальное страхование, или отложенное потребление.
Социальная политика в плановой экономике: пример социалистической России. Управление социальным развитием в предреформенной России строилось на основе идеологических постулатов о преимуществах социализма над капитализмом. Основными социальными достоинствами построенного общества считались прежде всего отсутствие безработицы и социальная защищенность людей, дававшие им уверенность в завтрашнем дне. Соответственно социальное развитие республики было ориентировано на создание новых рабочих мест, повышение трудовых доходов граждан, увеличение размеров социальных пособий и выплат и улучшение обеспечения населения товарами и услугами отраслей социальной инфраструктуры.
Принципиальная схема управления социальным развитием в последние предреформенные годы выглядела следующим образом.
На основе разрабатывавшихся предплановых документов (Комплексной программы научно-технического прогресса, Схемы развития и размещения производительных сил) подготавливались Основные направления экономического и социального развития СССР, которые утверждались в качестве официального документа на очередном съезде КПСС. Они были рассчитаны на среднесрочную (15 лет) перспективу и детализировались на ближайшую пятилетку.
В Основных направлениях выделялся раздел, посвященный социальному развитию и повышению уровня жизни населения, который содержал как общие направления социальной политики, так и конкретные социальные индикаторы, количественно определявшие размеры повышения среднемесячных заработной платы рабочих и служащих и оплаты труда колхозников, рост общественных фондов потребления, ввод в действие объектов социальной инфраструктуры и т.д.).
Реализация утвержденных мероприятий по социальному развитию в части, касавшейся Российской Федерации, осуществлялась по двум основным направлениям.
Во-первых, союзные министерства и ведомства, подготавливая и выполняя директивные решения в области социального развития, адресовали их всем республикам, входившим в состав СССР. Наиболее характерными примерами являлись решения, связанные с установлением минимальных размеров месячной заработной платы и пенсий, нормативов обеспечения населения жилой площадью и др. Некоторые из этих показателей, обслуживавшие в основном идеологические потребности, носили жесткий характер и не подлежали корректировке на республиканском уровне, в то время как другая их часть рассматривалась только в качестве нижнего предела социальной обеспеченности граждан и могла eвеличиваться органами законодательной и исполнительной власти в союзных республиках.
Второе направление было связано с деятельностью собственно республиканских органов управления. Рамочные условия социального развития Российской Федерации (при всей формальности процесса управления социальным развитием) задавал Верховный Совет республики, принимавший планы ее социально-экономического развития на основе проработок Госплана РСФСР. Кроме того, Верховным Советом утверждались вносившиеся Министерством финансов РСФСР государственные бюджеты республики, предусматривавшие расходы на финансирование социально-культурных мероприятий. Соответствующие законодательные документы являлись основой для конкретных действий республиканских министерств и ведомств социального профиля.
К числу последних относились прежде всего Государственный комитет по труду, отвечавший за проведение активной социальной политики, управление трудом и социальным развитием в республике и Министерство социального обеспечения, решавшее вопросы социальной защиты нетрудоспособных членов общества (пенсионного обеспечения, выплат различных видов социальных пособий и т.п.). При этом необходимые финансовые затраты устанавливались статьями расходной части государственного бюджета РСФСР, в то время как самостоятельных внебюджетных фондов социального характера в республике не было.
Отдельными функциональными вопросами, связанными с созданием условий для воспроизводства рабочей силы, занимались Министерства здравоохранения, высшего и среднего специального образования, культуры, просвещения, Государственные комитеты по профессионально-техническому образованию и физической культуре и спорту.
Проблемы развития социальной инфраструктуры входили в сферу ведения Министерств бытового обслуживания населения, жилищно-гражданского строительства, жилищно-коммунального хозяйства и некоторых других.
Наконец, ряд министерств специализировался на производстве и обеспечении населения товарами народного потребления. К ним относились Министерства легкой, текстильной и местной промышленности и Министерство торговли. Кроме того, значительная часть технически сложных товаров народного потребления длительного пользования выпускалась на предприятиях оборонной промышленности, входивших в состав различных союзных министерств.
Общие направления социального развития (за исключением не подлежавших корректировке стандартов оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных выплат) адаптировались к конкретным региональным условиям соответствующими структурными подразделениями местных органов представительной и исполнительной власти. При этом последние имели, как правило, двойное подчинение (местному исполкому и соответствующему министерству или ведомству РСФСР).
Функции профсоюзов в системе управления социальным развитием на уровне Российской Федерации были чисто формальными, в то время как на предприятиях и в организациях профсоюзные структуры осуществляли выплату средств по государственному социальному страхованию, распределение льготных путевок и дефицитных товаров народного потребления.
Основными недостатками системы управления социальным развитием в Российской Федерации (как и в СССР в целом) в предреформенный период являлись ее некомплексность, чрезмерная жесткость и невосприимчивость к изменяющимся внешним условиям, что особенно ярко проявилось при первых попытках экономического реформирования, предпринятых в 1987 - 1988 гг. На это указывалось, в частности, в Постановлении ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 17 июля 1987 г. N 825 «Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам», предполагавшее переход к активной социальной политике и осуществление мер, «направленных на ускорение развития социальной сферы, придание ей современного облика, преодоление сложившегося здесь отставания».
Однако это Постановление, вошедшее в пакет документов «О коренной перестройке управления экономикой» уже не могло быть реализовано. Независимо от намерений государственных структур управления после принятия Закона СССР «О кооперации» в стране и ее республиках (включая, естественно, и РСФСР) началось первоначальное накопление капитала, обусловившее, в частности, возникновение новых нетрадиционных источников финансирования социальной политики и необходимости изменения принципиальной схемы управления ею, отвечающей требованиям реформируемой экономики.
Дальнейшее реформирование плановой экономики не представляло бы никаких сложностей, если бы возможность изменения системы производственных отношений без снижения, хотя бы и временного, уровня жизни большинства населения или отдельных крупных его групп была бы не абстрактной, пригодной лишь для политических лозунгов, а конкретной, согласующейся с находящимися в распоряжении субъектов социальной политики реальными финансовыми ресурсами. К сожалению, это не так: переход от одной экономической системы к другой имеет свою социальную цену и неизбежно отражается на социальной политике и защищенности различных категорий населения. Определение объектов социальной политики (прежде всего, понимаемой в узком ее смысле), ее видов, имеющихся финансовых и иных ресурсов для ее обеспечения и, наконец, ее осуществление и корректировка являются ключевыми задачами экономически грамотного правительства страны, где осуществляется реформа. Только при их успешном решении может быть обеспечена относительная социальная стабильность общества.
Социальная цена перехода к рынку. В основе идеологических споров и разделения членов постсоциалистического общества на сторонников и противников перехода к рыночным отношениям в Российской Федерации лежало в конечном счете понятие «социальной цены» экономической системы, хотя в явном виде никто не пытался определить эту «цену» для экономических систем с различными типами отношений собственности. В лучшем случае дело ограничивалось анализом душевых статистических показателей, фиксировавших место страны в ряду других государств мира. Но такие показатели – это прежде всего результат функционирования экономической системы, следствие вектора ее сущностных характеристик (наличия или отсутствия частной собственности на такие экономические ресурсы как земля и капитал; распределения занятых между первичным, вторичным, третичным и четвертичным секторами общественного производства, государственной и частной сферами экономики и др.).
Если бы экономическая система удовлетворяла интересы всех категорий населения - предпринимателей и наемных работников, занятых в бюджетных и коммерческих структурах, работающих и пенсионеров - то ее можно было бы назвать идеальной именно с точки зрения удовлетворения интересов всех членов общества. Однако товарное производство на протяжении всей истории своего развития не дало подтверждений тому, что идеальная экономическая система может быть создана в реальной жизни.
Социальная стабильность общества тем выше, чем большее число его членов удовлетворяет хозяйственная система. Однако неудовлетворенные есть при всех типах систем, и их число в конечном счете и есть «социальная цена» экономической системы, или ее «социальные издержки».
Кризис советского и российского общества был связан как раз с преодолением его искусственной изоляции от мирохозяйственных связей, выявившим проигрыш прежнего СССР (а, следовательно, и республик, входивших в его состав) практически по всем позициям в соревновании с экономически развитыми странами. В этих условиях основная часть членов советского общества перешли в категорию недовольных системой, что и стало толчком ее революционных изменений. Конкретные же «социальные издержки» созданного в стране строя проявились в низком относительно экономически развитых стран уровне жизни подавляющего большинства ее населения, технической отсталости производств, работавших на потребительский рынок, жесткой, иерархического типа, ограниченности доходов большинства людей и т.п. Иными словами, за систему так называемого «реального социализма» платило подавляющее большинство россиян.
Достоинство же плановой системы СССР, основанной на номинально общественной собственности на значимые экономические ресурсы, с позиций рядовых членов общества заключалось в гарантировании пусть минимального, но достаточного для удовлетворения элементарных жизненных потребностей доходы. Мощные перераспределительные механизмы позволяли более или менее уравнивать работников в их доходах (речь, конечно, не идет об элитной части системы). Например, децильный коэффициент заработной платы, показывающий разрыв между граничными уровнями ее у крайних 10-ти процентных групп работников, имел устойчивую тенденцию к снижению: если в 1946 г. он составлял 7,24, то в 1956 г. – 4,44 , в 1966 г. – 3,26, а в конце 1980-х гг. – около 3. Такая ситуация была вполне приемлема для людей со сложившимся социалистическим менталитетом.
Что касается социальной политики в ее широком понимании, то она никогда не была приоритетной и приносилась в жертву военно-промышленному комплексу и базовым отраслям промышленности. Отсюда – ненасыщенность потребительского рынка товарами и услугами, их низкое в большинстве случаев качество.
В странах с рыночной экономикой, базирующейся на частной собственности на экономические ресурсы, существуют иные условия для проведения социальной политики. «Социальные издержки» (в контексте собственно социальной политики) сопряжены в них с необходимостью предоставления общественных гарантий безработным, а также иным социально уязвимым членам общества. Именно эти социальные группы «расплачиваются» за достигнутый уровень жизни большинства населения этих стран, высокую заработную плату занятых, полные полки магазинов, качественное медицинское обслуживание, построенное на страховых принципах, и иные блага цивилизации.
Однако и в рыночных экономиках существует серьезная опасность нарушения социальной стабильности в случае, когда ошибки в проведении собственно социальной политики, дополненные экономическим спадом, приводят к маргинализации некоторых социально активных групп населения (например, студентов) или же резко увеличивается численность определенных его категорий (прежде всего безработных). Общество, заинтересованное в сохранении своей стабильности, вынуждено в этих условиях разрабатывать специальный комплекс мер собственно социальной политики, реализация которых приводит к снижению в стране экономической эффективности общественного производства. Доля валового внутреннего продукта (ВВП), направляемая на социальную поддержку уязвимых слоев общества, должна быть такой, чтобы реальные доходы в расчете на одного жителя, относящегося к этим слоям, увеличивались бы.

5.2. Социальная политика в переходной экономике
Вызовы социальной политики в переходной экономике. Успех экономических реформ в значительной степени зависит от того, какой контингент населения ощутит их положительное влияние (рост доходов и уровня благосостояния) уже в краткосрочной перспективе. Вместе с тем, как показывает опыт, у любого правительства есть определенный запас времени, продлевающий «период ожидания», после которого реально может быть обсуждена возможность установления контроля за ситуацией с использованием силовых методов.
Россия в ХХ в. пережила две кардинальных реформы существовавших в стране социально-экономических систем – после 1917 г. и в конце 1980-х – начале 1990-х гг. В первом случае магистральным вектором реформ было введение государственной собственности на средства производства и государственного контроля за мерами труда и потребления. Реформы, за исключением, периода нэпа (новой экономической политики) базировались на методах принуждения и насилия. Во втором случае предусматривалось формирование негосударственного сектора в качестве основного сектора экономики. Государство вынуждено было использовать силовые методы подавления несогласных только единожды (начало октября 1993 г.), будучи спровоцированным на эти действия.
Вызовы социальной политики возникают в различных типах переходного периода – от рыночной экономики к плановой и от плановой к рыночной. В нашем учебнике мы сосредоточимся на втором типе перехода, наиболее характерном для рубежа ХХ – ХХI вв..
Проблема государственной социальной политики, понимаемой в широком смысле, в странах с развитой рыночной экономикой и частной собственностью на экономические ресурсы практически не стоит. Это объясняется наличием многочисленных конкурирующих между собой товаропроизводителей.
В стабильных социально-экономических системах модели социальной политики также стабильны. Это не означает, что они не изменяются с течением времени: свойство устойчивости присуще моделям, представляемым так называемыми «либеральной» и «социалистической» партиями, периодически сменяющим друг друга у власти. Для российского общества после многолетнего доминирования государственной системы социального обеспечения наиболее актуальной оказалась проблема определения стратегии переходного периода при крайне неблагоприятных внешних условиях (в первую очередь, наличия социалистического менталитета у значительной части россиян) для реализации ее «либеральной» модели.
В России выделялось несколько особенностей переходного периода, которые следовало рассматривать как вызовы социальной политике.
Первая из них заключалась в том, что смена социально-экономической системы России повлекла за собой структурную перестройку ее народного хозяйства. По экспертным оценкам, к началу реформы Е.Гайдара в России доля «излишне» производимого ВВП страны, которая не была бы востребована в нормальной рыночной экономике, достигала 40%. Отсюда очевидными становились возможные пределы падения уровня жизни населения и масштабы безработицы в рамках концепции реформы, принятой в январе 1992 г.
Вторая особенность была связана с перераспределением функций по проведению социальной политики (прежде всего, собственно социальной политики) между участниками системы социального партнерства (государством; работодателями, представляющими производственные структуры различных форм собственности, профсоюзными и иными общественными объединениями, защищающими интересы наемных работников. Основные изменения здесь сводились к следующему:
1) государственная собственно социальная политика в процессе перехода к рынку и на этапе укрепления рыночных отношений предусматривала уменьшение количества категорий и численности групп населения, социальная защита которых осуществляется за счет средств республиканского бюджета (уже в начале 1992 г. российское правительство предполагало только «защиту наиболее уязвимых групп населения в течение переходного периода»);
2) сузился перечень постоянных социальных гарантий, финансируемых за счет средств республиканского бюджета (в России первоначально предполагалось до конца марта 1992 г. снять оставшиеся административные ограничения цен на потребительские товары и услуги (за исключением квартирной платы, коммунальных услуг и общественного транспорта);
3) наряду с этим появились новые виды социальной защиты отдельных категорий граждан – прежде всего, безработных, которые формально отсутствовали в плановой экономике;
В Российской Федерации одним из новых видов социальной защиты на первом этапе рыночных реформ стали дотации на жилье не имеющим такового офицерам и прапорщикам, а в последующем – дотации на оплату жилья малоимущим, введенные в регионах России в процессе изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг.
4) повысилась роль региональных бюджетов в финансировании мероприятий по социальной защите населения, что позволяет в случае профицита регионального бюджета расширять перечень социальных льгот и абсолютные размеры выплат (обеспечения) по ним в зависимости от состояния региональных экономик по сравнению с установленным государством минимумом;
5) повысилась доля платных услуг в структуре социальных услуг населению; при этом часть из них (прежде всего, медицинские) стала оплачиваться из средств социального страхования;
6) сформировалась финансовая инфраструктура социального страхования – государственные внебюджетные фонды (ныне существующие Пенсионный фонд, Фонды социального и медицинского страхования, существовавший в 1992 – 2000 гг. фонд занятости), средства которых не консолидируются в государственном бюджете и формируются из различных источников – обязательных и добровольных взносов работодателей, наемных работников, поступлений из государственного бюджета и др.;
7) повысилась необходимость учитывать при наличии некоторого базисного минимума социальных гарантий региональных различий в требованиях к уровню социальной защищенности проживающих в различных регионах в условиях дифференциации природных, социально-экономических и этно-культурных особенностей этих регионов.
Если бы реформаторская деятельность правительства в социальной сфере в процессе перехода к рынку была бы направлена только на коммерциализацию ранее бесплатных услуг социального характера и сужение круга предоставляемых социальных гарантий, а также контингента обеспечиваемых ими категорий населения, социальный взрыв был бы неизбежен. Однако вторым принципиальным моментом реформы в постсоциалистических странах является создание такой экономической среды, в которой возможности роста личных доходов членов общества по различным источникам (рента, процент, заработная плата, прибыль, отражающие использование находящихся в частной собственности соответственно таких экономических ресурсов как земля, капитал, труд и предпринимательская способность) были бы практически неограниченными.
Успешное проведение экономической реформы в конечном счете зависит от того, какой ответ дается обществом на вопрос, готово ли оно отказаться от традиционно бесплатного социального обеспечения всех без исключения своих членов, осуществляемого на крайне низком уровне, предоcтавляя вместо этого возможность заработать средства для оплаты соответствующих социально-культурных услуг, отвечающих мировым стандартам, трудоспособным работающим гражданам и отчисляя при помощи налогового механизма часть доходов последних на социальную защиту уязвимых слоев населения и финансирование государственных социальных гарантий в сферах трудовых отношений, занятости, профессиональной подготовки, здравоохранения, культуры и т.п., или, в других терминах - на проведение собственно социальной политики.
Важно отметить, что модель собственно социальной политики на начальных этапах перехода к рынку носит во многом уникальный, эклектичный характер. Он определяется, как это уже отмечалось выше, необходимостью «обвального» решения некоторых экономических и социальных проблем (в отношении последних целесообразно говорить о программном подходе к их решению), а также постепенностью перехода к новой модели собственно социальной политики. В дальнейшем же, после относительной стабилизации экономической системы в целом, четко определяется состав мероприятий, реализуемых в рамках собственно социальной политики, а ее модель примет «канонический» для рыночной экономики вид.
В принципе то же может быть сказано и в отношении социальной политики, понимаемой в широком смысле. На самом деле, в начальный период перехода к рынку перед правительствами практически всех стран постсоциалистического типа встала в общем-то «разовая» проблема изменения утяжеленной структуры их экономик в пользу отраслей, производящих товары народного потребления, а также сфер деятельности, относящихся к третичному и четвертичному секторам экономики. Пути ее решения были различны (от простого закрытия неэффективных в новых условиях предприятий в прежней ГДР, интегрированной в экономическую систему бывшей ФРГ, до реализации конверсионных программ в России), но во всех случаях государство берет на себя в переходный период значительную финансовую и социальную нагрузку.
Менее тяжелым для государственных финансов представляется запуск негосударственного сектора, работающего на потребительский рынок. В данном случае задача заключается в разработке и введении в действие (с последующей в случае необходимости корректировкой) законодательных документов, определяющих налоговые отношения негосударственных хозяйственных структур с государством.
С другой стороны, как показывает опыт, этот путь наиболее тяжел для восприятия гражданами бывшего социалистического общества. Ярким примером является расцвет и последующий упадок так называемых торгово-закупочных кооперативов в прежнем СССР в 1989 г., когда под давлением прокоммунистически настроенной части населения их деятельность была ограничена. Эти сложности, однако, преодолеваются по мере роста насыщенности потребительского рынка и роста реальных денежных доходов основной массы населения.

5.3. Стабилизация социальной политики
Временная ограниченность переходного периода. Во многих случаях понятие «переходный период» используется не вполне правомерно и служит только для формального, а не содержательного объяснения сложностей разработки и проведения социальной политики. На самом деле продолжительность переходного периода ограничена временем завершения системных изменений в экономике страны. Эти изменения связаны прежде всего с преобразованием отношений собственности, которые определяют трансформацию всех остальных систем страны – управленческой, бюджетной, налоговой, трудовой сферы и т.п.
Формирование негосударственной или смешанной форм собственности в качестве основных в экономике означает неизбежность перестройки системы управления ею. Если, для государственной формы собственности приемлемыми являются различные схемы планирования и подчинения предприятий государственным органам управления (министерствам и ведомствам), то в новых условиях должны преобладать косвенные методы регулирования экономической деятельности. Министерства и ведомства, курирующие производственную сферу, утрачивают значительную часть функций, связанных с распределением ресурсов. Вместо этого на них возлагается ответственность за создание среды для функционирования субъектов экономической деятельности и выполнение координирующих функций. Вместе с тем проведение собственно социальной политики по-прежнему жестко контролируется государственными министерствами и ведомствами.
Изменения в бюджетной системе связаны с реструктуризацией доходов и расходов государственного бюджета, связанной с его новой ролью. Сокращение масштабов вмешательства государства в экономику означает, как правило, относительное уменьшение размеров государственных расходов, а, следовательно, и – государственного бюджета. Финансирование социальных расходов во многих случаях возлагается на альтернативные источники – прежде всего, бюджеты домохозяйств и фонды социального страхования.
В налоговой сфере появляются принципиально новые виды налогов, для которых объекты налогообложения в плановой экономике отсутствовали (например, так называемый предпринимательский доход). Изменяется роль и значение отдельных видов налогов, происходит формирование системы межбюджетных отношений.
Изменения в трудовой сфере связаны с появлением негосударственных работодателей, в то время как государство берет на себя функцию гаранта соблюдения этими работодателями законодательно установленных трудовых прав работников.
Продолжительность переходного периода от плановой экономики к рыночной в России в конце ХХ в. был не столь продолжительным.
Критическая масса негосударственного сектора в экономике была создана уже в середине 1990-х гг. Фактически, несмотря на существовавшие политические риски, это позволило обеспечить так называемую «необратимость реформ» (этот термин часто встречался в публикациях российских специальных и массовых изданий рассматриваемого периода). Доля государственных и муниципальных предприятий и организаций в их общем числе сократилась с 25,5% в 1995 г. до 13,2% в 2000 г. при росте доли частных предприятий и организаций соответственно с 62,5% до 74,4%. Доля занятых на государственных и муниципальных предприятиях уменьшилась с 82,6% в 1990 г. до 42% в 1996 г. и до 37,9% в 2000 г., а на частных – повысилась соответственно с 12,5% до 35,6% и до 46,2%.
Завершение переходного периода в экономике создает ресурсные предпосылки для системных преобразований в социальной сфере, под которыми следует понимать решения, затрагивающие сущностные изменения условий пенсионного обеспечения, социального страхования, оплаты жилищно-коммунальных услуг и т.п. и непосредственно отражающиеся на уровне жизни населения. К этому времени в странах, прошедших переходный период, формируется новая социальная структура общества, слоям и группам населения которого присущи требования к социальной политике, отличные от тех требований, которые предъявлялись к ней в дореформенном обществе.
О завершении переходного периода можно судить также и по формированию новой социальной структуры общества, которое распадается на домохозяйства, адаптировавшиеся и не адаптировавшиеся к новой социально-экономической ситуации.
Для определения уровня социально-экономической адаптации населения используются объективные и субъективные показатели.
К числу объективных показателей относится величина денежных доходов – их общая масса, либо душевая (в расчете на жителя) величина, а к субъективным – результаты социологических опросов, свидетельствующие о степени удовлетворенности (неудовлетворенности) населения существующей социально-экономической ситуацией. Чем выше значения рассмотренных показателей – тем выше уровень социально-экономической адаптации населения.
Социально-экономические проблемы в стабильной экономике. Завершение переходного периода означает для государства возможность стабилизировать социальную политику, направив ее на решение стандартного набора социальных проблем, которые существуют в любой социально-экономической системе. Среди основных из этих проблем – демографическая ситуация, развитие отраслей социальной сферы (образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальная сфера), регулирование рынка труда и занятости, социальное обеспечение населения (пенсионное обеспечение, социальная поддержка) и т.п. В данной главе учебника рассмотрим возможности решения некоторых из этих проблем.13 TOC \h \z \t "Заголовок 7;3" 1415
Демографическая политика. Основная проблема современной демографической политики в экономически развитых странах с рыночной экономикой заключается в том, что во многих из них наблюдается стабилизация и даже – сокращение абсолютной численности населения. Эта модель характеризуется, во-первых, тем, что в определенном календарном периоде времени количество умерших (У) в стране меньше числа родившихся (Р) за тот же период, а миграционный прирост (МП) населения либо отрицательный, либо положительный, но его величина меньше абсолютного значения отрицательного естественного прироста (ЕП) населения. Таким образом, сущностные характеристики модели суженного воспроизводства населения в принятых обозначениях выглядят следующим образом:
У(Р; (5.1)
МП(0 или МП(0;
если МП(0, то аbs(МП)(аbs(ЕП), где ЕП=Р-У.
С начала 1990-х гг. в России также воспроизводство населения происходило по его суженной модели. По данным Госкомстата России, в период с 1 января 1992 г. до 1 января 2000 г. численность наличного населения в стране сократилась на 2779 тыс.чел. Этот показатель сложился из абсолютного числа родившихся (10801 тыс.чел.), умерших (16673 тыс.чел.) и положительного миграционного прироста населения (3054 тыс.чел.).
Сокращение населения в экономически благополучных странах в сочетании с его увеличением в бедных странах обусловливают углубление социального разрыва между ними. В долгосрочной перспективе это является фактором роста международной напряженности. С учетом данного обстоятельства экономически развитые страны строят свою демографическую политику. Ее основными элементами являются, как правило, мероприятий по снижению смертности населения, с одной стороны, и по стабилизации рождаемости, с другой стороны, в числе которых – материальная поддержка семей при рождении детей; улучшение качества медицинской помощи; профилактика, диагностика и лечение социально значимых заболеваний; улучшение качества рабочих мест (преодоление факторов, неблагоприятно воздействующих на здоровье работников на его рабочем месте) и др.
Основные проблемы современной демографической политики в стабильных рыночных экономиках связаны с тем, что:
- отсутствует принятая международным сообществом единая для большинства государств методика определения рациональной численности населения, которое должно осуществляться с учетом геополитических (сохранение целостности страны), экологических (не превышение предельно допустимой антропогенной нагрузки на природную среду), социально-экономических (минимизация уровня бедности) и других параметров;
- не всегда обеспечивается сбалансированность в постановке и трактовке демографических проблем: например, необходимым условием стимулирования рождаемости с использованием финансовых методов является экономический подъем. Возможными нежелательными следствиями стимулирования рождаемости в период экономической стагнации являются увеличение дефицита государственного бюджета и увеличение числа бедных семей;
- уже разработанные направления государственной демографической политики в ряде случаев исходят из сложившихся стереотипов представлений о демографической политике и не учитывают текущих изменений в динамике демографических процессов;
Это видно на примере изменения рождаемости населения в России, которая устойчиво снижалась в конце 1980-х – 1990-х гг. Если в 1987 г. она составила 17,2 промилле (т.е. 17,2 чел. в расчете на 1 тыс. жителей), то в 1991 г. – 12,1 промилле, а в 1999 г. – 8,3 промилле. В 2000 г. повысилась до 8,7 промилле, что объясняется вступлением в репродуктивный возраст лиц, родившихся во второй половине 1970-х – начале 1980-х гг., когда рождаемость в стране находилась на достаточно высоком уровне, составляя около 15,5 промилле. В январе – сентябре 2001 г. уровень рождаемости возрос до 9,1 промилле. При этом показатель детской смертности, определяемый числом умерших в возрасте до 1 года на 1000 живорожденных, уменьшился более чем на 20% – с 19,9 промилле в 1993 г. до 15,8 промилле в январе – сентябре 2001 г. Тем не менее демографический алармизм, возникший в России в начале 1990-х гг., в своих сущностных чертах не претерпел серьезных изменений.
- многие демографические программы ориентированы на первоочередное решение проблем так называемых маргинальных групп населения – освободившихся из мест лишения свободы, не имеющих постоянного места жительства и работы и т.п. Однако мировой опыт свидетельствует о невысокой социально-экономической эффективности данного направления демографической политики при его достаточно высокой ресурсоемкости. Статистически значимые результаты, например, в снижении смертности населения могут быть получены, если для большей части населения, не девиантного поведения, будут созданы нормальные условия работы и жизни.
Политика в сфере образования. Государственная политика в сфере образования является важным фактором модернизации любого общества и обеспечения конкурентоспособности российской экономики. Кроме того, общество, которое заботится о сохранении социальной стабильности, должно обеспечивать возможности доступа к образовательным системам молодежи из домохозяйств с различным уровнем доходов – от самых высоких до самых низких.
Возможность доступа к образованию, в отличие от реального доступа к нему, означает, что общество должно позаботиться, о создании механизмов, способствующих выявлению наиболее талантливой молодежи из различных социальных групп населения и об оплате их обучения за счет бюджетных средств. Что касается платного обучения, то следует рассматривать как аксиому, что уровень образования, а, следовательно, и перспективный уровень доходов всегда будут в среднем выше у молодежи из высокодоходных семей.
Основными задачами политики образования на всех его уровнях в стабильной рыночной экономике являются:
- содействие успешной адаптации молодежи в обществе и на рынке труда;
- противодействие негативным социальным процессам, таким, как распространение алкоголизма, наркомании и криминогенности в молодежной среде, борьба с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних;
- поддержка систем специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
- повышение вклада образования в модернизацию экономики.
Государственная значимость этих задач определяет необходимость участия средств государственного бюджета в финансировании части образования. Масштабы этого участия определяются, во-первых, государственным образовательным стандартом (определяет минимальный обязательный уровень образования) и, во-вторых, государственным заказом на подготовку специалистов со средним специальным и высшим образование.
С другой стороны, в развитых рыночных экономиках часть образования сверх минимального уровня, установленного государственным образовательным стандартом рассматривается как один из видов платных услуг населению. В связи с этим в систему образования привлекаются средства домохозяйств, члены которых хотят получить образование выше данного уровня.
Таким образом, принципиальная схема финансирования образования в рыночной экономике выглядит следующим образом:
а) за счет средств государственного бюджета финансируются программы:
- обучения в рамках государственного образовательного стандарта;
- подготовки специалистов со средним специальным и высшим образованием в соответствии с государственным заказом;
- профессиональной переподготовки специалистов со средним и высшим образованием в соответствии с государственным заказом;
б) за счет средств работодателей негосударственного сектора экономики финансируются образовательные программы подготовки и переподготовки (сверх минимального обязательного уровня) для работников, имеющих юридически значимые соглашения о продолжении работы у данного работодателя после прохождения программ обучения;
в) за счет бюджетов домохозяйств финансируются образовательные программы, превышающие минимальный уровень обязательный уровень, установленный государственным образовательным стандартом. Расширение спроса населения на платные образовательные услуги может обеспечиваться за счет предоставления домохозяйствам образовательных кредитов, дифференцированных по видам специальностей и уровню доходов домохозяйств.
В России доля платных образовательных услуг в составе платных услуг населению постоянно увеличивалась в течение всего переходного периода в 1990-е гг. Если в 1993 г. она составляла 2,4% и занимала по этому показателю платные услуги системы образования занимали 7-е место среди долей всех видов платных услуг населению (исключая так называемые «другие» платные услуги), то в 2000 г. она возросла до 6,7% и платные услуги системы образования переместились на 5-е место. Они уступали лишь услугам пассажирского транспорта (25,9%), жилищно-коммунальным услугам (20%), бытовым услугам (14,3%) и услугам связи (11,1%).
Вне зависимости от того, на платной или бесплатной основах предоставляются образовательные услуги сверх установленного государственным образовательным стандартом минимального уровня, основное требование к ним заключается в том, чтобы они учитывали величину и структуру спроса, предъявляемые рынком труда. В противном случае неизбежен рост уровня безработицы, либо работа выпускников учебных заведений не по специальности.
Политика в сфере культуры. Переходный период, как правило, обусловливает смену культурных приоритетов населения и формирует новую структуру его потребностей в этой сфере. Как правило, происходит диверсификация культурных потребностей и возможностей их удовлетворения, что приводит к утрате роли традиционных культурных учреждений. Связанные с этим процессы ускоряются в условиях технического прогресса в сфере культуры.
Например, в 1990-е гг. в России число профессиональных театров увеличилось с 393 в 1991 г. до 547 в 2000 г., в то время как число посещений театров в расчете на 1000 жителей снизилось с 340 в 1991 г. до 188 в 1997 г., и лишь к 2000 г. несколько увеличилось (до 212). Фактически развалилась существовавшая в годы плановой экономики инфраструктура кинопроката: если в 1991 г. в стране было зафиксировано 1323 млн. посещений киносеансов, то в 2000 г. – всего 42 млн., или в 31,5 (!) раза меньше. Годовой тираж журналов и других периодических изданий снизился с 1877 млн. экземпляров в 1991 г. до 299 млн. экземпляров в 1995 г., а начавшаяся после этого повышательная тенденция не восстановила прежнюю величину тиражей (2000 г. – 607 млн. экземпляров). При этом, однако, в стране резко (в расчете на 100 домохозяйств – с 9 в 1994 г. до 48 в 2000 г.) увеличилось количество видеомагнитофонов и видеокамер, фактически заменивших «живое» посещение театров и киносеансов.
В рыночной экономике определенная часть культуры (так называемая масс-культура) самостоятельно адаптируется к существующей экономической среде, являясь так называемым центром прибыли.
Определение. Под центрами прибыли будем понимать юридические лица, которые имеют бюджет, в структуре доходов которого доля средств государственного бюджета (различных уровней бюджетной системы) меньше 50%/
Однако при этом остается значительная часть объектов культурной сферы, которая зависит от государственного бюджета и не может приносить прибыль в размерах, достаточных для своей самоокупаемости. В числе таких объектов – музеи, библиотеки, немузеефицированные памятники культуры. Поэтому основная задача государственной политики в области культуры заключается в обеспечении доступности для домохозяйств вне зависимости от их доходов основных услуг этой отрасли. Необходимыми условиями решения этой проблемы являются:
- бюджетное финансирование учреждений культуры, находящихся в государственной собственности и не являющихся центрами прибыли;
- стимулирование в случае необходимости развития культуры через механизмы налоговых льгот юридическим и физическим лицам, инвестирующими свои средства в эту отрасль;
- налоговое поощрение благотворительности в области культуры;
- предоставление льгот (дотирование) потребления основных услуг культуры малодоходными домохозяйствами.
С точки зрения государственных интересов необходимость в поддержке за счет средств государственного бюджета возникает в отношении мероприятий, связанных, во-первых, с сохранением культурного потенциала и культурного наследия страны, обеспечение преемственности развития культуры и поддержкой культурных инноваций и, во-вторых, с обеспечением единства культурного пространства страны.
При определении бюджета учреждений культуры, претендующих на получение финансирования из средств государственного бюджета, в ряде случаев можно руководствоваться так называемыми нормативными принципами с использованием государственных стандартов обеспеченности населения соответствующими услугами. Эти стандарты дифференцируются в зависимости от таких факторов, как нахождение учреждения культуры в городской или сельской местности, характера расселения, демографической ситуации в регионе и т.п. Так, нормативные принципы могут использоваться при финансировании библиотек, медиатек, некоторых учреждений зрелищной сферы.
Однако в чистом виде нормативный принцип финансирования объектов культуры применим не во всех случаях. Часть объектов, которые относятся к данной отрасли, носят уникальный характер. В их состав входят абсолютное большинство музеев, некоторые из театров. В этих случаях бюджеты соответствующих учреждений культуры разрабатываются на основе сочетания нормативных принципов (прежде всего, в части, связанной с оплатой труда занятых на них работников) и индивидуализированных потребностей конкретного учреждения культуры.
В 2002 г. в статью «Государственные капитальные вложения» федерального бюджета Российской Федерации были включены отдельные театры, библиотеки, мемориалы и музеи, дома культуры, телерадиовещательные объекты, имеющие значение для сохранения культурного потенциала страны, либо единого культурного (информационного) пространства. Из федерального бюджета также финансировались в полном объеме (или частично) текущие расходы этих учреждений.
Государственная поддержка культуры в большинстве государств, как правило, не ограничивается только финансированием учреждений и организаций отрасли. Немалую долю в расходах занимает финансирование различных культурных программ. Выбор структур, которые обеспечивают такие программы, осуществляется на основе установленных законодательными или нормативными документами форм проведения конкурсов (тендеров).
Политика в сфере здравоохранения. Любое государство, где достигнута социально-экономическая стабильность, сталкивается с проблемой финансирования здравоохранения, определением принципов формирования этой отрасли. Бюджет здравоохранения в стране складывается, как правило, из трех основных источников – государственного бюджета, средств системы обязательного медицинского страхования и средств самих граждан (домохозяйств).
Средства государственного бюджета используются для оплаты медицинских услуг по программам обязательного медицинского страхования для лиц, которые не перечисляют средства в эту систему (прежде всего, пенсионеров и неработающих инвалидов).
Программы обязательного медицинского страхования являются частью минимальных государственных социальных гарантий, на бесплатное получение которых имеет право каждый гражданин, государства.
Средства системы обязательного медицинского страхования предназначены для финансирования программ обязательного медицинского страхования для застрахованных в этой системе лиц. Эти средства формируются прежде всего за счет юридических и физических лиц, на доходы которых в соответствии с действующим законодательством начисляются взносы в систему обязательного медицинского страхования.
Средства физических лиц (домохозяйств) используются для оплаты медицинских услуг сверх программ, финансируемых из средств системы обязательного медицинского страхования. Эти средства могут либо аккумулироваться в системе добровольного медицинского страхования (полисы страховых компаний), либо использоваться непосредственно при текущей оплате медицинских услуг, которая не входит в состав программ обязательного медицинского страхования.
В Российской Федерации в 2000 г. соотношение между расходами на оплату медицинских услуг было следующим: бюджетная система страны (расходы на здравоохранение и физическую культуру) – 153,4 млрд.руб., или 60% всех расходов, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования – 67,6 млрд.руб., или 27% и бюджеты домохозяйств – 33,2 млрд.руб., или 13% всех расходов.
В рыночных экономиках домохозяйства, имеющие доходы, которые превышают средний страновой уровень, как правило, оплачивают медицинские услуги, которые не входят в программы обязательного медицинского страхования. Источниками их финансирования являются либо средства поступающие в негосударственные страховые компании по договорам добровольного медицинского страхования, либо непосредственно бюджеты домохозяйств при отсутствии таких договоров.
В Российской Федерации, несмотря на неоднозначную динамику денежных доходов населения в переходный период (1990-е гг.), доля платной медицины в конечном потреблении домохозяйств устойчиво повышалась: если в 1994 г. она составила 0,19%, то в 1997 г. – 0,6%, а в 1999 г. – 0,7%.
Финансирование здравоохранения только из средств государственного бюджета неизбежно порождает проблему дефицита медицинских услуг. Например, в прежнем СССР декларировалось всеобщее равенство в доступе к медицинским услугам, в то время как реально в стране сложилось фактически «две медицины». Первую представляла сеть общедоступных медицинских учреждений (районные и городские поликлиники, больницы), которые характеризовались в большинстве своем низкими уровнями технической оснащенности и качеством медицинского обслуживания. Вторая часть состояла из ведомственных лечебных учреждений, доступ к более качественным услугам которой обеспечивался не уровнем доходов гражданина, а его принадлежностью к тем или иным организационным структурам. Страховые принципы финансирования здравоохранения в рыночной экономике в принципе также не решают проблему равенства доступа населения к медицинским услугам, однако в данном случае этот доступ обеспечивается наличием платежеспособного спроса со стороны высоко- и среднедоходных групп населения.
Во всех без исключения странах существуют также региональные различия в возможностях доступа к медицинским услугам.
Например, в крупнейших городах Российской Федерации – Москве и Санкт-Петербурге в 1999 г. в расчете на 10 тыс. жителей приходилось в среднем соответственно 85 и 75 врачей и 125 и 111 чел. среднего медицинского персонала, в то время как соответствующие показатели в Центральном и Северо-Западном районах, центрами которых они являлись в тот период, были соответственно на 36% и 23% и на 10% и 6% меньше. Аналогичные различия имеются и между городами и сельскими населенными пунктами.
Ключевыми проблемами государственной политики в области здравоохранения в рыночных экономиках являются определение:
1) перечня медицинских услуг, которые оказываются населению в рамках программ обязательного медицинского страхования, или государственных минимальных стандартов в области здравоохранения;
2) видов и объемов бесплатной медицинской помощи, которые оказываются за счет средств государственного бюджета вне зависимости от наличия у гражданина полиса обязательного медицинского страхования или гражданства государства (т.е. расходов государственного бюджета на финансирование здравоохранения);
3) льгот в доступе к медицинским услугам, которые общество предоставляет отдельным своим членам (или социальным группам). Основными факторами, определяющими решение данных проблем, в свою очередь, являются уровень социально-экономического развития государства, а также принятая модель финансирования здравоохранения. Иными словами, масштабы бесплатной медицинской помощи во всех случаях должны быть сбалансированы с финансовыми возможностями государства, которые зависят от доходов государственного бюджета.
Политика в области физической культуры и спорта. Развитие физической культуры и спорта в любой стране преследует перед собой решение трех основных задач:
1) создание предпосылок сохранения здоровья нации за счет интегрирования в массовую физическую культуру детей.
Решение этой задачи финансируется из государственного бюджета и обеспечивается включением соответствующих разделов в государственные образовательные стандарты, доступом населения к получению бесплатных услуг этой отрасли вне зависимости от уровня доходов и материального благополучия;
2) развитие профессионального спорта, успехи в котором повышают международный престиж страны;
В тоталитарных режимах прошлого физкультура и спорт являлись внешним фасадом государства и были призваны продемонстрировать перед мировым сообщества его мощь и уверенность в своих силах. Проведение Олимпийских игр Германией в 1936 г. и СССР в 1980 г. являются наглядным подтверждением этого.
Решение данной задачи финансируется из государственного бюджета, за счет которого содержатся национальные спортивные структуры и центры, а также из негосударственных источников (средства юридических лиц), которые, как правило, выступают в качестве спонсоров национальных команд по конкретным видам спорта;
3) формирование физической культуры и спорта как совокупности юридических лиц – центров прибыли, налоговые платежи которых обеспечивают определенную долю доходов государственного бюджета.
Решение этой задачи обеспечивается созданием государством внешней среды (правил регистрации, ставок налоговых платежей и т.п.) для функционирования субъектов хозяйственной деятельности, которые специализируются на оказании платных услуг населению в области физической культуры и спорта.
В течение 1990-х развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации в целом отражало изменение социально-экономического положения в стране. Постепенное улучшение материального положения населения привело к росту его потребностей в услугах спортивных сооружений. Так, число плавательных бассейнов увеличилось с 2194 в 1991 г. до 2512 в 2000 г., или на 14,5%, спортивных залов – с 48,2 тыс. в 1993 г. до 54,9 тыс. в 2000 г., или на 13,9%. После заметного сокращения в начале – середине 1990-х гг. количества плоскостных спортивных сооружений (площадки и поля) – со 126,2 тыс. в 1991 г. до 80,7 тыс. в 1997 г. – в дальнейшем тенденция сменилась на противоположную, и в 2000 г. в стране насчитывалось уже 96,8 тыс. таких сооружений.
Перспективы коммерческих физкультурно-спортивных организаций зависят прежде всего от величины платежеспособного спроса населения, что, в свою очередь, определяется уровнем и динамикой социально-экономического развития страны.
Политика в области трудовых отношений и занятости населения. Государство во всех социально-экономических системах выступает прежде всего в роли арбитра, регулирующего отношения между работодателем и наемным работником, гаранта прав работников в социально-трудовой сфере. Это происходит и в тех случаях, когда в качестве работодателя выступает само государство, создавая рабочие места на предприятиях и в организация, которые финансируются из государственного бюджета (вне зависимости от уровня бюджетной системы). Другой важной функцией государства является установление социальных гарантий для тех неработающих трудоспособных граждан в трудоспособном возрасте, которые имеют официальный (т.е. установленный органами государственной службы занятости) статус безработного. Эти гарантии включают выплату пособий по безработице, содействие в профессиональной переподготовке, привлечение к участию в общественных работ и некоторые иные виды гарантий, которые предоставляются безработным гражданам.
В стабильных экономиках важной проблемой является поддержание социального мира в сфере трудовых отношений, т.е. отношений между:
- работодателями (объединениями работодателей) и наемными работниками (профсоюзами);
- работодателями (объединениями работодателей) и государством;
- наемными работниками (профсоюзами) и государством.
До конца 2001 г. сфера трудовых отношений в России оставалась одной из тех областей, которая формально регулировалась социалистическим по своей природе Кодексом Законов о Труде (КЗоТ), принятым еще в 1971 г. Фактически же отношения между работником и работодателем с началом рыночных реформ развивались по новой, не формализованной в полной мере модели. В результате стали возможными нарушения прав как работников, так и работодателей. Можно, например, обратить внимание на такие аномальные явления в трудовой сфере 1990-х гг., как занятость работников в режиме неполного рабочего времени и их нахождение в административных отпусках без сохранения содержания, с одной стороны, и невозможность проведения работодателем эффективной кадровой политики (сокращений), с другой стороны. В результате во многих случаях формально действовавшие, но фактически не работавшие нормы старого КЗоТ стали заменяться неформальными отношениями, устными договоренностями между работодателями и работниками по поводу прав и обязанностей каждой из сторон в трудовом процессе. Принципиально новый вариант Трудового кодекса, отражающий новые отношения, которые сложились в трудовой сфере страны, был принят только в декабре 2001 г., т.е. спустя фактически 10 лет после начала экономических преобразований.
Регулирование отношений в перечисленных выше сферах должны носить сбалансированный характер. Это означает, что нормы трудового законодательства должны быть ориентированы на достижение компромисса между различными субъектами трудовых отношений, а не на реализацию интересов одного из этих субъектов за счет другого.
В современных рыночных экономиках системообразующие документы, которые регулируют отношения во всех указанных выше элементах системы трудовых отношений, должны быть достаточно гибкими в смысле создания возможностей для реализации каждым из наемных работников своих индивидуальных способностей к производительному и творческому труду, адекватно оплачиваемому работодателем. Это требование относится к работодателям в различных секторах экономики – как в государственном, так и в негосударственном.
Понятие работодатель не всегда определяется достаточно четко. Во многих случаях в их состав включают не только физических лиц, владеющих собственным предприятиям, либо работающих самостоятельно (например, без образования юридического лица) и нанимающих для работы одного или нескольких лиц, но и не являющихся собственниками предприятий различных форм собственности их руководителей. В последнем случае более правомерно использовать термин наниматель, который нанимает работников (заключает договор найма с ними) от имени и по поручению собственника предприятия, то есть фактического работодателя. Это различие необходимо иметь в виду, однако для упрощения текста учебника ниже мы будем использовать только термин «работодатель».
В идеальном случае оплата труда наемного работника должна складываться из двух частей – постоянной и переменной:
ОТ = ПСОТ + ПРОТ, (5.2)
где: ОТ – общая величина доходов наемного работника, руб./мес.;
ПСОТ – оплата труда, гарантируемая социальным законодательством государства
(минимальный размер заработной платы) и повышаемая работодателем
в зависимости от профессиональной квалификации наемного работника, руб./мес.
(постоянная часть заработной платы);
ПРОТ – оплата труда, определяемая в зависимости от результатов финансово-
экономической деятельности работодателя, руб./мес. (переменная часть
заработной платы, т.е. фактическое участие наемного работника в прибыли,
которая получена работодателем).
В большинстве случаев работодатель ограничивается выплатой наемному работнику только первой составной части заработной платы, размер которой, однако, в неявной форме учитывает среднюю за относительно продолжительный период норму прибыли работодателя. Такой вариант определения размеров оплаты труда позволяет избежать требующих значительных административных расходов, связанных с текущим пересчетом заработной платы, а также сопряженного со значительными социальными издержками возможного снижения заработной платы в том случае, если работодатель получил убытки.
Вне зависимости от схемы оплаты труда, которая была выбрана работодателем, ее размер должен обеспечивать условия воспроизводства рабочей силы.
Определение. Под воспроизводством рабочей силы понимается процесс восстановления физических и духовных способностей человека к труду. Включает поддержание жизнедеятельности работника, которое, будучи распространенным на весь контингент работников, обеспечивает: естественный прирост трудоспособного населения, повышение уровня квалификации работников и обеспечение занятости населения.
Базовое трудовое законодательство в экономически развитых странах, как правило, в прямой форме запрещает дискриминацию граждан при реализации их трудовых прав и свобод по половым, национальным признакам, происхождению, имущественному и должностному положению, возрасту, месту жительства, религиозным и политическим убеждениям и иным факторам, которые непосредственно не связаны с деловыми качествами наемного работника. Нарушение соответствующих норм работодателем наказывается в соответствии с нормами административного, гражданского или уголовного кодекса.
Кроме того, работодатель должен соблюдать государственное законодательство, которое защищает социально-экономические права наемного работника, связанные с условиями и охраной его труда, социальным страхованием, процедурами увольнения и т.п.
Как работодатели, так и наемные работники в рамках действующего законодательства могут защищать свои интересы не только индивидуально, но и коллективно. В случае необходимости ими создаются соответственно объединения работодателей, и наемных работников (профсоюзы).
Определение. Профсоюзы – это массовые негосударственные организации, объединяющие на добровольной основе наемных работников, которые связаны общими социально-экономическими интересами, и защищающие эти интересы во взаимоотношениях наемных работников с работодателями и государством.
Интересы работодателей также нуждаются в определенной защите. Если система такой защиты в стране не создана, то государство может взимать с работодателей повышенные налоги, а наемный работник – требовать с них экономически не обоснованные социальные компенсации. Конкуренция работодателей между собой не является препятствием для создания таких объединений.
В Российской Федерации в начале экономических реформ 1990-х гг. был организован Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), который не только лоббировал интересы возрождавшегося в стране социального слоя негосударственных предпринимателей, но и пропагандировал их экономические достижения, проводя отбор лучших российских производителей, лучшей российской продукции и т.д. В дальнейшем российские работодатели получили возможность пропагандировать свои социальные достижения, участвуя в конкурсе Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации «Предприятие высокой социальной эффективности».
В конечном счете успешной в экономике является та система поддержания трудовых отношений, которая ориентирована на так называемое социальное партнерство, то есть интеграцию интересов различных субъектов отношений в трудовой сфере. Основным инструментом такой интеграции являются коллективные договора, которые регулируют отношения между работодателем (администрацией работодателя) и коллективом наемных работников, а содержание, порядок разработки и реализации которых определяются государственным законодательством.
Помимо коллективных договоров, отношения между работодателем и наемным работником во многих случаях целесообразно регулировать на основе индивидуальных трудовых договоров. Их преимущество состоит в том, что они ориентированы на личностные характеристики работника – его возраст, квалификацию, опыт работы, исходя из которых работодатель оценивает его возможный вклад в результаты деятельности предприятия и предлагает работнику тот или иной уровень оплаты труда. Система индивидуальных трудовых договоров (контрактов) со значительной дифференциацией уровня оплаты труда создает дополнительные стимулы у работников повышать свои профессионально-квалификационные навыки.
В данной системе высока роль субъективного фактора, но при этом базовые социально-экономические права работников не могут быть ущемлены. Они защищены соответствующими государственными структурами, которые в соответствии с действующим в стране трудовым законодательством контролируют соблюдение установленных федеральным законодательством прав наемных работников и осуществляют в случае необходимости административное и судебное преследование работодателей, которые нарушают эти права. Система гарантирования приобретает формализованный характер и включает 3 основных составных части – государственные гарантии, индивидуальные трудовые договора (контракты) и трудовой арбитраж.
Что касается государственного регулирования собственно занятости населения и рынка труда, то оно должно заключаться, прежде всего, в создании и использовании комплекса институциональных и экономических условий, организационных и нормативно-правовых механизмов, позволяющих осуществлять целенаправленное воздействие на динамику основных параметров трудовой сферы в соответствии со стоящими перед обществом стратегическими и тактическими задачами ее развития. Стратегической целью этой политики в соответствии с трактовкой Конвенции 122 Международной организации труда (МОТ) является содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости.
Законодательство о государственной политике занятости в современных рыночных экономиках в большинстве случаев основывается на нескольких базовых принципах.
Принцип 1. Меры по содействию трудоустройству в рамках активной политики на рынке труда, профессиональной подготовке безработных имеют безусловный приоритет по отношению к мерам их материальной поддержки (на практике – в основном к выплате пособий по безработице).
В том случае, если данный принцип не соблюдается, то государственная политика занятости фактически редуцируется к политике социальной поддержки (защиты) безработных.
В Российской Федерации на регистрируемом рынке труда в конце 1990-х – начале 2000-х гг. социальная компонента государственной политика занятости играла значимую роль. Например, в 2001 г. на учет органами государственной службы занятости были поставлены 2243 тыс. безработных. При этом при содействии службы занятости удалось найти работу (доходное занятие) всего 1121 тыс. безработным, проходили профессиональное обучение 437 тыс., а в общественных работах приняли участие 348 тыс. безработных. Таким образом, доля охваченных активными формами государственной политики занятости в 2001 г. составила в стране 85% всех поставленных на учет безработных.
Принцип 2. Государственная служба занятости, работодатели и работники несут солидарную ответственность за реализацию мер, направленных на трудоустройство незанятого населения.
Реализация данного принципа означает, что общество создает экономические и социальные предпосылки для предотвращения социального иждивенчества.
Определение. Под социальным иждивенчеством будем понимать получение в течение длительного времени (как правило, более года) в качестве основного источника доходов гражданами трудоспособного возраста, за исключением граждан трудоспособного возраста, объективно (по состоянию здоровья) не имеющих возможности осуществлять трудовую деятельность, социальных трансфертов, финансируемых из государственного бюджета.
При этом общество берет на себя ряд функций по содействию трудоустройству граждан, ищущих работу, и повышению их конкурентоспособности на рынке труда за счет бесплатной (финансируемой из средств государственного бюджета) профессиональной подготовки.
Принцип 3. Государство обеспечивает дифференцированный подход к установлению норм социальной поддержки безработных в зависимости от широкого круга критериев. При определении мер и масштабов государственной поддержки в расчет могут приниматься стаж работы безработного, его заработок до потери работы, сроки обязательного страхования на случай потери работы и размеры накопленных страховых взносов (при наличии системы страхования от безработицы), возраст безработного и некоторые другие его индивидуальные характеристики.
После фактической ликвидации в 2001 г. Российской Федерации системы обязательного страхования от безработицы, когда прекратилось взимание страховых взносов работодателей в Государственный фонд занятости населения, система адресных выплат безработным не только не прекратила своего существования, но и получила дальнейшее развитие. В соответствии с принятыми в конце 2002 г. поправками к Федеральному закону «О занятости населения в Российской Федерации» размер пособия по безработице зарегистрированным безработным стал назначаться в зависимости от причин безработицы. Пониженные пособия в размере соответственно 30% и 40% прожиточного минимума назначается соответственно уволенным за нарушения трудовой дисциплины и по собственному желанию.
Следование данному принципу позволяет рационализировать бюджетные расходы на социальную поддержку и экономическую реабилитацию безработных.
Политика в области социальной поддержки населения. Актуальность проблемы создания эффективной системы социальной поддержки нуждающихся домохозяйств и ее правового обеспечения объясняется тем, что даже в экономически развитых государствах сохраняется относительно высокий уровень бедности, причем многие из бедных домохозяйств в силу возрастных, профессионально-квалификационных и иных характеристик их членов не могут самостоятельно повысить уровень своих доходов.
Вторым важным моментом является несоответствие между уровнями физических возможностей членов домохозяйства и их бедности. Так, в 1999 г. в Российской Федерации наименьшим уровень бедности был среди лиц старше трудоспособного возраста, а наивысшим – среди детей. Недостаточные доходы от занятости являются одним из факторов социальной напряженности в обществе.
Социальная поддержка населения в экономически развитых странах строится на следующих основных принципах:
- обеспечение эффективной защиты социально уязвимых семей, не обладающих возможностями для самостоятельного решения своих экономических проблем;
- разграничение полномочий между различными уровнями власти в сфере социальной поддержки населения;
- предоставление в качестве социальной помощи продукта (услуги), имеющих значимое для нормальной жизнедеятельности человека;
- развитие конкурсного финансирования в социальной сфере с привлечением альтернативных государственным источников финансирования различных видов социальной помощи;
- адресное оказание социальной помощи на основе четких количественных критериев (величина среднедушевого дохода с учетов располагаемой собственности, сбережений, ценных бумаг; демографические характеристики семей и индивидуумов и т.п.);
- дифференциация размеров, форм, периодичности и продолжительности оказания социальной поддержки в зависимости от причин формирования низких доходов домохозяйства.
Предоставление государственной социальной помощи, как правило, осуществляется строго по заявительному принципу с обязательной проверкой достоверности представленных домохозяйством сведений.
Пенсионное обеспечение. Очевидно, что в период высокой инфляции социально уязвимой группой населения становятся члены общества с фиксированными доходами, в число которых входят пенсионеры. В этот период действия центрального правительства и местных администраций сводятся к периодической индексации таких доходов, в частности, государственных пенсий.
В Российской Федерации в 1995 г. отношение среднего размера назначенных месячных пенсий к прожиточному минимуму пенсионера составило всего 101%. Во второй половине 1990-х гг., благодаря предпринимавшимся мерам по увеличению государственных пенсий (без реформирования самой системы пенсионного обеспечения), финансовое положение пенсионеров оставалось достаточно стабильным и в 1998 г. данный показатель составил уже 114,7%. Финансово-экономический кризис снизил эту величину в 1999 г. до 70,2%, однако в 2001 г. она вновь повысилась до 89,5% прожиточного минимума пенсионера.
На этапе стабилизации экономики может возникнуть вопрос о реформировании системы пенсионного обеспечения, которая включает систему расчета размеров и финансового обеспечения различных видов пенсий – начиная от государственных социальных и кончая негосударственными пенсиями. В настоящее время во многих государствах мира принята модель пенсионной системы, которая основана на сочетании вкладов государства, работодателей и самих домохозяйств в финансовое обеспечение системы выплаты пенсий.
Проблемы, которые необходимо решать в связи с государственным пенсионным обеспечением в стране, связаны прежде всего с:
- поддержанием дифференциации размеров государственных пенсий в зависимости от вклада пенсионеров в экономику страны. В качестве количественных оценок данного вклада используются, как правило, продолжительность трудового стажа и размеры заработной платы пенсионера;
- сохранением стабильности бюджета системы государственного пенсионного обеспечения вне зависимости от изменений возрастной структуры населения страны, то есть числа неработающих лиц в возрасте, превышающем нижнюю границу пенсионного возраста в расчете на одного занятого в экономике.
Эти задачи решаются, во-первых, введением обязательных страховых взносов для большинства работодателей и самих работников на будущее пенсионное обеспечение последних, во-вторых, предоставлением гарантий государственного пенсионного обеспечения отдельным категориям работников (как правило, выполняющих государственные функции) и, в-третьих, созданием условий для развития негосударственных систем пенсионного обеспечения (негосударственных пенсионных фондов), взносы в которые также уплачиваются работниками или работодателями.
Во всех случаях создаются механизмы гарантирования текущих пенсионных выплат и, что особенно важно для будущих пенсионеров – сохранности их пенсионных накоплений, в том числе и в негосударственной части пенсионной системы. Очевидно, что уровень таких гарантий должен превышать уровень гарантий по вкладам населения в финансово-кредитных учреждениях страны.
Жилищно-коммунальная сфера. Постулатом рыночной модели экономики является реализация производимых в ней товаров и услуг по ценам, которые определяются, исходя из соотношения между спросом и предложением на них. Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что часть домохозяйств не располагают необходимыми доходами для оплаты по рыночной стоимости товаров и услуг, государство может дотировать их потребление.
Такое дотирование распространяется только на социально и жизненно значимые товары и услуги, к числу которых относятся жилье и жилищно-коммунальные услуги. Даже в экономически развитых странах сохраняется сектор бесплатно предоставляемого относительно малокомфортного муниципального жилья с меньшим уровнем платежей за жилищно-коммунальные услуги. В Российской Федерации в 2000 г. доля муниципального жилищного фонда в составе городского жилищного фонда составила 33,4%.
Доходы домохозяйств выполняют бюджетозамещающую функцию в оплате жилья и коммунальных услуг. Отсюда следует, что существенно изменять структуру финансовых потоков в жилищно-коммунальной сфере можно только при устойчивом росте этих доходов. Наиболее рациональной и соответствующей критериям экономической и социальной справедливости представляется такая модель жилищного комплекса, в соответствии с условиями которой:
- абсолютное большинство домохозяйств имеют возможность приобретать в собственность жилье с использованием собственных доходов и ипотечных кредитов со сроком погашения 10 – 15 лет;
- оплата предоставляемых жилищно-коммунальных услуг производится населением в полном размере непосредственно производителям данных услуг;
- среди производителей жилищно-коммунальных услуг имеется конкуренция;
- домохозяйствам, в которых уровень душевых доходов недостаточен для оплаты жилищно-коммунальных услуг в полном объеме, осуществляется дотирование потребления этих услуг не за счет их производителей, а через бюджет государственной социальной помощи;
- находящееся в собственности граждан жилье (в том числе основное) является объектом, на который может быть наложено имущественное взыскание в случае неплатежеспособности граждан;
- гражданам (домохозяйствам), от которых отчуждается их единственное жилье, гарантируется предоставление муниципального жилья.
При нереформированности жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации в целом («участие» населения в оплате жилищно-коммунальных услуг в 1990-е гг. не только не увеличивалось, но даже сокращалось) в этот период снизилась значимость нерыночных форм распределения жилья. Если, например, в 1990 г. жилье было предоставлено 14% семей, стоявших в очереди на получение жилья, то в 2000 г. – всего 5%.
Основными условиями практической реализации данной модели являются повышение доходов населения страны, элиминирование из сферы жилищно-коммунального хозяйства неэффективных (убыточных) предприятий, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса, а также минимизация государственного участия в регулировании цен на жилищно-коммунальные услуги (при одновременном повышение его компенсирующей роли для бедных домохозяйств).

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ
1. Количество целей социальной политики ограниченно, а сами они (рост денежных доходов населения, улучшение условий жизни населения и его потребления, улучшение пенсионного обеспечения, развитие отраслей социальной сферы, поддержка доходов беднейших групп населения и другие) не носят политизированного характера и не привязаны к конкретной социально-экономической системе.
2. Различия в проведении социальной политики проявляются на стадии реализации ее целей социальной политики, когда возникает необходимость в использовании тех или иных экономических инструментов. В плановом государстве с общественной собственностью на средства производства доминируют государственные законы и нормативно-правовые документы властных структур, предписывающие конкретные размеры увеличения заработных плат, повышения пенсий, изменения цен на товары народного потребления, строительство объектов социальной инфраструктуры и т.п. В рыночной экономике государственные законы социального характера становятся прежде всего инструментом контроля за соблюдением субъектами экономических отношений социальных норм, установленных данными документами.
3. Все модели социальной политики имеют достоинства и недостатки. Основным достоинством социальной политики «планового» государства является «уверенность в завтрашнем дне», а недостатком – фактическая невозможность выхода за пределы предписанного уровня потребления. В рыночной экономике при отсутствии ограничений на потребление существует необходимость прямого участия домохозяйств в социальном бюджете (социальное страхование).
4. В переходных экономиках особую значимость приобретает «социальная цена» перехода от одной социально-экономической системы к другой. Чем большее число граждан удовлетворяет новая система тем больше шансов на быстрое и безболезненное проведение реформ. При этом, однако, следует учитывать неизбежность появления контингентов населения, уровень жизни которых снижается в результате перехода. В этих условиях должны быть созданы специальные механизмы социальной амортизации, ориентированные на эти контингенты населения.
5. Успешное проведение экономических реформ в конечном счете зависит от того, какой ответ дается обществом на вопрос, готово ли оно отказаться от традиционно бесплатного социального обеспечения всех без исключения своих членов, осуществляемого на крайне низком уровне, предоcтавляя вместо этого возможность заработать средства для оплаты соответствующих социально-культурных услуг, отвечающих мировым стандартам, трудоспособным работающим гражданам и отчисляя при помощи налогового механизма часть доходов последних на социальную защиту уязвимых слоев населения и финансирование государственных социальных гарантий в сферах трудовых отношений, занятости, профессиональной подготовки, здравоохранения, культуры и т.п.

А. Контрольные вопросы.
1. Охарактеризуйте основные элементы модели социальной политики в плановой экономике. Каковы, по Вашему мнению, основные достоинства и недостатки этой модели?
2. Что следует понимать под социальной ценой экономических реформ? Какие Вы могли бы предложить способы сопоставления экономической и социальной (гуманитарной) компонентами этой цены?
3. Проанализируйте основные изменения, которые происходят в социальной политике при переходе от плановой экономики к рыночной.
4. Как можно оценить уровень адаптации населения страны к новым социально-экономическим условиям?
5. Опишите основные проблемы конкретных предметных полей социальной политики в экономически развитых странах в современных условиях (демография, трудовые отношения и занятость населения, образование, культура, здравоохранение, пенсионное обеспечение, социальная защита населения и др.).
6. Назовите основные принципы государственной политики занятости в современных рыночных экономиках.

Б. Деловая игра «Пределы социальных аппетитов общества».
Основной задачей игры является обсуждение «идеальной» модели социального бюджета, ориентированного на удовлетворение потребностей членов общества (социальных утопий в истории общественно-политической мысли) и определение причин, в силу которых данная модель не может быть реализована на практике. В процессе игры определяется разрыв между идеальным и реальным социальным бюджетом и рассматриваются возможности его уменьшения. Основные ролевые группы студентов – потребители бесплатных социальных услуг (по выбору – нуждающиеся в социальной поддержке), управленцы-макроэкономисты, финансисты, арбитры.

В. Эссе «Социальное иждивенчество: пути смягчения».
Студенты дают свою оценку феномену социального иждивенчества, выделяя его неизбежную и субъективную составляющие. Обязательным разделом эссе являются предложения по предотвращению социального иждивенчества, обусловленного (мотивированного) несовершенством действующего законодательства.

Литература
Бородкин Ф.М. Третий сектор в государстве благоденствия // Мир России. 1997. N 2. С. 67-116.
Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996.
Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997.
Гордон Л. Область возможного // Русско-Американский фонд профсоюзных исследований и обучения. Институт Мировой экономики и международных отношений РАН. М., 1995.
Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения. Основные категории, характеристики и методы оценки. М., ЮНИТИ, 2002
Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1900.
Сидорина Т.Ю. Социальная политика и ее акторы // Мир России. 1998. № 1-2. С.147-192.
Смирнов С.Н. Демократия в России невозможна без социальной политики // Мир России.1997. №2. С. 41-66.
Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М.: Издательство “Гелиос” Ассоциации российских вузов. 1999.
Территориальные проблемы социальной политики // Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. М., ГУ – ВШЭ, 2000.
Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1. С.48 - 56.
Социальная энциклопедия. М., 2000.
Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge. Polity. 2000.
Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge. Polity. 1998.
Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000.
Social Policy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.
Social Policy and Social Justice. The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.
The Welfare State Reader / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.
Глава 6.
СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
6.1. Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения
В предыдущих главах учебника было показано, что социальная политика не может проводиться без учета, с одной стороны, реально существующих социальных задач и, с другой стороны, – имеющихся ресурсных ограничений. В этой главе мы постараемся разобраться в вопросах социальной оценки предлагаемых на разных уровнях управленческих решений и определить возможность реализации тех или иных управленческих решений с точки зрения их возможных социальных последствий. Таким образом, мы обращаем внимание на проблемы социальной экспертизы.
Понятие экспертизы. В общем случае под экспертизой понимается исследование специалистом (экспертом) – физическим, либо юридическим лицом вопросов, требующих специальных знаний, и последующее предоставление мотивированных заключений, которые целесообразно учитывать при принятии управленческих решений по данным вопросам.
Выделяются различные виды экспертизы, каждый из которых имеет свои отраслевые задачи. Так, существуют экономическая, или финансово-экономическая экспертиза, которая необходима, например, для определения условий предполагаемых внешних заимствований страны; экологическая экспертиза, в ходе которой оценивается проект хозяйственного решения, реализация которого может оказать влияние на состояние окружающей среды; врачебно-трудовая экспертиза, позволяющая определить состояние здоровья работника в целях установления ему в случае необходимости группы инвалидности; искусствоведческая экспертиза, которая позволяет атрибутировать произведения искусства и выявлять их подделки и другие виды экспертизы.
Помимо конкретных целевых задач каждого из видов экспертизы, выделяется их общая функциональная задача, которая заключается в том, чтобы противодействовать принятию управленческих решений, имеющих высокую вероятность негативных последствий. Заметим, что такие последствия могут иметь как глобальный (например, необоснованное увеличение внешнего долга страны, образование зон экологического бедствия и т.п.), так и локальный (получение пенсий по инвалидности, пособий по безработице, единых ежемесячных пособий на детей и других видов социальных трансфертов обманным путем, установление неправильной каталожной цены произведения искусства и т.п.) характер.
Отмена по результатам экспертизы любого из предполагавшихся к принятию решений, прежде всего государственного и межрегионального масштаба, затрагивает финансовые интересы лоббирующих их структур. В этих условиях становится очевидной необходимость такой организации экспертизы, которая позволила бы при ее фактической независимости (то есть проведении независимыми от государственных и негосударственных структур экспертами) сделать тем не менее саму экспертизу обязательным элементом разработки и принятия управленческих решений.
Социальная экспертиза: содержание и этапы. Важную роль в системе экспертизы должна играть социальная экспертиза. Этот вид экспертизы особенно значим в процессах переходных экономик и сопутствующей им социальной реструктуризации общества.
Основной задачей социальной экспертизы является проверка предлагаемых управленческих решений на предмет их влияния на параметры, которые определяют уровень жизни населения а, следовательно, – и на динамику социальной напряженности в обществе. Договоримся, что под управленческими решениями будем понимать прежде всего проекты законодательных и нормативных документов.
В число анализируемых при социальной экспертизе включаются как показатели административной статистики, так и показатели, которые могут быть выявлены только в результате проведения социологических опросов населения и представителей его отдельных социальных групп.
Глубина и подробность социальной экспертизы определяется двумя основными факторами. Во-первых, они должна быть тем выше, интересы чем большего числа людей окажутся затронутыми в результате практической реализации предлагаемого к принятию решения. Например, изменение условий оплаты жилищно-коммунальных услуг затрагивает интересы практически всех без исключения жителей страны, в то время как например, реформы налогообложения в сфере обращения иностранной валюты – интересы только тех граждан, которые пересекают государственную границу и (или) приобретают (продают) иностранную валюту в стране.
Во-вторых, глубина экспертизы должна зависеть и от того, насколько глобальными могут быть такие последствия. В рассмотренных нами примерах можно априори предположить, что повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при прочих равных условиях неизбежно изменит структуру расходов домохозяйств, в то время как уплата налогов, связанных с движением наличной иностранной валюты в стране, практически не отразится на упомянутой структуре расходов.
В общем случае технологии и этапы (последовательность) социальной экспертизы, выглядят следующим образом.
На первом этапе предполагаемые к принятию проекты законодательных документов группируются по масштабам их возможных социальных последствий. В целом все такие документы могут быть разделены на законопроекты социального характера, меняющие сущностные отношения в социальной сфере или в ее отдельных составляющих и законопроекты, реализация которых будет иметь только косвенные социальные последствия.
На втором этапе проведения социальной экспертизы определяются изменения конкретных показателей, которые и становятся объектами социальной экспертизы. Основными из таких показателей являются:
а) доходы населения. В результате социальной экспертизы должны быть получены обоснованные прогнозы возможного влияния предлагаемых к принятию законодательных и нормативных документов прежде всего на величину реальных душевых доходов. Например, шкала и ставки налогообложения доходов населения могут корректироваться, во-первых, на индекс инфляции, а, во-вторых, исходя из конкретных целей социальной политики (формирование среднего класса, уменьшение налоговой нагрузки на низкодоходные группы населения и т.п.). В обоих случаях необходимы подробные расчеты обоснованности предлагаемых шкалы и ставок.
Далее, должно быть проанализировано возможное влияние предлагаемых решений на структуру расходов населения. Так, понятно, что уже упоминавшееся повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при сохранении неизменными условий формирования доходов населения обусловит снижение доли в структуре расходов домохозяйств затрат на питание, приобретение товаров длительного пользование, других расходных статей бюджета домохозяйств.
Прогноз возможного изменения доходов под влиянием предлагаемого управленческого решения необходимо осуществлять в разрезе отдельных социальных групп населения. Критериями для выделения этих групп могут быть, например, возраст (дети, лица трудоспособного возраста, лица старше трудоспособного возраста), статус в занятости (занятые, безработные), источник доходов (доходы от занятости, предпринимательский доход, социальные трансферты) и другие. Данный разрез социальной экспертизы позволит избежать принятия таких решений, которые могут вызвать провалы в доходах тех или иных социальных групп граждан;
б) показатели, характеризующие возможность доступа населения к различным социальным услугам и благам. Исследование этого вопроса при социальной экспертизе важно потому, что в результате некоторых решений цены на отдельные социальные услуги могут приобрести запретительный характер для более или менее значительных контингентов населения;
В Российской Федерации в 1990-е гг. произошел переход от дотируемых за счет средств государственного бюджета потребительских цен и сопутствующего ему дефицита к рыночным ценам. В результате значительные по численности группы населения оказались не в состоянии приобретать появившиеся в открытом доступе товары и услуги. Одновременная фактическая ликвидация растущими ценами так называемых «дореформенных» вкладов населения в учреждениях Сбербанка привела к тому, что для абсолютного большинства домохозяйств оказался закрытым доступ к приобретению без использования заемных средств квартир, загородных участков, автомобилей.
в) показатели ситуации на рынке труда. В том случае, если реализация положений управленческого решения может оказать влияние на ситуацию в сфере занятости (к их числу могут быть отнесены, например, документы, устанавливающие или корректирующие процедуру банкротства предприятий) прежде всего должен быть сделан количественно обоснованный прогноз изменения численности зарегистрированных безработных, по отношению к которым государство приняло на себя определенные социально-экономические обязательства по их поддержке, а также уровня безработицы и ее структурных характеристик (продолжительность безработицы, состав безработных и т.п.).
На третьем этапе проведения социальной экспертизы должна быть проведена корректировка ее результатов на региональную составляющую. Целью данного этапа является выявление межрегиональной дифференциации возможных последствий предлагаемых к принятию решений (законопроектов). В этих целях для решений, которые имеют системное значение, их общие последствия сопоставляются с региональным социально-экономическим фоном, который может либо усилить, либо смягчить их. Например, при проведении изменений в пенсионном законодательстве, разработке государственной миграционной политики необходимо учитывать то обстоятельство, что возрастная структура населения в различных административно-территориальных единицах страны может различаться (в некоторых из них она может быть смещена в сторону старших возрастных групп населения). Аналогично, изменения в законодательстве о занятости должны учитывать имеющиеся межрегиональные различия в уровнях безработицы;
Например, в Российской Федерации в начале 2002 г. доля лиц старше трудоспособного возраста в общей численности населения колебался от 6,5% в Ямало-Ненецком автономном округе до 26,7% в Тульской области (разрыв в 4,1 раза). Аналогично, в начале 2003 г. уровень регистрируемой безработицы дифференцировался от 0,7% экономически активного населения в Липецкой и Оренбургской областях до 11,1% в Ингушской Республике (разрыв в 15,9 раз).
На завершающем, четвертом этапе социальной экспертизы специалисты, которые ее проводили, ориентируясь на результаты количественных расчетов, которые были получены на предыдущих этапах, дают принципиальную оценку социальной (общественной) приемлемости или неприемлемости проектов конкретных управленческих решений (законопроектов).
При этом в случае необходимости ими также разрабатываются предложения по мерам, которые могли бы купировать нежелательные социальные последствия реализации тех или иных документов, а также осуществляется лоббирование их включения в эти документы. Характерным примером может служить включение в документы системного характера специальных мер по социальной поддержке низкодоходных домохозяйств.
Например, в 1997 г. в Российской Федерации в рамках изменения условий оплаты жилья и коммунальных услуг был установлен федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. При этом был введен порядок, согласно которому семьи, где эта доля превышена (в рамках федерального стандарта социальной нормы площади жилья), могут обратиться за назначением специальной жилищной субсидии в местные центры жилищных субсидий или выполняющие их функции органы социальной защиты населения.
В более жестком случае на этом этапе социальной экспертизы проводящие ее специалисты могут предложить изменения в самих условиях социальных реформ системного характера. При этом, однако, следует иметь в виду, что в данном случае социальные эксперты утрачивают свою эксклюзивность, а их предложения рассматриваются в качестве равноправных конкурентов имеющимся управленческим предложениям, предложениям, которые разработаны другими специалистами. Соответственно, эти предложения могут либо выиграть конкурентную борьбу, либо проиграть ее.
Примером выигрыша социальных экспертов в Российской Федерации, явилась существенная трансформация общих принципов и условий пенсионной реформы, которая первоначально предусматривала отказ от принципа солидарности поколений и переход исключительно к накопительному принципу ее развития. Однако после соответствующих экономических расчетов и оценки социальных последствий для различных возрастных когорт пенсионеров было принято решение о переходе, начиная с 2002 г., к трехчастной пенсионной системе. В этой системе принцип солидарности поколений (базовая часть трудовой пенсии) сочетается с индивидуальным пенсионным страхованием (страховая и накопительная части пенсии).
С другой стороны, в начале 2000-х гг. социальные эксперты потерпели, по-видимому, полное поражение при решении вопроса о полной компенсации населению России упоминавшихся выше «дореформенных» вкладов. Последнее было обусловлено, во-первых, объективной утратой этих вкладов в конце 1980-х – начале 1990-х гг. своей покупательной способности и, во-вторых, фронтальностью наступления социальных экспертов (в принципе можно было ставить вопрос о формировании перечня целевых расходов, которые могли бы финансироваться из средств этих вкладов).
Социальные эксперты могут играть не только пассивную, но и активную роль при разработке экономических законопроектов. Так, рассматривая приемлемость последних, специалисты могут давать как социальное (влияние осуществления положений законопроекта на доходы населения, уровень безработицы и т.п.), так и экономическое (постольку, поскольку оно определяется социальным) заключение. Например, можно оценить масштабы возможных дополнительных изъятий доходов населения в терминах размера дефицита государственного бюджета. Расширяя таким образом границы социальной экспертизы, специалисты, которые занимаются ее проведением, смогут выявить экономические причины появления конкретных законопроектов.
Последнее обстоятельство существенно расширяет возможности социальной экспертизы, придавая ей упреждающий характер. Иными словами, анализируя социально-экономическую ситуацию в стране, социальные эксперты смогут априори установить поле возможных социально-экономических решений, выход за границы которого при разработке и принятии законопроектов недопустим по социальным критериям. Соответствующая информация с определенной периодичностью (полугодовой или годовой) должна представляться в органы законодательной и исполнительной власти с целью предотвращения избыточных организационных усилий и информационных потоков в сфере законотворчества.
Информационная база социальной экспертизы. Информационное обеспечение социальной экспертизы основывается на существующей в стране информационной базе. Как правило, последняя включает 4 основных информационных массива:
1) показатели государственной федеральной и региональной статистической отчетности, которые публикуются в официальных изданиях (реальные денежные доходы населения и их отношение к прожиточному минимуму, структура расходов населения, уровень безработицы, естественное и механическое движение населения, индекс потребительских цен и другие);
2) результаты репрезентативных или фокусных (по отдельным категориям населения, регионам страны) социологических опросов, позволяющие верифицировать административную статистику субъективным восприятием населением своего социально-экономического положения, а, следовательно, и спрогнозировать возможную реакцию последнего на предлагаемые законодательством новации;
3) прямые количественные показатели, которые содержатся в предлагаемых законопроектах. К ним можно отнести шкалу и ставки подоходного налогообложения, ставки вновь вводимых налогов, которые должны уплачиваться населением, условия государственного пенсионного обеспечения и т.п.;
4) расчетные показатели, или собственно результаты социальной экспертизы. В каждом конкретном случае, исходя из содержания и особенностей предлагаемых законопроектов, могут использоваться расчетные показатели различных типов, позволяющие определить как абсолютные (например, общий размер финансовых потерь или, наоборот, дополнительных доходов населения), так и относительные (в частности, отношение «выпавших» или «приобретенных» доходов к суммарной величине доходов населения) возможные последствия предлагаемых законопроектов. При этом оценка социальных последствий может быть дополнена оценкой экономических последствий. Например, тот же недобор доходов населения может сочетаться с ростом поступлений в государственный бюджет, а, следовательно, с расширяющимися возможностями финансирования социальной сферы. Учет данного обстоятельства при проведении социальной экспертизы существенно расширяет достоинства и возможности последней.
Институциональное обеспечение социальной экспертизы. Социальная экспертиза как некоторый регулярный процесс предполагает ее институциональное обеспечение. Возможны 2 базовых варианта создания институциональной инфраструктуры социальной экспертизы.
Первый из этих вариантов предполагает образование специального органа, например, в виде Национального агентства социальной экспертизы при высшем руководстве страны (например, в стране с президентским правлением – при президенте страны). Основным преимуществом данного варианта является стремящаяся к абсолютной независимость такого органа от текущей конъюнктуры и внешнего давления органов законодательной и исполнительной власти различных уровней. Основными ограничениями данного варианта являются: а) имеющиеся средства государственного бюджета и б) угроза превращения системы социальной экспертизы в сугубо контролирующий (счетный) орган.
Второй вариант институционального обеспечения социальной экспертизы исходит из возможности ее «привязки» к уже существующим в стране институциональным структурам, располагающим опытом выполнения экспертных работ.
Для Российской Федерации одним из приемлемых решений могло бы стать расширение за счет социальной составляющей функций ныне действующего Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, который занимался и продолжает заниматься экспертизой в том числе и социальных программ (например, федеральной целевой программы содействия занятости населения).
Вне зависимости от того институционального решения, которое может быть выбрано для проведения социальной экспертизы на государственном уровне, ее процедуры ретранслируются в административно-территориальные единицы, входящие в состав страны. При этом, однако, существует один принципиальный момент, который должен быть учтен при региональной адаптации таких процедур. Речь идет о том, что по мере продвижения с верхних уровней административно-территориальной иерархии на нижние, а также по мере уменьшения контингентов граждан, интересы которых затронет экспертируемое решение, должна возрастать роль негосударственных структур в проведении социальной экспертизы и значимости их заключений для принятия окончательных решений. Этим уменьшается вероятность возникновения конфликтов по поводу реализации спорных предложений и появляются возможности нахождения альтернативных первоначальным вариантов, которые учитывают интересы отдельных групп местного населения.
Ярким примером стало противостояние в 1997 - 1998 гг. властных структур и общественности по поводу расширения в Московской области элитного Рублево-Успенского шоссе. В целях сокращения затрат на проект, требовавший компенсационных выплат владельцам земельных участков, по которым должно было пройти шоссе, проектантами было предложено пустить шоссе по трассе Усовской железнодорожной ветки и разобрать ее на 3 перегонах. Общественность выступила против этого решения, мотивируя свою позицию тем, что по этой ветке осуществляется массовый подвоз жителей Москвы в выходные дни на отдых в