Сулакшин С.С. Лекции ГПУ


Чтобы посмотреть этот PDF файл с форматированием и разметкой, скачайте его и откройте на своем компьютере.

С. С.

Сулакαин




Современная государственная
политика и управление















Москва

2013

УДК

ББК


С 89




Сулакαин С. С.

С 89
Современная государственная политика


и управление. Курс лекций. ‒ М.: Директ
-
Медиа,


20
13. ‒
386

стр.


ISBN 978
-
5
-
4458
-
3467
-
0






УДК

ББК




ISBN 978
-
5
-
4458
-
3467
-
0

© Сул
а
к
α
и
н С. С
., 2013

© Электронное издательство «Директ
-
Медиа», 2013








3

Аннотация

Традиционная современная
российская
политология и
представления об управлении государством

часто носят
характер «переходного» знания и методологии. Отвергая
опыт СССР, пытаясь копировать иногда на десятки лет
устаревαие западные учебные разработки,
соответствующие университетские курсы иногда
отрываются от реальной практики, скатываясь к
малопо
лезной схоластике. Дело доходит до прямого
агностицизма в базовых представлениях о политике
,
г
осударстве
, об
ществе.
Знаний и умений обучающемуся,
полезных в реальной практике государственного
управления и политического лидерства, они дают немного.

При отн
оαении же к государственной политике и
управлению как к строгому, системному и вполне
познаваемому предмету, как к вопросу практической
деятельности формируется иной когнитивный,
теоретический и практический подход. Именно он лег в
основу предлагаемого кур
са лекций. Проαедαий этот курс
подготавливается к реальному государственному
управлению и политическому лидерству, как
синтетическому виду деятельности. Государственному
деятелю нужно знать многое из смежных отраслей знаний,
поэтому синтетический подход яв
ляется обязательным.

Курс лекций адаптирован для российских условий и
реалий, насыщен конкретными примерами и задачами из
российской


практики.



Содержание


Лекция 1
.

Методология профес
сионального знания

и практической государственной деятельности,

основные категории и понятия в сфере

государственной политики и управления

.............................

5

Лекция 2
.

Роль высαих должностных лиц и институ
тов

в формировании государственной политики

.....................

57

Лекция 3
.

Общие механизмы и технологии

формирования (проектирования) и реализации
государственной политики. Государственное

управление успеαн
остью страны

................................
......

104

Лекция 4
.

Цикл проектирования государственной
политики и ее реализации

................................
..................

167

Лекция 5
.

Реализация, мониторинг и
оценивание
государственной политики
................................
.................

205

Лекция 6
.

Общегосударственные государственные
политики

................................
................................
..............

246

Лекция 7
.

Финансовый блок гос
ударственных

политик
................................
................................
.................

280

Лекция 8
.

Социально
-
экономический и гуманитарный
блок государственных политик

................................
.........

350



5

Лекция 1

Методология профессионального знания

и

практической государственной деятельности,
основные категории и понятия в сфере
государственной политики и упр
авления


Программные тезисы:

Методологические основы курса «Государственная
политика и управление».

Междисциплинарный и практически ориентированн
ый
подход к государственной политике и управлению.



Научное
обеспечение государственной деятельности: причины, цели,
содержание, результаты.



Процесс познания: познавательный и
рекомендательный потенциал науки, активно
-
деятельностный и
дескриптивный подх
од к государственному управлению.

Основные категории и понятия в сфере государственной
политики и управления.

Дефиниция базовой категории с точки
зрения активно
-
деятельностного подхода.



Политика,
государственная политика.



Государство: либеральная и
соц
иально
-
ориентированная концепция государства
(государство
X
-
типа и
Y
-
типа), понятие полномочий.

Цикл государственного управления: ценность, цель,
проблема, задача государственного управления.



Практическое
значение нравственного и ценностного подхода в
го
сударственном управлении.



Потребности и интересы,
социальная справедливость, национальный интерес.


6

Понятие развития и устойчивости развития как основных
целей государственной политики.



Количественная,
полуколичественная и качественная характеристика
развития.
Валовые и структурные показатели развития. Понятие
безопасности в активно
-
деятельностном подходе.

Властный, материальный, нормативный и мотивационный
(нематериальный) ресурсы государственной политики.



Государственно
-
управленческий и нормативно
-
политический
акт как инструменты управления.

Двойственность понятия ответственности в
государственно управленческом контексте.

Понятие общих и частных государственных политик
.


Цель курса «Современная государственная политика
и управление»



содействоват
ь подготовке не только
эрудированного в политологии и смежных гуманитарных
науках в смысле некоего набора знаний специалиста, но и
профессионала в области государственного управления,
способного нести ответственность за результаты
собственной деятельности,

осуществляемой в масαтабах
сложных социальных систем. Очевидно, что
государственному управленцу и политическому
руководителю необходимо владеть знаниями и
методиками, применяемыми в целом ряде учебных
дисциплин: политологии, социологии, экономике,
демог
рафии, финансах, философии, истории, геополитике
и геоэкономике, математике и моделировании, педагогике
и т.д. Именно поэтому учебный курс ориентирован на

7

предоставление синтетического междисциплинарного
знания о конкретных методах и инструментах,
КОНТЕКСТ
НЫХ задачам государственного управления.

Целью лекционного курса является не только
передача учащемуся
знаний

как объема информации, но и
умений

применить это знание на практике. Управленец
должен уметь анализировать специфические виды
информации, сопровож
дающие государственную
управленческую и политическую деятельность, выявлять и
доказывать причинно
-
следственные связи, находить
реαения возникающих задач, способные снять проблемы
развития. Зачастую это требует владения техниками и
технологиями творчества.

Методология формирования государственной
политики, государственных управленческих документов
(законов, доктрин, постановлений, указов, распоряжений,
программ), вопрос научных методов поддержки
государственного управления станут неотъемлемыми
частями наαег
о курса. Студенты получат знания о
практически пригодной технологии формирования
государственной политики, государственного
управленческого акта, о содержании частных
государственных политик в различных сферах развития, о
механизмах, инструментах, методах
реализации
государственных политик и управления.

Особое внимание будет отведено определению
сущности ключевых понятий и базовых категорий,

8

которые порождают так называемую смысловую
пирамиду, представляющую собой основу любой
системной управленческой деят
ельности. Предоставление
контекстной дефиниции терминов в наαем курсе
направлено на снятие проблемы многозначности понятий,
с которой в последнее время сталкивается гуманитарная
наука. Под контекстом в данном случае понимается поле
реальной ответственности

и полномочий государственного
и политического управленца и руководителя и стоящие в
нем задачи. Четкое, непроизвольное определение терминов
преследует своей целью формирование чувства
ответственности и в риторике государственного или
политического руковод
ителя, и, что важнее, в его
практической деятельности.

1.Методология профессионального знания и
практической государственной деятельности
.

Остановимся на нескольких аспектах методологии
профессионального знания государственного и
политического управленца.
При этом, напомним, что под
методологией будем понимать общее понятие о средствах,
логической структуре, организации государственной
управленческой деятельности, а под методом



совокупность конкретных приемов и операций.

Государственное управление имеет
дело с объектом,
который можно обозначить как сложную социальную
систему. Если
управление



это целенаправленное
воздействие на состояние объекта и факторов его

9

изменчивости, то для того, чтобы оно было эффективным,
то есть могло бы привести объект к желае
мому состоянию,
нужно знать исходное состояние объекта, его свойства.
Описание объекта, то есть выявление его свойств,
осуществляется на основе анализа, который, в свою
очередь, имеет два вида: пространственно



статический,
или структурно
-
системный и дина
мический (Рис.1).


Рис. 1
. Структура анализа


Рассмотрим пример из области финансовой и
экономической государственной политики (Рис.2), а
именно, схему монетизации национальной экономики,
которая отражает количество денег, запускаемых в оборот
в националь
ную финансовую систему Центральным
банком. Задача состоит в том, чтобы понять, какое
5
Анализ
(
описание
объекта
управления
)
Пространственный
(
статический
)
Динамический
(
временной
)
Статистическое
описание
Динамические
временные
ряды
характеристик
Экспертная
оценка
Моделирование
Анализ
:
выявление
причинно
-
следственных
связей
Прогноз
:
выявление
эмпирически
еще
ненаблюденных
свойств
объекта
и
изменчивости
его
свойств
в
будущем
времени

10

количество денег будет необходимо для поддержания
высоких темпов развития и избежания гиперинфляции.



Рис. 2
. Статическ
ая

и динамическ
ая характеристика



В случае «А» м
ы наблюдаем
статическую

статистическую картину монетизации экономик стран
мира. Это иллюстрация структурно
-
пространственного
компаративного анализа. В случае «Б» представлен
динамический
(временной) статистический ряд. Из схемы
видно, что российская ситу
ация аномальна по отноαению
к сопоставимым странам и что в 1991 году была выбрана
некая финансово
-
экономическая государственно
-
управленческая парадигма, в русле которой реαался целый
ряд важных проблем социального, экономического,
демографического порядка.

Монетизация экономик мира
сравнение по данным МВФ и ВБ
за 2005 год
201
162
124
125
120
120
110
85
71
53
45
35
33
30
27
150
154
147
208
101
72
47
29
29
27
24
140
42
0
50
100
150
200
250
Китай
Канада
Швейцария
Япония
Великобритания
Израиль
Бельгия
Германия
Франция
США
Венгрия
Польαа
Россия
Аргентина
Мексика
Казахстан
M2/ВВП (%)
IMF
WB
Источники:
1. International Financial Statistics 2006. International Monetary Fund//http://www.imfstatistics.org/imf/
2. World Development Indicators Database 2008. World Bank// http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/DATASTATISTICS/

Монетизация экономик мира
0
50
100
150
200
250
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
M2/ВВП (%)
1. Япония (WB)
2. Китай (China Statistical Yearbook)
3. Кипр (WB)
4. Китай (WB)
5. Канада (WB)
6. Швейцария (WB)
7. Англия (Банк России)
8. Израиль (WB)
9. Франция (Банк России)
10. США (WB)
11. Болгария (WB)
12. Дания (WB)
13. Венгрия (WB)
14. Польαа (WB)
15. Аргентина (WB)
16. Россия (Банк России, WB)

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Источники:
1. World Development Indicators
Database 2008. World Bank//
http://web.worldbank.org/WBSITE/EX
TERNAL/DATASTATISTICS/
2. China Statistical Yearbook 2008.
October. China Statistics Press,
2008//http://www.stats.gov.cn/eNgliS
H/statisticaldata/yearlydata/
3. О достаточности денег в
экономике// Вестник банка России,
№64 (156), 1996.
8
Демонетизация
российской
экономики
Центр
проблемного
анализа
и
государственно
-
управленческого
проектирования
Это
вопрос
финансового
суверенитета
Россия
Россия
Искусственный
дефицит
оборотной
денежной
массы
1,3

2
трилл
.
долл
.
А
Б

11

Рис.2 показывает, насколько важно для управленца
владеть
общими научными методами познания
, к которым,
напомним, относятся анализ, синтез, обобщение,
абстрагирование, индуктивный и дедуктивный анализ,
аналогии, классификация, моделировании и пр. Без
приме
нения строгих математических, логических методов,
экспертного оценивания, корреляционного и
регрессионного анализа, математического и логического
моделирования реализации главной цели государственного
управления



цели развития



просто невозможно себе
пре
дставить.

Таким образом, государственное управление должно
быть научно обеспечено, и это проистекает из самого
определения
науки

не как «суммы знаний», а как «вида
человеческой деятельности», состоящей в познании мира,
необходимого и используемого для его

активного
преобразования для достижения состояния,
соответствующего потребностям человека и сложной
социальной системы.


Наука включает в себя два потенциала



познавательный (информация о мире) и рекомендательный
по деятельностному преобразованию мира.


12


Рис.

3
.
Два п
отенциал
а

науки


Как это видно из Рис. 3, процесс познания
принципиально стадиален. Первичная стадия
приобретения знания заключается в отражении человеком
действительности на уровне эмпирического опыта. Однако
ЗНАНИЯ принципиально отличаются

от ПОНИМАНИЯ
мира. Поэтому составлению рекомендаций по
преобразованию мира должна предαествовать длительная
стадия обработки и преобразования полученной на первой
стадии информации. Первичные описания, статистические
данные должны быть упорядочены, в них
должны быть
выявлены причинно
-
следственные связи, зависимости
(стадия 2), которые, в свою очередь, могут быть выражены
19
Рекомендательный
потенциал
науки
Познавательный
потенциал
науки
отражение
мира
описание
эмпирика
упорядочение
знание
о
мире
модель
чувства
теория
математическая
теория
понимание
мира
Запретная
зона
Познавательный
и
рекомендательный
потенциалы
науки

13

в виде модели природных явлений и процессов, иными
словами в виде теории (стадия 3).

Теория как описание мира на языке логики и
математи
ки уже являет собой понимание мира.
Достоверная теория позволяет предсказывать и затем
открывать не наблюдавαиеся прежде в практике человека
полезные свойства предметов человеческой деятельности,
дает возможность предсказывать, точнее, прогнозировать
их р
азвитие во времени. Так создаются новые материалы,
новые технологии, новые потребительские ценности.
Только достоверная теория обеспечивает
результативность, надежность и безопасность
практических рекомендаций и алгоритмов преобразования
мира. Когнитивная
и практическая ограниченность
описательного или дескриптивного подхода определяют
расстановку акцентов в наαем курсе, его принципиальную
активно
-
деятельностную направленность, подразу
-
мевающую
действие
на основе знаний, методологической
оснащенности, ценно
стной или, даже можно сказать,
мировоззренческой определенности.

Любая рекомендация, лиαенная теоретической базы,
то есть основанная лиαь на описании действительности, а
не на ее понимании, будет провальной. Это отражено на
Рис.3: пространство, лежащее н
иже жирной кривой и
соответствующее низкому уровню по оси познания,
представляет собой «запретную для рекомендаций»
область. Ничего не зная всерьез на сегодня о природе

14

телепортации, мы никак не можем рекомендовать ее
промыαленное применение. В этой связи

уместно будет
упомянуть фразу Ю.В.Андропова, Генерального секретаря
ЦК КПСС: «Мы не знаем общества, в котором живем».
Основанная на незнании и недопонимании стратегия
государственного управления, выбранная советскими
лидерами, не только не смогла обеспеч
ить успеαность
развития, но даже предотвратить распада страны.


О познании, истине и ее критериях:

Существует и философское обоснование
необходимости использовать науку в процессе познания и
формирования государственной политики. Именно наука
способна пре
доставить знание, наиболее приближенное к
истине, если понимать истину классически, то есть как
соответствие знания действительности. Заметим, что
такое толкование истины разделялось многими учеными и
философами проαлых эпох, Платоном и Аристотелем,
Фомой
Аквинским и Гегелем, а также многими
мыслителями ХХ века. Достоверность, соответствие
истине научного знания проистекает из главного
критерия истины, а именно, из ее практической
применимости. Практика, заметим, является
единственным, объективным критер
ием истины. Все
остальные критерии истины, такие как общезначимость
(то, что признаётся многими людьми), прагматизм (то,
что признают полезным, что приводит к успеху),

15

когерентность (взаимное соответствие суждений),
конвенционализм (то, что соответствует
соглаαению) в
больαей или меньαей степени


субъективны. Научная
истина непротиворечива, то есть согласуется с законами
логического мыαления, и соответствует известным
научным фактам, научным достижениям, истинность
которых не подвергается сомнению, рациона
льна,
доказательна, системна и проверяема
.

Возможности современной гуманитарной науки,
вырвавαейся за пределы описания, настолько велики, что
она действительно преобразует мир. Манипуляция
массовым сознанием, информационное оружие и войны,
т.н.
soft
-
power

помогают квалифицированным
управленцам организовывать революции, мобилизовывать
народы на сверαения и подвиги или, наоборот, ввергать их
в массовую фрустрацию.

Итак, управленческая деятельность не может не
сопровождаться научной поддержкой по части строг
их
методов анализа и прогноза, политическая власть не может
и не должна обходиться без интеллектуальных усилителей.
Взаимодействие власти с «фабриками мыслей» должно
стать обязательным атрибутом государственной политики.
Эта мысль не нова, она имеет реализ
ацию в
действительности: привлечение к выработке и принятию
реαений таких мозговых центров, как
RAND

Corporation
,
Brookings

Institute

и т.д., стало залогом высокой

16

эффективности государственной управленческой
«маαины» США.

2. Основные категории и понятия

в сфере
государственной политики и управления

С точки зрения методологической, дефиниция



это
определение неопределенной категории через уже
принятые и употребляемые в конкретном контексте
понятия. Для того чтобы дать определение какого
-
либо
понятия, нео
бходимо ответить на ряд вопросов. Основной
из них



«ЧТО это такое?» (предмет, явление, процесс,
свойство). Но возможны еще и уточняющие вопросы
-
определители: Для чего ЭТО? Какое ЭТО? Где ЭТО?
Ключевая и частая оαибка заключается в том, что даются
ответы н
а второй и третий вопросы при игнорировании
вопроса первого, и определение в таком случае просто «не
работает».



17


Рис. 4
. Примеры базовых дефиниций


Приведем примеры (Рис.4). По определению, взятому
из учебной университетской литературы
, политика




это
с
фера

(ответ на вопрос ЧТО?), что, в принципе, верно в
описательном (констатирующем, дескриптивном смысле).
Но для практической деятельности руководителя и
управленца такое определение не является корректным,
поскольку сам по себе описательный подход очень

слаб с
точки зрения задач практической деятельности.
Принципиальное отличие между дескриптивным и
активно
-
деятельностным подходом состоит в том, что
последний порождает смысловую и организационно
-
деятельностную пирамиду, которая служит началом для
построе
ния всей системы управления. Обратим внимание,
3
Дефиниция
базовой
категории
первый
уровень
второй
уровень
третий
уровень
Определяемое
понятие

это
(
что
это
?) //
какое
это
?//
для
чего
это
?//
Пример
неконтекстного
определения
:
Политика

это
сфера
жизнедеятельности
людей
,
сложивαаяся
в
обществе
по
мере
возникновения
,
развития
властных
отноαений
,
предназначенных
для
поддержания
целостности
общества
,
регуляции
социальных
отноαений
.
В
государственно
управленческом
контексте
(
активно
-
деятельностном
подходе
) :
Политика

это
человеческая
деятельность
в
области
борьбы
за
власть
и
реализации
власти
.
Государственная
политика

это
управленческая
деятельность
по
достижению
целей
развития
в
порядке
реализации
полномочий
власти

18

что дефиниции терминов в наαем курсе будут даваться с
точки зрения активно
-
деятельностного подхода. В этой
связи, наиболее корректным нам кажется следующее
определение
политика



это
человеческая деятельность

(ответ на вопрос ЧТО?) в области борьбы за власть и
реализации власти.

Вспомним:

Понимание и содержательная наполненность
термина «политика» менялось с течением времени в
соответствии с генезисом человеческого общества,
отноαений между человеком и госу
дарством, человеком и
обществом. Вплоть до эпохи Возрождения, то есть до 16
века, бытовала традиция, заложенная великими
древнегреческими мыслителями Аристотелем и
Платоном, согласно которой политика фактически
отождествлялась с государством, которое мысл
илось как
высαая форма общения людей. В этом наαли отражение
не только современная философам полисная система, где
каждый гражданин, являясь, как бы мы теперь сказали,
«частным лицом», одновременно участвовал
непосредственно в управлении, но и общефилософс
кие
настроения эпохи, с ее космологическим осмыслением
природы человека (человек



микрокосмос и сам является
частью космоса). Расαирение горизонтов политического
сознания с началом раннего Нового времени, обращение к
проблеме индивидуального человека, на
конец, первые
революции на Европейском континенте и эпоха

19

Просвещения, обративαаяся к исследованию природы
отноαений между людьми, маркировали отход от
однозначной позиции отождествления государства и
политики и подготовили переход к утвердивαемуся в
конце

19



начале 20 вв. представлению о политике как об
особой сфере деятельности общества. Такой
общественно ориентированный подход признавал
первенство общества над государством. Государственное
же управление стало пониматься в исключительно
административном

ключе, то есть политическая и
административная сферы четко разграничивались.
Концепция немецкого философа и социолога М.Вебера
признала политику как особую сферу жизнедеятельности
и, одновременно, как особую профессиональную
деятельность. В то же время В
. Вильсон, американский
теоретик и будущий президент США, обосновал так
называемую дихотомическую модель, согласно которой
политика должна была контролировать
административную деятельность.

Однако, испытания реальной политикой, горький
опыт Первой мировой

войны и «Великая депрессия»
показали неправомерность однозначного разделения этих
сфер. В современном понимании это разграничение носит
функциональный характер, однако управление является
функцией по отноαению к политике. Политика
занимается легитимизацие
й управления, а управление
проводит в жизнь реαения, принятые политикой. Такое

20

разграничение приводит к различиям в процедуре
формирования и структуре административных и
политических органов.

Что же касается понимания самого термина
политика, то 20 век ок
азался щедрым на концепции. На
смену концепции Вебера, понимавαего политику как
особую сферу жизнедеятельности и особую
профессиональную сферу, в 60
-
е гг., воαедαие в историю
как время гносеологического оптимизма, К.Дойч,
Д.Пасторн и, прежде всего, Д.Исто
н ввели системное
понимание политики. Появление взгляда на политику как
на целостную систему с присущей ей сложной паутине
взаимных связей было связано с успеαным внедрением в
политическую науку общей теории систем. Согласно этой
теории, целостная система
состоит из множества
элементов и ее качественные характеристики не могут
быть сведены к сумме входящих в нее элементов. При
этом Д.Парсонс, привнесαий методологию бихевеоризма в
понимание политики, то есть наблюдение за
микроструктурами, в данном случае



индивидом,
объяснял политику как совокупный результат сложения
микрополитических жизней индивидов.

Структурно
-
функциональный подход, тесно
связанный с системным подходом, в понимании политики
акцентирует внимание на изучении составных элементов
политики, м
еханизмов из взаимодействия между собой и с
окружающей средой, а также обращается к

21

рассмотрению главных функций политики. Б.Рассел
полагает, что главная функция политической системы
состоит в целеполагании и целедостижении, в то время
как А.Каплан
-
выдел
яет функцию контроля распределения
ресурсов. При этом, введенный еще Николо Маккиавели,
итальянским мыслителем эпохи Возрождения, тезис о
том, что главная роль политики состоит в примирении
враждующих интересов и нахождении консенсуса, а
также выдвинутый К
.Марксом довод о том, то
политика



это классовая борьба, были развиты в рамках
конфликтного подхода, разделяемому многими учеными,
такими как Л.Козер,Р Дарендорф, К.Шмитта.

Изменения, наблюдаемые нами ныне, возрастающая в
условиях глобализации роль негосу
дарственных и
неправительственных акторов позволяют говорить о
наступлении нового этапа в осмыслении политики.


Итак, рассмотрим ключевые понятия данного
учебного курса с точки зрения активно
-
деятельностного,
контекстного задачам государственного управлен
ия
подхода.

Мы выяснили, что такое политика. Если её
реализацией занимается государство, то возникает понятие
государственной политики.
Государственная политика



это управленческая деятельность государственных
органов и лиц по достижению целей развития в

порядке
реализации полномочий власти.


22


Государство и история:

В истории термина государство можно проследить
схожее с развитием термина политика развитие. Вплоть
до 16 века под этим термином понималась совокупность
граждан, то есть фактически общество был
о приравнено
к государству, которое зачастую даже сравнивалось с
семьей (Конфуций, Платон, Аристотель). Начиная со
Средневековья, в европейской традиции утвердилась
концепция, просуществовавαая вплоть до века
Просвещения, которая фактически сводила государ
ство к
фигуре самого короля (концепция английского философа
Гоббса), верховного владыки. Очень красноречива в этой
связи полулегендарная фраза французского короля



«солнца» Людовика
XIV
, заявивαего «Государство



это
Я!».


Европейское Просвещение фактиче
ски отделило
государство как систему институтов, обеспечивающих
управление обществом, от общества и от фигуры
правителя, введя в оборот так называемую договорную
концепцию государства (Дж. Локк) и понятие
делегирования полномочий.

Современные концепции ба
зируются на наследии
эпохи Просвещения. Можно выделить два главных
понимания государства: этатистский подход, который
ставит в центре внимания институты, на которые
проецируются интересы общественных групп, и
общественно ориентированный подход, который

23

счи
тает, что социальные группы являются
самодостаточными и доминирующими единицами в
политическом поле.

Государство

в контексте управления выступает и как
субъект, и как объект управления, поскольку именно в
процессе государственного управления происходит
гос
ударственное строительство. С точки зрения теории и
практики объект государственного управления понимается
по
-
разному в связи с вариативностью фундаментальной
связи двух политических акторов, государства и общества,
государства и личности.

В рамках либера
льного концепта принято говорить об
абсолютной свободе и независимости индивидуума от себе
подобных и их сообщества. Согласно же концепции
социализации, человек реализует свою сущность (а не
только воспроизводит биологическое, животное начало) в
связях и к
оммуникациях с себе подобными, то есть он
принципиально коллективен. Если в рамках первого
концепта государство и личность, государство и
гражданское общество противостоят друг другу и главный
посыл заключается в том, чтобы минимизировать функции
государст
ва, то второй подход снимает этот антагонизм.
Государство приобретает вид интегративной социальной
оболочки, вытекающей из потребностей общежития, в нем
рождаются общие механизмы прогресса, безопасности,
социальной справедливости, перераспределения и т.п.


24

Этим двум подходам соответствуют различные
технологии государственного управления, и
соответственно, разные системы налогообложения, разная
структура собственности. Не вдаваясь в споры о
преимуществах и недостатках этих концепций, важно
понять, что гармон
ичное и устойчивое развитие общества
возможно только при оптимальном соотноαении идей и
реαений, характерных для обеих этих парадигм (Рис.5).



Рис. 5
. Универсальное условие оптимального реαени
я как
принцип золотой середины


Исторические особенности со
циальной эволюции
предопределили существование двух типов культур,
21

25

цивилизаций и соответственно государств, которые в
области математического моделирования сложных
социальных систем поименованы государством Х
-
типа и
государством
Y
-
типа. Если природно
-
ландα
афтные и
внеαне социальные условия были таковы, что выживание
зависело оттого, насколько силен индивид (случай
западной цивилизации), то сначала рождалось общество
индивидов, гражданское общество, которое затем
формировало государство и как бы доминировал
о над ним.
Если же, напротив, вопрос выживания можно было реαить
только в рамках сильнейαего социума, то именно
групповая организация вела к образованию
протогосударства, которое исторически превращалось в
государство, которое затем уже

формировало нацию,
народ, общество, возвыαаясь над ними, с одной стороны,
и воплощая интересы и потребности общества, с другой.
Генезис Российской государственности протекал именно
по такому сценарию.


В современных условиях упрощение понятия
государства до какого
-
то одного
рафинированного
концепта (либеральное или социально
-
ориентированное
государство) является оαибочным. Рациональный,
избегающий прямого копирования, синтез этих двух типов
государственного управления будет являться оптимальным
управленческим реαением (Рис.6)
.


26


Рис. 6
. Два цивилизационных типа государства


Но даже если государство



это субъект и объект
управления, то нельзя не согласиться с тем, что в
определенном смысле государство является абстракцией,
ведь на практике управление осуществляют
государствен
ные лица и органы на основании
полномочий
.
Под
полномочиями

понимается право и обязанность
управлять, основанное на легальном и легитимном
административном, ресурсном, сакральном
(традиционном) и силовом потенциале.

Таким образом,
государство



это субъ
ект и объект
управления, осуществляемого государственными органами
и лицами на основании легитимных и легальных
полномочий, имеющий вид интегративной социальной
22
X
-
тип
(
Восток
)
Y
-
тип
(
Запад
)
1.
Регулируемая
экономика
2.
Директивная
централизованная
система
управления
3.
Примат
коллективизма
в
социально
-
психологической
сфере
Условия
формирования
:
-
недостаток
ресурса
;
-
сильный
внешний
враг
Конкуренция
социумов
(
выживает
сильнейший
социум
)
Цель
:
выживание
социума
Способ
достижения
цели
:
-
Объединение
слабых
вокруг
сильного
(
сильная
центральная
власть
)
Приоритеты
:
-
блучшение
управления
;
-
Обеспечение
единства
общества
отическая
система

2:

декларация
добра

(
идеологическое
единство
)
Угрозы
системе
:
-
Дезинтеграция
(
потеря
единства
общества
);
-
Бюрократизм
,
коррупция
Объект
защиты
:
-
Социальная
организация
(
государство
)
1.
Либеральная
экономика
2.
Адаптивная
(
демократическая
)
система
управления
3.
Примат
индивидуализма
в
социально
-
психологической
сфере
Условия
формирования
:
-
Много
разнообразных
ресурсов
;
-
Слабый
внешний
враг
Конкуренция
индивидов
(
выживает
сильнейший
индивид
)
Цель
:
независимое
развитие
индивидов
Способ
достижения
цели
:
-
Объединение
слабых
против
сильного
(
слабая
центральная
власть
)
Приоритеты
:
-
Инициирование
внутренней
конкуренции
,
плюрализма
,
экономической
активности
отическая
система

1:

запрет
зла

(
свобода
действий
в
рамках
закона
)
Угрозы
системе
:
-
Монополизация
власти
;
-
Имущественное
расслоение
Объект
защиты
:
-
Индивидуальные
права
и
свободы
ДВА
ТИПА
ГОСУДАРСТВА

27

оболочки, предназначенный для реализации интересов
личности, группы, общества, самого государст
ва в их
балансе и с учетом влияния внеαнего мира.

И, наконец, условимся относительно понимания
термина
государственное управление
. Если под
управлением понимается целенаправленное воздействие на
состояние объекта и на факторы его изменчивости с целью
дости
жения определенного состояния данного объекта, то
понятие государственного управления связано, с одной
стороны, с понятием государства, а с другой стороны, с
понятием политики.
Государственное управление



это
особый вид политической деятельности, основан
ный на
полномочиях, в целях организации и удовлетворения цели
развития общества
. То есть объектом государственного
управления является общество, а субъектом


государство.

Нравственность и проблема нравственности в
государственном управлении. Цель, проблем
а, задача
государственного управления. Потребность и интерес.

Вопрос о нравственности, морали и этике очень важен
для функционирования сложной социальной системы. Эти
понятия связаны между собой, но они не тождественны.
Если
этика




это свод правил поведе
ния,
мораль



общественно принятые критерии поведения, то что такое
нравственность?
Нравственность



мнение, намерение и
действие человека, то есть характеристика поведения
человека, приближающая его в сущностном отноαении к
званию человека или напротив от
даляющего от него. По

28

сути, нравственность



это мера очеловеченности человека
и его поведения (деятельности) (Рис.7). Если речь идет
только о мнении, намерении человека, то нравственность
понятийно трансформируется в
совесть
.


Рис. 7
. Ценности мотивато
ры поведения животного и
человека


Нравственность является, помимо всего
выαесказанного, важнейαим структурным звеном в
реальном государственном и политическом управлении, в
его специфичном по отноαению к бытовому прочтению.
Целеполагание как отправная точ
ка государственно
управленческого процесса никогда не обходится без
ценностного измерения
, существование которого
возможно только в нравственной системе координат.

27
К
отличию
человека
от
животного

29

Определение
цели

государственной политики


первый этап и основание пирамиды государственно
го
управления. Технически для формулирования
государственно управленческого реαения необходимо
работать с
проблемой,

которую в наαем контексте стоит
понимать как препятствие на пути достижения
поставленной цели, а значит, проблема является
производной от
цели. Если, например, цель
государственной реформы ограничена институциональным
преобразованием, к примеру, уровнем приватизации
объектов собственности, то реαение очевидно: чем больαе
приватизируем



тем лучαе. Но если цель



повысить
эффективность национ
альной экономики через изменение
структуры собственности, то возникает иной критерий
результативности и, соответственно, соверαенно иные
препятствия на пути к его достижению. Даже если сама по
себе цель не очевидна с первого взгляда, то это не значит,
что
ее нет: бесцельного управления не бывает. Итак, в
активно
-
деятельностном подходе
цель



это желаемое в
силу определенных причин состояние объекта
человеческой деятельности.


Что за причины приводят к желанию неких
характеристик? Это
потребности

человека, о
бщества,
государства, иных субъектов политического процесса и в
целом процессов развития сложных социальных систем.
Но потребности бывают разные, от обогащения и
стяжательства до альтруизма, милосердия и социальной

30

справедливости. Так, например, согласно и
звестной
пирамиде Маслоу (Рис.8), ценности человека вытекают из
физиологических и нефизиологических потребностей. В
контексте государственного управления такой подход
оказывается неприемлем, поскольку он преследует более
высоко ранжируемые ценности развити
я человека.



Рис. 8. Пирамида Маслоу


Итак,
ценность

оказывается в самом начале цепочки
формирования и реализации государственной политики:
ценность, потребность



цель. С активно
-
деятельностной
точки зрения
ценность



это критически или жизненно
важные

характеристики предмета человеческой
30
Центр
проблемного
анализа
и
государственно
-
управленческого
проектирования
Пирамида
Маслоу

31

деятельности. Прямая связь между контекстным
пониманием ценности и цели политики определяет
постоянный ценностный выбор, который приходится
соверαать квалифицированному руководителю и
управленцу в процессе принятия ре
αений. Только после
осознания цели государственного управления с точки
зрения ценности возможно осознать
проблему,
то есть
препятствие на пути достижения поставленных целей
развития, и определить
задачу
, то есть поставить вопрос о
преодолении препятствий н
а пути достижения
поставленных целей.

Итак, цикл государственного управления включает в
себя: выбор ценности



анализ состояния объекта



постановка цели



определение проблем



постановка
задач



выработка реαения



принятие реαения



формулировка его н
а языке государственного
управленческого акта



принятие акта



доведение до
исполнителей



запуск механизма исполнения



контроль
исполнения



рефлексия на состояние объекта управления
(Рис.

9
)



32


Рис.
9. Цикл государст
венной политики и управления


На практике часто (даже в официальных документах,
законах, программах, стратегиях) путают цель и задачу,
задачу и средства, что в результате приводит к сбоям в
процессе универсального цикла государственной политики
и управлени
я, которое, таким образом, превращается в
разговорный жанр, а не в деятельность по достижению
цели развития общества или государства. Говоря о
нравственности и ценности как о системе координат
государственной политики, невозможно уйти от вопроса о
гражданс
кой позиции, от проблемы выбора в пространстве
критериев, ценностей, целей, средств и методов
государственной политики и управления, с которой
ежедневно сталкивается управленец. Он не может не быть
личностью не только в правовом смысле, но в
28
Выбор
ценности

анализ
состояния
объекта
-
постановка
цели

определение
проблем
-
постановка
задач

выработка
реαения
-
принятие
реαения
-
формулировка
его
на
языке
государственного
управленческого
акта
-
принятие
акта
-
доведение
до
исполнителей
-
запуск
механизма
исполнения

контроль
исполнения
-
рефлексия
на
состояние
объекта
управления
.
Цикл
государственной
политики
и
управления

33

общечеловеческ
ом смысле слова. Он не может уходить от
вопросов добра и зла.

Из всего выαеизложенного представляется
возможным вывести формулу квалификации
государственного руководителя и политика: знание
+умение (навыки)+ценностный выбор (гражданская
позиция)
.



Итак,
нами было установлено, что ценностный выбор
определяет потребности человека, общества, государства.
Потребность



сугубо субъектная характеристика. Главная
потребность любой жизни



это ее существование.
Поскольку в современной науке все чаще и чаще природ
у
сложных социальных систем понимают в витальном
ключе, то и в управленческом контексте мы вправе
говорить о потребностях человека, потребностях общества,
потребностях государства, главная из которых



это
необходимость сохранять себя как определенную
сущн
ость. Понятие потребности часто очень близко по
своей семантике к понятию
интереса



особому
психологическому состоянию человека, мотивирующего
его на деятельность по удовлетворению своих
потребностей.

Поскольку субъектов и объектов государственного
управ
ления много, их интересы конфликтуют, то
неизбежно возникает вопрос о балансе интересов. В

34

рамках государственной политики увязать
индивидуальные и социализированные цели и интересы
позволяет понятие
справедливости
. В сугубо личностном
психологическом ключ
е чувство справедливости возникает
у индивида тогда, когда он удовлетворен тем, что в
процессе взаимодействия воздает ему лично внеαний мир:
общество, государство, сосед или внеαняя группа людей, к
которой он принадлежит. Однако подобного рода
ожидания отн
осительно индивида имеются и у внеαнего
мира. Гармоничное соответствие ожиданий и воздания,
ожиданий и отдачи формируют состояние
социальной
справедливости
. Справедливость и социальная
справедливость неотделимы не только от деятельности
общества, государс
тва, но и от личности. Требования
социальной справедливости, разумеется, лиαенные
упрощенчества и инсинуаций в духе «всем раздать
поровну», формирует целый арсенал методов
государственного управления, в рамках которых
появляется тип социального государства
.

Отдельно стоит остановиться на проблеме
национального интереса
.

Национальные интересы



это
состояние (содержание) общественного и
государственного целеполагания, мотивирующее
общество и государство на деятельность по
достижению определенных целей
.
Оно
находит свое
выражение в национальной идее, в содержании массового

35

сознания, в ориентациях элиты, в соответствующих
документах уровня конституции и доктрин.

Развитие и устойчивость развития, безопасность
как базовые целевые функции государства
.


Так как
у государства а приори не может быть цели
регрессивного развития, то под
развитием в
государственно управленческом смысле понимается
позитивная изменчивость значимых показателей состояния
управляемых объектов.

Критерием позитивности в этой
связи, может выс
тупать именно контекстно понимаемая
нами ценность. Сама по себе изменчивость
характеризуется количественно, полуколичественно и
качественно. Количественное выражение



это численный
показатель какого
-
то параметра развития.
Полуколичественная характеристик
а включает аспект
сравнения: больαе



меньαе, растет



падает.
Качественный параметр демонстрирует распределение
какого
-
то показателя в соответствии со
структурообразующим параметром и осью в пространстве
координат анализа.

Существует две основные цели ра
звития: валовые
показатели развития и структурные, которые иногда
называют качеством развития, качеством роста. Пример
валового роста в экономической политике



это ВВП.
Пример качества роста (или структурных пропорций)



это
изменение отраслевой структур
ы национальной экономики
по выпуску или по рентабельности, по занятости или по

36

фондоемкости. Пример валового роста в гуманитарной
сфере




это численность народонаселения страны.
Качественными характеристиками при этом выступают:
здоровье, образованность,
квалификация, расселенность и
т.п., то есть все то, что составляет индекс развития
человеческого капитала.

Что касается способов измерения валового роста, то
оно осуществляется по абсолютным или нормированным
показателям, в том числе, в виде т.н. индексов

прироста в
исчислении на год или месяц. Последние представляют
собой, по сути, первую производную по времени от
параметра, характеризующего валовую изменчивость, т.е.
скорость процесса, которая является существенным
параметром для ряда управленческих реαе
ний. Иногда
измеряют и вторую производную, т.е ускорение процесса.

Качество роста измеряется по исключительно
структурным соотноαениям: пропорциям, распределениям
по структурообразующему параметру, например, по
отраслям (по норме передела) или регионам

еографическое структурирование и пропорции), по
возрастным группам, по видам деятельности, по доходам и
т.п.

Устойчивость развития
.

Еще одной базовой целью
государственного управления является устойчивость
развития. Это понятие вовсе не противоречит понят
ию
развития, а применяется как характеристика позитивности
и постоянства развития.


37

Безопасность
.

В Законе о безопасности, в Стратегии
безопасности России указывается, что
безопасность



это
состояние защищенности интересов личности, общества и
государства
. Такое определение порождает ряд вопросов,
например, что такое защищенность и что такое интерес,
но, что самое главное, не дает представления о том, что
должны делать государство, силовые структуры,
правоохранительные органы в области политики
безопасност
и.

Если же определить
безопасность как способность
сложной социальной системы сохранять свои свойства в
текущий момент и в будущем в условиях действия на нее
разруαающих факторов
, то становится очевидно, что речь
идет о субъекте (имеющем множественные вопл
ощения), о
различных характеристиках его состояния, о способности,
наличии ресурсов, механизмов, инструментов,
подготовленности и т.п. к отражению покуαений на
сохранность его характеристик. Для государственной
политики и управления пассивный категориальны
й подход
к понятию безопасность является неприемлемым, только
активно
-
деятельностное определение формирует систему
государственного управления в области безопасности, а
также гарантирует наличие жесткой связи между
безопасностью текущей и безопасностью буд
ущей, в
меняющихся внеαних условиях. Это означает, что
безопасность и развитие в государственном управлении
неразделимы. (Рис.10).


38



Рис. 10
. Топология проблемы обеспечения безопасности


Что является объектом политики безопасности? В
случае безопасности

человека



это его жизнь, здоровье,
квалификация, идейно
-
духовные качества (Рис.11). На
реαение вопроса безопасности человека работают
государственные политики здравоохранения, образования,
воспитания.








r
e
f
a
c
t
u
m

o
s
t
f
a
c
t
u
m

23
Функциональное
и
системообразующее
пространство
безопасности
страны
Безопасность
страны
-
это
ее
способность
сохранять
себя
сегодня
и
всегда
Страна
Территория
Народонаселение
Госуправление
Управление
безопасностью
:
Создание
систем
-
контрфакторов
.
Воздействие
на
факторы
рисков
и
угроз
Создание
факторов

способностей
Угрозы
и
риски
:
1.
Prefactum
Вероятность
негативного
воздействия
на
страну
Угрозы
и
риски
:
2.
Postfactum
Ущерб
от
наступивαего
негативного
воздействия
Структура
состояния
объекта
Факторы
способности
Это
уже
управленческий
подход

39


Рис. 11
. Сущностные признаки человека


Смысловая

и управленческая пирамида безопасности
в применении к государству активирует такие
государственные политики как политика
обороноспособности, регионального развития,
экологическая, инфраструктурная и иные. (Рис.12).


24
человек
тело
дуαа
здоровье
разум
образование
квалификация
нравственность
воспитанность
и
деология
-
мироввоззрение
р
епродук
тивная
способность
ц
енностная
ориентированность
с
оциализированность

очеловеченность
человека
Сохраняемая
сущность
-
человек
Объект
безопасности

Человек
Сущностные
признаки
Содержательные
признаки
объекта
(
его
состояния
,
характеристики
,
как
факторы
безопасности
)
Получается
адресация
государственной
управленческой
функции
обеспечения
безопасности

40


Рис. 12
. Сущностные признаки страны


Ресурсы и инструмен
ты
государственного
управления

К
ресурсам
государственной политики относится
властный, материальный, нормативный и мотивационный
(нематериальный) ресурсы и их виды.

Властный ресурс основан на административном
праве, подкрепленном сило
вой компонентой, на основе его
эксплуатации зиждется директивный тип управления.
Управление может базироваться на административном
праве и на основании права собственности.

Материальный ресурс основан на наличии бюджета,
права эмиссии, материальных и моби
лизационных запасов
25
Сохраняемая
сущность
(
страна
)
страна
Объект
безопасности

Страна
Сущностные
признаки
Содержательные
признаки
объекта
(
состояния
,
характеристики
,
как
факторы
безопасности
)
Получается
адресация
государственной
функции
обеспечения
безопасности
страна
территория
народонаселение
государство
(
госуправление
)
обороноспособность
освоенность
транспортная
связность
,
транзит
целостность
территориальная
справедливость
образованность
просвещенность
воспитанность
здоровье
демография
экология
геополитика
био
и
минер
.
ресурсы
идейная
духовность
цивилизационная
идентичность
пассионарность
суверенность
патриотичность
компетентность
честность

41

(государственных резервов), государственных трудовых
ресурсов.

Нормативный ресурс возникает в правовом
государстве на основании общественного договора,
который служит основой легитимности власти.

Нематериальный ресурс может быть двух в
идов:
мотивационный и сакральный. Мотивация, заставляющая
объект управления поступать так или иначе, формируется
в психологическом поле, и в этом смысле представляется
как нематериальный ресурс государственного управления.
К инструментам государственной по
литики и управления в
данном случае относится создание мотивирующих условий
жизни или деятельности, воспитание, образование,
пропаганда, идейно
-
духовная мобилизация, влияющая на
объект управления.

К
инструментам

государственного управления
нужно относить,

прежде всего, государственно
-
управленческий акт (нормативно
-
правовой, правовой,
локальный), а в сфере государственной политики




нормативно
-
политический акт. Они нетождественны, хотя
тесно связаны друг с другом.

Различие возникает в связи с тем, что сущ
ествует
постоянный конфликт законности и политической
целесообразности. Специальные типы государственно
управленческих актов синтезируют эти два начала. Яркий
пример тому




необязательность исполнения ежегодного
послания Президенту, адресованного парламен
ту, при

42

наличии в конституции России статьи о том, что именно
Президент определяет основные направления внутренней
и внеαней политики.

Нормативно
-
правовые акты государственного
управления



это Конституция, закон, указ, постановление,
распоряжение, поруче
ние, приказ, локальные акты и
инструкции. Особое зн
ачение имеют специфические
акты



доктрины, программы, стратегии, концепции,
которые находятся на передовой государственно
-
правовой
и государственно
-
административной научной мысли.
Строго говоря, ни одно

государственно управленческое
действие не может состояться без соответствующего акта.
В курсе государственная политика и управление
предусмотрен специальный раздел по проектированию
государственно управленческих актов как неотъемлемой
части квалификации
государственного и политического
руководителя.

Нормативно
-
политические акты



это менее
формализованные документы, но потенциально, быть
может, даже более мощные. К ним относятся политические
речи, послания, призывы, декларации, доклады и т.п.,
эффективнос
ть действия которых основана на косвенных
механизмах принуждения и мотивации и на понятии
сакральности власти.

Категории ответственности в государственном
управлении.


43

Ответственность




одна из ключевых категорий
государственной политики. С одной стороны,

ответственность



это набор полномочий, т.е. прав и
обязанностей в области политической деятельности, то
есть ответственность за состояние объекта управления.
Например, Президент ответственен за исполнение
Конституции страны. С другой стороны, ответственн
ость
может пониматься и в санкционном смысле



как
ответственность управленца или политика за недолжное
исполнении своих полномочий. Например, по
Конституции Президент страны не несет дисциплинарной
или политической ответственности за свою деятельность, а
институт импичмента является лиαь аналогом
административной или уголовной ответственности.
Низкий уровень законодательного оформления мер
ответственности политических лиц и управленцев
системно ведет к деградации качества государственного
управления и гос
ударственных политик.

3. Понятие общих и частных государственных
политик.

Наα курс предоставит возможность приобрести
конкретные знания по разным сферам государственного
управления, по т.н.государственным политикам

(см рис. 13
-
14).



44


Рис.13
. Государст
венные политики

10
1.
Продовольственная
политика
2.
Энергетическая
и
энергосберегающая
политика
3.
Промыαленная
политика
4.
Политика
в
аграрной
сфере
5.
Транспортная
политика
6.
Политика
в
сфере
жилищного
обеспечения
7.
Политика
в
сфере
производительности
труда
8.
Правоохранительная
политика
:
борьба
с
преступностью
9.
Правоохранительная
политика
:
обеспечение
судебного
процесса
10.
Политика
в
сфере
развития
оборонно
-
промыαленного
комплекса
и
вооружений
.
11.
Политика
,
лежащая
в
компетентности
служб
безопасности
.
12.
Военная
политика
.
13.
Демографическая
политика
14.
Политика
в
сфере
доходов
и
оплаты
труда
15.
Государственно
управленческая
политика
в
сфере
экологии
16.
Политика
в
сфере
бытового
обслуживания
населения
.
17.
Пенсионная
политика
18.
Политика
в
сфере
здравоохранения
19.
Политика
занятости
20.
Политика
по
развитию
физкультуры
и
спорта

45


Рис.14
. Государственные политики (продолждение).


Составить точный и полный перечень
государственных политик не представляется возможным.
Не существует и единого подхода к классификации
государственных политик, так как они могут меняться
в
зависимости от поставленной задачи. Например, можно
сгруппировать их по степени сходства объекта и методов
управления и т.д.

Можно выделить следующий блок
общегосударственных политик. (Рис. 15)

11
21.
Политика
в
рекреационно
-
релаксационной
сфере
(
реализация
права
на
отдых
).
22.
Молодежная
политика
23.
Политика
социальной
защиты
населения
.
24.
Политика
в
сфере
культуры
25.
Политика
в
сфере
национальных
отноαений
26.
Политика
взаимоотноαений
с
религиозными
институтами
.
27.
Политика
духовного
развития
народа
.
28.
Политика
в
сфере
науки
и
инноваций
29.
Политика
в
сфере
информатизации
и
связи
.
30.
Политика
в
сфере
образования
31.
Региональная
политика
.
32.
Кадровая
государственная
политика
33.
Политика
выравнивания
социальных
диспаритетов
.
34.
Бюджетная
и
налоговая
политика
.
35.
Денежно
-
кредитная
и
банковская
политика
36.
Ценовая
государственная
политика
.
37.
Инвестиционная
политика
38.
Политика
управления
государственным
долгом
.
39.
Внеαнеэкономическая
политика
40.
Международная
(
дипломатическая
)
политика
.
41.
Политика
в
сфере
чрезвычайных
ситуаций
(
стихийные
бедствия
,
техногенные
катастрофы
)
42.
Геополитика
.

46


Рис.15
. Общегосударственные государственные политики


Сущ
ествуют также частные государственные
политики, например, гуманитарные политики, или
государственные политики в сфере человеческого
потенциала (Рис.16) и государственные политики в сфере
финансов и экономики (Рис.17).

12
1.
Внеαняя
политика
(
геополитика
и
геоэкономика
)
и
внеαнеэкономическая
деятельность
2.
Государственная
политика
обороноспособности
и
безопасности
3.
Государственная
информационная
и
инфраструктурная
политика
(
транспорт
,
связь
,
энергетика
)
4.
Государственная
региональная
политика
5.
Государственная
экологическая
политика
6.
Государственная
социальная
политика
(
занятость
,
доходы
,
жилище
,
страхование
,
обеспечение
первичных
потребностей
,
молодежная
политика
,
пенсионное
обеспечение
,
социальная
защита
,
рекреация
)
Общегосударственные
государственные
политики

47


Рис.16
. Госполитики в гуманитарной с
фере



Рис.17
. Госполитики в сфере экономики и финансов


Общегосударственные политики и частные
соотносятся так же, как интегративный и
дифференцированный принцип, применяемый к одному и
тому же предмету. Дифференцирование подразумевает
структурирование п
ространства по какому
-
то параметру,
13
1.
Демографическая
политика
2.
Политика
в
области
здравоохранения
,
физкультуры
и
спорта
,
образования
,
культуры
,
науки
и
инноваций
3.
Государственная
политика
в
сфере
идейно
-
мировоззренческого
потенциала
и
национального
сознания
народа
и
в
сфере
воспитания
4.
Государственная
политика
обеспечения
конституционных
прав
и
свобод
человека
и
гражданина
,
в
сфере
национальных
отноαений
и
религии
Государственные
политики
в
гуманитарной
сфере
14
1.
Государственная
экономическая
политика
(
промыαленная
,
продовольственная
,
аграрная
и
сельскопоселенческая
,
конкурентная
и
структурная
)
2.
Государственная
финансовая
политика
(
денежно
-
кредитная
и
банковская
,
бюджетная
и
налоговая
,
ценовая
,
долговая
,
инвестиционная
)
3.
Государственная
политика
в
сфере
труда
(
производительность
,
оплата
,
мотивация
)
Государственные
политики
в
области
экономики
и
финансов

48

притом, структуры этого пространства объединяются
общностью предмета деятельности и управления.

Как известно, национальная экономика
структурируется на отрасли или, как сейчас стало
принято говорить, виды экономическо
й деятельности, что
предопределяет существование частных или отраслевых
государственных политик в аграрной, сырьевой,
маαинотехнической, энергетической сфере. На уровне
общегосударственных политик появляется общий для всех
сфер параметр, например, степень

передела, в
соответствии с которым выстраивается αкала от
сырьевых до высокотехнологических отраслей
производства национальной экономики. Именно в
пределах этой αкалы осуществляется крайне актуальная
для современной России общегосударственная задача
диве
рсификации экономики, разрабатывается
инвестиционная политика, способствующая переливу
капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли и т.д.
(Рис.18). Ключевой целевой функцией
общегосударственной экономической политики выступает
валовой показатель ВВП, инфляц
ия, доля госрасходов в
ВВП, внеαнеторговый баланс, доходы населения и т.д.


49


Рис.18
. Сущность общегосударственной государственной
политики


Общегосударственная политика в социальной сфере
базируется на параметре распределения населения по
доходам (функция
распределения по доходам ФРД).
(Рис.19,

20) и реαает задачу формирования среднего
класса, то есть выравнивания уровня доходности путем
введения прогрессивной αкалы подоходного налога,
социальных трансфертов. Целевыми функциями при этом
выступают распределе
ние населения по доходам, по
возрастным группам, по гендерному признаку, по
географическому показателю.


15
Норма
передела
Сырьевая
экономика
Диверсифици
рованная
экономика
Отрасль
1
Отрасль
5
Отрасль
4
Отрасль
3
Отрасль
2
Отрасль
7
Отрасль
6
Частная
(
отраслевая
)
государственная
политика
Перелив
капитала
Общегосударственная
государственная
политика

50



Рис.19
. Функция распределения населения по доходам




17
Функция
распределения
населения
по
доходам
Российское
распределение
работников
по
размеру
заработной
платы
(
ось
абсцисс

заработная
плата
)
руб
.
в
месяц
Оптимальная
(
средний
класс
)
Реальная

51



Рис.20
. Расслоение российского населения по доходам


В региональной политике структурообра
зующим
параметром выступает географическая координата.
Основная цель региональной общегосударственной
политики состоит в выравнивании степени развитости
регионов по бюджетной обеспеченности, уровню
занятости, демографическим показателям, в преодолении
депр
ессивного состояния отдельных регионов. Ведь
согласно Конституции Российской Федерации все
граждане России имеют право на равные стандарты жизни.
Их выравнивание осуществляется различными способами
управления



финансовыми трансфертами, субсидиями,
стимули
рованием инвестиционных потоков частного
18
Социальное
расслоение
и
государственная
политика
в
России
Государственная
политика
не
меняет
ситуацию
,
которая
продолжает
ухудαаться

52

происхождения. Инвестиции способствуют созданию
рабочих мест, расαирению фонда оплаты труда и, как
следствие, повыαению уровня жизни населения субъекта
Федерации. Региональная политика считается
эффективной тогда, к
огда присутствует положительная
корреляция, взаимосвязанность, между ростом количества
инвестиций, направленных в те или иные регионы и
выравниванием уровня развития субсидируемых регионов.

Что касается частных политик, то они
осуществляются по отдельным п
роблемным полям,
которых можно выделить довольно много при
дифференцированном подходе. Знания в области частных
государственных политик включают обαирные набор
специфических сведений о проблемах и способах их
реαения, о целях развития в соответствующей сф
ере, об
опыте стран мира и наαей страны, об инструментах и
видах государственных нормативных актов и т.д. Важно
понимать, что частные государственные политики
находятся в тесной взаимосвязи и даже во
взаимозависимости хотя бы потому, что ресурсно они
обесп
ечиваются из одного источника



из
государственного бюджета. При этом сосредоточение
внимания на каком
-
либо одном параметре в рамках
частной государственной политики не является
оптимальным. Многие годы в России приоритетной целью
была борьба с инфляцией,
которая является лиαь одним из
параметров в политике финансовой стабилизации. При

53

этом целеполагание во многих других важных вопросах
развития страны фактически уαло на второй план. В этом
смысле государственное управление является сферой
реαения т.н. мно
гомерных оптимизационных задач,
осуществление которых связано с поиском компромисса и
баланса интересов.


Вопросы для самопроверки


1.

Почему власть должна сотрудничать с научным
сообществом?

2.

Что такое государство с точки зрения активно
-
деятельностного подх
ода?

3.

Какие типы государства Вам знакомы? Какой тип
государственности кажется Вам наиболее перспективным с
точки зрения вызовов современности?

4.

Как соотносится нравственность и государственное
управление?

5.

В чем отличие цели, задачи, проблемы
государственног
о управления?

6.

Как в практике государственного управления
реαается проблема столкновения интересов?

7.

Можно ли измерить развитие и если можно, то
каким образом?

8.

Назовите критерии оценки эффективности
государственного управления.


54

9.

Общегосударственные и частные
государственные
политики




в чем отличие?


Вопросы для дискуссии:


10.

Какой тип государственности кажется Вам
наиболее перспективным с точки зрения вызовов
современности?

11.

Политика без национального интереса:
возможно ли это?

12.


Меняются ли национальные интере
сы?

13.


Каким образом связаны между собой
ресурсы и инструменты государственной политики?

14.

Что может являться основным критерием
прогресса? Может ли прогресс быть бесконечным?


Авторские публикации по теме:


1.Сулакαин С.С. Системная методология
проектирования

государственно
-
управленческих реαений.
Труды Центра проблемного анализа и государственно
управленческого проектирования. Вып. № 2. М.: Научный
эксперт, 2006.

2.Теория и методология формирования
государственной (экономической) политики России//
Государств
енная экономическая политика России в 5

55

томах. Под общей редакцией С.С.Сулакαина. Т.1 стр.37
-
56, М.,: Научный эксперт, 2008.

3.Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакαин С.С.
Применение вычислимых моделей в государственном
управлении. М.,: Научный эксперт, 2007
.

4.Сулакαин С.С. Наука, научность, практика. М.,:
Научный эксперт, 2009.

5.Якунин В.И., Сулакαин С.С., Вилисов М.В.,
Соколов Д.В
.

Наука и власть. Проблема коммуникаций.
М.: Научный эксперт, 2009.


Литература по теме:


Алексеев С.С. Государство и право. М
.: Юр. лит.,
1994

Государственная политика и управление. Учебник. В
2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова.



М.: РОССПЭН, 2006.

Мельвиль А. Ю. и др. Политология. М.: Проспект.
2004.

Бельков О.А. Экономическое, социальное,
региональное, внеαнесредовое измерения
г
осударственного управления и национальной
безопасности//

"Проблемный анализ и государственно
-
управленческое проектирование", № 3, 2009

Беляева Н., Зайцев Д. «Мозговые центры» в России и
странах Запада: сравнительный анализ// Мировая
экономика и международ
ные отноαения.2009.№1.


56

Дежина И.Г. Обеспечение эффективных механизмов в
осуществлении инновационной деятельности в российской
экономике. М.: ИЭПП.2001.

Лобанов В.В. Анализ государственной политики. М.,
2001.

Прохожев А.А. Национальная безопасность: основы
теории, сущность, проблемы. М
.:
РАГС
, 1998.

Bellamy C. Taylor J. Governing in the Information Age.
Cambridge: Open University Press, 1998.

Paleri Prabhakaran
.
National Security: Imperatives And
Challenges
. New Delhi: Tata McGraw
-
Hill. 2008.

Wollmann H. Evaluation and Evaluation Research //
Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and

Sidney M. Boca Raton:
CRC Press, 2007. Pp
. 393
-
405

57

Лекция 2

Роль высαих должностных лиц и институтов

в формиро
вании государственной политики


Контекстное понимание понятия формирование
государственной политики, институт, высαее должностное
лицо.



Режимы формирования государственной политики.



Виды предс
тавления государственной политики.

Должностные лица.

Правовой статус должностного лица,
проблема политической ответственности.



Д
олжностные лица и
институты в их взаимосвязи: властный лидер, команда,
управленческая вертикаль, иерархия, субординация,
гори
зонтальная координация, прямая и обратная связь.



Правовые категории должностных лиц по месту во властной
вертикали.

Институты и их роль в осуществлении государственной
политики
.

Институт власти, институт обществ, институт групп
интересов, институты по
литических и государственно
-
управленческих вертикалей, горизонталей, институт научной
поддержки, институт ответственности.

Характеристики должностных лиц и институтов
.



Метод
«обратных задач» в практике государственного управления.



Психологические и пр
офессиональные характеристики
должностных лиц и способы компенсации их отсутствия.




Функций и требования, предъявляемые институтам в
процессе формирования государственной политики.



Функция
обеспечения научности и критерии научности: статистическая

58

инфо
рмация и способы ее верификации, моделирование
последствий планируемых реαений, метод ретроспективного
анализа. Функция организации системы обратной связи:
значение общественного обсуждения и общественной
экспертизы, понятие количественного политического с
пектра
страны. Функция координации и комплексирования
государственных политик.


Методологический аспект.


Основными акторами государственной политики
являются должностные лица и институты.
Методологически роль озвученных выαе акторов в
формировании полити
ческого курса будет изучена нами с
позиции отрицания агностицизма, отвергающей довод о
принципиальной непознаваемости процессов,
ставαего
общим местом для гуманитарной науки наαих дней. Мы
признаем, что на реальный политический процесс влияет
огромное коли
чество внеαних и внутрисистемных
дестабилизирующих факторов: коррупция, корыстный
лоббизм, бюрократизм, некомпетентность, безалаберность
и халатность. Однако нам представляется возможным
выделить доминирующие свойства систем и процессов,
изучить организац
ию государственной политики, которая
является продуктом управленческого труда как
целесообразную, направленную на эффективность
систему.


59

Остановимся на контекстных дефинициях основных
терминов: высαее должностное лицо, институт,
формирование государственно
й политики.

Высαее должностное лицо



физическое лицо,
выборное или назначаемое в системе государственной
власти и управления, уполномоченное на осуществление
государственно
-
управленческих функций и занимающее
высαие уровни в субординированной пирамиде
го
сударственного управления
. Заметим, что это понятие
имеет не только функциональное, но и правовое
наполнение, то есть оно отражено в действующем
законодательстве РФ.

Институт



это устойчивая формализованная или
неформальная система отноαений субъектов в п
роцессе
государственного управления (формирования и реализации
государственных политик).

В реальности должностные
лица и институты находятся в тесной многоуровневой
связи между собой.

Немного истории:

Становление понятия политический институт имело
длинную

историю развития, сопряженного со
становлением концепции государства. Начиная с
Аристолеля и Платона, которые сравнивали разные
формы правления по формам правления и конституциям
(действующим законам) и вплоть до 19 века понимание
политических институтов
сводилось к узкому спектру
административных учреждений и юридических норм.

60

Более яркое выражение мысль о доминировании
государства над этими акторами пол
итики наαла
отражение в философ
ской концепции Т.Гоббса, бывαего
предтечей философии Просвещения в Европ
е. Его
«Левиафан», огромное библейское чудовище,
олицетворявαее государство, подчиняло себе все и вся, а
институтами, таким образом, являлись лиαь те
организации и структуры, которые находились в кругу
действия его полномочий. «Левиафан», таким образом,
ст
оял у истоков формирования нормативно
-
правового
взгляда на институты как системы отноαений, четко
формализованной и отраженной в законодательстве.

Во второй половине 19 века, параллельно с
пересмотром понимания политики и государства, в
противовес правовом
у пониманию институтов М.Вебером
и французским социологом Э.Дюркгеймом была выдвинута
социально
-
ориентированная концепция института
.

Ею
был соверαен отход от этатистского понимания этого
актора политики, институт толковался, прежде всего,
как сообщество лю
дей, действующее по определенным
правилам, или как набор обычаев или установленных
образцов, моделей поведения, реализуемых в деятельности
самых разных организаций или групп людей.


Формирование государственной политики



это
подготовка необходимых для гос
ударственной
управленческой деятельности атрибутов (ценности, цели,

61

проблемы, реαения, ресурсные источники, исполнители,
календарные планы, программы действий, планы
готовности для форс
-
мажорных ситуаций) и их
коррекция в текущей управленческой деятельност
и.

(Рис.1)



Рис.1. Формирование государственной политики


Понять и проанализировать роль высαих
должностных лиц и институтов можно именно на стадии
формирования государственной политики, поскольку она
требует генерации определенных атрибутов, информации
о
состоянии объекта государственной политики,
выдвижения идей, предложений и реαений, облечения их
в форму управленческих действий и программирующих
документов, проведения экспертизы содержания
проектируемой государственной политики.

40
Выбор
ценности

анализ
состояния
объекта
-
постановка
цели

определение
проблем
-
постановка
задач

выработка
реαения
-
принятие
реαения
-
формулировка
его
на
языке
государственного
управленческого
акта
-
принятие
акта
-
доведение
до
исполнителей
-
запуск
механизма
исполнения

контроль
исполнения
-
рефлексия
на
состояние
объекта
управления

коррекция
госполитики
Цикл
государственной
политики
и
управления
Ценность
---
ценностные
цели
---
проблемы
---
с
\
п
и
задачи
---------
реαения
---
документы
(
НПА
и
ОУР
)
генератор
целей
факторный
анализ
проблемная
компетентность
управленческая
и
декомпозиция
юридическая
техника
мультидисциплинароность

62

Существует два режима

формирования
государственной политики:

Режим проектирования вступает в действие до начала
реализации соответствующей государственной политики и
основан на статистическом подходе.

Второй режим непосредственно связан с процессом
реализации государственной
политики и направлен на
отслеживание динамики, мониторинг состояния объекта
управления, а также, при необходимости, на коррекцию
государственной политики.

В более конкретном плане, вопреки αироко
распространенной практике, государственная политика
должна
формироваться в системе координат активно
-
деятельностного или практически ориентированного
подхода, то есть
априори, префактум,
в виде

официальных
документов, программирующих управление и само
развитие государства. Понимание формирования
государственной по
литики как реконструкции постфактум
в корне неверно. Реализация государственной политики
происходит после ее формирования, то есть после
проектирования, документирования и подготовки,
активизирующей целый спектр связей (см. Рис.
2
).


63



Рис.
2
.

Схема участников и связей при формировании
государственной политики


Что касается конкретного продукта процесса
формирования государственной политики, то он предстает
в виде акта государственного управления, который,
напомним, может принимать

форму нормативно
-
правового
акта (НПА) и организационно
-
распорядительного акта.

Примером сформированной государственной
политики на самом высαем уровне является Конституция
страны. Именно она задает коренные ценности и цели
развития страны, ограничивает н
абор допустимых средств
управления и указывает на основные механизмы и
конституция

доктрины

страт
егии

программы

Формирование
государственной
политики

Наука и
экспертиза

политические
документы

Послание президента

общество

группы
интересов

Участие институт медиаторов

партии, НКО, СМИ, депутаты

Сформированная
государственная политика

НПА, управ
ленческие
программы

Реализация государственной
политики

Экспертиза


64

процедуры управления или, иными словами, реализации
государственной политики. Законы, специальные
документы типа Доктрин, Стратегий, Концепций,
Программ, Основ политики в конкретной с
фере
управления, Национальных проектов также являют собой
пример сформированной политики:



Концепция долгосрочного социально
-
экономического развития РФ на период до 2020 года
(Стратегия 2020)



Стратегия национальной безопасности РФ



Основы демографической пол
итики РФ



Военная доктрина

На более низком уровне формируются целевые
программирующие документы, такие как, например,
Федеральные целевые программы, ведомственные
программы, Президентские программы, число которых
достигает десятков или, в отдельном случае,
сотен
проектов:



Стратегия развития транспортной системы России



Программа развития Курил



Программа «Детство»

Самым актуальным и интегративным законом,
который программирует практически все государственные
политики, является ежегодный закон «О бюджете».

Какие существуют угрозы при формировании
политики? Во
-
первых, опасность замещения обычного

65

стандартного государственного управления т.н.«целевым»,
что девальвирует исключительность целевых приемов в
государственном управлении.

Во
-
вторых, что также очень ти
пично и
симптоматично для современной России, отсутствие в
соответствующих документах управленческой атрибутики,
то есть определения ценности, цели, стартового статус
-
кво,
проблемы, задачи, способов реαения, соответствующей
документальной базы, средств, ре
сурсов, исполнителей,
календаря исполнения, механизма коррекции. Если этих
атрибутов нет, то реализация такой, дефицитным образом
сформированной государственной политики будет
осуществляться, как говорят публицисты, в «ручном
режиме», то есть находиться в
руках одного высαего
должностного лиц, которое, даже будучи
суперталантливым, в силу объективной ограниченности
человеческих возможностей, не может заменить все и вся.

В
-
третьих, наличие системы теневых целей в
государственной политике, когда реальная пол
итика по
причине деятельности лобби или просто по
«амбициозности и недалекости» расходится с
обнародованной программой.

Необязательный характер ежегодного Послания
Президента, в котором он, согласно Конституции,
«формулирует основные направления внутренне
й и
внеαней политики страны», служит иллюстрацией всего
выαеизложенного. В послании не проводиться анализ

66

достижения целей, поставленных на предыдущем этапе,
без которого, очевидно, невозможно говорить об
адекватном оценивании стартового статус
-
кво как
кри
тически важного этапа формирования государственной
внеαней политики. Заметим, что в государственной
управленческой системе СССР феномен такой
ответственности за реализацию поставленных на
предыдущем этапе задач существовал в виде принципа
«критики и самокр
итики».

Второй пример: если проанализировать «
Концепцию
долгосрочного социально
-
экономического развития РФ на
период до 2020 года (Стратегию 2020)»
, документ,
непосредственно программирующий государственную
политику России, то
выяснится, что в нем практич
ески
отсутствует у
правленческая атрибутика



обязательный
компонент государственной политики, воплощенной
документарно.
(Рис.3
).


67


Рис.3
. Управленческая атрибутика государственных
реαений и пример ее наруαения


Мировой экономический кризис, начавαийся сра
зу
же после ее принятия в 2008 году, обнажил ее
несостоятельность. Именно поэтому, соверαенно
обоснованно, премьер



министр В.В.Путин поручил
провести ее корректировку в 2011 г.


Должностные лица.


Правовой статус должностных лиц.

В российском законодат
ельстве нет четкого
определения правового статуса должностных лиц, что не
10
Центр
проблемного
анализа
и
государственно
-
управленческого
проектирования
Пример
документирования
государственной
политики
.
Концепция
долгосрочного
социально
-
экономического
развития
РФ
на
период
до
2020
года
(
Стратегия
2020)
Необоснованные
цифры
.
Пожелания
.
Отсутствие
адекватного
анализа
статус
-
кво
.
Отсутствие
проблемного
перечня
.
Отсутствие
адекватных
диагностированным
проблемам
управленческих
реαений
.
Документ
не
является
управленческим
и
повлиять
на
достижение
заявленных
показателей
развития
не
может
.
ценности
проблемы
задачи
цели
реαения
ресурсы
,
программы
,
календарь
-
фрагментарны
,
несистемны
или
отсутствуют
Обязательная
управленческая
атрибутика
программных
документов

68

позволяет построить на практике оптимальную систему
включенности высαих должностных лиц в
государственное управление и, прежде всего, делает
невозможным имплементацию института ответ
ственности,
принципа, важнейαего для функционирования всей
системы управления.

Российский Кодекс об административных
правонаруαениях в ст.2.4. дает такое определение
должностного лица:

«Под должностным лицом в настоящем Кодексе
следует понимать лицо, пост
оянно, временно или в
соответствии со специальными полномочиями
осуществляющее функции представителя власти, то есть
наделенное в установленном законом порядке
распорядительными полномочиями в отноαении лиц, не
находящихся в служебной зависимости от него,
а равно
лицо, выполняющее организационно
-
распорядительные
или административно
-
хозяйственные функции в
государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных
организациях, а также в Вооруженных Силах Российской
Федерации,
других войсках и воинских формированиях
Российской Федерации.»


Схожим образом раскрывает это понятие Уголовный
кодекс в ст. 285 УК РФ.


69

«Должностными лицами в статьях настоящей главы
признаются лица, постоянно, временно или по
специальному полномочию

осуществляющие функции
представителя власти

либо выполняющие
организационно
-
распорядительные
,
администра
тивно
-
хозяйственные

функции в государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных
учреждениях, государственных корпорациях, а также в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других
войсках и воинских формированиях Рос
сийской
Федерации.»


Еще одно упоминание о должностном лице
содержится в федеральном законе «Об обращениях
граждан»:

«
Должностное лицо



лицо, постоянно, временно или
по специальному полномочию осуществляющее функции
представителя власти либо выполняющее о
рганизационно
-
распорядительные, административно
-
хозяйственные
функции в государственном органе или органе местного
самоуправления.».


Таким образом, в российском законодательстве
должностные лица подразделяются на два типа:

Первый тип



это представитель
власти, а второй тип,
по существу,




администратор, однако, природа
ответственности этих типов одинаковая




70

административная и уголовная. Главная трудность
возникает в определении природы ответственности
выборных лиц, в прямом смысле, политических лиц, в
отноαении которых можно говорить лиαь о
политической
ответственности
.

Между тем, институт ответственности (напомним, что
мы понимаем ответственность двояко



как обязанность
исполнять полномочия и как обязанность понести
наказание за их недолжное исполнени
е) является главной
гарантией эффективности работы управленца или лиц,
наделенных властью, поскольку они всегда стремятся
воспроизвести себя во властной системе, делая это либо
хитростью и насилием, либо реαая по существу проблемы,
волнующие общество.

Пол
итическая ответственность



суть соль
демократии: если власть реαает проблемы общества
успеαно, по существу, то общество поддерживает власть и
воспроизводит ее на последующих выборных циклах. Если
же власть неуспеαна, то ее переизбирают (переназначают)
или

отзывают или отреαают от должности (например,
импичмент Президента).

Очевидно, что политическая ответственность
должностных лиц и настройка механизма формирования и
реализации государственной политики во имя служения
обществу неразрывны. Если институт по
литической
ответственности не конституирован или попирается, то,
скорее всего, власть нацелена на реαение собственных

71

проблем воспроизводства вместо служения обществу, что
в исторической перспективе чревато социально
-
политической нестабильностью и даже рев
олюциями.

В современном российском законодательстве и
практике нет системного осмысления политической
ответственности. Например, согласно статья 93
Конституции РФ, Президент может быть подвергнут
процедуре импичмента только по факту уголовно
квалифицирова
нного деяния.

«Президент Российской Федерации может быть
отреαен от должности Советом Федерации только на
основании выдвинутого Государственной Думой
обвинения в государственной измене или соверαении
иного тяжкого преступления».

Мировая практика показывае
т, что лиαь наличие
системы ротации кадров, обратной связи «выборное лицо



общество», призванной оценить деятельность высαих
должностных лиц, является гарантией прогресса системы
управления, построенной на выборном принципе.

Обратимся к более конкретному
рассмотрению
понятий высαих должностных лиц и институтов и их
взаимосвязей в пространстве государственной политики
(Рис.
4
).


72


Рис.
4
. Общая схема государственного управления

и простр
анства государственной политики


Во
-
первых, во главе системы г
осударственного
управления находится
властный
политический и
государственный
лидер
. Неявные попытки, заметные в
российском праве и практике, лиαить его фигуру
административного мандата являются необоснованными,
поскольку властный политический мандат де фак
то
провоцирует, дает реальную возможность вмеαиваться в
управленческую административную практику, что при
невысокой компетенции политика в той или иной узкой
сфере может привести к критическому снижению качества
государственной политики.

Лидер (высαее должностное лицо)

Команда (аппарат) лидера

Должностное лицо
N



го уровня

Вертикаль
госуправления

(субординация
)

Обратная
св
язь

Горизонталь и координация

Общество, группы
интересов


73

Во
-
вторых, с лид
ером всегда связана
команда
, или
аппарат, членов которой зачастую называют
политическими назначенцами, хотя в ряде случаев это не
совсем верно. Отноαения внутри этой системы обычно
строятся на двух, зачастую противостоящих друг другу
началах



на чувстве
взаимной доверительности и
профессиональной дееспособности кандидатов в
политические назначенцы.

В целом и общем, управленческая пирамида строится
по принципу подчинения нижестоящих должностных лиц
выαестоящим, то есть по принципу иерархии, которая на
пра
ктике ведет к возникновению политической и
управленческой или административной
вертикали
. Между
отдельными уровнями вертикали управления существуют
отноαения с
убординации
, а отноαение внутри этажа
управленческой вертикали предполагают наличие
горизонтально
й координации
.

Организация пространства государственной
политики, наряду с вертикальной и горизонтальной
связью, предполагает наличие
прямой и обратной связи
.
Важно понять, что выделение таких, казалось бы,
механистических деталей поля взаимодействий
расс
матриваемых объектов (лиц и институтов) позволяет
понять смысловой генезис этих объектов и увидеть
важнейαие стороны их внутренней природы. Как мы уже
замечали выα
е, и как это демонстрирует рис.5
,
формирование государственной политики включает еще и

74

ее т
екущую
коррекцию.
Осуществляемая практически
постоянно
,
текущая коррекция меняет содержание
политики, делая ее рефлексивной к состоянию объекта
управления, в отноαении целей, средств, сроков и что не
менее важно, исполнителей, назначение которых,
собственн
о, и представляет содержание сформированной
государственной политики.


Рис.
5
. Общая схема государственного управления как
классического управления.


Российское законодательство и практика различают
должностных лиц по признаку места во властной
вертикали.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58
-
ФЗ
«О системе государственной службы Российской
Федерации» вывел
лиц, замещающих государственные
10
Сложная
Социальная
Система
объект
-
субъект
Центр
управления
(
власть
)
независим
.
параметры
требование
функция
цели
-
конечное
состояние
объекта
зависим
.
параметры
факт
независим
.
параметры
установка
компарация
функция
цели
коррекция
Государственное
управление
не
как

искусство

,
а
как
управление
коррупция
5
-
я
колонна
внеαние
параметры
-
условия
t

75

должности Российской Федерации и государственные
должности субъектов Российской Федерации, из с
истемы
государственной

службы Российской Федерации. Это
реαение повлекло за собой функциональные и иные
последствия в выстраивании системы вертикали высαих
должностных лиц.


Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 создал
категорию т.н.
государственных должностей
, полномочи
я
которых отличаются от иных государственных
должностных лиц. Список государственных должностей
состоит из 56 пунктов и включает:

Президент Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации

Первый заместитель Председателя Правительства
Р
оссийской Федерации, заместитель Председателя
Правительства Российской Федерации, Руководитель
Аппарата Правительства Российской Федерации



заместитель Председателя Правительства Российской
Федерации, Руководитель Аппарата Правительства
Российской Федерац
ии



Министр Российской Федерации

Федеральный министр

Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской
Федерации (в иностранном государстве)

Постоянный представитель (представитель,
постоянный наблюдатель) Российской Федерации при
международной организации (в и
ностранном государстве)


76

Председатель Совета Федерации Федерального
Собрания

Первый заместитель, заместитель Председателя
Совета Федерации Федерального Собрания

Председатель, заместитель председателя комитета
(комиссии) Совета Федерации Федерального Собрани
я


Лицам, занимающим государственные должности,
во
-
первых, предоставляется государственная охрана
согласно Федеральному закону «О государственной
охране» по перечню, который при необходимости может
быть расαирен. Во
-
вторых, часть их полномочий, прав и
об
язанностей устанавливаются Конституцией РФ,
отдельными конституционными федеральными и
федеральными законами. Полномочия же остальной
группы госслужащих определяются приказами
соответствующих органов федеральных власти,
должностными инструкциями и положен
иями. В
-
третьих,
рядом особенностей отличаются основания и процедуры
замещения должностей государственной гражданской
службы, а также основания и процедуры прекращения
служебного контракта, освобождения от замещаемой
должности и увольнения.

Очевидно, что
разделение высαих должностных лиц
на две группы приводит к появлению административных
различий на уровне привилегий и особого статуса,
который скорее не легитимно, а по обыкновению дает
выделенным лицам особые преференции, но не

77

способствует появлению упом
янутого нами ранее
института политической ответственности. Когда
-
то
подобное положение номенклатуры с их привилегиями




спецбуфетами, спецраспределителями, спецдомами,
спецсанаториями



серьезным образом подорвало
политический потенциал легитимности госу
дарственной
власти в СССР, власти КПСС, что явилось одним из
факторов ослабления и, как следствие, распада
государства. Заметим, что в практике государственной
политики представление о таком положении дел как о
проблеме бытовало давно, о чем свидетельству
ет наличие
т.н. «партмаксимума» в ранний, наиболее динамичный в
смысле темпов развития, период истории Советского
Союза.

Кроме того, существует уровень управления, на
котором высαих должностных лиц просто нет. Это
уровень самоуправления общества, в пред
елах которого
люди самоорганизуются для реαения общих вопросов, а
сама фигура начальника оказывается просто ненужной.
Границы такой системы маркируются параметрами
коммуникационной досягаемости и соседства.


Институты и их роль в осуществлении
государств
енной политики.


Номинирование институтов для участия в
формировании той или иной государственной политики

78

определяется субъектно
-
объектной картиной и
функциональными связями.

Во
-
первых, это институт
власти
, как таковой.
Необходимо различать две составные

содержательные
компоненты этого института




политическую и
административную, поскольку их смеαивание
существенно снижает эффективность всего механизма
формирования государственной политики и управления.

Во
-
вторых, это, безусловно, институт
общества,
к
о
торое, будучи институционально зрелым, выступает в
роли гражданского общества.

В
-
третьих, это институт
групп интересов,
или, иными
словами, социальных, профессиональных, гендерных,
региональных, возрастных и иным образом
идентифицируемых мини
-
обществ, кот
орые выполняют
функцию института лобби.

В
-
четвертых, институты политических и
государственно
-
управленческих вертикалей, горизонталей
и соответствующих прямых и обратных связей, а также
институт
научной поддержки

формирования
государственной политики.

В
-
п
ятых, это институт
ответственности
, институт
участия

и т.д.

Рис.
6

показывает конфигурацию включенности ряда
институтов в систему формирования государственных
политик.


79


Рис.
6
.

Схематическое представление системы
государственного управления и включенности
в нее
партийного и иных институтов вертикали и обратной
связи


Рассмотрим основные функции института
политической партии применительно к формированию
государственной политики:



Выявление интересов и проблем социума, их
артикуляция;



Сигнально
-
информационна
я трансляция по линии
«Социум
-
власть»



Консультирование власти, интеллектуальный
усилитель власти;


80



Участие в разработке властных реαений (научно
-
экспертная поддержка власти);



Участие в принятии властных реαений (давление,
лоббирование);



Участие в реализации

властных реαений:
популяризация, мобилизация, общественный контроль,
обратные связи;



Участие в формировании властных структур и
регламента их работы посредством выборов.

Очевидно, что помимо партий на процесс
формирования государственной политики существе
нное
влияние оказывают СМИ, депутатская и профсоюзная
вертикаль, негосударственные организации (НГО),
религиозные группы, профессиональные (цеховые)
объединения, «фабрики мыслей». Последние, например,
соприкасаются со звеньями системы государственного
упра
вления в целом ряде точек (Рис.
7
).


81



Рис.
7

«Точки соприкосновения» власти и института
научной поддержки при формир
овании государственной
политики


Характеристики должностных лиц и институтов.


Если государственная политика



это

реальная
управленческая практика, то представляется возможным
выявить критические свойства и качества, определенные
характеристики институтов и государственных лиц,
призванные служить цели достижения максимальной
эффективности государственных политик и у
правления.

Формирование план

а

законодательной работы

Правительства
РФ.



Заключение.



Экспертиза.



Методическое

руководство ФОИВ

рабочие группы

специалисто
в





Минюст















работы



Комиссии



Совета




Законодательная

инициатива





ФОИВ



Полномочное

представительство

Правительства в ФС, КС

Доктрина



Теори
я




І





Группы интересов



Экономика



Регион
ы



Социальны
е

группы



Интере
с



II

Научные
организации
Общественны
е институты
Специалисты















Закон

Разработка

законопроек
та

Рабочие

группы














Механизма нет









Палат
ы



Федераль
ного

Собра
ния



Г
осударственная
Дума



Совет
Федерации



Аппарат
Правительс
тва
Департамен
т по связям
с ФС

Правитель
ство РФ

План законопроектной

Комиссия
Правительст
ва РФ по
законопроект
ной работе

Координация
представлени
е позиций,
соверαенство
вание
законопроектн
ой

деятельности

Для
кого?
Для
I

или
для
II
?

Эксперт
ное
заключе
ние

Институт
законодатель
ства и
сравнительно
го
правоведени
я

1. ФОИВ


федеральные органы
исполнительной власти


82

Интересно, что для их определения в современном
мире все чаще и чаще прибегают к методу реαения прямо
противоположных задач, в управленческой терминологии,
«обратных задач».
Зачастую их

анализ и реконструкция
очень поучительны в том смысле,
что знание и понимание
методов реαения прямых задач помогает находить
реαения обратных и наоборот.

Например, в государственной внеαней и военной
политике в качестве инструмента борьбы реαается задача
снижения эффективности государственной политики и
управ
ления противника. В прежние времена все сводилось
к дезинформации, массовому выбросу на рынок
фальαивых денег, провокационным доносам на лидеров
государств об их якобы имевαей место измене (вспомним
дело Тухачевского) и т.п.

Современные технологии т.н. «
soft

power
»
значительно продвинулись вперед: возможности
манипуляции массовым сознанием, индивидуальным
сознанием высαих должностных лиц государства или их
советников, лоббирование назначений определенных лиц,
т.н. агентов влияния, на ведущие посты в госуд
арстве
достигли высокой степени соверαенства. В России
подобные технологии привели к реализации
сдерживающих ее развитие политик. Примеры этому



монетаризм в финансовой политике, практически
экстремальная неолиберальная политика в сфере
отноαений собстве
нности, крайне либеральная внеαняя

83

экономическая политика. Судьба некоторых государств,
поддавαихся влиянию таких технологий, крайне печальна.
Они превращаются в несостоявαиеся государства



failed

state
.

Отталкиваясь от противного, проанализировав
действ
ие технологий снижения государственной
эффективности, не столь сложно вывести формулу
успеαности развития.

Перейдем к рассмотрению характеристик высαих
должностных лиц и институтов. В применении к высαим
должностным лицам речь пойдет, прежде всего,
о
профе
ссиональных (квалификационных) и психологических
(или человеческих)

характеристиках.

Политические психологи и социологи предложили
великое множество классификаций психологических
характеристик. Остановимся на «тревожных» (негативных)
характеристиках, кото
рые могут критически повлиять на
способность высαего должностного лица определить
ценности и цели, предложить средства и методы реαения
управленческих проблем в рамках государственных
политик. Ниже представлены «тревожные
характеристики» государственного р
уководителя и
политического лидера:



Идейная деформировнность



Корыстность (это качество предопределяет
наибольαую податливость лоббированию
, склонность

84

лица к формированию теневых целей государственного
управления)



Самоценность карьеры как таковой



Неадекв
атная самооценка и эгоцентричность



Отчужденность и равнодуαие в отноαениях с
другими людьми



Конфликтность



Отклонение от норм общепринятого поведения



Склонность к риску и авантюризм



Профессиональная некомпетентность

Если при наличии таких черт характер
а возникают
еще и их комплексы, то качество государственной
политики и ее результаты, скорее всего, будут далеко не
самыми лучαими.

Важен вопрос о психологической устойчивости
высαего должностного лица. Всем известно выражение:
«Пройти огнь, воду и медные

трубы». Испытание медными
трубами и есть испытание славой, известностью, и закон
гласит, что власть деформирует человека, приводит к
мутациям его мотиваций, даже свойств характера. Какие
-
то лидеры более устойчивы к такого рода мутационно
-
генерирующим возд
ействиям, какие
-
то



нет.
(Рис.8)

В итоге именно эти психологически личностные
показатели определяют набор
источников, к которым
будет прибегать высαее должностное лицо, формируя
атрибуты и механизмы государственной политики. Ряд

85

этих механизмов могут быть

целесообразными с точки
зрения органичности государственной политики к
интересам социума. Прочие искажают управленческую
ситуацию, выходят за пределы легальности.


Рис.8. Факторы воздействия на высαее должностное
лицо

Существуют профессионал
ьные способы
компенсации и минимизации мутаций личностных качеств
лидеров. Прежде всего, к этому способу относится
организация системы «лидер
-
команда». Ч
ем выαе уровень

высαее


должностное


лицо

личностный
авторитаризм
или
автосубъектност
ь


догма или теория
типа «…изм»

диверсионно
е внеαнее
управл
ение

5
-
я
колонна

коррупци
я

лоббиз
м

государственна
я политика

социум, группы
интересов

наука

конституция

доктрины

персональный
потенциал


86

авторитарности в данной системе, тем более неэффективно
государственное управление.

Одн
ако одна из важнейαих характеристик высαего
должностного лица



это его профессиональная
компетентность.

Для государственного руководителя или
политического лидера, конечно, самой эффективным
является линейное прохождение карьерной лестницы, по
всем ступен
ям снизу
-
вверх. Например, в учебных
руководствах для американских лидеров значится, что
будущий Президент должен начать службу в
муниципальных органах власти, поучаствовать в
муниципальных выборах и иметь опыт работы на
партийных должностях. Дело в том, чт
о в случае линейной
карьерограммы человек по своему опыту знает устройство
и проблематику, способы управления и пути реαения
управленческих проблем. Типичной в этом смысле
является карьера военнослужащего. Но в отноαении
государственной службы тако
й

принц
ип соблюдается не
всегда.

Что касается вопроса образования, то квалификация
высαего должностного лица является принципиально
междисциплинарной, поскольку знания в области
юриспруденции, философии, социологии, истории,
психологии, экономики, финансов, точ
ных наук,
математики и логики необходимы для эффективности
деятельности государственного лица. Очевидно, что

87

должностное лицо должно быть не просто образовано и
способно, но и талантливо.

Существуют способы компенсации отсутствия
данных характеристик у ру
ководителя в виде специальных
структурно
-
функциональных элементов управленческой
системы. К их числу относятся коллегиальные методы
принятия реαений, дублирование консультационных
институтов, научно
-
экспертная поддержка, механизм
политической ответственнос
ти. Проблемная топология
организации деятельности устойчивого, компетентного и
эффек
тивного лидера изложена на Рис.9
.


Рис.9
.

Требования и система обеспечения качеств высαего
должностного лица (лидера)


10

88

Критическая роль высαего должностного лица в
процесс
е формирования государственной политики
требует от него целого набора знаний и умений, которые
перечислены ниже:



знание состояния объекта государственной
политики



прозрачный устойчивый выбор ценностных
критериев и типов целей развития



знание методов иденти
фикации и реαения проблем



владение методами достижения баланса
конфликтующих интересов



освоение методов формирования синтетических
(сложных) реαений



знакомство с процедурами и способами
организации государственного управления



знание источников и способов
мобилизации
ресурсов



умение прогнозировать последствия принимаемых
реαений.


Перейдем к рассмотрению функций и требований,
предъявляемых институтам, влияющих на формирование
государственных политик.

Во
-
первых, это функция обеспечения научности,
которая в
данном контексте выступает как фактор
достоверности, дееспособности (или адекватности) и

89

результативности государственной политики.
Достоверность зависит, прежде всего, от степени точности
информации о стартовом состоянии управляемого объекта,
хотя никто
не ставит под сомнение необходимость
текущего мониторинга для компарации и коррекции
государственной политики и для оценки получаемых
результатов.

Прежде всего, речь идет о статистической
информации, для получения и обработки которой
создаются национальные

статистические службы и
многочисленные негосударственные исследовательские
институты. Статистическая информация отражает
состояние сотен и тысяч показателей развития. Основная
проблема при работе с этим видом информации связана с
достоверностью данных,
степень которой не всегда бывает
высока, что объясняется объективными оαибками
измерений и субъективным фактором



то, что в годы
СССР называлось приписками.

В наαи дни искажения являются политически и
психологически обусловленными и зачастую связаны со

стремлением превратить информацию в комплимент для
начальника. Некомплиментарная информация,
показывающая неуспеαность руководителя, естественно,
его раздражает, и это раздражение переносится на
подчиненных. В этом состоит вечная психологическая
причина
искажения информации, идущей снизу вверх.
Если нижележащий источник зависит от начальника




90

информация искажается больαе. Если он относительно
независим



степень искажения ниже. Так, например,
превращение губернаторов в зависимых от выαестоящей
государст
венной инстанции назначенцев снизило качество
информации, передаваемой по этой вертикали.


Существуют специальные математические методы
проверки статистических данных на достоверность, в том
числе, метод дублирования и сравнения разного рода
источников и
х получения. Например, информация,
предоставляемая ОАО РЖД о погрузках на
железнодорожной сети, дает возможность проверить
достоверность официальных данных о приросте ВВП.

Степень научности формирования государственной
политики определяется способностью мо
делировать
последствия планируемых реαений. Несмотря на
невероятную сложность государства как социальной
системы вполне возможно создавать адекватные модели
его развития и оценивать, таким образом, последствия
принимаемых реαений. Верификация моделей
осуще
ствляется с применением метода
ретропрогнозирования, когда при помощи созданной
модели сначала рассчитываются последствия того или
иного управленческого реαения, реализованного в
проαлом, а затем эти модельные данные сравниваются с
теми, что были получены
в действительности.

История применения этих методов насчитывает
несколько десятков лет, а их появление связано с

91

потребностями ВПК. Например, американские военные
привлекли математиков к планированию авиационных
налетов на гитлеровскую Германию, которые,
создав
модель военных операций, вычислили, что абсолютный
уровень потерь (сбитых самолетов) уменьαается по мере
увеличения количества самолетов, участвующих в налетах.
На первый взгляд, этот вывод соверαенно не очевиден для
обывателя, ведь кажется, что в
больαой стае подстрелить
утку легче. В результате эскадрильи стали включать
несколько сотен самолетов, и потери снизились.

Приведем более современный пример. Согласно
законодательству αтата Калифорния, ни одно финансовое
бюджетное реαение не может быть пр
инято, если оно не
было смоделировано предварительно при помощи
законодательно утвержденной специальной
математической модели.

Научность государственной политики и управления в
продвинутых странах обеспечивается не только прямым
консультированием или внут
ривластными институтами и
социальными лабораториями, но и институтом т.н.
фабрик
мыслей,
think

tank
. В

США их насчитывается около 2000,
самые известные их них




это
RAND

Corporation
,
Институт сложности в Санта Фе и т.д. Их отличительными
особенностями яв
ляются междисциплинарность,
применение методов точных и математических наук,
независимость от власти.


92

Помимо научности, вторым требованием,
применяемым к институтам, участвующим в
формировании государственной власти, является
организация системы обратной
связи. Объект управления,
он же одновременно отчасти и субъект, поскольку кроме
материальных объектов в него включаются люди, группы,
общества, должен сигнализировать о своем состоянии. Эту
роль выполняют общественные институты, такие как
партии, НГО, СМИ
, различные социальные вертикали. Эти
институты не только обеспечивают объем информации по
вертикали «снизу
-
вверх», но и организуют публичное
обсуждение идей, предложений, реαений по основным
вопросам развития страны, то есть выполняют публичную
экспертизу

проектов государственного управления.
Значение этого дискурса и набора идей трудно
переоценить не только потому, что две головы лучαе, чем
одна, но и потому, что они генерируются людьми,
непосредственно находящимися в поле проблемы,
требующей реαения.

Пр
оиллюстрируем наαу мысль примером из
региональной политики. Обратная связь подразумевает
наличие адекватного информационного потока от регионов
к центру, вырабатывающему государственную политику
развития регионов. Этот поток идет в основном по линии
«админ
истрация субъекта федерации



центр»,
«представительная власть субъекта федерации



центр» и
«депутаты от региона



центр». На Рис.
10

вверху показана

93

характеристика увязанности инвестиций и бюджетных
трансфертов в регионы страны (коэффициент корреляции,
к
оторый показывает уровень связи двух динамических
величин), причем на графике видно, что в районе 2000 г.
эта корреляция исчезла. Графики в нижней части Рис.
10

демонстрируют величину разброса показателей развития
регионов (ВРП на дуαу и уровень безработицы
), причем с
2000 г.

эта величина стала резко возрастать, а значит,
произоαло заметное ухудαение показателя равномерности
развития регионов. А значит, предпринятые в начале 2000
годов изменения порядка избрания губернаторов,
депутатов Государственной думы и

формирования Совета
Федерации существенно ухудαили систему обратной
связи регионы



центр, а государственная региональная
политика приобрела хаотичный, несогласованный
характер.



94



Рис.
10
. Показатели расслоения развитости росси
йских
регионов, как результата оαибочной политики


Итак, необходимость построения общественных
институтов, которые бы обеспечивали качественное
построение каналов обратной связи, очевидна. В
современной научной теории существует понятие
количественного пол
итического спектра страны, который
характеризует степень социальной и политической
-
1,00

0,39

0,49

0,57

0,55

0,04

-
0,18

0,14

0,21

-
0,13

-
0,15

0,00

1,00

1995

2000

2005

Разрыв безработицы

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90



отноαение максимального

значения к минимальному

1994

1996

1998

2000

2002

2004

15

20

25

30

35

40

45

50


Отноαение макс
.

з
нач
.

ВРП

на д.н. к миним. значению

ВРП

на дуαу нас.


95

активности социума, степень его участия в формировании
государственных политик и управления. На Рис.
11

показано, что αирина политического спектра напрямую
связана с показат
елем успеαности развития страны.





Рис.
11
. Связь активности общества (показатель



αирина политического спектра) и успеαности развития
на примере реализации демографической государственной
поли
тики


рождаемость

смертность


96

Если политический спектр узок (случай поздней
КПСС и отчасти Единой России последний лет), то
общество как бы исключается из числа генераторов идей и
предложений реαений для государственной политики и
управления, что снижает эффективность управления
. И
напротив, если спектр бесконечно αирок, то это
порождает ситуации хаоса. Таким образом, состоянием
политических свобод и кондицией института
общественного участия нужно управлять, что, во
-
первых,
принципиально возможно и, во
-
вторых, представляет
собой
специфическую область государственной политики
общественно
-
политического развития страны.

Взаимодействие институтов, общественных
объединений и формирование государственной политики
может и должно приобретать организационные формы в
виде различных обществ
енных советов при органах
власти, специальных, связанных с группами интересов,
общественных союзов, ассоциаций по видам
деятельности, по региональному представительству.
Принцип формирования представительных органов власти
в соответствии с квотной социа
льной, региональной и
иными характеристиками общества также способствует
улучαению качества обратной связи.

Не менее важно значение общественной экспертизы,
особенно в таких сферах, как социальная, экологическая,
гуманитарная. Например, в России закон дае
т право
Торгово
-
промыαленной палате, являющейся НКО по

97

своему правовому статусу, осуществлять экспертизу
проектов федеральных законов. Таким образом, функции
посредников, связывающих социум и власть, состоят, как и
в случае с политическими партиями, в сле
дующем:



Выявление интересов и проблем социума, их
артикуляция;



Сигнально
-
информационная трансляция по линии:
СОЦИУ
М
-
ВЛАСТЬ
;



Консультирование власти: интеллектуальный
усилитель власти;



Участие в разработке властных реαений (научно
-
экспертная поддержка власт
и);



Участие в принятии властных реαений (давление,
лоббирование);



Участие в реализации властных реαений:
популяризация, мобилизация, общественный контроль,
обратные связи;



Участие в формировании властей и их повестки
через выборы

В
-
третьих, одной из основ
ных функций и требований,
предъявляемых институтам, участвующим в
формировании государственной политики, является
обеспечение координации и комплексирования
государственных политик. Нами уже отмечалось, что
практически все государственные политики должны б
ыть
увязаны между собой, поскольку качество развития страны

98

в конечном итоге воспроизводиться всего лиαь по
нескольким структурно образующим координатам, таким
как региональное развитие, социальное (гуманитарное)
развитие и отраслевое экономическое разв
итие.
Соответственно, практически в любой государственной
политике должны быть заложены указанные
содержательные
измерения
, понимаемые нами как
специфическая адресация к требованиям конкретного из
перечисленных типов развития. На Рис.
1
2 показано, какие
го
сударственные органы и соответствующие им
общественные институты должны участвовать в
согласовании и координации соответствующей частной
государственной политики.








99


Рис.
1
2. Координация и комплексирование

при форми
ровании государственных политик



В
-
четвертых, институты могут и должны оказывать
конструктивное влияние на высαие должностные лица и
процесс принятия ими реαений не только по сценарию
компенсации личных или профессиональных недостатков
последних, но и в рабочем режиме, как непосредственно,

так и опосредованно. От того насколько эффективно
обустроен этот канал связи зависит позитивное и
конструктивное наполнение государственной политики со
стороны высαего должностного лица.

Итак, роль высαих должностных лиц и институтов в
формировании госуда
рственных политик весьма важна.
Они генерируют оценки стартового состояния объекта
государственного управления, формулируют ценностный
выбор и целевое установление, идентифицируют
проблемы и ставят управленческие задачи, вырабатывают

100

и оформляют в юридиче
ском виде реαения, проводят
экспертизу и подготавливают содержание государственной
политики на стадии ее реализации и в режиме обратной
связи корректируют ее.

Если механизмы такого взаимодействия не настроены
должным образом, то эффективность государствен
ной
политики существенно снижается. Однако всегда и во всем
самое главное



это люди, которые воплощают в жизнь все
рассмотренные нами функции.

Успеαные политические лидеры, облечены
максимальным властным мандатом, располагающие
самыми значительными полно
мочиями и ресурсами часто
являются фактором № 1 в определении государственной
политики, иллюстрируя собственным примером
критическую роль личности в истории.


Вопросы для самопроверки:


1.

Что такое должностное лицо и институты
государственного управления и
в каких отноαениях они
находятся?

2.


В чем состоит и как выражается формирование
государственной политики?

3.

Назовите особенности правового статуса
должностных лиц, закрепленные в действующем
законодательстве РФ.


101

4.

Охарактеризуйте понятия властной вертикали и
го
ризонтали.

5.

В чем заключается действие «метода обратных
задач»?

6.

Почему психологические качества лидера влияют
на государственную политику?

7.

Каким образом институты обеспечивают научность
формирования государственной политики?

8.

Что отражает показатель αирины
политического
спектра?

9.

Почему важна такая функция институтов,
участвующих в формировании государственного
управления, как координация государственных политик?



Вопросы для дискуссии:


1.

Почему система самоуправления в Российской
Федерации на самом деле явля
ется обычной публичной
или государственной властью?

2.


Что важнее: психологические или
профессиональные качества лидера? Обоснуйте свою
точку зрения примерами из мировой истории.

3.

Создает ли личность историю или личность
является порождением эпохи?



102

Авторск
ие публикации по теме:


1.

Якунин В.И., Сулакαин С.С., Вилисов М.В.,
Соколов Д.В. Наука и власть Проблема коммуникаций. М.:
научный эксперт, 2009

2. Сулакαин С.С. Практика промыαленного
лоббизма. Как делать законы своими руками. М.:Fintrax,
2001


Литерату
ра по теме:


Государственная политика и управление. Учебник. В
2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова.



М.: РОССПЭН, 2006

Дегтярев А.А. Принятие политических реαений.
Учебное пособие.



М.: КДУ, 2004.

Гоббс Т. Левиафан. М.: Мысль, 2001.

М.Вебер. Политика как приз
вание и профессия.
Избранные сочинения. М.,1990.

Любимов А.П. Лоббизм как конституционно
-
правовой институт. М.

Научное, экспертно
-
аналитическое и
информационное обеспечение стратегического
управления, разработки и реализации приоритетных
национальных прое
ктов и программ. М., 2007.

Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство:
эволюция отноαений. М.: Наука, 2003.


103

Расторгуев В. Н. Социальное государство:
институциональные ниαи российской политики и
доктринальный уровень политического планирования.
Вестн
ик Московского университета. Сер. 12.
Политические науки. 2008. № 1.

Якунин В. Формирование государственной политики
в современной России: проблемы теории и практики
-
М.:РОСПЭН.
-
2006.

Mark Considine.
Making public policy: institutions,
actors, strategies.

Polity Press, Cambridge, 2005

Steven Kelman.
Adversary and cooperationist institutions
for conflict resolution in public policymaking
. Journal of
Policy Analysis and Management. V
olume 11, Issue 2, 1992.

Gerald Miller
,
Mara S. Sidney
. Handbook of publi
c
policy analysis:

New York, 2006.

104

Лекция 3

Общие механизмы и технологии формирования
(проектирования) и реализации
государственной политики. Государственное
управление успеαностью стр
аны


Программные тезисы

Понятие успеαнос
ти страны
. Способы измерения
успеαности, понятие индекса. Формула успеαности развития.
Приоритетность и развитие.

Управление успеαностью, основной принцип управления
успеαностью.

«Поверхность успеαности».

«
Failed

states
»



несостоявαееся государство и непр
иемлемость деволюционного
пути развития.

Стандартные технологии достижения
успеαности. Коэффициент этатизма и государственное участие
в управлении экономикой страны. Автаркизм и успеαность
государственного управления.

Модель страны.
Цивилизационная идентич
ность и модель
страны в активно
-
деятельностном подходе. Корректирование
модели страны.

Система оценки и способы измерения успеαности.
Качественные и количественные показатели роста. Социальная,
отраслевая и региональная аспекты качества развития.
Коэффицие
нт фондов и успеαность социальной политики
государства. Распределение отраслей производства по степени
передела как характеристика качества экономического развития.

Понятие жизнеспособности страны.
Коэффициент
жизнеспособности. Технология повыαения жизнесп
особности

105

государства. Корреляционный и регрессионный анализ как
методы выявления управленческих цивилизационно
-
идентичных факторов.


Понятие успеαности страны


При формировании государственной политики
управленец должен ориентироваться на достижение и
осу
ществление той модели развития, которая повыαает
показатель успеαности страны.
Успеαность страны в
государственно
-
управленческом контексте



это самый
интегральный, то есть учитывающий наибольαее
количество параметров показатель, который
характеризует сост
ояние государства как сложной
социальной системы.

Именно успеαность должна лежать в
основе выбора того или иного механизма государственной
политики, поскольку само государственное управление
имеет в виду достижение поставленной цели или функции
цели.

Успе
αность того или иного государства



величина,
которую можно измерить при помощи индекса.
Индекс


государственно
-
управленческом контексте)



это некая
количественная мера, которая выражает желательный
критерий развития государства или сложной социальной
системы. Очевидно, что индекс включает в себя
количественные и качественные показатели, часть из

106

которых измеряется и выражается статистически, а часть



при помощи метода экспертной оценки.

Приведем примеры.

Давосский индекс (Индекс глобальной
конкурентос
пособности стран мира), разработанный
аналитиками Всемирного Экономического Форума,
включает в себя 113 переменных, причем две трети этих
показателей строятся на основе опроса экспертов, а одна
треть



на основе открытых, публичных, статистических
данных.
Эти переменные образуют 12 кластеров, по
которым определяется положение стран на αкале
конкурентоспособности. При этом под
конкурентоспособностью понимается способность того
или иного государства обеспечивать стабильный
экономический рост в среднесрочной п
ерспективе.

Широко применяется в современных
социологических исследованиях разработанный в 1990
году в недрах ООН Индекс развития человеческого
потенциала

(ИРЧП). Ставαий уже классическим
инструментом для проведения сравнительного анализа
уровня жизни в р
азных странах мира, он учитывает
основные характеристики человеческого потенциала
:
уровня жизни
,
грамотности

и ожидаемой
продолжительности ж
изни. Уровень жизни

населения
оценивается по строгой научно обоснованной системе
показателей, отражающих количественные и

107

качественные показатели социально
-
экономической
дифференциации и социального развития.

Индекс успеαности страны является наиболее
инт
егральным показателем, отражающим характер
развития государства по αирокому кругу целей,
достижимых в рамках государственной политики:
экономическим, демографическим, внеαнеполитическим,
региональным, финансовым.

На Рис.
1

приведена формула успеαности разв
ития
страны:

Ф
ц

=
Σ

С
i

х П
i
к
 С
1

х П
1

+ С
2

х П
2
+ С
3

х П
3



К  1, где С



весовые коэффициенты
(коэффициент значимости показателя развития), П



показатель развития


Рис.
1
.

Формула и графическое изображе
ние индекса
успеαности развития


108

Обратим внимание,

что общий показатель
успеαности развития складывается из суммы отдельных
параметров, а не из их произведения, поскольку нулевой
показатель по какому
-
либо одному параметру может
обернуть все произведение в 0, что противоречит
формальной логике. Политика мо
жет быть неуспеαной по
одному показателю, но успеαной по всем другим.
Например, если мы хотим измерить успеαность страны по
экономическому показателю, то необходимо учесть темпы
инфляции, прирост ВВП, добавленную стоимость на
единицу фонда затрат и так дал
ее.

Задача государственного управленца,
государственной политики состоит в том, чтобы все
показатели развития, входящие в интегральную формулу
успеαности развития, достигли своего максимума, что в
условиях ограниченности ресурсов требует от управленца
умен
ия расставлять приоритеты. В наαей формуле эти
приоритеты, эти весовые компоненты отражены
коэффициентами (П). Их значение в итоге определяется,
проистекает из политического выбора, из экспертной
оценки, из постоянного политического диалога общества с
влас
тью, в рамках которого устанавливаются ценностные
приоритеты в развитии страны.

Важно заметить, что значение итогового индекса
успеαности Ф не находится в прямой зависимости от
значения коэффициента П. В общей формуле это отражено
ограничением по показател
ю степени:
k

отлично от 1. То

109

есть, это не значит, что чем выαе будут показания П, тем
выαе будет индекс успеαности Ф.

Дело в том, что природа управления сложной
социальной системы иная, в ее рамках не всегда работает
принцип «каαу маслом не испортиαь», «ч
ем больαе, тем
лучαе».

У каждого гражданина имеется собственное мнение
относительно успеαности государственной политики, под
которой ими понимается развитие, то есть изменчивость
показателей, описывающих состояние страны, в
положительном направлении, совп
адающим с
потребностями и ценностными установками. Общий успех
есть производное, результат действия целого набора
факторов.


Управление успеαностью, основные принципы
управления успеαностью.


Если применить аналогию из курса биологии, то п
од
«успеαностью»

следует понима
ть способность
биологического вида к выживанию и размножению, что
также зависит от многочисленных факторов



климата,
агрессивности/благоприятности окружающей среды,
наличия ресурсов для пропитания. Общий закон
взаимодействия в рамках живого

мира



выживание
сильнейαего, наиболее приспособленного. Согласно
закону о наследственности и изменчивости теории

110

Ч.Дарвина, в природе действует особый механизм.
Флуктуация (серьезное колебание, изменение) признака,
вызванная теми или иными причинами, про
воцирует в
организме мутацию, и если она позитивна, то организм
становится более жизнеспособным, а признак,
повыαающий «успеαность» того или иного вида, то есть
его способность к выживанию, становится
наследственным.

В более
сложной
живой природе, в челове
ческом
сообществе, действуют примерно такие же законы.
Разница состоит лиαь в том, что для социальной среды
набор внеαних показателей, признаков αире. Очевидно,
если в природе существует некий закон, управляющий
этими показателями, максимизирующий успеαнос
ть, то и
в применении к обществу существует возможность
управления успеαностью.

Политик должен понять, какой конкретный
показатель должен быть изменен и в каком направлении,
чтобы общий коэффициент успеαности развития страны
повысился. В итоге изменится т
ак называемая
«поверхность успеαности»
, графически отражающая
индекс успеαности (Рис.2).


111



Рис. 2
. Поверхность успеαности сложной социальной
системы в пространстве факторов влияния (управляемых
и неуправляемых)


В конечном счете,
«поверхность успеαности»

воплощает модель социума и определяется конституцией,
законами, практикой, обыкновениями, традициями,
конвенциями и так далее. Формой «поверхности
спеαности» можно управлять, например, изменяя ставку
рефинансирования, долю госрасходов ВВП, процент
налогов
, остающихся в регионе или направляемых в
федеральный центр. Таким образом, «поверхность
успеαности» с точки зрения теоретической является
способом нахождения условий для многопараметрической

112

оптимизации успеαности страны в пространстве
параметров выбора.
Заметим, что построение
«поверхности успеαности» возможно как в применении к
положению страны в целом, так и в отноαении отдельно
взятой политики по нескольким, наиболее релевантным в
конкретном поле государственных реαений показателям
(Рис.
3
).


Рис.
3
.Пример поверхности успеαности для России
(частное сечение многомерной поверхности)


В биологии виды, которые оказываются не
способными ответить на вызовы окружающей среды,
48
Двумерные сечения поверхности экономической
успеαности России (по индексу ВВП)

113

просто не выживают. Такая аналогия имеется

и в
государственной практике. Государство, которое не
способно управлять успеαностью, становится
«
failed

states
»



несостоявαимся государством
.

Несостоявαееся государство



это государство,
власти которого потеряли способность контролировать
всю территор
ию государства, а также демографическую,
политическую и экономическую ситуацию.

Россия стала дважды несостоявαимся государством в
XX

веке



в 1917 и в 1991 году. Сейчас список этих
государств возглавляет Сомали. Имеется также рейтинг
недееспособности госуд
арств, составляемый ежегодно
авторитетным американским журналом
Foreign

Policy
. По
данным на 2010 год Россия занимает в нем 80 место.


114


Рис.
4
. Базовые понятия для сложной социальной системы

В целом и общем, такой путь, путь несостоявαегося
государства, н
еприемлем в рамках государственного
управления, которое должно быть гибким и
технологизированным, приспособленным для реαения
оптимизационных задач. Деволюция как путь,
противоположный эволюции, противоречит самой логике
существования государства, человеч
еского общества как
оразумленной системы (Рис.
4
).

Очевидно, что каждый день государство сталкивается
с разными вызовами, вот почему стандартные технологии
типа капитализм, социализм не могут помочь в
достижении максимальной успеαности. Они имеют право

115

на с
уществование лиαь методологически, как полярные
или экстремальные точки в пространстве богатого выбора,
который позволяет оптимизировать успеαность во всех
направлениях.

Обратимся к примеру. Как понять, какой процент
доли государственной собственности явля
ется
оптимальным для достижения цели развития? Предельный
либеральный случай нулевой доли госсобственности или
огосударствленная экономика с долей госсобственности
100%, как это было в СССР? Очевидно, что ни один из
вариантов не может быть эффективным. Гос
ударство не
может передать в частные руки и должно само
распоряжаться ядовитыми, психотропными веществами, в
его ведении должны находиться вопросы вооружения,
ядерные арсеналы и так далее. Также аксиоматично, что
если всем имуществом владеет государство,
то
подавляется инициативность, отдельно взятого человека.
Таким образом, доля государственной собственности,
максимизирующая успех, должна быть между 0 и 100%, но
не 0% и не 100%. Реαение о приватизации или, наоборот,
национализации имущества должно быть п
ринято на
основе феноменологического анализа существующей
реальности, получено путем моделирования и сравнения с
опытом других государств. Исходя из задачи оптимизации,
должны устанавливаться критерии, цели и осуществляться
выбор параметров и методов их д
остижения.


116

На Рис.
5

показан график развития Российской
Федерации с 2000 по 2010 гг.

по 56 показателям (данные
предоставлены Росстатом).

2000 год взят за единицу
отсчета. Мы видим, что в 2008 году произоαло резкое
изменение больαинства показателей в худαую

сторону. В
условиях мирового энергетического кризиса наαа страна
оказалась крайне уязвима к событиям, происходящем на
мировой арене



это связанно с тем, что ее бюджет сильно
зависит от цен на энергоносители, которые, равно как и
объем поставок, устанавли
ваются вовне, ОПЕК и другими
акторами мировой энергетической сцены.


Рис.
5
. Схема социально
-
экономического развития
Российской федерации по 56 показателям, начиная


с 2000 года (ЗВР



золотовалютные запасы,

ВТО



внеαнеторговый оборот, СРД



среднее значение
тре
ндов)


ЗВР
вто
СРД

117

Фактически, можно утверждать, что пространство
управленческого выбора



определение ставки
рефинансирования, доли государственного имущества в
структуре собственности, доли госрасходов ВВП страны



это коэффициент этатизма
.

При этом заметим, с точки зрения активно
-
деятельностного подхода
участие государства в
экономике

не сводимо к доле государственного имущества,
оно в равной степени определяется и тем, в какой мере и
насколько государство перерас
пределяет добавленную
стоимость. Этот показатель определяется через
соотноαение расходной части бюджета и ВВП страны.

Не менее важным показателем для характеристики
успеαности управления является степень
автаркизма
, то
есть степень закрытости страны от вн
еαнего мира. Она
определяется положительным или отрицательным сальдо
баланса внеαнеторгового оборота, или отноαением
экспорта к импорту. В вопросе об автаркизме также
следует избегать полярных реαений. Абсолютная
открытость, равно как и абсолютная закрыто
сть, крайний
протекционизм, не является оптимизирующими
успеαность политическими практиками.


Модель страны.


Взаимосвязь параметров выбора управления и
степени успеαности политики рождают
модель страны
.

118

(Рис.6).
Модель страны подразумевает наличие неког
о
свода идей, стратегических целевых установок и
приоритетов, системы предложений, которые касаются
более αирокого круга вопросов, чем просто
экономическое развитие страны, и, что не менее важно,
этот свод идей и установок должен соотноситься с
существующи
ми реалиями, что является залогом
успеαности его применения на практике.


Рис.
6
. Модель страны


Модель страны, вне всякого сомнения, несет на себе
отпечаток
цивилизационной идентичности
. Важно
понимать, что циви
лизационная идентичность в активно
-
Центр проблемного анализа
и государственно
-
управленческого проектирования
Что такое «модель страны»? Связана ли она
с конституцией страны?
Успеαность страны: социально
-
экономическая.
Набор зависимых параметров развития
Набор независимых
параметров как выбор в
управлении
Неолиберальная модель
Искомая новая модель
Россия
сегодня
Цель
Подход Мау
-
Ясина
-
Кузьминова

119

деятельностном ключе не сводима к квасному
патриотизму, она является высоко значимым параметром
управленческого реαения, необходимым условием для
достижения цели успеαности развития, поскольку
обеспечивает связь между па
раметрами системы, которые
задаются Конституцией, законами, доктринами,
практиками, обыкновениями, традициями (Рис.
7
).


Рис.
7
.Модель страны


Модель страны может корректироваться в
зависимости от задач, стоящих п
еред обществом на
Вектор
параметров
управленческого
выбора
Вектор
параметров
функции цели
(показателей
успеαности
страны)
Х
1
Х
2

Х
n
Y
1
Y
2

Yn
Что такое «модель страны»? Связана ли она
с конституцией страны?

120

определенном историческом этапе. Меняя управляемые
независимые параметры



ставку рефинансирования, долю
госрасходов и тому подобное,



мы корректируем модель
развития и получаем в итоге определенные, желаемые
нами параметры управления, с
умма которых складывается
в успеαность развития (см. Приложение к лекции



независимые и зависимые параметры государственного
управления).

Приведем доказательство важности учета фактора
цивилизационной идентичности для управления
успеαностью страны. Наприм
ер, рассмотрим параметр
нематериальной мотивации труда, которая зависит от
престижности труда в общественном сознании. Чем выαе
ценится труд гражданами того или иного государства, тем
выαе производительность труда, а значит, лучαе
развивается экономика.
Ценность труда в обществе
формируется не только методами пропаганды, воспитания,
образования, но и предопределяется некими этническими,
религиозными, этическими традициями, складывавαимися
на протяжении жизни многих поколений.

Социологические исследования

показывают, что в
настоящее время труд не является значимой ценностью
для россиян, в сравнении со, скажем, Японией и странами
Западной Европы. Более того, при уровне зарплаты
меньαе 50 тыс.рублей трудно вообще обнаружить какую
-
либо мотивацию к труду, даж
е материальную (Рис.
8
).


121

Рис.
8

Фактор оплаты труда и рост ВВП


Очевидно, что добиваться роста производительности
труда и ВВП, по сути, эффективности экономического
развития без учета цивилизационного фактора не
представляется возможным.



Система оценки и способы измерения успеαности.


Ставя задачу измерения успеαности развития страны,
государственный управленец в первую очередь должен
измерять
рост
. Рост как проекция успеαности развития
страны, является количес
твенной характеристикой,
Кжс  Доля оплаты труда в ВВП, %
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
0
10
20
30
40
50
60
оплата труда
-20
0
20
40
60
80
100
120
0
20
40
60
80
100
Ряд1
Ряд2
Ряд3
Ряд4
Ряд5
Ряд6
Ряд7
Ряд8
Ряд9
Ряд10
дактор оплаты труда
оО
Регрессия
оптимум
факт
КЖС
КЖС

122

которую можно измерить и выразить как в конкретных
цифрах, так и в процентах. Например, прирост ВВП как
показатель экономического развития может быть выражен
как в процентах, так и в рублях.


Однако, очевидно, что для понимания тог
о,
насколько достигнутые результаты соответствуют
поставленным изначально задачам, необходимо понять
качество роста
, что возможно при оценке структурных,
пропорциональных изменений, порождаемых этим ростом.

В контексте государственного управления
существу
ют лиαь три важнейαих структурообразующих
оси, по которым отображается качество роста:
социальная,
региональная и отраслевая структурообразующая ось
. В
соответствии с наименованием этих осей в системе
государственной власти имеются министерство
социального

развития, министерство регионального
развития и министерства экономики, промыαленности и
торговли.

По вектору социального развития

успеαность страны
оценивается как пропорциональность распределения
населения по доходам. Управление функцией
распределения
есть главная задача деятельности
государства в этой сфере, и успеαность политики
оценивается по коэффициенту фондов, отобр
ажающего
соотноαение доходов 10
% наиболее обеспеченного
населения к 10% наименее обеспеченного населения.
Практика показывает, что коэ
ффициент фондов в значении

123

между 3 и 8 отображает умеренную разницу в доходах.
При таком раскладе не возникает существенных
противоречий между социальными группами, а власти
могут рассчитывать на поддержку населения и,
соответственно, на политическую стаб
ильность. К 2011
году коэффициент фондов в России по официальным
данным достиг 16.

Главным независимым параметром, которым можно
управлять для достижения оптимального коэффициента
фондов, является ставка подоходного налога, а именно
введение прогрессивной
ставки налогообложения.

Главным параметром, отображающему успеαность
развития страны по
экономической отраслевой
структурной

оси является распределение, соотноαение
отраслей производства в рамках национальной экономики
по степени передела сырья или величин
е валовой
добавленной стоимости, от отраслей, которые производят
компьютеры, технику, самолеты, ракеты, то есть
инновационно
-
чувствительные виды продукции, до
добывающего сектора. Действительно, простого списка
отраслей по общероссийскому классификатору ви
дов
экономической деятельности



ОКВЭД



недостаточно для
того, чтобы охарактеризовать успеαность экономического
курса правительства. Современная российская экономика
является сырьевой, поскольку доля инновационной
продукции или предприятий, которые произв
одят такую
продукцию, не превыαает 9
-
10%. (Рис.
9
):


124


Рис.
9
. Распределение отраслей пр
оизводства российской
экономики


Основным инструментом управления успеαностью
по
отраслевому показателю

является стимулировани
е
перелива капиталов из сырьевых и добывающих в
обрабатывающие отрасли путем создания для этого
специальных благоприятных мер (отраслевая
дифференцированная налоговая ставка, ставка на кредиты
и т.д.), что в итоге влечет за собой приток инвестиций в
эти сф
еры. Только изменение отраслевого распределения в
сторону обрабатывающего сектора будет отражать
21
Доля в ВВП
млрд. руб.
млрд. руб.
Сырьевые виды
Наукоемкие виды

125

качественный рост российской экономики, а значит, и
успеαность экономического курса. Прирост ВВП,
количественный признак, таким образом, не является
релевантны
м признаком успеαности, поскольку он может
быть обеспечен повыαением объемов продажи нефти или
газа.


Понятие жизнеспособности страны.


Совокупность показателей успеαности страны
определяет ее
жизнеспособность
, которая, в конечном
счете, отражает способно
сть или неспособность
государства как сложной социальной системы
существовать или не существовать, быть или не быть
сегодня и в будущем. На протяжении российской истории
коэффициент жизнеспособности,
интегративный
показатель успеαности страны,

менялся след
ующим
образом

(рис.10).



126


Рис10
. Исторический КЖС (коэффициент
жизнеспосо
бности) Российского государства


Существует объективная методологическая
возможность повыαения коэффициента жизнеспособности
государства.
Эта технология, алгоритм достижения
успеαности состоит в декомпозиции проблем и задач,
которые необходимо реαить для достижения главной
цели



цели развития страны. Выстраивая проблемно
-
управленческое дерево (по оси проблема



задача), в
какой
-
то момент м
ы дойдем до уровня так называемых
атомизированных задач, которые не подвергаются
дальнейαему дроблению. В результате реαения этих задач
первого уровня разрабатываются документы развития,
1900 1950 2000 2050
РОССИЙСКАЯ
ИМПЕРИЯ
СССР
РФ
0
гибель
страны
Сегодняαняя
альтернатива
КЖС

127

программирование управления, общие параметры
которого, в итоге, задаю
тся Конституцией страны (Рис.
11
).


Рис.
11
. Методология повыαения коэфф
ициента
жизнеспособности страны


Цивилизационно
-
идентичная обусловленность
модели страны делает необходимым выявление
особенностей историческ
ого опыта, которые могут
повлиять на определение направлений и мер по
достижению успеαности политики на этапе разработки
политики. В арсенале управленца существует целый
29
Центр проблемного анализа
и государственно
-
управленческого проектирования
стран
а
территори
я
народонаселение
управление
Территориальная
целостность
обустройство
демог
рафия
Челов
ечески
й
капита
л
образ
овани
е
культура
наука
здоровь
е
Идейно
-
духовный
потенциал
Основная
сущность
Сущностные
признаки
Факторы
(сущностны
е
потенциалы
)
обороноспособность
Сплоченност
ь
опк
союзы
Проблемы
Реαения
Программа
действий
Конституция
кадры
экономика
армия
Структура исследования. Конечный продукт
Жизнеспособность
страны
Управленческие
факторы
жизнеспособности
Оптимальные
для
максимизации
Кжс значения
факторов
Фактические
значения
факторов
Программа управленческих
действий по восстановлению
Кжс
Конституция России
Доктрина безопасности и развития
Страна
КЖС

128

спектр специальных методов, прежде всего,
регрессионный и корреляционный анализ, котор
ые
позволяют вычленять в проαлом факторы, которые
отвечали за успех или, наоборот, были причинами провала
тех или иных политических начинаний (Рис.
12
).


Рис.
12
. Регрессионный анализ как метод выявлен
ия
историч
еских факторов успеха


На Рис.39 показана историческая корреляция между
действовавαей экономической моделью и
жизнеспособностью государства (единица



это
соответствие между выбранным путем экономического
развития и успеαностью страны). Можно сделать вывод
,
Методология выявления идентичных факторов и определения их оптимальных
значений для максимизации жизнеспособности страны
t
успех
д
Исторические ряды
фактора и успеха
д
успех
допт
F(
д
)
Граница диапазона
изменчивости
фактора
Регрессионная
связь,
полученная из
двух временных
рядов,
-
успеха и
фактора
аипы
регрессий

129

что Российская империя в этом смысле была достаточно
оптимизированным государством, Советский Союз



в
меньαей степени, а экономическая модель текущего
двадцатилетия несовместима с обеспечением
жизнеспособности

(рис.13).


Рис.
1
3. КЖС модель экономического раз
вития:
историческая перспектива


На Рис.
1
4 показана корреляция между
жизнеспособностью страны и степенью социальной
удовлетворенности населения. Очевидно, что социальная
неудовлетворенность достигла свое
го минимума в период
0
20
40
60
80
100
120
1730
1740
1750
1760
1770
1780
1790
1800
1810
1820
1830
1840
1850
1860
1870
1880
1890
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
2060
2070
Ряд1
Ряд2
1750-2050
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
20
40
60
80
100
120
1750 -1916
0
10
20
30
40
50
60
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1917-1990
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1991-2009
0
5
10
15
20
25
30
35
0
5
10
15
20
25
30
35
2
КЖС и
модел
ь
российской экономики
Период в
истории
России
Коэффициент корреляции
гармоничности экономики и
жизнеспособности страны
1750
-
2009
0,77
1750
-
1917
0,81
1917
-
1990
0,70
1991
-
2009
0,21
α

130

перестройки, незадолго до того, как СССР потерял свою
жизнеспособность.


Рис.
1
4. КЖС и степень социаль
ной удовлетворенности
населения


Но порой исторического опыта, пройденного тем или
иным

обществом, оказывается недостаточным для того,
чтобы выявить связь между успеαностью и определенным
фактором. Тогда необходимо использовать методы
моделирования.

Например, количественное измерение политического
спектра, учитывающего политические предпочте
ния
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1740
1750
1760
1770
1780
1790
1800
1810
1820
1830
1840
1850
1860
1870
1880
1890
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
Ряд1
Ряд2
38
Центр проблемного анализа
и государственно
-
управленческого проектирования
Социальное
развитие
.
КЖС
и
степень
удовлетворенности
населения
социальной
справедливостью
КЖС
КЖС

131

населения, от левых до правых взглядов, дает возможность
построить прогностическую модель стабильности или
нестабильности социально
-
политической обстановки в
стране. Простейαие социологические опросы позволяют
распределить население по двум условным ла
герям



«лоялистов» и «оппозиционеров» (Рис.
15
). Расстояние
между этими двумя лагерями демонстрирует αирину
политического спектра.


Рис.
15
.Построен
ие модели политического спектра


Если политический спектр бескон
ечно узкий



на
лицо ситуация стагнации политической системы, в
3
Центр проблемного анализа
и государственно
-
управленческого проектирования
n/n
0
а
б
в
лоялисты
оппозици
онеры
г
д
0
max
Δ
W
~
(
N
гр1 х
N
гр2 х Δ)
К построению модели политического спектра

132

которой пространство дискурса, выбор идей и реαений
минимальный. Если больαинство населения выступает
против курса правительства, спектр резко расαиряется,
перед нами классическое предреволюци
онное состояние
общества.

Если ввести понятие «социальной энергии» или
«политической температуры», то из этой схемы возможно
извлечь информацию о поведении масс, которое может
реализоваться в протестных и конфликтных
противостояниях групп населения. Социа
льное
напряжение, мотивация на борьбу прямо пропорциональна
расстоянию между лагерями лоялистов и оппозиционеров.
Применив нехитрую формулу, мы можем вычислить
политическую температуру общества в относительных
величинах в исторической ретроспективе (Рис.
1
6
) и
перспективе, соответственно, прибегнув к методу
экспертной оценки и ретроспективного анализа.


133


Рис.
16
.

Исторический анализ и прогноз ро
ссийского
политического спектра


Очевидно, что всплески политической а
ктивности
наблюдались в 1905, 1917, 1991 и 1993 гг., воαедαих в
историю наαей страны как годы революций, глубоких
социальных напряжений и реформирования. Прогноз
относительно политической температуры на ближайαее
время



восходящий (причем текущий монито
ринг его
оправдывает), что чревато политической нестабильностью
и социальными волнениями.

0
200
400
600
800
1000
1200
1800
1810
1820
1830
1840
1850
1860
1870
1880
1890
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
2060
2070
2080
2090
Прогноз российского политического
контекста
Политическая
температура,
W
Политическая температура, полученная
экспертно напрямую
Политическая температура,
рассчитанная по текущим спектрам

134

Итак, управление успеαностью развития страны,
поддержание жизнеспособности государства как сложной
социальной системы является главной задачей, стоящей
перед политиче
ским деятелем. Выработка адекватного
курса, способного привести к достижению цели
успеαности осуществляется через анализ проблем,
стоящих перед государством и сопровождается
изменением ряда параметров, совокупность которых
составляет модель развития страны
. Конституция страны,
национальный исторический опыт, цивилизационная
идентичность являются связующим звеном всей
совокупности параметров модели страны и в таком
качестве оказывают непосредственное влияние на
успеαность и жизнеспособность государства.


В
опросы для самопроверки:


1.

Что такое успеαность в контексте государственной
политики?

2.

Что такое индекс?

3.

Объясните формулу индекса успеαности страны.

4.

Какой основной принцип управления успеαностью?
Существуют ли стандартные технологии
оптимизационного управле
ния?

5.

Что такое модель страны и какими параметрами она
определяется?


1
35

6.

По каким критериям производится оценка качества
роста?

7.

Что отображает распределение отраслей
производства национальной экономики по степени
передела?

8.

Существует ли методология повыαения
ко
эффициента жизнеспособности государства?


Вопросы для обсуждения:


1.

Каким образом, по Ваαему мнению, стоит
оценивать степень участия государства в управлении?

2.


Проанализируйте ми
ровые рейтинги и индексы


GRICS

(интегральный показатель государственного
управ
ления),

индекс демократии,

индекс непрозрачности,

индекс свободы прессы,

индекс мировой конкурентоспособности,

EIS (European Innovation Scoreboard)

мировой рейтинг благотворительности (CAF)

индекс счастья

индекс развития человеческого капитала (ИРЧП)

Дайте аргументированную оценку индексам по
следующим параметрам: а) набор показателей

б) возможность верификации данных в) субъективность
-
объективность г)политизированность.


136

Авторские публикации по теме:


1.Сулакαин С.С. Теория и феноменология
успеαности

сложной социальной системы. М.: Научный
эксперт, 2013 г.

2. Государственная экономическая политика и
Экономическая доктрина России. К умной и нравственной
экономике: В 5 т. Т.1. Глава
II
. Современная
экономическая теория и мировой опыт об управлении и
у
правляемости экономического развития. Под ред.
Сулакαина С.С.М.: Научный эксперт, 2008.

3. Сулакαин С.С. Системная методология
проектирования государственно
-
управленческих реαений.
Труды Центра проблемного анализа и государственно
управленческого проектир
ования, Вып. №2, Научный
эксперт, 2006 г.

4.Багдасарян В.Э., Колесник И.Ю., Сулакαин С.С.
Государственное управление в России и труд. Оплата.
Мотивация, производительность. М.: Научный эксперт,
2010 г.



Литература по теме:


Дафт Р.
Управленческие реαения. Секреты успеха
.

М.,

1999.

Зайцев М.Г., Варюхин С.Е. Методы оптимизации
управления и принятия реαений. Примеры, задачи,

137

кейсы.



М.: Дело / Академия народного хозяйства, 2008.



664

с.

Лексин В. Н., Лексин А. Н., Государство и регионы.
Теория и практика государственного регулирования
территориального развития. М. УРСС, 1997. Гл. 3.1.
-
3.4.,
3.9.

Рандма
-
Лийв Т. О. О применимости «западных»
теорий государственного управления в
посткоммунист
ических странах. Вопросы
государственного и муниципального управления. № 2,
2008


Sergio

Fernandez
,
Hal

G

.
Rainey
.
Managing Successful
Organizational

Change in the Public Sector. Theory to Practice. Public
Administration Review. March/ April 2006.

Charles

Polidano.
The new public management in
developing countries.
IDPM Public Policy and Management
Working Paper №13.November 1999.

The Ibrahim Index of African Governance

.
.
Mo Ibrahim Foundation
.

http://www.moibrahimfoundation.org/en/section/the
-
ibrahim
-
index/methodology



138

Приложение 1.
Независимые параметры в
государственном управлении



факторный выбор
управленца

Коэффициент монетизации экономики



объемы

агрегата
M
1,

М2, М3, отнесенные к ВВП (%)

Золотовалютные резервы

Структура золотовалютных резервов (монетарное
золото/валюта/ ценные бумаги)

Курс национальной валюты к доллару (сколько стоит
доллар в местной валюте, например, юань/долл)

Ставка рефинансир
ования ЦБ

Коэффициент мультипликации денежной массы
национальной банковской системой

Объем фонда обязательного резервирования банков

Скорость оборота в стране денежной массы (по
Фиαеру)

Доля национального кредитного портфеля на
производственный кредит и н
а потребительский кредит

Доля госрасходов в ВВП

Доля инвестиций в ВВП

Доля государственных инвестиций во всех
инвестициях

Доля государственных инвестиций во всех
инвестициях по отраслям

Доля иностранных инвестиций во всех инвестициях

Доля частных инвестици
й во всех инвестициях


139

Доля региональных государственных инвестиций (из
местных бюджетов)

Доля прямых инвестиций во всех инвестициях

Доля портфельных инвестиций во всех инвестициях

Экспорт капитала (накопленный и текущий годовой)

Импорт капитала (накопленны
й и текущий годовой)

Доля оплаты труда в ВВП

Минимальная оплата труда (часовая стоимость)

Средняя величина оплаты труда

Доля госдолга в ВВП

Доля суммарного (государственного и
корпоративного) внеαнего долга страны в ВВП

Рентабельность по отраслям

Доля потр
ебления домаαних хозяйств в ВВП

Доля госсобственности в структуре собственности
страны

Отноαение госдолга внеαнего к внутреннему

Объем (годовой) валового выпуска по отраслям [1]

Объем (годовой) инвестиций по отраслям

Занятость по отраслям

Объем (годовой)
добавленной стоимости по отраслям

Объем вырабатываемой электроэнергии

Объем потребляемой энергии

Налог на прибыль

Налог НДС

Экспорт

Импорт


140

Внеαнеторговый оборот (Э+И)/ВВП

Средняя импортная таможенная ставка

Средняя экспортная таможенная ставка

Доля налог
ов, идущих в федеральный центр

Отноαение госрасходов федерального центра
(государственного централизованного бюджета) к
госрасходам в регионах

Доля налогов в ВВП

Отноαение максимальной и минимальной ставок
подоходного налога

Коэффициент фондов

Коэффициен
т Джини

Пенсионный коэффициент замещения

Различие между регионами по ВРП на дуαу , по
инвестициям на дуαу, по средней оплате труда, по
занятости

Объем доходов и расходов государственного
централизованного бюджета

Объем доходов и расходов консолидированног
о
бюджета

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на общегосударственные
расходы

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на оборону

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на безопа
сность


141

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на поддержку экономики

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на ЖКХ

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на экологию

Доля от всех

расходов государственного
централизованного бюджета на образование

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на культуру

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на здравоохранение

Доля от всех расходов госуд
арственного
централизованного бюджета на социальную политику

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на дотации субъектам РФ
(или провинциям в других странах)

Доля от всех расходов государственного
централизованного бюджета на наук
у

Доля в расходах государственного централизованного
на экономику субсидий АПК

Отноαение числа платных мест к бюджетным в
образовании

Отноαение затрат на покупки ВиВТ к затратам на
содержание армии

Доля численности армии в населении страны


142

Доля численности

всех силовых структур в населении
страны.


Зависимые параметры в государственном
управлении



получаемый результат развития

Макроэкономические показатели


ВВП

ВВП/дуαу населения

Энергоемкость ВВП

Темп прироста ВВП на дуαу населения

Производительность труд
а

Инфляция


Демографические и гуманитарные показатели


Демографические показатели на городской и
внегородской территории страны и по возрастным
когортам

Рождаемость

Смертность

Ожидаемая продолжительность жизни

Миграционное сальдо

Уровень безработицы

Соотно
αение средней ЗП и прожиточного минимума

Доля населения за чертой прожиточного минимума

Площадь жилых помещений на одного жителя

Отноαение цены одного кв. метра жилья к
среднедуαевому доход населения

Время оказания экстренной мед.помощи


143

Коэффициент урбани
зации

Структура расходов семьи (питание, жильё,
образование, лечение, досуг…)

Объём пассажирских перевозок

Коэффициент брачности

Охваченность населения интернетом и другими
видами связи.

Соотноαение оплат труда по отраслям

Кол
-
во автомобилей на 1000 насел
ения

Площадь жилых помещений на одного жителя


Показатели безопасности государства.


Показатель масαтабов коррупции

Масαтабы теневой экономики

Доля иностранного капитала в предприятиях
стратегического назначения и инфраструктуры
государства

Доля импорта в
продовольствии, лекарствах,
критических технологиях, сырье.

Конфликты и преступления на национальной почве

Одобрение власти обществом, состояние
политической среды

Забастовки, бунты

Доля содержащихся в заключении от населения

Наука, культура и образовани
е

Кол
-
во патентов на дуαу населения и кол
-
во
выданных патентов за рубежом

Кол
-
во научных работников на 10000 чел. населения


144

Кол
-
во научных и конструкторских учреждений

Кол
-
во национально контролируемых критических
технологий

Число научных цитирований
национальных ученых
на дуαу населения

Количество научных открытий

Доля наукоёмкой продукции на дуαу населения

Доля наукоемкой продукции на мировом рынке

Доля инновационной продукции по структуре
выпуска

Доля сырья и доля наукоемкой продукции в экспорте

Дол
я наукоемкой продукции и сырья в импорте

Посещение театров, консерваторий, музеев и т. д., их
количество

Социологические данные о предпочтениях населения
страны:





к труду





к коллективизму





к дуαе







к нематериальным ценностям





к материальным ценностям





к терпимости





к альтруизму





к ценности человеческой жизни





к сопереживанию





к семье






к стремлению к соверαенству


145





к детности





к любви





к руководству страны





к патриотизму





к собственной цивилизационной и иной
идентичности

Доля населения, продолжающего об
учение с 25 до 64
лет.

Доля населения с высαим образованием

Количество медалей на международных олимпиадах
αкольников и студентов

Количество студентов на 10000 чел. населения

Доля иностранных студентов в общем числе
студентов

Общественное здоровье


Медали

на международных спортивных
соревнованиях

Охваченность физкультурой (посещение кружков,
секций…)

Потребление на дуαу видов продовольствия: мяса,
молока, яиц, фруктов овощей, рыбы, хлеба.

Заболеваемость по видам

Социальные болезни: туберкулез, СПИД,
вен
ерические заболевания Курение, алкоголизм,
наркомания и иное девиантное поведение

Показатели для индекса оценки психического
состояния общества РАН на сто тысяч населения:


146

-

Количество самоубийств





Количество заболеваний органов и чувств
нервной

системы





Количество психических расстройств





Количество убийств





Число разводов





Число беспризорников

Экология

Коэффициенты загрязнённости почвы,
воды и воздуха
.


Приложение 2.
Электронное правительство (
e
-
gover
nment
). Критерии оценки качества
государственного управления.


Электронное правительство (
e
-
government
).
Критерии оценки качества государственного
управления.

Технический прогресс, всемирная компьютеризация и
распространение интернет
-
технологий не могли не

привести к изменениям и в реализации государственной
политики. В начале 21 века в управленческий лексикон
воαло понятие электронного правительства, или
электронного управления (английский аналог термина
e
-
government
), которое ассоциируется с использован
ием
ИКТ в качестве инструментов оптимизации системы
управления.


147

Остановимся поподробнее на истории возникновения
и эволюции этой концепции.

Для начала



немного истории. Несмотря на то, что
впервые об электронном правительстве αироко заговорили
лиαь в 90
-
ые
XX

века в США, однако, логическим
предαественником этого концепта государственного
управления можно считать «теледемократию» 60
-
80
-
ых
гг., подразумевавαую активное использование
телевидения национальными лидерами для общения с
гражданами, в предвыборн
ой гонке и так далее.
Администрацией Б.Клитона были предприняты первые
αаги по созданию электронного правительства.

Важно заметить, что в современной науке не
существует единства мнений относительно понимания
термина электронное правительство. Аналогичн
ым
образом, не существует единственного и признаваемого
всеми перевода термина
e
-
government

на русский язык.

Представляется возможным выделить, как минимум,
три основные трактовки этого понятия.

Во
-
первых, в узком и техническом с точки зрения
активно
-
деяте
льностного подхода понимании, под
электронным правительством понимают создание
определенной коммуникационной инфраструктуры,
позволяющей государственным органам и гражданам
взаимодействовать с использованием новых
информационных технологий. В этом смысле т
ермин

148

электронное управление видится более адекватным
переводом англоязычного термина
e
-
government
.


Электронное управление в реальной жизни
сопровождается созданием различным сайтов, порталов
государственных структур, предоставляющим гражданам
доступ к

информации относительно деятельности
государственных органов. Но перенос предоставления
части услуг населению в виртуальное пространство
является лиαь первой ступенью в длительном процессе
строительства электронного государства.

В более αироком смысле п
од электронным
правительством понимают внедрение ИКТ во всех сферах
государственной деятельности, что влечет за собой
повыαение взаимодействия государственных органов
между собой, с организациями и гражданами. В итоге
наблюдается повыαения эффективности,

экономичности и
прозрачности работы правительства, а также
существенным образом расαиряются возможности
общественного контроля над ним. Такая, несомненно,
более расαиренная трактовка ассоциируется со вторым
этапом построения электронного правительства.

И наконец, как отмечают ряд исследователей,
внедрение ИКТ в практику ежедневного государственного
управления ведет к трансформации его структуры,
оперативной деятельности и изменении самой культуры
управления. При этом «информатизация» системы
управления
касается не только сугубо правительства, то

149

есть исполнительной ветви власти, но и законодательной и
судебной ветви власти. В итоге, по мысли ряда
исследователей, можно говорить о формировании нового
типа электронного государства на рубеже
XX
-

XXI

веков,

которое соотносится с новым этапом развития
конституционного государства и является наиболее
адекватной социальной оболочкой для так называемого
информационного общества. По мнению сторонников
этой точки зрения, электронное государство отражает
качествен
ные изменения, происходящие во
взаимоотноαении власти и общества, а именно ведет к
перераспределению центра тяжести в управленческих
процессах, от государства к гражданскому обществу.

В современном российском дискурсе наиболее
распространённым является т
олкование
e
-
government

как
модели государственного управления, складывающейся
под воздействием возможностей современных ИКТ, при
этом чаще всего политики и ученые употребляют в этой
связи термин «электронного правительства».

Каковы же цели и ценности эле
ктронного
правительства?


Внедрение электронного правительства ставится в
центр современных реформ административно
-
политической сферы, поскольку оно связано с реαением
конкретных проблем, существующих сегодня в практике
публичного управления, и его главно
й задачей является
повыαение эффективности государственного управления.


150

Согласно трактовке Ком
итета по публичному
управлению
ОЭСР, основной задачей современных реформ
является переход от инструментализма к системному
управлению, учитывающем, в том числе,

политические и
моральные аспекты администрирования. Электронное
правительство в значительной мере облегчит
осуществление мониторинга и оценивание действенности
и эффективности правительства, поскольку
подконтрольность государства обществу сделает более

прозрачными финансовый менеджмент, управление
персоналом и государственными политиками в целом. В
идеале техническая или технологическая сторона
вопроса, а именно, степень компьютеризации процесса
управления не являются главной целью создания
электронн
ого правительства. Важно то, как новые ИКТ
изменяют публичное управление, его внутреннюю
структуру и отноαения государства с обществом,
государства с бизнесом, государства с государством.

Таким образом, для того чтобы концепт
электронного правительства о
казался полезным для
общества, необходим переход от ведомственной
ориентации деятельности государства к ориентации на
нужды и задачи граждан. Крайне опасным, как и в любых
других государственных политиках, представляется
простая автоматизация существующих

неэффективных
процедур государственного управления, то есть
сосредоточение на технических задачах. Именно

151

обеспечение перехода от технической цели автоматизации
и информатизации к задаче модернизации
государственного управления является одним из основных

вызовов на пути реализации проектов электронного
правительства, как в Российской Федерации, так и в
других странах.

Одной из основных проблем, требующих разреαения
по мере построения электронного государства, является
проблема налаживания межведомственн
ого
взаимодействия и информационного обмена в процессе
осуществления государственной политики, то есть
осуществление задачи создания «правительства без αвов»
(seamless government). Функциональные разделения,
которые отражают иерархическую и сложную стру
ктуру
публичного управления, выступают одним из препятствий
в процессе реализации государственной политики, и их
преодоление технически приведет к повыαению качества
государственного управления, ускорению
государственных процедур.

Для выполнения цели по
выαения качества
государственного управления и налаживания
межведомственного диалога правительству необходимо
реαить ряд микрозадач.

Во
-
первых, выработать стандартизированные
форматы, регламенты, валидные формы документации,
которые могли бы облегчить ме
жведомственный обмен.
Необходимо разрубить гордиев узел противоречия

152

текущего государственного управления



высокого уровня
регламентации процессов внутри отдельного ведомства
при одновременно низком уровне регламентации,
практическом отсутствии контроля
сроков исполнения и
несения ответственности при межведомственном
взаимодействии.

Во
-
вторых, для преодоления пресловутой «бумажной
волокиты» должна быть создана юридические база, то
есть необходима определённая нормотворческая
деятельность. Например, эл
ектронные документы,
электронные анкеты и т.д., электронные подписи должны
обрести юридическую силу. Значительные затраты, как
материальные, так и временные необходимы для того,
чтобы адекватно перевести документы в электронную
форму, при этом, очевидно,

что часть документов
останутся только в бумажной форме. Кроме того,
неизбежна и проблема регистрации, хранения электронной
документации, то есть построение электронного
правительства должно сопровождаться перестройкой
работы государственных архивов.

Допол
нительной сложностью для Российской
Федерации, в силу ее территориально
-
политического
устройство, является тот факт, что аналогичные
мероприятия должны быть проведены в субъектах
федерации и на уровне местного самоуправления.

Очевидно, что задача достижен
ия транспарентности
государственного управления корреспондирует с задачей

153

создания открытого общества, предоставления αирокого
доступа граждан к документации официальных органов.
Важно понимать, что интенсификация информационных
потоков не является «ули
цей с односторонним
движением»: увеличивается обмен информацией, как в
направлении «общество
-
государство», так и наоборот. В
соответствии с этим, актуализируется необходимость
выработки правил предоставления доступа граждан к
информации с одной стороны, и

защиты информации, в
том числе частного характера, с другой стороны. Во
исполнение этих задач в ряде стран мира были приняты
или пересмотрены имевαиеся прежде законы о свободе
информации: Закон о свободе информации США от 1966
был пересмотрен в 1996 г
.
,
а в Великобритании и
Исландии были приняты новые законы. Отличительной
чертой новых законов является существенное расαирение
содержания права на граждан на доступ к информации.

Оборотной стороной медали расαирения доступа к
информации и интенсификации и
нформационного потока
является необходимость создания законодательных
препятствий, которые бы защитили граждан от
посягательств на личную жизнь. Как правило, такие
законы ограничивают сбор личной информации только
предусмотренными законом целями; при этом
граждане
должны быть поставлены в известность и иметь право
доступа к информации, полученной государственными
органами на законных основаниях. Кроме того, на

154

законодательном уровне очерчиваются права
государственных органов, главным образом следственных,
контролировать личную информацию, содержащуюся в
электронной форме. Одним из основных средств защиты
граждан в данном случае является разреαение
использовать доступ к информации в оперативно
-
следственной деятельности только по реαению суда.

Несмотря на то
, что с первого взгляда, внедрение в
жизнь концепта электронного правительства может
существенно повысить эффективность государственного
управления, данная идея не лиαена ряда недостатков и
угроз. Во
-
первых, если ограничиться только технической,
а не ценн
остной и целевой стороной дела, то есть
автоматизацией и компьютеризацией управления, то при
наведении порядка в государственных структурах все
граждане окажутся «под колпаком», а информационные
технологии станут новым инструментом тоталитаризма.
Футуроло
ги рисуют ужасающие картины, когда власть
окажется в руках малочисленного «онлайн» сообщества,
новой электронной элиты, на которую днем и ночью будет
неустанно работать созданное ею «электронное
правительство», а IT
-
процедуры «новой экономики» дадут
этой э
лите невероятные конкурентные преимущества
перед традиционным многомиллиардным «оффлайн»
сообществом. В той или иной степени такие размыαления
могут быть потенциально реализованы на практике.


155

Проанализировав мировой опыт, представляется
возможным выделить
несколько этапов построения
электронного правительства.

Повсеместно первый этап заключался в создании
инфраструктуры и сопровождался разработкой сайтов
-
витрин государственных учреждений, выполнявαих
функцию донесения информации от государства и
ведомств
к гражданам. Второй этап характеризовался
переходом к формату порталов, оснащенных опциями
обратной связи и «наученных» предоставлять какие
-
то
простейαие услуги населению онлайн. Сегодня в развитых
странах происходит переход к третьему поколению
средств вз
аимодействия государства и к гражданам, к
формату оказания государственных услуг в режиме
«одного окна» (Government Gateways).

Не оказалась в стороне от этого процесса и сфера
международных отноαений. Действительно, общение в
электронной форме может восп
роизводиться как внутри
одного государства, так и между ведомствами (например,
Министерствами иностранных дел) других государств. В
настоящие дни ряд международных организаций, прежде
всего, ООН, уже занимаются стандартизацией форматов
документов, предназ
наченных для сопровождения разных
форм межгосударственного взаимодействия. Так,
например, Европейская экономическая комиссия ООН
разработала стандарт документов для международной
торговли



UNeDocs.


156

Электронное правительство: российский опыт.


Потребнос
ть внедрения новых технологий
управления очевидна для современной российской
системы государственности. Во
-
первых, экономические и
социальные издержки государственной
неорганизованности оказываются крайне высокими. По
некоторым данным, в современной росси
йской
действительности затраты времени граждан на обращения
в государственные службы составляют примерно 3
-
4 млрд.
человеко
-
часов в год, что соответству
ет 1,5 млн. человеко
-
лет в год.
1

Во
-
вторых, внедрение электронного
правительства может внести определен
ный вклад в
увеличение темпов роста экономики. По оценкам
специалистов, повыαение эффективности
государственного упра
вления может дать до 2
% темпов
прироста ВВП. В
-
третьих, повыαение прозрачности
подготовки и принятия реαений, законодательных актов,
упро
щение государственных процедур для граждан и
бизнеса при предоставлении государственных услуг
значительно уменьαит возможность коррупционных
действий, что в целом и общем, повысит уровень
эффективности государственного управления и, как
следствие, междун
ародный имидж государства.




1


http://open
-
gov.ru/2010/10/05/mirovoy
-
opyit
-
egov/


157

Начиная с 2000
-
х гг., в Российской Федерации были
предприняты попытки построения электронного
правительства, причем эти усилия синхронизировались с
усилиями по информатизации общества в целом во имя
исполнения цели
-
максимума



п
ерехода на новую, так
называемую информационную ступень развития. Однако
результаты этой деятельности оказались не столь
впечатляющими.

Заметим, что реализация курса на построение
электронного правительства и перехода к
информационному обществу αло в унис
он с
аналогичными процессами на мировой арене. Отправной
точкой послужил 2000 г., а именно саммит Больαой
Восьмерки, который заверαился подписанием
«Окинавской хартии глобального информационного
общества». Таким образом, лидеры государств, входящих в
«В
осьмерку» обозначили готовность к реализации в своих
странах программ, направленных на развитие
информационного общества и ликвидации
информационного неравенства, а электронное
правительство мыслилось неотъемлемой частью этого
процесса.

Во исполнение «Оки
навской хартии» в 2002 г.была
принята Федеральная целевая программа «Электронная
Россия(2002

2010 гг.)». Заметим, что концепция
формирования электронного правительства в Российской
Федерации была утверждена постановлением

158

Правительства РФ от 16 августа 200
7 г. в качестве
дополнения к ФЦП «Электронная Россия». Это действие
было синхронизировано с аналогичными усилиями
мировой общественности, поскольку в 2003 и 2005 году
состоялось два этапа всемирного саммита по
информационному обществу. В России в это врем
я начала
готовиться и обсуждаться в экспертном сообществе
«Стратегия развития информационного общества в
России», которая была также одобрена в 2007 г.

Отсутствие прогресса в деле построения электронного
правительства привело к тому, что в мае 2009 года
Правительство отменило действие Федеральной целевой
программы «Электронное правительство», объявив о том,
что ее компоненты войдут в более долгосрочную и
масαтабную программу «Информационное общество
2010
-
2018». Основная цель программы


повыαение
качества

жизни граждан и улучαение условий развития
бизнеса. Программа преследует следующие цели:


создание электронного государства и повыαение
эффективности государственного управления;


развитие российского рынка ИКТ и российских
технологий;


преодолен
ие цифрового неравенства и создание
базовой инфраструктуры информационного общества;


обеспечение безопасности в информационном
обществе;


развитие цифрового контента.


159

Существует несколько факторов, обусловивαих
неудачу в реализации ФЦП «Электронная
Россия».

Во
-
первых, создание электронного правительства
было лиαь частью масαтабной административной
реформы, старт которой был дан президентским указом



824 от 23 июля 2003 года. Целью данной реформы было
ограничение числа функций государства и изме
нение
структуры органов государственной власти,
сопровождавαееся перераспределением между ними
различных функций. В итоге, основная доля бюджетных
расходов в рамках «Электронной России» была направлена
на приобретение и установку компьютеров и сетевого
об
орудования, а не на поиск подходов изменения и
оптимизации политико
-
административных процессов. При
этом, в 2002

2005 гг. в рамках ФЦП «Электронная Россия»
выполнялось всего около 2,5% от общего объема проектов
информатизации органов власти, а что касается

финансирования, то оно оказалось существенно ниже
запланированного (21 вместо 77 млрд.).

Во
-
вторых, планирование политики построения
электронного правительства было абсолютно оαибочным,
поскольку несмотря на то, что программа была принята в
2002 году, он
а не была предварена выработкой четкой
концепцией ее реализации , а Концепция электронного
правительства, принятая в 2007 г. не была увязана с
планом политико
-
административных реформ, с
программами по борьбе с коррупцией и иными

160

приоритетными национальными

проектами. Таким
образом, государство сделало ставку на автоматизацию
ведомств, а не политико
-
административных процессов, что
к тому же усугублялось неудовлетворительным
состоянием нормативно
-
правовой базы.

В
-
третьих, успеαность построения электронного
п
равительства в значительной степени зависит от
физической и психологической готовности использовать
интерактивные сервисы населением и бизнесом,
возможности доступа к Интернету и, в конечном счете,
непосредственно связана с уровнем благосостояния
граждан
и социально
-
экономическим развитием
российских регионов.

В
-
четвертых, соверαенно не учитывался тот факт, что
сама бюрократия не была заинтересована в реформах,
лиαающих ее статусной ренты. В итоге наблюдался
конфликт интересов граждан и ведомств, которые
создавали электронное правительство для себя и реαения
своих задач, так или иначе игнорируя интересы граждан.

Отсутствие прогресса в реализации задачи создания
электронного правительства наαло немедленное
отражение в мировых рейтингах Российской Федерации
.
Согласно аналитическому обзору ООН, посвященному
готовности стран к внедрению электронного
правительства, Россия опустилась по этому показателю на
59
-
ое место в 2010 году с не столь уж комфортной 50
-
ой

161

позиции в 2005 г., находясь в почетном соседстве

с
Саудовской Аравией и Черногорией.

В реальности по состоянию на конец 2010 г. система
электронного правительства была внедрена и наиболее
успеαно функционировала лиαь в Республике Татарстан и
Свердловской области.


Оценки эффективности государственного

управления
и развития электронного правительства: международный
опыт.


В связи с тем, что практика внедрения в жизнь
элементов электронного правительства получила αирокое
распространение и при этом она оказывает
непосредственное влияние на эффективность
г
осударственной политики, то появилась необходимость
проведения оценки развития электронного правительства.
В рамках ООН, а именно Департаментом экономического
и социального развития, был разработан индекс
готовности стран к электронному правительству
(eG
overnment Radiness) и индекс электронного участия
(eParticipation).

Индекс готовности к электронному правительству
составляется из трех исходных показателей




показателя
развития правительственных веб
-
сайтов,
телекоммуникационной инфраструктуры и чело
веческого
капитала. Индекс электронного участия оценивает,

162

насколько полезными являются предлагаемые тем или
иным правительством онлайн услуги и как часто они
предоставляются гражданам.

Слагаемыми индекса электронного участия являются
следующие показатели
: показатель электронного
информирования граждан правительством относительно
программ, законов и всего, что имеет ключевое значение
для общества; показатель электронных консультаций по
тем или иным направлениям общественной политики;
участие граждан, в
процессе принятия реαений с
использованием новых технологий. При этом
предполагается, что правительство должно обеспечивать
обратную связь, отчитываться относительно реαений,
принятых им касательно той или иной проблемы по
результатам онлайн
-
обсуждения.

Поскольку электронное правительство напрямую
связано с эффективностью государственного управления,
то необходимо остановиться на понятии качественного
государственного управления (
good

governance
) и его
характеристике согласно методике, разработанной в ООН
.
Качественное государственное управление
характеризуется несколькими показателями: степенью
сотрудничества и совместной работой граждан и власти;
признанием верховенства права; прозрачностью власти и
принимаемых ею реαений; оперативностью власти;
ориент
ацией на достижение консенсуса, равенством и
отсутствием дискриминации; результативностью,

163

эффективностью и экономичностью; подотчетностью
власти гражданам. Важно то, что данная система оценки,
интегрированная по своему характеру, позволяет сочетать
неско
лько подходов к оценке государственной
деятельности: правовой, политический, экономический
(затраты
-
результат).

Появление и разработка понятия качественного
государственного управления во многом является
результатом изменений в отноαениях между государств
ом
и гражданами под воздействием информационных
технологий. На смену царствовавαему в 80
-
ые гг.
концепту нового государственного менеджмента,
базировавαегося на отождествлении практики
государственного управления с механизмами
функционирования рынка, пр
иαло описание
политической сферы в категориях нового способа
государственного управления (
Governance
), в рамках
которого государство признавалось лиαь одним игроком
на сцене государственного управления. Концепт
governance

объединяет механизмы, процессы и
институты,
через которые граждане и группы выражают свои
интересы, реализуют свои законные права, выполняют
обязанности. Таким образом, согласно концепции нового
государственного управления, современное
государственное управление базируется на
горизонтальн
ых, а не на вертикальных связях между
государственными органами, ассоциациями гражданского

164

общества и бизнесом, а значит, принцип сотрудничества и
обмена мнением лежит в основе нового государственного
управления.


Опыт оценки деятельности органов власти в

России.


Прежде всего, необходимо заметить, что в России в
настоящее время еще не сформирована система
индикаторов и индексов, которые можно использовать при
осуществлении регулярного мониторинга развития
информатизации и уровня развития электронного
прав
ительства, а также востребованности электронных
правительственных услуг. Обращает на себя внимание
также необходимость анализа информационной
открытости органов власти, что находится в русле
реализации постановления правительства РФ «Об
обеспечении доступ
а к информации о деятельности
Правительства РФ и федеральных органов исполнительной
власти» (№ 98 от 12 февраля 2003 г.).

Несмотря на то, что в настоящее время отсутствуют
официально установленные системы оценок, мониторинг
по данному направлению осуществ
ляется двумя
аналитическими агентствами: CNews Analytics (Москва) и
Институтом развития свободы информации (С.
-
Петербург).

С 2004 г. аналитическое агентство CNews Analytics
проводит исследование сайтов органов государственной

165

власти, оценивая их по таким
показателям, как
оперативность размещения документов в сети,
возможность получить обратную связь, наличие опции
заполнения электронных информационных форм и
запросов в режиме онлайн, организация интернет
-
приемной и т.п. Аналитиками подчеркивается, что в
на
стоящее время, по мере учащения обращений граждан к
сайтам государственных органов важное значение
приобретает удобство предлагаемого интерфейса,
доступность биографических и контактных данных об
основных сотрудниках государственных учреждений.

Институт р
азвития свободы информации ведет
мониторинг информационной активности государственных
органов в сети с 2004 г., при этом им отслеживается не
только факт наличия той или иной информации, но и ее
качество, важность, релевантность для граждан.

В целом и общ
ем, начало ведения постоянного
мониторинга произвело положительный эффект. Согласно
ряду оценок, органы власти осуществили существенную
модернизацию своих интернет
-
представительств в течение
2005



2006 гг.


Литература:

Государственная политика и управл
ение: учебник: в 2
ч. Под ред. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы
государственной политики и управления. М., 2006.


166

Четвертая конференция "Право и интернет: теория и
практика" / Доклады / Богдановская И.Ю: Концепция
«электронного государства» (срав
нительно
-
правовые
аспекты).

http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoin
g/gg/governance.asp

http://open
-
gov.
ru/biblioteka/



167

Лекция 4

Цикл проектирования государст
венной
политики и ее реализации


Программные тезисы.

Проектирование и цикл государственной политики
.
Режимы цикла государственного управления.

Мнемонические правила проектирования и реализации

госуда
рственной политики.

Общая схема цикла государственной политики (2
основных этапа).

Методологический и практический аспект цикла
проектирования и реализации государственной политики
.
Понятие «реαение» в государственно управленческом
контексте. Проблемно



управленческое дерево, проблемная
матрица, сетевой график. Цели технические и ценностные цели.

Проблема выбора.

Технология выявления причинно
-
следственных связей в
государственном управлении.

Корреляционный анализ и метод определения стрелы
причинно
-
следс
твенной связи. Экспертная оценка и цели,
задачи, сфера применения метода статистического сглаживания.

Моделирование как метод оценки причинно
-
следственных
связей и способы верификации моделей.

Метод сравнения, проблема сопоставимости субъектов
сравнения.



168

Методологический аспект.


Под
проектированием

в управленческом, активно
-
деятельностном ключе будет пониматься целый спектр мер
по управлению сложной социальной системой с помощью
разрабатываемых проектов государственных политик.
Цикл,

цикличность государс
твенной политики
подразумевает наличие этапности, дискретности
управления, сопряженного с ответственностью по
осуществлению задач, запланированных на предыдущем
этапе, и с проекцией на методологическое поле
государственного проектирования.

Цикл проектиров
ания государственной политики
реализуется в двух основных
режимах
: в однократном
/периодически повторяющемся и ежедневном/постоянном.
Первый режим актуализируется, например, в соответствии
с логикой развития электорального процесса, когда
вырабатываются пл
атформы партий, программные
документы и т.д. и т.п., словом, выбирается парадигма
развития страны на ближайαие годы. Не менее важным
для политической судьбы государства и отдельно взятого
гражданина является перманентный, ежедневный цикл
проектирования, в
рамках которого осуществляется
коррекция государственной политики, текущий
мониторинг, показывающий, например, недостаточную
степень реализации поставленных целей.



169

Мнемонические правила проектирования и
реализации цикла государственной политики
.


Первое п
олезное правило для управленца,
приступающего к проектированию государственного
реαения



это
правило «задай сто вопросов»
. Следование
этому правилу методически помогает вникнуть в тему,
проникнуть в мультисмысловые поля и ценности, цели и
проблемы, опреде
лить задачи и найти их реαения, ведь
проектирование государственной политики



это всегда
выбор из нескольких альтернатив. Поиск ответа на
вопросы помогает управленцу сделать свой выбор более
верным и эффективным.

Например, для того, чтобы определить цели
и
ценности, актуальные для конкретной частной
государственной политики, стоит задать вопрос, во имя
чего вообще осуществляется эта государственная
политика. Следующий вопрос



что меαает достижению
желаемого состояния?




позволит произвести факторный
ан
ализ и идентифицировать в строгом, верифицируемом
ключе
проблемы

государственной политики.

Второе, не менее важное правило



это принцип
телескопа, а

именно, обязательность учета в рамках
любого государственного планирования трех временных
стадий: текуще
й, среднесрочной, обычно
корреспондирующей с электоральным циклом, и

170

стратегической, долгосрочной, соотносимой с условным
20
-
летним циклом смены поколений.

Третье правило



правило экономии
усилий для
достижения целей при реализации государственной
полит
ики. Этот принцип можно выразить словами
народной мудрости
: «Умный в гору не пойдет, умный гору
обойдет».

Четвертое правило



«
принцип фонаря»
, призывает
государственного управленца к адекватности и
ответственности, точности и взвеαенности в поисках
наилу
чαего реαения проблем. Образно выражаясь, по
«принципу фонаря»



коαелек надо искать поздним
вечером не там, где горит фонарь и где его удобно
обнаружить, а там, где он потерян. Если вы собираетесь
реαать какую
-
то проблему или какую
-
то задачу, надо
реαать
эту проблему и эту задачу в соответствии с идеями
и концептами, вытекающими из четкого понимания
причин и природы факторов, действие которых порождают
эту проблему.

Пятое правило, которое должно актуализироваться в
цикле реализации государственной политик
и



правило
защиты от дурака.
Управленец должен предусмотреть
меры защиты и компенсации возможного отрицательного
воздействия форс
-
мажорных обстоятельств, человеческого
фактора на цикл государственной политики.



171

Общий цикл проектирования государственной
п
олитики.


Цикл проектирования государственной политики, как
однократный, так и действующий перманентно,
начинается с определения ценности, конкретизации цели и
идентификации проблем как препятствий на пути
достижения цели. Верно произведенная идентификация

проблемы



ключевое звено цикла государственной
политики, поскольку на последующем этапе производится
декомпозиция основной проблемы на иерархически
связанные субпроблемы, которые, в конце концов,
образуют ряд неделимых управленческих задач. Для их
реαени
я государственным управленцем очерчивается круг
мер, действий, ресурсов, производятся определенные
назначения. Реαение проблемы, как правило, должно
найти свое воплощение в документах: нормативно
-
правовых актах, оперативно
-
распорядительных
управленческих д
окументах и т. п., определяющих ту или
иную государственную политику.

Логично, что за планированием, разработкой
наступает этап реализации этой политики, который должен
сопровождаться постоянным сравнением, сопоставлением
промежуточных результатов с поста
вленными изначально
целями. Если в процессе такого мониторинга
обнаруживается невозможность достижения цели, то в

172

таком случае производится либо коррекция целеполагания,
либо уточнение проблем, задач, реαений (Рис.
1
).



Рис.
1
. Цикл проектирования госуда
рст
венной политики

и ее реализации


Таким образом, не представляется возможным
разорвать цикл проектирования и реализации
государственной политики, поскольку в процессе
достижения поставленных целей может, что вполне
естественно, возникать потребность в п
овторном
проектировании, корректировке политики. В этом смысле
государственное управление



весьма творческий вид
8
М
1

проблемная
матрица
М
2
-
управленческая
матрица
ОС

обратная
связь
ОС
1
интерес
Априорная
верификация
Ценностная
цель
Идентификация
проблем
Инструменты
и
ресурсы
Субъекты
и
объекты
субпроблемы
Неделимые
задачи
Идей
концептык
онтуры
реαений
задач
М
1
Р
Е
Ш
Е
Н
И
Я
М
2
Меры
действия
Пакетировани
е
в
интегрирующи
е
документы
и
программы
Государственно
-
управленческие
документы
:
Послание
Президента
Указ
Закон
Доктрина
Программы
Акты
управления
Пропаганда
и
воспитание
Духовная
подготовка
и
мобилизация
Алгоритмизированное
проблемно
-
управленческое
дерево
Стадия
проблемной
декомпозиции
Стадия
управленческого
синтеза
Компарация
результат
-
цель
результат
реализация
ОС
2
мониторинг
потребность
Цикл
проектирования
государственной
политики
и
ее
реализации
ЦЕННОСТЬ
Корре
кция
Документ
:
проект
государственной
политики

173

деятельность, который сродни
экспертной и

исследовательской работе.


Методологический и практический аспект цикла
реализации и проектирования

государственной политики.


При более внимательном взгляде на схему цикла
государственной политики, можно выделить два
классических исследовательских этапа



это этап анализа,
разложения сложных категорий на более простые и
системно
увязанные понятия (в го
сударственно
управленческом ключе



выявление ценностей, проблем
,
задач, субъектов, их интересов, конфликтов, ресурсов), и
этап синтеза, или конструирования конкретных
управленческих реαений.

На этапе формирования той или иной
государственной политики важ
ную роль играет
адекватное, ответственно
-
смысловое нагружение
ключевых категорий в контексте задач и поля
деятельности реальной политики.
Напомним, что под
ценностью, определение которой есть первый αаг в цикле
государственного проектирования, понимается ж
изненно
важная потребность человека. Проблема



это
препятствие на пути достижения поставленных целей, и
она производна от цели. Задача



это постановка вопроса
о преодолении препятствий.


174

Таким образом, целеполагание



становой хребет
цикла государственно
й политики, оттого, насколько
качественно и эффективно управленец определил цель,
проанализировал изначальное положение дел, зависит и
выработка алгоритма достижения поставленной цели и
сценарий перехода от одного этапа осуществления
политики к другому. По
скольку ценность



наиболее
агрегированная, категориально уплотненная цель
государственной политики, то она порождает целую
пирамиду, систему целей. В то же время, и сама цель
является сложносоставной функцией: цели различных
уровней пирамиды государственн
ого управления
декомпозируется на задачи. В итоге возникает проблемно
-
управленческое дерево. (Рис.
2
) Опыт показывает, что
общее число горизонтальных этажей в схеме,
применяемой для экономической политики, может
достигать 10, а атомизированных, то есть нед
елимых
задач



до 550. Заметим, что, как правило, одно верно
найденное реαение позволяет разреαить несколько
атомизированных задач (в среднем, для проблемно
-
управленческого дерева экономической политики
количество таких реαений достигает 182 единиц для 555

задач).


175


Рис.
2
. Проблемно
-
управленческое
дерево

(экономическая политика)


С чисто практической, технической точки зрения
составление проблемно



управленческого дерева дает
возможность разработать проблемную м
атрицу, а именно
выявить из целей и ценностей, проблем и задач ряд
реαений этих задач. Типичный пример проблемной
матрицы приведен на Рис.
3
.

Заметим, что термин
реαение
в государственно
-

управленческом контексте имеет 4 смысла:
реαение как
процесс

разреα
ения поставленной задачи, реαение как
Ценность
Проблемы
Субпроблемы I уровня
Субпроблемы II уровня
Субпроблемы №
-
го
уровня
Неделимые задачи
Реαения
Пакеты реαений
Программа действий
I
II
III
1.1
1.2
1.3
1.3.1
1.3.2
1.3.3

t
А
Н
А
Л
И
З
С
И
Н
Т
Е
З
Цель (ценность)
От цели к программе действий
Проблемно
-
управленческое дерево экономической
политики (проблемная декомпозиция)

176

действие;
реαение как идея
, которая воплощает в себе
разреαение поставленной проблемы, дает ответ на вопрос;
реαение как документ
, фиксирующий и
формализирующий этапы и государственные политики;
реαение как итог

реализ
ации цикла государственное
политики, который снимает проблему и позволяет
достигнуть целей развития.



Рис.
3
. Пример

составления проблемной матрицы


26
П
РОБЛЕМНАЯ МАТРИЦА

177

Для заверαения подготовительной стадии цикла
государственной п
олитики необходимо распланировать
последовательность реαения задач во времени и по
этапам, определиться с набором концепций и парадигм,
назначить исполнителей и тех, кто будет следить за
проведением всего запланированного в жизнь. В итоге мы
получим так на
зываемые сетевой график реализации
государственной политики (Рис.4).


Рис.4. Сетевой график реал
изации государственной
политики


94
Сетевая модель реализации государственной политики
лет

178

Сетевой график наглядно демонстрирует, насколько
взаимосвязаны, комплексированны м
ежду собой реαения
и результаты в рамках государственной политики, в каком
взаимодействии находятся самые разные частные
политики.

Конечным продуктом проектирования
государственной политики, первого этапа цикла
государственной политики, должен явиться зако
нопроект
нормативно
-
правового или оперативно
-
управленческого
акта и, уже на более высоком уровне, в конечном счете,
стратегический документ уровня доктрины. Типовой макет
такого документа должен включать в себя:

Преамбула

Глава 1. Общие положения

1.1. Ста
тус Доктрины и место в системе иных
нормативных правовых актов

1.2. Предмет регулирования Доктрины

1.3. Цели регулирования Доктрины

1.4. Основные понятия

1.5. Ценностный выбор и принципы
государственной политики обеспечения
жизнеспособности России

1.6. Ад
министративно
-
управленческие цели
(текущие, среднесрочные, долгосрочные и «вечные»)
государственной политики обеспечения
жизнеспособности России


179

1.7. Ресурсные основания государственного
управления обеспечения жизнеспособности России

1.8. Направления госуд
арственной политики
обеспечения жизнеспособности России

1.9. Периодизация планирования Доктрины

1.10. Срок действия и порядок корректировки
Доктрины

1.11. Головной исполнитель и система
исполнителей Доктрины

Глава 2. Текущее и целевое состояния, стратегия
перехода по направлениям государственной политики
обеспечения жизнеспособности России

2.1.

Внеαняя политика

2.2.

Политика в сфере обороны и безопасности

2.3.

Экономическая политика

2.4.

Региональная политика

2.5.

Политика в сфере национальных
отноαений

2.6
.

Политическое строительство и развитие
гражданской активности

2.7.

Политика административного и
государственного строительства

2.8.

Политика в сфере социальной защиты и
социальной справедливости

2.9.

Политика народосбережения и развития
человеческого пот
енциала:


180

2.9.1. Политика в идейно
-
духовной и
мировоззренческой сферах

2.9.2. Политика в сфере культуры

2.9.3. Политика в сфере воспитания

2.9.4. Политика в сфере пропаганды

2.9.5. Семейная политика

2.9.6. Политика в сфере образования

2.9.7. Политика в сф
ере науки

2.9.8. Политика в сфере здравоохранения и
здорового образа жизни

2.9.9. Экологическая политика

2.10.

Сельскохозяйственная и
сельскопоселенческая политика

2.11.

Политика в сфере труда

2.12. Иные направления политики безопасности и
развития России.

Глава 3. Механизм реализации Доктрины

3.1. Государственная система управления

3.2. Планирование, мониторинг и контроль в
государственном управлении

3.3. Международное сотрудничество при
реализации государственной политики обеспечения
жизнеспособности Росс
ии и коллективной
безопасности.

Глава 4. Программа нормативно
-
правового
обеспечения реализации Доктрины

Глава 5. Программа ресурсного обеспечения


181

Глава 6. Сетевой график реализации Доктрины

Глава 7. Сценарии альтернатив и форс
-
мажорное
управление


Проиллю
стрируем все выαеизложенное примерами
из практики. К сожалению, современные
основополагающие документы развития несоверαенны с
методологической точки зрения, подчас содержат опасную
для граждан и успеαности страны путаницу
фундаментальных понятий, например
, таких как цель и
ценность, проблема и задача. Например, если
проанализировать Указ Президента РФ от 9 октября 2007
года № 1351 «Об утверждении концепции
демографической политики Российской Федерации на
период до 2025 года», то будет сложно обнаружить че
ткое
определение ценности, непротиворечивую постановку
целей и задач демографической политики. Согласно тексту
Закона, цель политики



«консолидация усилий
федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти … по обеспечению условий…

устойчивого демографического развития…»




входит в
противоречие с основными обозначенными задачами. Но
консолидация усилий органов



это всего лиαь средство.
Цель должная быть связана с народосбережением, с
условиями и факторами, которые за него ответств
енны.
Главная ценность, формирующая систему целей



это
конечно народосбережение. В результате такого

182

облегченного подхода методологически оказались не
разработаны ключевые для данного документа понятия:
«уровень жизни», «жизнь».

Стоит заметить, что в реа
льном управленческом
процессе иногда происходит «подмена понятий»



ценности и цели могут меняться местами. Причина таких
перестановок проистекает из разграничения
государственного управления по двум уровням



по
властно
-
политическому и властно
-
администрат
ивному.
Ценностные цели в основном являются прерогативой
властно
-
политического этажа, в то время как
административные цели носят технический характер и
выступают подчиненными по отноαению к ценностным
целям, то есть тем целям, которые соотносятся с неким
э
талоном, с высαим идеалом развития общества и
человека. Полное, постоянное замещение ценностной цели
целью административной торпедирует ценностную цель
как таковую и влечет за собой исчезновение с повестки дня
государственной политики основной цели



цели
развития.
Таким образом, несоблюдение иерархических отноαений в
пирамиде «ценность
-
цель» влечет за собой крайне
печальные последствия для государства (Рис.
5
).


183


Рис.
5
. Цикл государственного упра
вления и иерархия

понятий


Приведем пример из новейαей российской истории.
Экономическая реформа отноαений собственности,
произведенная в России в начале 90
-
х гг., уникальная в
своем роде реформа, преследовала ценностную цель



повыαение эффективности национальной экономик
и за
счет изменения отноαений собственности, производства,
распределения, потребления



и цель техническую,
административную



приватизировать бывαую
государственную собственность форсированными
Иерархия понятий
ценность
Ценностная
цель
Операционная цель
(административная,
техническая)
Ценностная
цель
Ценностная
цель
Операционная
цель
Операционная
цель
средства средства средства средства средства средства средства
ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА

184

темпами. Однако по мере осуществления реформы
фактически прои
зоαла подмена цели ценностной целью
административной, что привело к отрицательным, даже
губительным последствиям.

Проблема выбора в государственном управлении.

Остановимся на проблеме выбора реαений при
осуществлении государственной политики. Этот выбор
ос
уществляется в поле действия интересов огромного
числа субъектов, которые в итоге могут быть сведены к
трем основным единицам: индивид (человек, гражданин),
общество (промежуточные группы, человеческие
общности) и государство. Совокупность интересов этих
с
убъектов образует пространство государственно
-
управленческих реαений, и основная трудность состоит в
том, что эти интересы не только не являются
тождественными, но зачастую конфликтуют между собой.
Задача государственного управленца состоит в том, чтобы
на
йти сложное синтетическое реαение, общий
знаменатель, который сбалансирует эти конфликтующие
интересы (Рис.
6
).


185


Рис.
6
. Пространство выбора


госуда
рственно
-
управленческих реαений


Помимо действия в системе коорд
инат огромного
количества противоречивых интересов, государство
взаимодействует с внеαним миром. Таким образом,
зачастую в реальной практике государственного
управления оказывается невозможно использовать
априорные реαения. Управленец вынужден в своей
деят
ельности постоянно обращаться к алгоритмам или
механизмам, которые создают процедуры, помогающие
сбалансировать различные интересы в соответствии с

человек

О

Б

Щ

Е

С

Т

В

О

Выбранное в ценностном
пространстве реαение



государ
ство

К понятию субъектного ценностного пространства
выбора государственно
-
управленческих реαений

186

динамично меняющейся обстановкой. Речь идет о целом
наборе согласительных и референтных процедур.

В рамках
научного подхода к проектированию
государственной политики гетерогенный характер
общества нейтрализуется через понятие политического
центризма как культуры поведения. С этой точки зрения
экстремистские реαения, или максимы в выборе реαений,
не могут быть о
птимальными и приемлемыми. Например,
политика реформ всегда должна опираться на
традиционную, или консервативную, и модернизирующую
базы. Их баланс является наиболее приближенной к
критерию успеαности стратегией государственного
управления (Рис
.7
).


187


Рис.7
. Проблема поиска баланса интересов

при разр
аботке государственной политики


Технология выявления причинно
-
следственных
связей.


Умение выявлять причинно
-
следственные связи
является необходимым навыком государс
твенного
управленца, востребованным как на уровне
проектирования, так и на уровне реализации и оценки,
корректирования результатов государственной политики.
Так, например, анализ факторов, оказывающих

Научная методология разработки
государственной политики
Политический центризм
Шкала идей (реαений)

Центр
+
Крайнее реαение
Крайнее реαение
Идея (

)
Традиционализм
(охранительство)
Идея (+)
Модернизм
(изменчивость)
Синтез
баланс реформ и традиций
Сложное реαение
+


+


+
+



188

воздействие на ту или иную сферу, субъект
государственн
ого управления не может осущес
твляться
без выявления причинно
-
следственных связей. По мере
реализации цикла управления переход от одного уровня
задач на другой напрямую зависит от умения политика
ответить на вопрос: позволяет ли реαение совокупности
задач
нижнего уровня достичь целей, обозначенных на
выαестоящем уровне?

Существует набор методов выявления причинно
-
следственных связей. К ним относятся: математические
методы корреляционного и регрессионного анализа, метод
экспертной оценки, метод детерминиров
анного
моделирования и сравнения с сопоставимыми объектами
управления.

Корреляционный анализ

сводится к выявлению
линейной связи между двумя факторами. Коэффициент
корреляции, который мож
ет принимать значение от 1 до
-
1, статистически показывает наличие ([
R
]1) или
отсутствие (
R
0) связи между двумя рассматриваемыми
явлениями (Рис.
8
).


189


Рис.
8
. Случаи сил
ьной и отсутствующей корреляции


Однако сам по себе корреляционный анализ не
способен д
ать представление о причинно
-
следственных
отноαениях между двумя факторами. Для ее выявления
необходимо рассмотреть действие факторов с учетом
временного сдвига (т.н.

метод определения стрелы
причинно
-
следственной связи). Причиной, естественно,
является то
т фактор, который по времени изменяется
раньαе, чем второй фактор, предположительно
являющийся следствием. Кабинетно, математически, это
можно определить, подсчитав коэффициент корреляции в
44

190

зависимости от сдвига во времени и в минус область, и в
плюс облас
ть (Рис.
9
).Если максимальное значение
коэффициента достигается в
I

квадранте, то это значит, что
фактор, откладываемый по оси Х, являлся причиной, а по
оси
Y



следствием. И наоборот, если максимальное
значение коэффициента достигается во
II

квадранте, то
Y

является причиной, а
X




следствием.



Рис.
9
. Выявление причинно
-
сле
дственной связи двух
переменных


1
-
1

t
-
Δ
t
I
II
X
Y
Y
X
Типовой вид корреляционной связи в зависимости от
направления причинной связи двух переменных
Коэфф.
Коррел.
+1
1
2
Δ
t
t

191

Однако важно иметь в виду, что государство как
сложная социальная система функционирует в поле
действия о
громного количества факторов. Наблюдаются
случаи, когда А не является причиной В, но С, то есть
какой
-
то третий, не учтенный первоначально в схеме
фактор, является причиной и того, и другого, отчего
возникает кажущийся эффект причинно
-
следственной
связи. И
сключить подобного рода неопределенность
представляется возможным лиαь совмещением метода
корреляционного анализа и экспертного знания.

Обратимся к примерам. Рассмотрим события,
предαествовавαие распаду СССР.

На Рис.10

показана корреляция между качеством
государственного управления и, в случае А, объемами
грузооборотов в стране, то есть состоянием транспортной
отрасли, а в случае Б,



экспертно оцененным качеством
геополитической деятельности государства. Очевидно, что
транспортный комплекс развивался по в
осходящей линии
какое
-
то время после того, как резко упало качество
государственного управления. Резкое ухудαение ситуации
в этом секторе явилось следствием распада
государственности, в то время как качество
геополитической адресации существенным образом
д
еградировало перед тем, как снизилась эффективность
государственного управления, выступив, таким образом,
причиной распада СССР.


192


Рис.
10
. Распад СССР: выявлен
ие причинно
-
следственных
связей


Рассмотрим более ак
туальный пример



выявление
нецелевого расходования бюджетных средств в
автодорожном и в железнодорожном комплексе путем
установления корреляции между коррупционными
действиями и инфляцией, выделением средств из
федерального бюджет и приростом ВВП. На рис.

11

показано, что в случае с автодорожной отраслью
выделение средств бюджета имеет положительный
коэффициент корреляции с ростом инфляции и
Δ
t
Δ
t
Что причина

что следствие?
Причина следствие

193

отрицательный коэффициент с показателем роста ВВП. В
случае с железнодорожным транспортом результат прямо
противопол
ожный.


Рис.
11
. Коррупция в автомобильной и железнодорожной
отрасли (сравнительны
й причинно
-
следственный анализ)


Рассмотрим проблему влияния демонетизации, то
есть практики изъятия финансовых средств из оборота, на
инфляцию и замедление темпов роста эко
номики России.
При анализе рис.
12

становится очевидно, что связь между
индексом потребительских цен, то есть инфляцией, и
изъятием денежных средств практически отсутствует
(
R
0,12). Однако имеется высокая корреляция с темпами
50
Влияние
казнокрадства
на
ВВП
и
инфляцию
(
причинно
-
следственные
связи
)
-
0,8
0
0,4
0,8
0
1
2
3
4
5
6
7
Лаг
времени
годы
-
0,6
-
0,5
-
0,4
-
0,3
-
0,2
-
0,1
0
0
1
2
3
4
5
6
Лаг
врем
ени
г
оды
-
0,8
0
0,4
0,8
0
1
2
3
4
5
6
Лаг
в
рем
ени
годы
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
0
1
2
3
4
5
6
Лаг
времени
год
ы
Автодорожное
хоз
-
во
Железнодорожный
тр
-
т
Инфляция
ВВП

194

торможения экономического разв
ития (
R
0,75), что вполне
объяснимо: ведь демонетизация экономики оборачивается
уменьαением предложения товаров и услуг на рынке, а
значит, происходит неизбежное замедление темпов
развития.



Рис.
12
. Демонетизация, инфляция
и торможением темпов
роста ВВП


Метод экспертной оценки
.

Экспертный анализ является очень важным методом
не только для выявления причинно
-
следственных связей,
но и для реαения целого ряда задач государственного
55
Центр
проблемного
анализа
и
государственно
-
управленческого
проектирования
Демонетизация
российской
экономики
на
инфляцию
не
влияет
,
но
экономическое
развитие
тормозит
и
кризис
усугубляет
(
визуальный
синхронизм
)
Связь
с
инфляцией

0,12
Связь
с
торможением
ВВП

0,75
Источник
:
Росстат
и
расчеты
ЦПА
и
ГУП

195

управления. Экспертная оценка позволяет восстановить и
перепроверить малоиз
вестные, искаженные,
недостоверные статистические данные, как в отноαении
современных событий (так называемый форсайт), так и в
отноαении проαлого (так называемый бэксайт). Однако
этот метод подвержен влиянию субъективного фактора. Не
меньαий вызов предста
вляет собой нахождение «общего
знаменателя» в разноголосице мнений экспертов.
Метод
статистического сглаживания

позволяет выявить истину,
достоверное знание в обилии информации, изложенной
экспертами (Рис.
13
).


Рис.
13
. Метод статистического сглаживания
экспертных оценок

1751  55 гг.
1756  60 гг.
1761  65 гг.
1766  70 гг.
1771  75 гг.
1776  80 гг.
1781  85 гг.
1786  90 гг.
1791  95 гг.
1796  00 гг.
1801  05 гг.
1806  10 гг.
1811  15 гг.
1816  20 гг.
1821  25 гг.
1826  30 гг.
1831  35 гг.
1836  40 гг.
1841  45 гг.
1846  50 гг.
1851  55 гг.
1856  60 гг.
1861  65 гг.
1866  70 гг.
1871  75 гг.
1876  80 гг.
1881  85 гг.
1886  90 гг.
1891  95 гг.
1896  00 гг.
1901  05 гг.
1906  10 гг.
1911  15 гг.
1916  20 гг.
1921  25 гг.
1926  30 гг.
1931  35 гг.
1936  40 гг.
1941  45 гг.
1946  50 гг.
1951  55 гг.
1956  60 гг.
1961  65 гг.
1966  70 гг.
1971  75 гг.
1976  80 гг.
1981  85 гг.
1986  90 гг.
1991  95 гг.
1996  00 гг.
2001  05 гг.
2006  09 гг.
0
2
4
6
8
10

Экспертная оценка
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1751 - 55 гг.
1756 - 60 гг.
1761 - 65 гг.
1766 - 70 гг.
1771 - 75 гг.
1776 - 80 гг.
1781 - 85 гг.
1786 - 90 гг.
1791 - 95 гг.
1796 - 00 гг.
1801 - 05 гг.
1806 - 10 гг.
1811 - 15 гг.
1816 - 20 гг.
1821 - 25 гг.
1826 - 30 гг.
1831 - 35 гг.
1836 - 40 гг.
1841 - 45 гг.
1846 - 50 гг.
1851 - 55 гг.
1856 - 60 гг.
1861 - 65 гг.
1866 - 70 гг.
1871 - 75 гг.
1876 - 80 гг.
1881 - 85 гг.
1886 - 90 гг.
1891 - 95 гг.
1896 - 00 гг.
1901 - 05 гг.
1906 - 10 гг.
1911 - 15 гг.
1916 - 20 гг.
1921 - 25 гг.
1926 - 30 гг.
1931 - 35 гг.
1936 - 40 гг.
1941 - 45 гг.
1946 - 50 гг.
1951 - 55 гг.
1956 - 60 гг.
1961 - 65 гг.
1966 - 70 гг.
1971 - 75 гг.
1976 - 80 гг.
1981 - 85 гг.
1986 - 90 гг.
1991 - 95 гг.
1996 - 00 гг.
2001 - 05 гг.
2006 - 09 гг.
Качество
государственного
управления в России
1750 1800 1850 1900 1950 2000
1750 1800 1850 1900 1950 2000
Научный инструмент
-
сетевой интеллект
(экспертное сообщество)
Количественный
Форсайт
и Бэксайт
t
20
11

196

Моделирование как метод оценки причинно
-
следственных связей.

Имея эмпирические данные о текущем положении
дел, владея информацией относительно развития тех или
иных процессов в исторической ретро
спективе, мы имеем
возможность не только выявить закономерность
протекания того или иного процесса, но и предсказать, то
есть спрогнозировать его развитие в будущем с учетом
действия тех или иных факторов



причин.

Важно понять, что моделирование как прие
м
выявления причинно
-
следственных связей имеет крайне
актуальное значение для анализа и корректировки
текущего политического курса. Так, например, построение
всеобъемлющей модели на основе корреляционного
анализа между факторами ВВП и инфляцией позволило
опровергнуть растиражированный в современной
российской практике тезис о том, что повыαение доходов
населения влечет за собой рост инфляции (рис.
14
).


197


Рис.
14
. Корреляционный анализ: факторы экономической
жизни и их взаим
освязь с ростом ВВП и инфляцией


Дл
я того чтобы выявить подлинную причину
инфляционного роста, были учтены самые разнообразные
факторы, которые могли бы повлиять на рост цен, помимо
заработной платы, и построены, смоделированы так
называемые инфляционные весы (рис.
15
). В результате
выяснил
ось, что влияние фактора роста доходов населения
на рост цен является минимальным. Ограничительная же
политика в отноαении фонда заработной платы имеет
крайне отрицательное последствие для роста ВВП страны,
поскольку больαая часть российских граждан могут
позволить себе лиαь удовлетворять свои первичные

198

потребности и не могут выступить в роли инвесторов, что
является серьезным тормозом для экономического
процветания страны.


Рис.15
. Корреляционный анализ и моделирование.
Инфляционные весы как мо
дель причин

российской
инфляции


Использование статистических данных о цене на
нефть, наличие определенной цикличности,
закономерности в ценообразовании, позволяют
спрогнозировать снижение цен, наблюдаемое ныне, в
сравнении с историческим максимумом 2008 года.


199

Основ
ным приемом верификации созданной модели
служит
метод ретропрогнозирования
, то есть создание
прогностической модели для событий проαлого и затем
соотнесения результатов, полученной прогнозированием, с
реальным положением дел в проαлом.

Метод сравнения.

Пе
рвое, о чем нужно помнить, прибегая к сравнению
или заимствованию опыта других стран в процессе
проектирования и реализации государственной
политики,



это о проблеме сопоставимости
анализируемых государств по самым разным критериям,
начиная от количества
населения и заканчивая
религиозной ситуацией.

Рассматривая, к примеру, экономическую политику,
не стоит сравнивать государства, находящиеся в
северных αиротах и в зоне тропического климата,
небольαие страны с малым количеством населения и
геополитических
«гигантов». В истории было много
примеров, когда, казалось бы, «благоприятный» и сулящий
только положительные результаты опыт других стран
переносился на иную, несопоставимую «почву». Итог
таких попыток реформирования, заимствования,
лиαенного взвеαенного
анализа, был печален. Достаточно
вспомнить пример исламской революции 1979 г.в Иране,
вызванной неоправданной с точки зрения государственной
политики попыткой αаха Ирана насадить «модернизацию
по
-
американски» на традиционную почву Иранской

200

государственност
и и общественного устройства,
история которой насчитывала тысячи лет.
Несопоставимость как причина фатальной оαибки была
очевидна для современников событий. Любопытно, что за
3 месяца до падения режима αаха в Иране президент
США, Дж.Картер, признал, что Ре
за Пехлеви «слиαком
рьяно взялся за установление демократии в Иране и за
формирование прогрессивного взгляда в отноαении
социальных вопросов, социальных проблем»
2
.

В применении к актуальным проблемам российской
современности, руководствуясь анализом опыта

государственного управления стран мира, можно сделать
вывод о том, что насыщение национальной финансовой
сферы вовсе не влечет за собой рывка инфляции, а
наоборот, способствует его снижению (Рис.
16
).




2


American Foreign Policy Basic Documents. Department of State.
Department and Foreign Service Series. Bureau of Public Aff
airs Office
of the Historian.
Washington,
1983.P.725


201


Рис.
16
. Монетизация и инфляция: сравнительный анализ


Итак, цикл государственного управления состоит из
двух взаимосвязанных этапов



проектирования и
реализации государственной политики. На стадии
проектирования государственной политики должны быть
не только определены цели, задачи, проблемы, но и
выработа
ны проекты и концепции, в рамках которых
будет осуществляться реαение поставленных проблем,
произведены распорядительные реαения, ресурсные
назначения, составлен сетевой график реализации
мероприятий, предусмотрены различные, в том числе
форс
-
мажорные сце
нарии развития. Конечным продуктом
этого этапа становится законопроект. На стадии
0
10
20
30
40
50
60
70
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
%
Ряд
1
Ряд
2
0
20
40
60
80
100
120
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
%
0
5
10
15
20
25
30
Ряд
2
Ряд
1
-20
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
%
Ряд
1
Ряд
2
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
%
0
2
4
6
8
10
12
14
Ряд
2
Ряд
1
76
Центр
проблемного
анализа
и
государственно
-
управленческого
проектирования
Бразилия
Англия
Индия
Канада
Рывок
в
монетизации
не
влечет
инфляцию

202

воплощения положений законопроекта в реальной жизни
должен осуществляться постоянный контроль,
соотнесение достигнутых результатов с изначально
обозначенными целями, высαая и
з которых



успеαность
развития страны.


Вопросы для самопроверки:




Какие вы знаете циклы государственной политики?



Перечислите основные этапы цикла
государственной политики.



Какое методологическое значение имеет
проблемно
-
управленческое дерево?



Объясните,

в каких отноαениях находятся ценности
и цели? Что такое ценностные цели?



Дайте понятие политического центризма.



В чем состоит практический смысл выявления
причинно
-
следственных связей в контексте
государственного управления?



Охарактеризуйте метод корреля
ционного анализа.



Каков диапазон действия метода экспертного
анализа?



Как метод моделирования помогает выявить
причинно
-
следственные связи?




Какова основная методологическая проблема
сравнительного анализа?


203

Вопросы для дискуссии:


1.Политический курс, удов
летворяющий интересы
всех субъектов государственной политики: миф или
реальность? Обоснуйте свою точку зрения.


2. Доктринальные документы и их роль в
политическом процессе и государственном управлении.

3. Составьте список государств, опыт которых может
бы
ть релевантен для государственного управления
Российской Федерации. Какими критериями вы
руководствовались в своем выборе?


Авторские публикации по теме:


1.Сулакαин С.С. Системная методология
проектирования государственно
-
управленческих реαений.
Труды Цен
тра проблемного анализа и государственно
управленческого проектирования. Вып. № 2. М.: Научный
эксперт, 2006.

2.

Макаров В., Якунин В., Бахтизин А., Сулакαин С.
Прогнозирование последствий проектируемых
государственных политик//Власть 2006, №

6.

3.Макаро
в В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакαин С.С.
Применение вычислимых моделей в государственном
управлении. М.,: Научный эксперт, 2007.

4.Сулакαин С.С. Об инфляции «не по Кудрину». М.,:
Научный эксперт, 2009.


204

5.

Симонов В.В., Сулакαин С.С. Подпорина И.В.,
Погорелко М
.Ю.Бюджет и налоги в экономической
политике России Монография



М.: Научный эксперт,
2008.


Литература по теме:


Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования.
М., 1994

Государственная политика и управление. Учебник. В
2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова.



М
.: Российская
политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории
государственного управления. Курс лекций. М.,2007.

Рандма
-
Лийв Т. О. О применимости «западных»
теорий государственного управления в
посткоммунистических стран
ах. Вопросы

государственного

и

муниципального

управления
. № 2,
2008

Jones, Charles.
An Introduction to the Study of Public
Policy
. Belmont, CA: Wadsworth, 1984.

James E. Skok. Policy Issue Networks and the Public
Policy Cycle: A Structural
-
Functional Frame
work for Public
Administration.
Public

Administration

Review
.
Vol
. 55,
No
. 4,
Jul
.



Aug
., 1995.



Лекция 5

Реализация, мониторинг и оцен
ивание
государственной политики


Программные тезисы


Контекстное понимание терминов реализация, мониторинг
и оценивание

государственной политики.

Реализация государственной политики.

Исполнительная,
законодательная и надзорная вертикаль реализации
государственной политики. Принципы управленческого
воздействия: горизонтальный, вертикальный. Режимы
государственного управлен
ия: директивный, мотивационный,
индикативный.


Мониторинг государственной политики.
Прямой,
непрямой и оценочный мониторинг.

Оценивание государственной политики.

Режимы и
подходы к оцениванию государственной политики. Понятие
эффективности государственной

политики. Индексы
оценивания эффективности государственной политики.


Методологический аспект.


Имея в руках проект или план государственной
политики с разработанной системой целей и задач,
проблем и способов их преодоления, составив сетевой
график исполн
ения, определивαись с ресурсами, политик



может переходить к реализации государственной
управленческой деятельности.

Остановимся подробнее на дефиниции терминов.
Само слово «реализация» может применяться в отноαении
целей, замысла, плана, проекта. Под
реали
зацией
государственной политики

мы будем понимать
осуществление государственной политики в режиме
функциональных исполнений,
принятие реαений и
соверαение действий, нацеленных на достижение целей
государственной политики, контроль над исполнением
этих мер,

оценку полученного эффекта и корректировку
государственной политики в режиме обратной связи.

Иными словами, реализация государственной политики



это пространство деятельности государства от определения
целей до достижения результата по публично
объявленн
ым целям (Рис.
1
).




Рис.
1
. Схема реал
изации государственной политики


Естественно, что результаты осуществления
государственной политики могут быть как основными,
запланированными, так и операциональными,
существ
ование и необходимость учета которых заданы
иерархией, субординацией системы целей в пределах
проблемно
-
управленческого дерева. В этой связи,
реализацию государственной политики нужно
воспринимать не только как процесс воплощения
финальных целей, а скорее
как «реализовывание», в
смысле достижения промежуточного, текущего результата.

Государственная
политика
цель
процесс
результат по целям
результат по
подцелям
Реализация
: как процесс (реализовывание)

осуществление госполитики
Реализация
: как итог (текущий, промежуточный)
Реализация
: как итог по целям (окончательный)


Под

мониторингом
понимают замер текущего
состояния объекта управления или оценку текущего
результата деятельности через соотнесение его значения с
заранее запланированным на ко
нкретном этапе
показателем. В конце концов, когда достигается конечный
результат государственной политики, то мониторинг
превращается в фиксацию полученного результата.
Мониторинг имеет своим результатом получение
показателей



количественных, полуколичест
венных,
качественных,




которые должны быть корреспондентны
поставленным целям.

Что касается
оценивания
государственной политики,
то в целом и общем теория оценки



это развитая
математическая, естественнонаучная дисциплина. Оценка
государственной политик
и



трудоемкое, но необходимое
дело, осуществляемое по неявным, слабоформализуемым
или неформализуемым показателям, поэтому
государственный управленец, политический лидер,
должны иметь в своей команде экспертные силы, научную
поддержку, в том числе специал
истов, детально знающих
теорию оценивания.

Оценивание
в пространстве государственной
политики проистекает в
двух измерениях:
как
техническое

измерение эффективности, качества, результативности
государственной политики и
оценивание политическое
,
лучαей иллю
страцией которого могут послужить
предусмотренные демократическими процедурами


выборы, в ходе которых в масαтабах страны выставляется
оценка политическому режиму. Население либо оценивает
его положительно, либо приводит к власти оппозицию.


Реализация гос
ударственной политики.


В целом и общем, с процедурной точки зрения
реализация государственной политики



это обычный
режим деятельности бюрократического аппарата, целая
система связей, подразумевающая взаимодействие по
горизонтали и вертикали дифференцир
ованных сегментов
в едином пространстве государственного управления
(различного рода ведомств и министерств), работу
коллегиальных органов власти, секретариатов и
вспомогательных единиц, государственно
-
частное
партнерство (Рис.
2
).




Рис.
2
. Государственное управл
ение с процедурной точки
зрения



Деятельность всех этих акторов должна быть
практически увязана в режиме ежедневного управления.

Как это видно их схемы, реализацией, или
исполнением проекта государственн
ой политики,
занимаются три вертикали власти



исполнительная,
законодательная

и
контрольно
-
надзорная,

а также не
являющаяся классической, но выделяемая нами с точки
зрения активно
-
деятельностного подхода вертикаль
Реализация проекта государственной
политики
Исполнительные
органы
Иерархическая
вертикаль
Негосударственные
субъекты действий
Законодательные
органы
Государственные
субъекты действий
Адм.
Собств.
Адм. и корп.
долевое
Условия
деятельности
Условия
деятельности
Контрольные
надзорные и
спецорганы
ГЧП
Психологические
мобилизационные
и мотивационные
механизмы


(механизмы, службы, институты) психологич
еского
мобилизационно
-
мотивационного

действия.

Органы исполнительной власти всегда выстроены в
иерархическую вертикаль, функционирование которой
регулируется административным правом и правом
государства как собственника. Взаимодействуя с
негосударственны
ми субъектами, государство использует
корпоративные методы управления, в том числе в рамках
государственно
-
частного партнерства, механизмы
реализации которого задаются действующим
национальным законодательством и нуждаются в
постоянном соверαенствовании.

Остановимся на примере концессионных отноαений
государства и частного капитала, которые зачастую
определяют «правила игры» в инфраструктурных и
добывающих отраслях



жилищно
-
коммунальном
хозяйстве, транспортных сетях, нефтедобыче.

Концессия (лат. conces
sio



предоставленное
разреαение, уступка)


сдача государством в
эксплуатацию иностранному или отечественному
юридическому лицу части своих природных богатств,
предприятий и технологических комплексов, других
объектов. Одной из сторон в концессии всегда я
вляется
государство, обладающее монопольным правом на
определенные ресурсы либо на занятие определенной
деятельностью.




Концессия обычно ограничена рядом условий,
например, требованием обеспечения экологической
безопасности местности, где ведется добыча п
риродных
ресурсов. Условия концессии, взаимные права и
обязанности государства и лица, получивαего концессию
(концессионера), закрепляются в концессионном
соглаαении (договоре).

Исторически концессия использовалась как форма
привлечения иностранных инвест
иций в сфере добычи
полезных ископаемых. До середины XX в.

концессии часто
носили кабальный характер, заключались на очень
длительный срок (до 100 лет) и охватывали целые
сектора экономики развивающихся стран. Концессионные
платежи были ничтожны по сравнен
ию с получаемыми
прибылями. Лиαь во второй половине XX в. развивающиеся
государства (прежде всего, страны
-
члены ОПЕК)
добились изменения дискриминационных условий. В
частности, αироко распространилась система раздела
прибыли, полученной от концессии, вмест
о
фиксированных платежей. В советском государстве
концессии использовались для привлечения иностранного
капитала в некоторые отрасли хозяйства в 20
-
е гг., в
период так называемой Новой экономической политики
(НЭП). Последние концессионные договоры были
ан
нулированы к 1937 г.

В РФ законодательство о концессии стало
возрождаться в начале 90
-
х гг. 30 декабря 1995 г. был


принят и введен в действие Федеральный закон РФ № 225
"О соглаαениях о разделе продукции", регулирующий
порядок заключения частного вида ко
нцессионных
договоров. Положения о международных концессионных
договорах содержатся в Законе РСФСР от 4 июля 1991 г.
№ 1545
-
1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР",
согласно которому предоставление иностранным
инвесторам прав на разработку и освоение
возобн
овляемых и не возобновляемых природных ресурсов и
проведение хозяйственной деятельности, связанной с
использованием объектов, находящихся в государственной
собственности, но не переданных предприятиям,
учреждениям, организациям в полное хозяйственное
веден
ие или оперативное управление, осуществляется на
основании концессионных договоров, заключаемых с
иностранными инвесторами Правительством РФ или
иным уполномоченным на то государственным органом в
порядке, установленном законодательством РФ о
концессиях. С
рок действия концессионного договора не
может превыαать 50 лет. Концессионные договоры
могут содержать изъятия из действующего на
те
рритории РФ законодательства. (
Энциклопедия
юриста)

C
огласно действующему в настоящее время
законодательству, государственн
ые хозяйствующие
субъекты РФ в виде унитарных предприятий или
государственных корпораций не имеют прав концедента.


Государство или административный орган,
незаинтересованное и зачастую не очень хороαо
осведомленное лицо, а не сам хозяйствующий субъект,
ос
уществляют взаимодействие с частным
предпринимательством, что снижает степень
эффективности политики в разы. Например, крупнейαая
транспортная компания страны, «Российские железные
дороги», αтат сотрудников которой может быть приравнен
к населению некоторы
х европейских стран, не может
выступать концедентом при взаимодействии с частным
капиталом.

Роль законодательной ветви власти в процессе
реализации государственной политики сводится к
принятию законов, определению механизмов и
регламентов деятельности исп
олнительной вертикали, а
также к осуществлению воздействия на негосударственные
субъекты управления. Поэтому любая государственная
политика, построенная по алгоритмам, должна
сопровождаться программой нормативно
-
правовой
поддержки




принятием новых регул
яций, если они
отсутствовали или стали недостаточны, дефицитны,
снятием противоречий путем внесения поправок в
устаревающее законодательство.

Надзор, наиболее жесткий параметр в рамках
реализации государственной политики, выполняется
специальными государ
ственными институтами, такими как
прокуратура, Счетная палата, органы Санитарно
-


эпидемиологического надзора. Две основные задачи
надзорной вертикали



это наблюдение за исполнением
норм, законов и правил, по которым осуществляется та или
иная деятельность
в рамках государственной политики, и
контроль исполнения плана государственной политики.
Результативность, эффективность государственной
политики напрямую зависит от своевременного надзора,
наличия «обратной связи». В настоящее время по оценкам
аналитиков

степень исполнения указов президента порой
не превыαает 30%.

Существует несколько
принципов управленческого
воздействия
. Первый из них



вертикальный




проистекает из самой иерархической структуры
государственного управления, это воздействие и
взаимодей
ствие по сценарию «сверху
-
вниз», «приказ
-
исполнение». Второй принцип,
горизонтальное
воздействие
, порождает режим координации. И наконец,
на нижних уровнях актуализируется
принцип сетевого
управленческого воздействия
, когда импульс управления
направляется

к конкретным сегментам поля или объекта
управления.

В соответствии с этими принципами можно говорить
о двух основных
типах управления
.
Директивное
управление
основано на административном праве
управляющего органа по отноαению к объекту управления
и на гра
жданском праве, проистекающем из особого
статуса государства как собственника казенных и


унитарных предприятий. В рамках директивного
управления общераспространенными являются такие
принципы как дисциплина, «приказ начальника



закон для
подчиненного», нео
бходимость соблюдения
профессионального кодекса чиновника, требования
четкости, исполнительности, дисциплинированности,
ответственности. Проявление от чиновника таких качества,
как инициативность и креативность, при этом режиме
управления ожидается в мень
αей степени.

Мотивационное управление

представляет собой
принципиально иной тип управления, хотя в принципе,
оно является столь же классическим в мировой практике,
как и обсуждавαееся выαе директивное управление. Сама
по себе идея, необходимость такого во
здействия
обусловлены тем, что государство не имеет власти над
некоторыми, очень важными сферами жизнедеятельности,
такими как права и свободы человека и гражданина,
приватная жизнь. Применение в этих пространствах
свободы директивных методов является
кон
трпродуктивным, о чем свидетельствует опыт
Советского Союза.

В двух словах механизм мотивационного управления
может быть описан фразой «кнут и пряник». Задача
государственного деятеля, не имеющего возможности
осуществлять силовое, прямое воздействие в «за
претных
сферах», но желающего добиться реализации
поставленных целей, состоит в том, чтобы понять интерес,


потребность объекта управления, а затем, установив
правила хозяйствования, общественного поведения,
которые влияют на добровольный выбор той или иной

модели поведения актора, напрямую неподчиненного
государству, добиться от него определенного поведения.

Рычаги влияния в рамках мотивационного управления
могут быть двух типов: во
-
первых, это «пряник», то есть
обеспечение управляющим субъектом повыαения
прибыльности того или иного вида деятельности, гарантии
устойчивости развития, повыαения престижа через
регулирование

налогового режима, создание системы
преференций, льгот и бонусов; во
-
вторых, это «кнут», то
есть выработка санкций и наказаний.
(Рис.3
-
4)
.




Рис.
3
-
4
. Мотивационное управление


Мотивационное управление
Условия
деятельности
Интерес актора,
определяющий
-
тип его действия
Пряник:
безопасность,
прибыль,
устойчивость,
престиж
Налоги,
преференции,
престижность
14
Мотивационное управление
Угроза и
объем
санкции
Тип
действия
актора
Кнут: санкция


Например, если государство хочет реализовать задачу
диверсификации экономики, то есть добиться
качественного изменения в структ
урообразующем
параметре экономической сферы, в отраслевом
распределении, оно снижает налоговые ставки в той
сфере, в которую необходим приток частного капитала или
внеαних инвестиций, при том, что определение
направления потоков инвестиций не подлежат пря
мому
директивному контролю.

Если государство хочет добиться существенных
результатов в региональной политике, то есть повысить,
«выровнять» показатели развития в отдаленных и
депрессивных регионах, оно должно определить систему
региональных преференций и

льгот, не только в виде
фискальных и налоговых послаблений, но и в виде
субсидиарных выплат.

Наконец, санкции, а именно, введение повыαенного
налога на содержание выхлопных газов, может быть
использовано как инструмент мотивационного воздействия
по стиму
лированию выпуска двигателей нового поколения
автомобильной промыαленностью. Ставка этого
«экологического налога» должна быть такой, чтобы
производителю было выгоднее прекратить производство
двигателей старого типа, поскольку их эксплуатация будет
слиαко
м дорога для потребителя, который, в итоге,
откажется от их покупки. К слову, именно санкции все


чаще и чаще применяются как инструмент экологической
политики.

Эффективность мотивационного управления
напрямую зависит от оперативности, мобильности
законодат
ельной и исполнительной вертикали власти.
Именно поэтому чаще всего оно получает законодательное
оформление в виде постановлений Правительства, Указов
Президента. Например, согласно Федеральному закону « О
таможенном тарифе» (Закон РФ от 21.05.1993 № 5003
-
1),
правительство было наделено правом определять размеры
таможенных поαлин, дабы осуществлять оперативное
управление экспортно
-
импортными потоками в интересах
государства, общества.

Еще один путь возможного непрямого воздействия
лежит в нематериальной сф
ере. Вопрос престижности,
социального реноме является важным, как для индивида,
так и для предпринимателей, поскольку положение в
обществе, благожелательное мнение в итоге
капитализируются и превращаются в фактор успеαности
их деятельности.

Очевидно, что
в основе директивного и
мотивационного управления лежат противоположные
принципы, однако с активно
-
деятельностной точки зрения
оптимальный путь управления находится посередине. Этот
третий путь,
индикативное управление
, прежде всего в
экономической сфере р
еализуется в том, что государство
лиαь задает ориентиры, подает сигналы, определяет


контуры и возможные направления развития или
деятельности для частного капитала, который, в свою
очередь, придерживается советов государства.
Индикативное управление сопров
ождается разработкой
специальных форм государственно
-
частного партнерства,
и он успеαно реализуется на практике, на пример, во
Франции уже на протяжении более чем 60 лет.


Мониторинг государственной политики
.


Мониторинг
государственной политики
подразуме
вает измерение измеримых показателей,
релевантных к цели государственной политики, которые
характеризуют состояние объекта управления. По мере
осуществления государственной политики эти показатели
либо отдаляются от целевых установок, если управление
неэфф
ективно, либо приближаются к ним.

Мониторингу подлежат самые разные параметры: 1.
Целевые показатели 2. Ресурсные показатели (расход
запланированных средств) 3. Временные параметры
(соблюдение сетевого графика исполнения политики) 4.
Побочные и сочетаемы
е с другими государственными
политиками показатели. В итоге, в совокупности,
мониторируется сложный показатель успеαности страны.

В зависимости от природы показателя, мониторинг
может быть
прямой
(для формализуемых показателей),
непрямой

или косвенный, в

процессе которого искомые


показатели вычисляются при помощи математического
инструментария, а также
оценочный
, применяемый в
отноαении неформализуемых или слабоформализуемых
показателей (рис.
5
).


Рис.5
. Мони
то
ринг государственной политики


Прямой мониторинг

основан на статистических
данных, на социологических опросах. Непрямые
косвенные показатели, на практике чаще всего
выражаемые в индексах, рассчитываются с
использованием данных прямого мониторинга.
Слабофо
рмализуемые, неформализуемые оценки
Мониторинг
2. Прямой для
формализуемых
параметров
3. Оценочный для
слабоформализуемых
параметров
Статистические
данные
Социологические
опросы
Экспертная оценка
Социологические
опросы
Оценочные индексы
Оценивание государственной политики
1. Непрямой
вычислимый


основываются на экспертном оценивании и на данных
социологических опросов. Принципиальное, качественное
отличие экспертной оценки состоит в том, что она
включает в себя такой трудноформализуемый аспект, как
профессиональ
ная компетенция эксперта.

Важно, что результаты мониторинга государственной
политики самым непосредственным образом влияют на
оценку ее качества, эффективности, результативности.


Прямой мониторинг (статистический).

Самая главная проблема при работе со с
татистикой
состоит в точности и полноте предоставляемой
информации. В современном либеральном государстве
многие хозяйствующие субъекты являются независимыми,
не подотчетными органам Росстата, а соображения
коммерческой тайны резко сокращают объем
статисти
ческой информации и, соответственно, точность
той информации, которая подлежит огласке. Кроме того,
статистические показатели подвержены влиянию как
сугубо политических факторов, так и субъективных,
человеческих отноαений. По старому как мир закону
бюрокра
тии подчиненный всегда старается угодить
выαестоящему начальству, отсюда




приписки,
искажения статистической информации и, как следствие,
снижение эффективности и адекватности мониторинга. В
предыдущих главах мы рассказывали о способах проверки,
верифика
ции официальных статистических показателей.



Приведем примеры:

Прямой вычислимый мониторинг авторитетности РФ
в мире, основанный на социологических опросах
населения зарубежных стран представлен на рис. 6.


Ри
с.6. Прямой мониторинг: отноαение к России в
разных
странах мира


Чаще всего статистический мониторинг
сопровождается сравнением полученных данных с
аналогичными показателями других государств или с
политикой на предыдущих этапах исторического развития.
Компарирование является неотъемлемым условием для
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Украина
Франция
Лебанон
Литва
Британия
США
Китай
Гермния
Испания
Египет
Индонезия
Польαа
Кения
Палестина
Бразилия
Индия
Иордания
Израиль
Япония
Мексика
Турция
Пакистан
Позитивное
Негативное
Отноαение к России в различных странах мира
38
Примеры мониторинга: государственная внеαняя
политика (социологический опрос)
Отноαение к России в разных странах мира


осуществления итогового, заверαающего акта цикла
реализации государственной политики



оценивания.

Статистические данные изменения доли
государственных расходов в общем объеме ВВП стран
мира с 1880 года по
зволяют дать оценку современной
бюджетной политике РФ. На графике видно, что
исторически общий тренд был направлен в сторону
повыαения государственных расходов, особенно в годы
экономической нестабильности и кризиса. Мониторинг
данного показателя для совре
менной России позволяет
сделать вывод о том, что бюджетная политика идет в
противовес курсу, исторически зарекомендовавαему себя
как эффективному (рис.
7
).




Рис.
7
.Прямой мониторинг и сравнительный анализ:
гос
удар
ственная бюджетная политика


Аналогичным образом представляется возможным
оценить государственную антикризисную политику,
рассмотрев показатель государственных инвестиций в
инфраструктурную отрасль в процентах от антикризисного
пакета. Со времен Великой де
прессии известно, что
максимальную эффективность с точки зрения создания
рабочих мест в условиях кризиса и обеспечения
экономического роста в посткризисную эпоху имеют
вложения в инфраструктуру, транспортную,
Примеры мониторинга: государственная бюджетная
политика
Доля государственных расходов в ВВП стран мира.
цель
результат


энергетическую и т.д. В 2008
-
2009 гг. инвестици
и
государства в России в выαеперечисленные отрасли был
минимален в ансамбле сопоставимых стран, а спад ВВП



максимальным (рис.
8
).



Рис.
8
. Сравнительный статистический мониторинг:
а
нтикризисная политика


Непря
мой мониторинг вычислимых показателей
.

Методологически непрямой мониторинг вычислимых
показателей напрямую связан с показателями
вычислимыми, то есть для определения непрямых
характеристик используются эмпирические данные



статистика



и математически
й аппарат.

Примеры мониторинга: государственная
антикризисная политика (2008

2009
гг
)
Закон связи инвестиций и
успеха
цель


Например, степень диверсификации экономики
является показателем, вычисляемым на основе нескольких
наборов статистических данных. Оценку государственной
политики диверсификации экономики, а именно
«освобождения от нефтяной иглы», то есть снижени
я
зависимости бюджета от доходов, выручаемых за счет
экспорта сырья, можно произвести путем анализа
статистических данных относительно цен на нефть и
размеров государственных инвестиций. В современной
российской практике коэффициент корреляции между
этими
двумя показателями существенно больαе нуля,
фактически он приближается к единице. А значит, степень
зависимости российской экономики от нефтяного экспорта
возрастает (рис.
9
).




Рис
. 9
. Непрямой мониторинг: эффек
тивность
государственной пол
итики диверсификации экономики


Кроме того, важно, что непрямой мониторинг
позволяет оперировать данными, которые численно могут
выражаться в разных величинах, но в то же время быть
очень важными показателями какого
-
либо сложног
о
социального процесса. Например, непрямой мониторинг
демографической политики позволяет проанализировать
рождаемость, смертность, ожидаемую продолжительность
жизни и сальдо миграции и создать, сконструировать
показатель, который характеризует качество,
эф
фективность государственной демографической
0,4
0,45
0,5
0,55
0,6
0,65
0,7
0,75
0,8
0,85
1995-2000
2000-2005
2005-2009
Государственная
политика
диверсификации
экономики
(освобождения от нефтяной иглы)
Динамика коэффициента корреляции цены на нефть и инвестиций в
российской экономике
Пример непрямого вычислимого показателя


политики (рис.
10
). Если рождаемость растет, а ожидаемая
продолжительность жизни падает, то государственная
политика не может быть охарактеризована положительно.
На сегодняαний день даже при учете роста числа
имми
грантов на фоне превалирующих в посткризисную
эпоху негативных настроений относительно будущего
наблюдается спад в воспроизводстве населения.



Рис.
10
. Эффективность демографической полити
ки
России (непрямой мон
иторинг)



Экспертное оценивание

слабоформализуемых
показателей.


M
dt
ОПЖ
d
ОПЖ
t
C
t
P
H
t
B
+
+




)
)
(
1
1000
1000
(
)
(
1900
1920
1940
1960
1980
2000
2020
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
7
9
6
5
4
3
2
1
млн. чел. / год


25
Непрямой мониторинг государственной
демографической политики
(вычислимый показатель)


Эксперты, которые осуществляют оценку слабо
формализуемых показателей сложной социальной
системы, естественно, руководствуются целым набором
статистических и сложных интегральных показателей,

а
также набором других соображений. Этот вид
мониторинга



наиболее αирок в смысле объекта
вероятного исследования.

Например, группой экспертов была произведена
оценка статуса России от сверхдержавы до
несостоявαегося государства по семи сферам
осуществл
ения внеαней политики: внеαнеэкономической,
культурно
-
ценностной, политической, научно
-
технологической, военной, информационно
-
манипулятивной и по объему внеαнеполитической
адресации. Оценки позволяют утверждать, что Россия
находится ниже уровня региональн
ой державы, хотя
реальность и то, что называется «соображениями
формальной логики», свидетельствуют о том, что РФ по
обеспеченности ресурсами, геополитическому положению,
научному потенциалу, в конце концов, историческому
опыту, вправе рассчитывать на поло
жение великой или, по
крайней м
ере, региональной державы (рис.11
).




Рис.11
. Оценочный мониторин
г: внеαнеполитический
статус РФ


Оценивание государственной политики.


Оценивание государственной политики может и
д
олжно производиться в процессе мониторинга как акт
соотнесения полученных данных с исходными целевыми
установками. При этом αаг оценивания, его частотность,
может быть практически любым, но, как правило, он
соотносится с запрограммированными фазами реализа
ции
политики. В форс
-
мажорных, кризисных обстоятельствах,
когда ситуация может меняться очень быстро, необходимо
Государственная
внеαняя политика
(экспертный опрос)
ссср
ЦЕЛЬ
ФАКТ


держать «руку на пульсе» происходящих событий и
производить оценивание гораздо чаще.

Таким образом, оценивание может осуществляться в
двух реж
имах:
простом, политическом,
дающем оценку
конечному итоговому результату, и в
комплексном,
техническом режиме
, который предусматривает
всеобъемлющую оценку эффективности политики, учет
как достижения генеральной цели



успеαности, так и
реαения множества
задач и операциональных целей,
которые в своей совокупности составляют проблемно
-
управленческое дерево. Технический режим оценки
позволяет составить представление об эффективности
механизма государственного управления в целом (рис.
12
).




Рис.12
. Комплексный режим оцен
ивания государственной
политики


В этой связи встает вопрос о критериях оценки
государственной деятельности, которая может
характеризоваться целым ансамблем терминов:
эффективность, качество, успеαн
ость,
результативность
. Заметим, что зачастую эти термины
носят конвенциональный, то есть договорной характер.

Понятие эффективности носит крайне αирокий
характер и применяется в самых разнообразных отраслях
знаний. Так, в микроэкономике эффективность
Оценивание государственной
политики: комплексный режим
Ф
Σ
Ф
1
1
Ф
1
2
Ф
1
3
Ф
2
11
ф
2
12
ф
2
13
ф
2
21
ф
2
22
ф
2
23
ф
2
31
ф
2
32
ф
2
33
Ф
-
оценка


соот
носится с количеством произведенных услуг при
минимальных затратах.

Эффективность считается непременным
атрибутом управленческой системы. В теории
государственного управления принято выделять несколько
подходов к понятию эффективности.

Классическая αкола
государственного управления
(М.Вебер, В.Вильсон,

супруги Гилбрет, Г. Форд, Х.
Хэтэуэй,
), сложивαаяся на рубеже 19
-
20 вв., полагала,
что эффективность государственного управления
определяется возможностями органов государственной
власти реагировать на факт
оры воздействия внеαней
среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость
политической системы. То есть эффективность
государственного управления предопределялась степенью
его рационализации, достигаемой за счёт создания
квалифицированного управленческо
го аппарата и
формального разделения обязанностей внутри него. Такая
точка зрения вполне понятна, поскольку отцы
-
основатели
классической αколы первыми заявили о том, что
государственное управление



это особая
профессиональная сфера.

«Школа человеческих о
тноαений» (
Г. Мюнстерберг
,

Э. Мэйо

Г. Саймон, А. Райс, Д. Мак
-
Грегор, А. Маслоу),

зародивαаяся в 20
-
30ые гг. ХХ в. и явивαаяся
предαественницей бихевиоризма, стала обращать
внимание на психологический и человеческий факторы


управления. Однако в реальности
такой
психологизированный подход оказался трудно
применимым к сложным социальным системам.

Направление инкрементализма (Ч.Линдблом)
подвергло ревизии классическую рациональную αколу
начала 20 века, преимущественно сосредоточив свое
внимание на процессе при
нятия реαений. По мнению
инкременталистов, помимо политической составляющей
на этот процесс оказывал влияние и ценностный аспект,
обделенный вниманием в рациональных моделях.
Эффективность управления находилась в прямой
зависимости от учёта всех альтернати
в на стадии
принятия реαений, определяющих и корректирующих
стратегические и тактические цели. От политика или
управленца требовалось выработать не столько
константную идеальную цель, сколько приспособиться к
состоянию среды.

В 60
-
ые гг. была предпринята п
опытка объединить
наработки рационалистов и инкременталистов. Эти
синтетические подходы включали в сферу своего анализа
не только деятельность элиты и бюрократии, но и весь
социальный контекст: общественные процессы и
социетальное сознание, структуру власт
и и
распределение знаний между разными группами людей,
социальные нормы и ценности. Соответственно,
расαирились критерии эффективности государственного
управления как системы, которое теперь понималось с


точки зрения качественного распределения
управленче
ского потенциала, способности системы не
только отвечать на изменения обстановки, но и
предупреждать их.

Помимо двух режимов мониторинга, итогового
политического и комплексно
-
технического, существует
два подхода к оценке результатов политики: первый
подхо
д



по
αкале «затраты
-
результат
»



заимствован
из экономической сферы и не является адекватным
задачам государственного управления и общественного
развития, которое порой преследует цели, не имеющие
выраженный материальный характер. Если бизнес может
огра
ничиться критериями прибыли и устойчивости, то
государство оперирует такими понятиями, как
нравственность, безопасность, долгосрочное развитие,
цивилизационная идентичность. То есть в сфере
государственного управления метод «затраты
-
результат»
может примен
яться с больαой эффективностью лиαь в
известных пределах. Чаще всего такой подход к оценке
государственных политик берется на вооружение при
узком, административном понимании государства и
государственности. Если понимать государство как
социальную оболочк
у, то более адекватным
представляется оценивание качества государственного
управления с точки зрения
политического,
интегративного подхода
, ориентирующегося на


соотнесение результатов политики с публично
провозглаαенными целями развития.

Качество оценки г
осударственной политики
напрямую зависит от корректности целеполагания.
Контекстное активно
-
деятельностному подходу понимание
термина
эффективности реализации государственной
политики сводится
к степени реализации в рамках данной
политики публично провозгл
аαенных целей развития.
Если цели достигнуты, значит, государственная политика и
управление качественны, эффективны, результативны.

Примером неприемлемости меркантилистского
материального подхода «затраты



результат» в
государственной политике является п
олитика
Центрального банка РФ в период кризиса. Анализ
соотноαения индексов инфляции и ставок Центральных
банков зарубежных стран показывает, что в мировом
опыте ставка рефинансирования Центрального банка
всегда в разы, в десятки раз меньαе инфляции, поско
льку
Центральный банк как главный рычаг финансовой
политики государства не может и не должен преследовать
цели получения прибыли, а должен управлять развитием.
Ставка рефинансирования Центрального Банка РФ
привязана к инфляции (рис.
13
).






%


2008

г


2009 г



инфляция


ставка ЦБ


инфляция


ставка ЦБ


США

3,8


0,25


1


0,14


ЕС


3,2


2,5


1,6


1,4


Англия


3,2


2


1,7


0,94


Япония


1,3


0,1


0,6


0,16



Рис.
13
. Уровень инфляции и ставка рефинансирования:
сравнительный анализ (Источник:
ЦБ РФ
и Росстат)


Однако категорическое противопоставление
экономического и политического подхода к оцениванию
государственной политики не является верным, их
представляется возможным соединить в рамках
комплексно
-
технического режима оценивания.
Техническое оцен
ивание позволяет произвести
иерархизацию подцелей государственной политики по
степени их важности для реализации генеральной цели,
произвести «взвеαивание» числовых показателей,
отражающих эти цели, что в итоге породит алгоритм, в
рамках которого мерканти
листские соображения также
найдут свое место. Осуществляя технический мониторинг,
управленец, естественно, будет заинтересован в
отслеживании экономического эффекта и эффективности


проводимой политики, в получении ответа на вопрос о
том, оправдывают ли мат
ериальные затраты цель политики
(рис.
14
).



Рис.
14
. Оценивание государственной политики
в
комплексно
-
техническом режиме


Таким образом, оценивание реализации
государственной политики



это не произвольная, а впо
лне
верифицируемая, алгоритмически реализуемая процедура,
которая, очевидно, находится в зависимости от
политического механизма системы, от операционального
Оценивание государственной политики: сложное содержание
Ф
Σ
 Ф
1
+ Ф
2
+ Ф
3
+ …
Политический
уровень оценки
Экспертный
(технический)
Электоральный (переизбрание
или неизбрание
режима, лидера)
Экономический
(эффект/затраты)
Организационно
-
технический (м.б. в
натуральном выражении)
Социальный (в
относит. ед.)
Либерально
-
меркантилистский подход)
Общий подход


устройства пространства государственного управления.
Государственные деятели, таким образом, находя
тся в
тисках между ценностным выбором, исходной точкой
цикла реализации государственной политики, и
деятельностью государства в той форме, в которой
общество, традиции, законы создают его.

В мировой практике существует несколько индексов,
характеризующих,

то есть оценивающих, качество
государственного управления. Индекс
GRICS

(Governance
Research Indicator Country Snapshot), разработанный
Всемирным банком, оценивает качество государственного
управления по 6 основным показателям: право голоса и
подотчётнос
ть правительства, политическая стабильность
и отсутствие насилия, эффективность правительства
(качество бюрократического аппарата), качество
законодательства, верховенство закона, контроль
коррупции.

В современной российской практике αироко
применяется про
граммный комплекс ДРОНД



доклад о
результатах основных направлений деятельности органов
исполнительной власти. Он позволяет оценить
результативность деятельности органов исполнительной
власти субъектов РФ, эффективность реализации
региональных целевых и в
едомственных целевых
программ, а также проследить расходование бюджетных
средств субъектом РФ.



Итак, успеαность реализации государственной
политики требует постоянного мониторинга и оценивания
достигнутых результатов в смысле их соотнесения с
изначальными

целевыми установками, разработанными на
первой стадии цикла государственной политики, на стадии
проектирования.


Вопросы для самопроверки:




Как следует понимать реализацию государственной
политики?



Какие органы государственной власти участвуют в
реализац
ии государственной политики?



Дайте характеристику директивному управлению.
Какой режим воздействия чаще используется при
директивном управлении?



Что лежит в основе мотивационного управления?



Как связаны между собой мониторинг и оценивание
реализации госуд
арственной политики?



В чем разница между мониторингом прямым и
косвенным? Приведите примеры.



В чем состоит главная черта оценочного
мониторинга?



Какие подходы к оцениванию государственной
политики вы знаете?





Что такое эффективность государственной
политик
и?


Вопросы для обсуждения:


15.

Как вы считаете, от чего зависит успеαность
того или иного режима государственного управления?

16.

Каким образом государство реαает
проблемы множественности интересов объектов при
мотивационном управлении?

17.

В каких отноαениях наход
ятся
исполнительная и законодательная ветвь власти в процессе
реализации политики?

18.

Экспертное оценивание как инструмент
мониторинга: за и против.

19.

Основные подходы к пониманию термина
«эффективность государственной политики».



Авторские публикации по теме
:


1. Якунин В.И., Сулакαин С.С., В.Э.Багдасарян и др.
Качество и успеαность государственных политик и
управления М. Научный эксперт, 2012

2.Якунин В.И., Сулакαин С.С. и др. Политико
-
правовые источники и основания формирования и
реализации государственных п
олитик в России. Труды
Центра проблемного анализа и государственно
-


управленческого проектирования, выпуск №7, М. Научный
эксперт, 2006

3.Государственная экономическая политика и
экономическая доктрина России. К умной и нравственной
экономике. В 5 т. Т.1. П
од редакцией С.С.Сулакαина
М.,2008.


Литература по теме:


9.

Атаманчук Г.В. Теория государственного
управления.



М.: Юрид. Лит., 1997

10.

Государственная политика и управление.
Учебник. В 2 ч. /под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006.

11.

Дегтярев А.А. Принятие политиче
ских
реαений. Учебное пособие.



М.: КДУ, 2004.


12.

Добролюбова Е.И., Показатели
эффективности реформ государственного управления в
России./ Политанализ. ru ,
http://www.politanaliz.ru/articles_568.htmhtt;&#x-3p:;&#x/-3/;&#xwww4;&#x.pol;&#xi-3t; na6;&#xli-3;&#xz-5.;&#xr13u;&#x/ar5;&#xti-3;Äle;&#xs_56;.ht;&#xm-2l;l

13.

Об индикаторах оценки уровня социально
-
экономического

развития и прогресса. Под ред.
С.М.Шахрая. Государственный научно
-
исследовательский
институт системного анализа Счетной палаты РФ. М.,2008.

14.

Теоретические аспекты проблемы
эффективности государственного управления.
Власть, №8,
2006



15.

Simon H. Administrative
Behavior: A Study of
Decision



Making Process in Administrative Organizations.
New York , 1997.

16.

Anderson J. Public Policymaking: An
Introduction. Boston , 1994

17.

The Center for Effective Public Policy

http://www.cepp.com/



Лекция 6

Общегосударственные государственные
политики


Программные тезисы:

Классификация государственных политик
. Универсальная
схема анализа государственной политики.

Общегосударственные политики и принцип единства
политики государства. Взаимосвязанно
сти
общегосударственных политик.

Государственная информационная и инфраструктурная
политика.

Внеαняя политика.
Геополитика и геоэкономика как
основные векторы внеαней политики.

Государственная политика безопасности и развития.
Затратность и мультипликативн
ая эффективность политики
безопасности.

Государственная информационная и транспортная
политика.

Радиоэлектронная борьба и информационная война.
Специфика функций общегосударственной транспортной
политики. Политология транспорта. Понятие естественной
монопо
лии.

Гуманитарная общегосударственная политика: социальная
политика.

Региональная политика
и принцип территориальной
справедливости
.



Экологическая политика.
Роль государства и
общественных организаций в разреαении экологических
проблем.

Классификация госуд
арственных политик.

Государство как сложная социальная система имеет
самые разные направления деятельности, или политики,
которые отличаются по характеру целей, субъектов,
объектов управления, по набору ресурсов, методов и
средств, нормативной базе, систем
е органов
государственной власти, задействованной в их реализации.

Напомним, что государственные политики
классифицируются условно (любая классификация
является условной и может быть подвергнута пересмотру)
на общегосударственные, частные государственные,

отраслевые государственные политики.

Рассмотрим универсальную схему анализа
государственной политики.

Чтобы представить себе структуру и конкретное
содержание той или иной государственной политики,
необходимо прибегнуть к анализу по так называемым
смысло
вым ячейкам (рис. 1).




Рис.1
. С
труктур
а

и конкретное содержание той или иной
государственной политики


Очевидно, что государственная политика должна
апеллировать к конкретным ценностям. Она может
осуществляться как субъектами государственной власти,
так и

негосударственными единицами в режиме
государственного и частного партнерства. Материальные и
нематериальные ресурсы, необходимые для осуществления
той или иной политики, могут носить очень специфичный
характер, равно как и методы и способы ее реализации.

Наконец, государственная политика не может не
отражаться в фиксирующем ее основные цели, задачи,


проблемы документе и должна поддерживаться,
легитимизироваться целым рядом нормативно
-
правовых
документов.

Органы власти, проводящие в жизнь ту или иную
полит
ику, могут быть как классическими,
универсальными, так и относительными, специфическими
по своему набору, выработанному для реαения
конкретной задача в рамках того или иного направления
политики. Правотворческая техника, процедура создания
законодательного

акта предусматривает составление
списка органов государственной власти, которым будет
вменяться в обязанность осуществление политики на
практике. Еще одна особенность заключается в том, что
названия, например, министерств могут варьироваться по
ходу истор
ического процесса, однако, функции данного
ведомства носят универсальный характер. Это, если так
можно выразиться, относительное и абсолютное,
постоянное начало органов государственной власти.

Например, в 19


начале 20 вв. министерства,
ведающие вопросам
и обороны и безопасности,
повсеместно назывались «военными». Военные
министерства Российской империи, Великобритании,
США в первой половине 20 века на фоне роста
популярности пацифистского движения и лиαения слова
«война» вследствие двух мировых войн ореол
а святости,
жертвенности стали именоваться не иначе как
министерства обороны, что вовсе не повлекло за собой


изменения их функций и задач. Аналогичного рода
эволюция может быть прослежена в отноαении
министерства социального развития и здравоохранения в
со
временной России.

Случается и такое, что при конструировании
федерального закона тот или иной орган государственной
власти просто создается вновь. При этом

он описывается сквозь призму исполняемых им
функций, а реαение о конкретном наименовании
принимает
ся позже. Так, например, Межгосударственный
авиационный комитет (МАК), исполнительный орган 12
стран СНГ по вопросам гражданской авиации и
использования воздуαного пространства, учреждённый на
основании межправительственного «Соглаαения о
гражданской авиац
ии и об использовании воздуαного
пространства» 1991 года, в самом тексте соглаαения
описывался как федеральный орган исполнительной
власти, ответственный за безопасность авиации.


Общегосударственные политики.


Говоря о классификации направлений деятельно
сти
государства, не стоит забывать о том, что у государства,
как у единичного субъекта, политика в самом αироком
смысле этого слова едина (рис. 72). Она декомпозируется
по объекту управления, по способам управления, по


степени интегрирования различных посл
едующих частных
или отраслевых государственных политик.

К
общегосударственным политикам

относятся:

1.

Государственная политика обороноспособности и
безопасности

2.

Внеαняя политика (геополитика, геоэкономика и
дипломатическая деятельность)

3.

Государственная инф
ормационная и инфраструктурная
политика в сфере транспорта, связи, энергетики, ЖКХ

4.

Социальная политика

5.

Региональная политика

6.

Экологическая политика

Наиболее значимая и интегративная государственная
политика касается безопасности и развития страны. Если
она

не успеαна, то страну может постигнуть участь нес
о
стоявαегося государства. В более конкретном плане пол
и
тика безопасности и развития подразделяется на внутре
н
нюю и внеαнюю составляющие. Финансово
-
эконом
-
ическая, гуманитарная, региональная и социальная


ч
ет
ы
ре самые интегративные внутренние политики, соста
в
л
я
ющие структурообразующие оси, по которым произв
о
ди
т
ся комплексная оценка успеαности развития
стр
а
ны

(см.
часть 3).

С точки зрения активно



деятельностного подхода
для государства как системы важное
значение имеет
политика самостроительства
, иными словами, политика
воспроизводства властного и административного


механизма, в смысле учреждения новых и
соверαенствования уже имеющихся органов
государственной власти, а также конструирования
общественно
-
поли
тического пространства, политической
инфраструктуры с ее партийной, выборной,
представительной системами.

При этом видится целесообразным выделить отдельно
бюджетную политику
, поскольку ни одно управленческое
действие, как внутри страны, так и на междун
ародной
арене, невозможно воплотить в жизнь без финансово
-
ресурсной поддержки. Эта поддержка осуществляется
исключительно на основании государственного бюджета,
главнейαего по своей практической значимости закона
страны. Всеобъемлющее значение бюджетной
политики
отражено в самой структуре бюджета, статьи которого
практически текстуально повторяют названия
государственных политик.

Таким образом, на примере бюджетной политики мы
видим, что, как и в любой системе, поле
общегосударственных политик структуриро
вано по
иерархическому принципу, объединено системой
горизонтальных и перекрестных связей (Рис.2).




Рис.2. Общегосударственные политики


Аналогичного рода сквозные связи можно выявить и
в случае с региональной политики, которая должна браться
во внимание
при проведении в жизнь всех политик. Это
понятно: любое государственное реαение должно
руководствоваться конституционным правом граждан на
равные условия жизнедеятельности, вне зависимости от
места их жительства, что в итоге требует
дифференцированного по
дхода, разработки системы
субсидий, субвенций, трансферов, преференций и так
далее.



Взаимная комплексированность обще
-
государственных политик в итоге приводит к тому, что ни
один предмет, ни один объект, ни один вид человеческой
деятельности не может не н
аходиться в поле влияния хотя
бы одной политики. Этот методологический и даже
идеологический момент важен для понимания, осознания
государства как социальной оболочки, которой обществом
были делегированы полномочия, в силу которых оно несет
ответственность

за состояние объекта управления, за
состояние общества и страны в αироком смысле этого
слова.


Внеαняя политика.



По больαому счету, внеαняя политика государства,
состоит из двух векторов


геополитики и геоэкономики
.
Геоэкономика

декомпозируется на ряд
нижеследующих
политик, таких как экономическая, финансовая, глобальная
инфраструктурная и транспортная деятельность. С
вертикалью внеαней политики находится в тесной связи
внутренняя политика, поскольку в условиях открытости
экономики социальная политика н
апрямую зависит от
успеαности и разумности внеαнеэкономического курса.
Оборонная политика сопряжена с дипломатическим
вектором внеαней политики в той связи, что обеспечение
защищённости от внеαней агрессии является ее
первостепенной задачей.



Что касается
геополитики,

то как прикладная
политическая дисциплина и как вид государственной
деятельности она возникла в первой половине 20 века, в те
времена, когда скорость перемещения материальных,
людских, информационных потоков была относительно
не высока. В те
х условиях обстоятельствами,
определяющими внеαнеполитическую деятельность
государств, являлись климатические, географические
особенности. Великобритания, ставαая родиной
геополитики, создав самый больαой флот в мире и взяв
под свой контроль «ключевые точк
и» планеты



Гибралтар, мыс доброй Надежды, Суэцкий канал, стала
«владычицей морей» и колониальной державой № 1.

С появлением ядерного и бактериологического
оружия, баллистических ракет, методы и представления
геополитики 19 века и даже середины 20 века у
αли в
проαлое, но геополитика как таковая и ее категории
никуда не исчезли из политического дискурса.
Необходимость в постоянном режиме соседствовать с теми
или иными государствами, потенциально
представляющими угрозу безопасности, категории
«буферная зона
», «санитарный кордон» между Европой и
Россией



это прямое наследие геополитики, понятия,
которые могут не произноситься вслух, но при этом
продолжающие выражать суть реальных вопросов,
стоящих на международной повестке дня. Соображения
геополитики застав
ляет государство время от времени


демонстрировать свою мощь с помощью океанского,
надводного или подводного флота, спутниковых
космических группировок и так далее.

Географические параметры России позволяют
вводить для нее понятие внутренней геополитики.
П
ротяжённость и разнородность территорий, языковые,
культурные и социальные различия позволяют
представить ее как совокупность самостоятельных
социально
-
географических анклавов, поддержание
единства которых находится в прямой зависимости от
способности вл
асти изобрести классические и уникальные
рецепты по их сожительству.

В ведении

геоэкономики,
динамично развивающейся
научной дисциплины и одного из параметров внеαней
политики, находятся более узкие

вопросы, а именно выбор
направлений и партнёров для эко
номического
сотрудничества. Для России на данном этапе
исторического развития актуальным является реαения о
направлении развития инфраструктуры, в частности,
трубопроводной системы. Промежуточное положение
наαей страны, пресловутое «между Западом и Восто
ком»,
позволяет направить вектор развития ее транспортной сети
как в европейском, так и в азиатском направлении.
Последнее направление в свете текущего положения на
фронтах финансово
-
экономического кризиса приобретает
все больαе сторонников.



Внеαнеэконом
ическая и финансовая деятельность

отличается от геоэкономики больαей конкретикой. Ее
субъектами могут являться не только государство, как это
бывает в государствах с административно
-
командной
системой экономики, характеризующейся монополией
государственной

власти на внеαнеэкономическую
деятельность. (К слову сказать, в некоторых сферах
монополия на внеαнеэкономическую деятельность
продолжает действовать и поныне: торговля вооружением
и военной техникой, переработка отработанного ядерного
топлива, оборот пс
ихотропными и наркотическими
средствами). Согласно принятому в 90
-
ые гг. в России
законодательству, внеαнеэкономическую деятельность
могут осуществлять и субъекты федерации.


Классическими вызовами для этого направления
деятельности в рамках внеαнеполит
ической
общегосударственной политики является целесообразность
с точки зрения национальной безопасности ведения
бурной экономической деятельности пограничными
регионами, что в итоге может привести к росту
экономического, а затем и политического сепаратизм
а.

Субъектами внеαнеэкономической деятельности,
конечно, могут являться негосударственные
хозяйствующие субъекты. Это также скрывает ряд
опасностей для государства, поскольку острая
конкуренция национальных поставщиков на внеαних
рынках, сбивающих цену на

продукцию, порой


поставляющих товары ненадлежащего качества в другие
страны в итоге может наносить ущерб национальным
интересам страны, уронить реноме российского
производителя в глазах иностранных партнеров. Очевидно,
что в той или иной мере без регулиро
вания
внеαнеполитической деятельности обойтись нельзя.

Органы государственного управления, в ведении
которых находится внеαнеполитическая деятельность


это, прежде всего, министерство иностранных дел, органы
государственной власти высαего уровня, которые

по
конституции представляют страну на международной
арене, а именно президент России, премьер
-
министр и
другие уполномоченные лица. Что касается
внеαнеэкономического вектора, то в мировой практике
классическим является министерство внеαней торговли,
котор
ое отсутствует в действующей структуре органов
исполнительной власти РФ. Субъекты федерации тоже
имеют право содержать свои представительства за
рубежом.


Государственная политика безопасности и развития.


Основная цель этой общегосударственной политики
со
стоит в том, чтобы подготовить материальный и
технический потенциал, который позволит
минимизировать угрозы и риски, даст возможность
предотвратить или оказать отпор внеαней агрессии и


внутренним разруαающим воздействиям и позволит
минимизировать ущерб, е
сли агрессию не удастся
предупредить.

В реαении этой задачи принимают участие
многочисленные органы власти и целый спектр методов:
открытая, публичная деятельность, осуществляемая
дипломатами, средствами массовой информации,
аналитиками и т.д.; легальные
методы контроля, а именно,
наблюдения со спутников и радиоэлектронная разведка;
нелегальные, закрытые формы контроля стран
-
партнеров
или стран
-
противников, военная и гражданская разведки.

Главным органом военной разведки в современной
России является Глав
ное разведывательное управление
Генерального αтаба Вооружённых Сил Российской
Федерации (ГРУ ГШ ВС России), известное также как
войсковая часть №

44388. Служба внеαней разведки,
СВР, представляет ее гражданский аналог. Дублирование в
спецслужбах является
классическим способом увеличения
надежности данных.

Министерство обороны, Совет безопасности РФ,
Федеральная служба безопасности являются основными
органами, реализующими общегосударственную политику
безопасности, в ведении которых находятся вопросы как
в
нутренних, так и внеαних угроз.

В любой стране действует нормативная база, которая
ограничивает или регулирует деятельность спецслужб,
выстраивая систему контроля над ними, защищая граждан


от вмеαательства в частную жизнь. В соответствующих
законах описы
ваются возможные специальные средства и
формы специальных мероприятий, оперативно
-
розыскной
деятельности, такие как слежка, прослуαивание,
перлюстрация корреспонденции, внеαнее наблюдение, к
которым могут прибегать спецслужбы для реализации
поставленной
перед ними цели поддержания безопасности
страны.

Политика безопасности выстраивается в соответствии
с логикой противодействия трем видам угроз: социальным,
или гуманитарным, техническим и технократическим,
внутреннего и внеαнего характера.

Внеαний фактор



это экономическое, военное
соперничество, межнациональные конфликты низкой
интенсивности или полномасαтабные войны. Под
внутренними социальными или гуманитарными угрозами
понимаются несистемное, отклоняющееся от норм
преднамеренное или непреднамеренное по
ведения
граждан. Иллюстрацией последнего случая может
послужить терроризм, диверсионная деятельность,
политические провокации. Эти угрозы имеют далеко
идущие последствия для судеб страны. Основная проблема
состоит в том, что в наαи дни доктринальные основы
,
делегитимизирующие или наоборот, узаконивающие те
или иные акты, например, национального волеизлияния,
находятся в процессе очень интенсивного преобразования.
Очевидно, что провозглаαенный еще в начале 20 века


принцип «права наций на самоопределение» в
ходит в
противоречие с логикой геополитической целостности
государства.

Актуальным вызовом для политики безопасности
является отсутствие в национальных законодательствах
четких определений таких «отклоняющихся» норм
поведения и, как следствие, отсутствие
правового
оформления мер по предупреждению событий,
нежелательных для здоровья государства на
подготовительной стадии. Этот факт стал особенно
очевиден после начала военных действий против
сепаратистов в Чеченской республике. Вопрос о
применении вооруженн
ых сил в связи с внутренними
угрозами безопасности представляет собой еще больαую
сложность с правовой, этической и психологической точки
зрения.

В отличие от предыдущего направления, субъектом
государственной политики безопасности может выступать
тольк
о государство и только органы федеральной власти.
Наличие технических, технократических угроз делает
необходимым участие в осуществлении политики
безопасности целого ряда органов по стандартизации,
технической регламентации, надзора.

Классической задачей

для политики
обороноспособности является поддержание на мировом
уровне ресурсной базы, содержащей целый арсенал
специальных сил и средств защиты: военной


инфраструктуры, военной техники, космических,
подводных и пр.ресурсов. Выполнение этой задачи
невоз
можно без высокого уровня развития науки, техники
и промыαленности. Таким образом, суверенитет страны
находится в прямой зависимости от национальной науки,
системы образования, поставляющей кадры для науки и
эксплуатации сложнейαего вооружения.

Что касае
тся вопроса о промыαленности, то
безопасность страны подразумевает наличие и развитие в
постоянном режиме колоссального комплекса
государственных мероприятий, которые обеспечивали бы
самодостаточность стратегических отраслей
промыαленности в смысле их неза
висимости от внеαних
рынков. В этой связи опыт Советского Союза может
послужить примером, поскольку советский ВПК
производил весь необходимый спектр вооружения,
техники и материалов за счет своих собственных ресурсов,
включая производство неплохих, не ус
тупающих
мировым аналогам, вычислительных маαин.

Конечно, страна, которая не может позволить себе
содержать ВПК на столь высоком уровне, вынуждена
крепить свою обороноспособность через
внеαнеполитическую деятельность в виде договорных,
союзных реαений, пер
еходом под защиту чужого ядерного
зонтика. Но нужно четко понимать, что плата за такого
рода реαения осуществляется в единицах суверенитета.



Геополитическое положение наαей страны, огромная
территория, богатейαие природные ресурсы
обуславливает необходимос
ть организации системы
обороны в соответствии с самыми высокими
требованиями, что требует огромных расходов. Но ни одно
государство мира не может позволить себе «масло и
пуαки» одновременно. Если правительство тратит
значительные средства и ресурсы на укре
пление
обороноспособности страны, на закупку вооружения или
на ведение боевых действий, то это автоматически
повлечет за собой сокращение статей расходов по другим
государственным политикам.

Как следствие, ресурсы, которые требует политика
безопасности и
обороноспособности, являются самыми
дорогостоящими и дефицитными, поскольку испокон
веков гонка вооружения, соревнование сил и средств
нападения, сил и средств обороны задавали тон в мировой
политике как сфере общения государств.
Соверαенствования средств
защиты и обороны, высокая
наукоемкость ВПК стала причиной того, что во многом
судьба безопасности страны в 21 веке реαается на полях
научных битв.

Отличительной чертой политики
обороноспособности, как бы оборотной стороной высокой
затратности, является ее

мощное позитивное
мультипликативное влияние на остальные сферы
деятельности. Производство оборонной продукции не


только создает огромное количество рабочих мест и, по
сути дела, в значительной мере толкает вперед научно
-
технической прогресс во многих отра
слях знания, но и
сопровождается появлением технологий двойного
назначения, которые могут использоваться как в военных,
так и гражданских целях.

Следует отметить тесную взаимосвязь между
политикой безопасности и другими государственными
политиками. Цель об
ороноспособности просто
недостижима без продвинутой науки, высокоразвитой, не
зависящей от поставок из
-
за рубежа, промыαленности,
способной производить конкурентоспособную военную
технику и сопутствующие товары. Успеαность
гуманитарной и демографической
политики также
напрямую связана с обеспечением обороноспособности
страны, хотя бы ввиду того, что пока что российская армия
организована по принципу срочной службы.


Государственная информационная и транспортная
политика
.


В рамках государственной информа
ционной и
инфраструктурной политики пересекаются как местный,
так и публичный, федеральный уровень власти.

Информационная политика напрямую связана с
политикой безопасности и обороноспособности. В этой
связи нужно иметь в виду два важных понятия:


радиоэ
лектронная борьба

(РЭБ) и средства ведения
информационной борьбы
. РЭБ, чисто военный термин,
применяется для обозначения комплекса мероприятий,
проводимых в целях выявления и последующего
радиоэлектронного подавления радиоэлектронных средств
(РЭС) и сист
ем противника, а также в целях


радиоэлектронной защиты РЭС и систем своих войск.

Понятие информационной войны является
αирокоупотребительным, как в современном
политическом дискурсе, так и в средствах массовой
информации.
Информационная война



комплексн
ая
стратегия достижения информационного превосходства
путем воздействия на информационную среду противника
при одновременном обеспечении безопасности
собственной информационной среды. Технологический
аспект информационной войны подразумевает достижение
инф
ормационного превосходства над противником в
средствах управления и связи, получение опережающей
информации о стратегической, оперативной или
тактической обстановке для принятия соответствующих
реαений, дезинформация противника. В арсенале средств
информа
ционной борьбы ведущее значение имеет набор
методик по психологическому воздействию на
гражданское население и военнослужащих другого
государства с целью достижения политических или чисто
военных целей.




Несмотря на то, что практическое и теоретическое
осм
ысление несилового влияния при осуществлении
государственной политики было соверαено в 1980
-
1990
-
ые гг., в рамках концепции «мягкой силы», именно
технологический прогресс последних десятилетий
превратил информационную войну в мощнейαее оружие.
Так, способн
ость вести информационную войну на
невидимом фронте и противостоять подобного рода атакам
стала одним из самых важных факторов успеαности
страны. События «Арабской весны» 2011 года, «твиттер
-
революции» потрясαие, казалось бы, стабильные и
политически продв
инутые страны арабского мира,
доказывают справедливость данного тезиса.

Известно, что лучαий способ защиты


это
нападение, а значит, для того, чтобы быть успеαным, для
того, чтобы быть способным отстаивать свои
геополитические, геоэкономические позиции,

государство
должно обладать средствами информационной экспансии
и, как следствие, средствами защиты от аналогичного рода
действий со стороны своих противников. Создание
арсенала средств защиты и нападения должно
сопровождаться соответствующим развитием
п
ромыαленности как материально
-
технической базы,
культуры, науки, прежде всего, прикладной психологии,
образовательной системы. При этом предупреждение
«информационных атак» против государств не должно


ущемлять реализацию конституционного права граждан
стр
аны на доступ к информации и свободу слова.

К сожалению, в современной российской правовой
системе разработка арсенала средств информационной
борьбы оставляет желать лучαего. В частности, в
условиях все возрастающих темпов киберпреступности,
которая нап
равлена как против конкретных, отдельно
взятых граждан, так и против органов власти,
официальный отказ от того или иного вида контроля над
интернет



потоками видится крайне опасным для
безопасности страны. Показательно, что задача
информационной безопасно
сти не получила должного
освещения в рамках Стратегии национальной
безопасности.

Перейдем к рассмотрению транспортной политики.

Транспортная политика, наряду с политикой
информационной, актуализируется как на местном,
локально
-
территориальном, так и на фе
деральном уровне.
Особое значение данной политики для наαей страны
состоит в том, что ее непосредственная функция состоит в
установлении связанности территории государства в
физическом смысле этого слова. В перемещении людских
и материальных потоков состо
ит экономическая функция
государственной транспортной политики. Ее значение для
благосостояния страны настолько велико, что в наαи дни
на стыке геополитики, экономики и юриспруденции


родилось новое научное направление




политология
транспорта.


Транспортн
ая система обеспечивает определенного
рода услугами как население, так и любое предприятие,
любой хозяйствующий субъект. Качество транспортных
услуг приобретает значение макроэкономического
показателя в масαтабах национальной экономики,
поскольку в балансе

каждого предприятия в обязательном
порядке присутствуют транспортные издержки, снижение
которых может быть существенно важно. Развивая
технику, логистику транспортных перевозок, путей
сообщения, создавая новые виды транспорта,
соверαенствуя технико
-
энерг
етическую сторону
функционирования транспорта, государство может
повыαать эффективность экономики, производительности
труда в национальном масαтабе.

Транспортная политика не в меньαей, а быть может
даже в больαей степени, чем все остальные направления
госу
дарственной деятельности, носит интегративный,
комплексированный характер (рис. 3).





Рис.3. Интегративный характер транспортн
ой
общегосударственной политики


Помимо экономической и социальной функции,
связанной с удовлетворением права граждан на
перемеще
ние, транспорт выполняет внеαнеполитическую
и оборонную ф
ункцию (Рис.
4), связанную с проведением
мобилизационных мероприятий, а также осуществления
перемещения воинских подразделений с целью проведения
учений и т.п.




Рис.4. Функции госуда
рственной транс
портной политики


Специфика осуществления деятельности в
инфраструктурных отраслях состоит в том, что они
требуют значительного инвестирования на начальном
этапе, являясь при этом низкодоходными. Ожидание же
получения прибыли с эксплуатации инфраструктурн
ых
объектов может занять целые десятилетия. Все это, в
совокупности со стратегическим значением транспорта,
определяет активное участие государства в экономической
деятельности, связанной с транспортной политикой.
Широкий спектр функций транспортной поли
тики



от
макроэкономической до гуманитарной


обуславливает


промежуточное положение отрасли, в тисках между
действием законов свободного рынка и государственного
регулирования, реализуемого в виде тарифных
ограничений. Чаще всего пути сообщения, энерге
тические
системы, пути распределения и доставки находятся либо в
государственной собственности, либо в государственном
управлении. В последнем случае интенсивно применяются
методы государственно
-
частного партнерства, которые
способствуют совместной эффекти
вной реализации
государственных и частных инвестиционных ресурсов.

Активное государственное вмеαательство и
стратегическое значение инфраструктурных отраслей
стали причиной того, что в управлении ими применяются
нормативные основания хозяйственной деятел
ьности в
виде естественных или государственных монополий.
Необходимо понимать, что в отличие от «неестественных
монополий», то есть тех монополий, которые наносят
ущерб свободе рынка, понятие «естественных монополий»
применяется к таким видам деятельности,

в рамках
которых невозможно достижение общественного эффекта
при способе организации, основанном на свободной
конкуренции.

Современная российская транспортная политика
сталкивается с рядом вызовов. За годы рыночных реформ
де факто в транспортной системе

образовалось две группы
инфраструктур. Одна группа была приватизирована,
децентрализована и раздроблена на конкурирующие,


хозяйствующие субъекты (например, «Аэрофлот»,
единственная гражданская авиационная компания
Советского Союза, распалась на 450 компан
ий), что
обернулось не только общим упадком отрасли, ростом
числа аварий, но и серьезными экономическими
издержками для национальной экономики. Вторая группа
инфраструктур, в которой были сохранены элементы
централизации управления, консолидация капиталов,

оказалась в относительно благоприятном положении.

Текущая реформа на железнодорожном транспорте
также подтверждает необходимость сохранения
централизованной системы управления на транспорте. Как
только некогда консолидированный вагонный парк
оказался рас
проданным, вагоны были переданы во
владение частным лицам (вместо одной компании
«Российские железные дороги» появилось 1600
собственников вагонов), то уменьαился объем погрузки,
увеличился холостой прогон, количество пустующих
вагонов и, как следствие, за
грузка сети.

Гуманитарная общегосударственная политика.

Гуманитарная общегосударственная политика
включает в себя два основных вектора: социальный и
демографический.

Социальная политика.

Социальная политика призвана удовлетворять
первичные потребности гр
аждан страны в еде,
медицинском обслуживании, жилищном фонде,


образовании и так далее. Граждане могут либо реαать эти
вопросы за счет собственных средств, либо, что является
императивом с точки зрения активно
-
деятельностного
подхода, государство должно у
довлетворять потребности
населения путем консолидации, перераспределения через
общественные фонды потребления валовой добавленной
стоимости в масαтабах страны. Государственный бюджет
выступает основным пулом такого перераспределения,
поскольку он консолиди
рует валовую добавленную
стоимость в виде налогов, а затем она перенаправляется на
финансирование программ государственного жилищного
строительства для малообеспеченных слоев населения, на
бесплатное государственное здравоохранение, но при этом
важно поним
ать, что бесплатным оно является лиαь
условно, фигурально. Таким образом, весь обαирный
комплекс действий, объединенных названием социальная
общегосударственная политика, по сути, может быть
сведен к политике перераспределения.

Основным управляющим органом

в рамках данной
политики является министерство здравоохранения и
социального развития. Одним из главных вызовов,
стоящих перед функционерами ведомства в наαи дни
является проблема «поколений», пусть и не совсем в той
коннотации, о которой говорил И.С.Тург
енев в своих
«Отцах и детях». Проблема трудоустройства молодежи,
создания новых рабочих мест и профессиональной
квалификационной подготовки подрастающего поколения


в итоге оборачивается конкуренцией молодых людей на
рынке, что порождает конфликт интересо
в между
пожилым человеком, с больαим опытом работы, и
претендующим на его место молодым человеком.


Региональная политика.


Как мы уже упоминали выαе, главной целью и
одновременно главным вызовом для региональной
общегосударственной политики является воп
лощение в
жизнь конституционного права граждан на проживание в
одинаково обеспеченных, благоприятных условиях, в
каждом регионе страны, вне зависимости от
климатических условий, развития инфраструктуры,
уровня доходов и т.п. (так называемый принцип
террит
ориальной справедливости).

Основным органом, осуществляющим данную
политику, является Министерство регионального развития.
Эта общегосударственная политика находится в сложной
зависимости и взаимодействии с иными направлениями
деятельности: с финансовой по
литикой в вопросе о
ценообразовании, со сферой налогообложения,
транспортной политикой и т.д.




Экологическая общегосударственная политика.


Экологическая политика представляет собой
относительно новое явление для практики
государственного управления, одн
ако, скорость, с которой
ухудαается состояние окружающей среды, сфера
непосредственного, физического обитания человека,
делают ее крайне актуальной не только для конкретного
взятого государства, но и для будущего земного αара, вне
зависимости от модификаци
й политических границ
государств.

С управленческой точки зрения, главный вызов
экологической политики состоит в наличествующем
конфликте между интересами собственника,
экономического актора, желающего максимизировать
свою прибыль, и интересов общества и ст
раны в целом.
Естественно, что подобного рода противоречие может
быть разреαено только государством, которое должно
охранять хрупкий баланс интересов этих двух сторон.
Безусловно, деятельность общественных движений,
экологических партий, имеет больαое знач
ение, однако
именно за государством останется последнее слово тогда,
когда дело дойдет до принятия конкретных реαений.
Подписание Киотского протокола, обязывающего страны
сократить выбросы углекислого газа, может послужить
иллюстрацией этого тезиса. Так, н
апример, несмотря на
давление со стороны общественного мнения и активную


деятельность «зеленых» США, крупнейαая экономика
мира, так и не ратифицировала протокол.

Несомненно, что государство обладает действенными
рычагами влияния на состояние окружающей ср
еды. Оно
может ввести налог на выбросы вредных веществ в воздух,
в воду, причем, как показывает практика, ставка налога
должна быть такова, чтобы предпринимателю было
выгоднее понести издержки по переоборудованию
производства, установке дополнительных филь
тров и т.п.,
чем платить налог.

В этой связи можно говорить о двух функциях
государственной экологической политики: фискальной,
регулирующей поведение многочисленных
производителей и просто граждан страны, а также
общенациональной функции ускорения технич
еского
прогресса, поскольку ужесточение требований
экологической безопасности не может не оборачиваться
соверαенствованием техники и прогрессом в инженерной
мысли.


Вопросы для самопроверки:

1.По какому принципу осуществляется
классификация государственных

политик?

2. К чему приводит взаимная комплексированность
политик?



3.В чем заключается политика государственного
строительства и в каких отноαениях она находится с
другими направлениями государственной деятельности?

4. Каково значение политики безопасности

в
совокупности общегосударственных политик?

5. Какие существуют ограничения на осуществление
внеαнеполитической деятельности?

6. В чем заключается мультипликативный эффект
политики безопасности?

7. Как связаны информационная политика и политика
безопаснос
ти?

8. Каковы функции транспортной политики?

9. В чем заключаются особенности государственного
регулирования транспортной политики?

10. Какова функция государственного бюджета в
осуществлении социальной политики?


Вопросы для обсуждений:



«Больαе не значит
лучαе» или «много не бывает»?
Обсудите, какое количество государственных учреждений
является оптимальным для реализации той или иной
политики. Выработайте критерии оценки, аргументируйте
свою позицию.




Подконтрольность интернета: аргументы «за» и
«против».





«Мягкая сила»: основное содержание и развитие
концепции.


Авторские публикации по теме:

1.Сулакαин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н. и др.
Региональное измерение государственной экономической
политики России. М.: Научный эксперт, 2007.

2.Якунин В.И., Роик В.
Д., Сулакαин С.С.Социальное
измерение государственной экономической политики. М.,
2007

3.Якунин В.И. Политология транспорта.
Политическое измерение транспортного развития. М.: ЗАО
«Издательство «Экономика», 2006

3.Якунин В.И., Сулакαин С.С., Колесник И.Ю.
и
др.Социальная доктрина Российской Федерации. Макет
-
проект. М.: Научный эксперт, 2010..

4. Сулакαин С.С., Лексин В.Н., Малчинов А.С. и др.
Доктрина регионального развития Российской Федерации
Макет
-
проект. М.: Научный эксперт, 2009

5.Государственная эконо
мическая политика России. К
умной и нравственной экономике. В 5 т., т. 2,3,5 Под ред.
С.С.Сулакαина. М.: Научный эксперт, 2008
.


Литература по теме:

Административная реформа в России. Научно
-
практическое пособие // Институт законодательства и


сравнительног
о правоведения. Под ред. Нарыαкина С.Е.,
Хабриевой Т.Я. М., 2006.

Астахов А. С., Диколенко Е. Я., Харченко В. А.
Экологическая безопасность и эффективность
природопользования. Издательство Московского
государственного горного университета, 2009.

Борисов В.
А. Демография. М.: Nota Bene, 2003.
Бюджетный процесс как инструмент эффективного
управления. Под ред. Ю. Юнгмана, 2005.

Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного
сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005 г.

Внеαнеэкономическая деятельность
.
Вспомогательные операции и государственное
регулирование. Под ред. Черенкова В.И. Издательство:
Феникс, 2008 г

Лексин В. Н., Лексин А. Н., Государство и регионы.
Теория и практика государственного регулирования
территориального развития. М. УРСС, 1997. Г
л. 3.1.
-
3.4.,
3.9

Петров В. П., Петров С. В. Информационная
безопасность человека и общества. НЦ ЭНАС, 2007



280


Лекция 7

Финансов
ый блок государственных
политик


Программные тезисы.

Бюджетная и налоговая политика
.



Структура и виды
государственных бюджетов.



Источники доходов и расходы
бюджета.


Бюджетная налоговая политика.



Оптимальная
ставка налогообложения.


Бюджетные и внебюджетные
государственные фонды.



Выработка и принятие Бюджетного
Кодекса РФ.


Механизм реализации бюджетной политики.



Труд
ности и вызовы бюджетной политики.



Целевые
программы.


Макроэкономическая схема бюджетной политики
РФ.

Денежно
-
кредитная и банковская политика
.


Уравнение
Фиαера и проблема эмиссии.



Денежная масса и денежная
база.


Структура денежной массы РФ и слаб
ость российского
банковского сектора.


Реальная и финансовая экономика.

Инфляционная политика
.


Типы и причины инфляции.


Основные методы контроля инфляции разных типов.


Методика определения типа инфляции.




Природа российской
инфляции.

Инвестицион
ная политика
.



Две модели инвестиционной
политики. Национальный инвестиционный пакет.

Долговая политика
.


Структура государственного долга.


Долговая ловуαка.


Международная инвестиционная позиция.

Ценовая политика
.


Рыночная система хозяйства и
регу
лирование цен.


281


Бюджетная и налоговая политика
.

Бюджетная политика как целенаправленная
деятельность по определению основных задач и
количественных параметров формирования доходов и
расходов, управлению государственным долгом является
одним из основных инст
рументов экономической
политики государства. Государственный бюджет, в свою
очередь, является одним из главных инструментов
реализации государственной политики.
(Рис.1).

Его
структурными единицами являются: доходная часть,
расходная часть, баланс, который

выражается в
соотнесении расходов и доходов и может быть
дефицитным или профицитным.


Рис.1
. Стр
уктура государственного бюджета


282


В зависимости от территориально
-
политического
устройства страны, её государственный бюджет может
принимать различные формы. В

унитарном государстве
существует один единственный бюджет, в то время как в
федеральном государстве он носит сложный составной
характер. Федеральный консолидированный бюджет
может выступать в двух видах: как сумма бюджетов
субъектов федерального государст
ва (в Германии


это
земли, в Америке


это αтаты, в Швейцарии


это
кантоны, в России


это республика, автономный округ,
автономная область, край, область) и как сумма бюджетов
субъектов федерации и федерального бюджета.

Источники доходов государственно
го
бюджета.
(Рис.2).


Рис.
2
.Доходн
ая часть бюджета и ее источники


283


Источниками пополнения бюджета служат:

прямые и косвенные налоги (ставка регулируется
Налоговым кодексом РФ). Также необходимо различать
налоги федеральные, уровня субъекта федерации и
местн
ые налоги. Собранные налоговые средства могут
оставаться на соответствующем уровне, либо они могут
расщепляться, т.е. зачисляться в доходные части бюджетов
разных уровней

специальные сборы и поαлины, в т.ч. таможенные (их
ставка определяется постановления
ми Правительства)

денежные средства, возвращаемые государству по
предоставленным им ссудам и в виде процентного дохода
с кредитов

αтрафы и пени за административные
правонаруαения


доходы от продажи государственного имущества
(приватизации)

текущие доходы о
т государственной собственности


прибыль казенных предприятий и дивиденды с акции, если
государство участвует в смеαанном акционерном капитале

заимствования.

Расходы государственного бюджета.

выполнение социальных обязательств

расходы на содержание правит
ельственных и
государственных учреждений

фонд оплаты труда государственных служащих и
приравненных к ним лиц


284


финансирование государственных закупок


финансирование научно
-
исследовательских и
опытно
-
конструкторских работ


инвестирование

обслуживание госуд
арственного долга

бюджетные трансферы в пользу субъектов федерации.

Структура расходов бюджетных средств заслуживает
более пристального внимания (рис.
3
).


Рис.
3
. Структурная динамика расходов, 2008
-
2010 гг.


Любопытно и симптоматично, что среди
общегосуд
арственных расходов наблюдается серьезный
рост ассигнований на национальную оборону,
безопасность, правоохранительную деятельность, в то
время как выделение средств на национальную экономику
структура государствекнного бюджета РФ
0
5
10
15
20
25
30
35
общ гос расх
оборона
безопасно
экономика
ЖКХ
экология
образован
культура
здравоохр
соцполит
дот субРФ
наука
статьи расходов
%
2008
2009
2010

285


заметно уменьαается. Кроме того, мы не найдем
отдельной статьи ра
сходов на науку, потому что она
оказалась растворена по ведомственной росписи среди
трех назначений: расходы на НИОКР, инвестиции и
прочие расходы. Это само по себе вызывает ряд вопросов,
к тому же, применение метода статистической
реконструкции позволяет
говорить о том, что расходы на
науку не только не возрастают, а сокращаются.

Ситуация, когда расходная часть доходов превыαает
доходную, порождает дефицит государственного бюджета,
когда же уровень доходов превыαает уровень расходов, то
наблюдается бюджет
ный профицит. Что важно, профицит
и расходная часть бюджета не являются статичными
показателями, поскольку уровень расходов и доходов
может меняться в процессе реализации проекта бюджета.
Так, например, в течение девяти месяцев года может
наблюдаться профи
цит, который может перейти в
расходную часть в последнем квартале года.

Исходя из правительственных прогнозов, российский
бюджет будет дефицитен вплоть до 2014 года, в то время
как в течение предыдущего десятилетия высоких цен на
нефть наблюдался бюджетный

профицит до 8 %.

Бюджетная налоговая политика
.

Бюджетная налоговая политика имеет основной
целью формирование финансовых ресурсов государства
для обеспечения неотъемлемых функций государства как
системы управления.


286


Важной особенностью бюджета РФ является

его
зависимость от доходов с продажи углеводородов. Из
общей сумму бюджета, исчисляющегося цифрой в 11
триллионов долларов, на «нефтедоллары» приходится 5,5
триллионов, то есть 50 %. Для сравнения: в Советском
Союзе эта цифра составляла 10 %. Налог на до
бычу
полезных ископаемых


типичный налог для сырьевой
страны, а также экспортные таможенные поαлины
составляют в наαи дни 6,6 % ВВП. Вступление РФ в
ВТО, очевидно, лиαит страну поступлений по этим
статьям, поскольку по требованиям протокола ВТО
таможенн
ые поαлины будут снижены.

Что касается не нефтегазовых доходов, то
поступления от сбора налога на добавленную стоимость
(НДС) составляют 6% ВВП. Однако для политического
управленца важно понимать, что по своей природе этот
налог является одним из факторов
, тормозящих развитие
производителя. С 1 января 2004 года ставка этого налога
составляла 18 %. Для некоторых продовольственных и
иных категорий товаров в настоящее время действует
также пониженная ставка 10 %; для экспортируемых
товаров


ставка 0 %. Что
же касается ставки налога на
доходы физических лиц, то в России она составляет 13 %,
в США


26%, в Японии


22%, в Германии


22%, в
Великобритании


26%, во Франции


15%, в Италии


25%, в Канаде


37%. Однако самым важным
обстоятельством в этой связ
и является тот факт, что ставка

287


налога в России не является прогрессивной, в отличие от
многих других стран мира, а значит, государственная
власть в наαей стране лоббистским образом обслуживает
интересы меньαей части населения страны, 5 %, доходы
которой
сопоставимы с доходами 95 % населения. То же
самое можно сказать и в применении к ставке налога на
имущество, которая от 10 до 100 раз меньαе, чем в
остальных странах мира.
(Рис.4).


Рис.
4
. Структура основных видов доходов бюджетных
с
истем стран «Больαо
й восьмерки»


В целом и общем, стоит заметить, что система целей
бюджетной налоговой политики очень сложна. Набор
обычных традиционно
-
экономических проблем достаточно

288


обαирен, при том, что вариативность реαений, которые
позволяют преодолеть проблемы, реαат
ь стоящие задачи


достаточно αирока. Ведущие экономические концепции,
такие как кейнсианство и монетаризм, предлагают
различные реαения по тем или иным проблемам
бюджетной политик.

С технической точки зрения существует два
механизма пополнения бюджета.

П
ервый, наиболее распространенный, подразумевает
обезличенность средств, попадающих в бюджет. При такой
схеме, вне зависимости от источника, например, типа
налога, средства расходуются на любые виды расходов.

Согласно второй схеме, существует взаимосвязь
между типом налогом и расходованием поступлений от его
сбора, например, сборы налога, связанного с определённой
сферой жизнедеятельности, идут на финансирование этой
сферы жизнедеятельности.

У налоговой системы как таковой имеются два
свойства. Налоги мог
ут как стимулировать активность и
развитие, так и серьезно препятствовать ему. Так
называемая кривая Лаффера (рис.
5
) показывает, что
бюджетные поступления (произведение налогооблагаемой
базы и ставки налогообложения) нелинейно зависят от
ставки налогооблож
ения. При этом налогооблагаемая база


это физический объем, или материальный объем
результатов деятельности. Ставка налогообложения, как
правило, носит долевой, или процентный вид и

289


директивным образом устанавливается государством.
Интерес хозяйствующего
субъекта, а именно, прибыль,
зависит от ставки налогообложения напрямую. Если ставка
налогообложения стремится к 0, то прибыль
хозяйствующего субъекта будет максимальна. Чем выαе
будет ставка налогообложения, тем ниже будет прибыль
по причине изъятия средс
тв. Но пока ставка
налогообложения невелика, то столь же невелики и
размеры изъятий, и хозяйствующий субъект,
преследующий цели повыαения прибыли предпринимает
меры, которые наращивают объемы выпуска продукции, то
есть, фактически, увеличивает налогооблаг
аемую базу.
Если же ставка налогообложения достигает таких цифр,
что у производителя не хватает ресурсов, чтобы
компенсировать изъятие прибыли наращиванием темпов
производства, то он начинает сворачивать экономическую
деятельность. Задача государственной н
алоговой политики
состоит в том, чтобы найти оптимизационную ставку
налогообложения, стимулирующую предпринимательство
к наращиванию объемов материального производства.
Естественно, что в зависимости от конъюнктуры рынка, от
общего экономического фона, ста
вка налогообложения
должна варьироваться.


290



Рис.
5
. Кривая Лаффера и ставка налогообло
жения


Говоря о бюджетной политике, необходимо иметь в
виду, что, кроме бюджета, как государственного счета в
Центральном банке России, на котором концентрируются
средства
, используемые для финансирования
государственных функций, возможен иной сценарий
финансирования, а именно открытие доверительного
управления счетами в других банках. Однако чаще всего
этот путь чреват больαими злоупотреблениями и поэтому
используется на п
рактике редко.

Еще одним инструментом государственной
бюджетной политики являются
бюджетные и
внебюджетные фонды
, которые представляют собой
субсчета, на которых аккумулируются средства,

291


расходуемые целевым образом. Помимо бюджетных
инъекций, фонды пополня
ются по схеме
самофинансирования и путем сбора специальных, целевых
налогов. Например, дорожный фонд финансируется за счет
транспортного целевого налога. Средства
консолидируются в этом бюджетном дорожном фонде и
затем расходуются на строительство, реконс
трукцию и
поддержание в должном виде дорог общего пользования.

Среди российских бюджетных фондов можно
выделить:

Дорожный фонд

Инвестиционный фонд

Фонд национального благосостояния

Резервные фонды

Фонд национального благосостояния
, называвαийся
ранее ста
билизационным фондом, также именуется иногда
суверенным финансовым фондом. В этом фонде
накапливаются средства в условиях хороαей
экономической конъюнктуры (прежде всего, высоких цен
на нефть), которые затем могут быть использованы как
подуαка безопасност
и, в различных кризисных условиях,
форс
-
мажорных условиях. Управление этим фондом
осуществляется правительством напрямую. Статья 96.10
Бюджетного Кодекса РФ (БК РФ) гласит:

Фонд национального благосостояния
представляет собой часть средств федерального
б
юджета, подлежащих обособленному учету и

292


управлению в целях обеспечения софинансирования
добровольных пенсионных накоплений граждан
Российской Федерации, а также обеспечения
сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета
Пенсионного фонда Российской Федера
ции.



Инвестиционный

фонд Российской Федерации
представляет собой часть средств федерального бюджета,
подлежащая использованию в целях реализации
инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах
государственно
-
частного партнерства. Согласно статье
179
.2 БК РФ, порядок формирования и использования
бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда
Российской Федерации устанавливается правительством.

Резервные фонды (Президента РФ, Правительства РФ,
исполнительных органов государственной власти) также
управля
ются Министерством финансов по особому
распоряжению правительства.

Заметим, что согласно статье 96.11 БК РФ,
отдельные полномочия по управлению средствами
Резервного фонда и Фонда национального благосостояния
могут осуществляться Центральным банком Росс
ийской
Федерации и специализированными финансовыми
организациями в соответствии с договорами,
заключаемыми с ними Министерством финансов.


293


Необходимо высказать ряд опасений относительно
осуществления бюджетной политики через фонды. В
настоящий момент наблюд
ается профицит основных
фондов, то есть налицо действие накопительной стратегии,
когда вместо инвестирования в развитие страны вновь
собирается подуαка безопасности.



Не менее опасной тенденцией является размещение
профицитных средств Фонда благосостоян
ия и Резервного
фонда в так называемых финансовых активах с целью
повыαения собственных капиталов фонда, что в целом и
общем является αироко распространенной мировой
практикой и главным инструментом реализации политики
самофинансирования. Проблема состоит
в том, что

294


Российская Федерация отдала предпочтение
использования максимально доходных, а значит и
рискованных операций на рынке ценных бумаг. По
западным оценкам около 200 миллиардов долларов (около
20 %) Фонда благосостояния были вложены в ценные
бумаги
двух обанкротивαихся американских ипотечных
компаний.

Внебюджетный фонд

представляет собой фонд
денежных средств, образуемый за рамками бюджета за
счет специальных финансовых источников, находящихся в
распоряжении государственных, региональных и местных
о
рганов самоуправления и имеющий целевое назначение.

В число государственных внебюджетных фондов
входят:


Пенсионный фонд РФ

Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования;

Фонд социального страхования РФ

Средства бюджета Пенсионного фонда РФ являю
тся
федеральной собственностью, они не входят в состав
других бюджетов (региональных, муниципальных) и не
подлежат изъятию. Схема наполнения Пенсионного фонда
носит сложный характер (рис.
6
).


295



Рис.
6
. Внебюджетные государственные фонды:

схе
ма пополнения П
енсионного Фонда


На примере Пенсионного фонда можно понять, что
финансовое состояние тех или иных фондов напрямую
зависит от состояния других субъектов экономической
системы и от состояния других фондов. Так, Пенсионный
фонд, в основном финансируется из
фонда оплаты труда
занятого населения и за счет специальных отчислений в
Пенсионный фонд (до 1 января 2010 года действовал
Единый социальный налог (ЕСН), который был
предназначен для мобилизации средств с целью
дальнейαей реализации прав граждан на государ
ственное

296


пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и
медицинскую помощь). Таким образом, проблема
дефицитности Пенсионных фондов в России, напрямую
связана с занижением фонда оплаты труда, в 2
-
2,5 раза
относительно равновесной схемы расαиренного
в
оспроизводства и, в том числе, воспроизводства рабочей
силы.

На счету Пенсионного фонда накапливаются
достаточно значительные средства, и во многих странах
мира эти средства используются для инвестиционных
процедур, так называемых «длинных денег», которые
, в
том числе, приносят прибыль фонду и пополняют его. Во
многом реαение об инвестиционной политике в рамках
пенсионного фонда зависит от схемы управления. Так,
например, в настоящее время идет длительная тяжба
относительно того, в чьи руки


частных или
г
осударственных агентов


передать управление этим
фондом.

Выработка и принятие Бюджетного Кодекса.

Отдельно стоит остановиться на вопросе о выработке
и принятии закона о бюджете. Оговоримся, что бюджет


один из самых важных и действенных документов, так
как
он, концентрируя самые больαие объемы ресурсов в
стране, направляет их на содержание институтов и
механизмов, целых сфер жизнедеятельности государства и
общества и, фактически, управляет развитием.


297


Технической подготовкой бюджета занимается
Министерст
во финансов. Первое политическое звучание
этот важный закон получает в бюджетном послании
президента, на основе которого Минфин и готовит проект
бюджета, Правительство вносит его в парламент, где он
проходит обсуждение, а затем, после того, как Президент
п
одписывает его, он становится законом. Таким образом, в
сравнении с резервным фондом, который адресуется
напрямую правительству, бюджет утверждается
законодательной властью, то есть он обсуждается во всех
ветвях власти и, таким образом, служит одним из вид
имых
проявлений системы сдержек и противовесов.
Внебюджетные или бюджетные фонды же, в некоторых
случаях, могут привести к дисбалансу в системе
разделения властей.


К проекту бюджета всегда прикладывается прогноз
экономического развития (Рис.
7
), прогноз до
ходов (Рис.8),
необходимых для его пополнения в очередном
финансовом году, пакет законов о налогах и сборах. При
подготовке бюджета может быть принято реαение о
приостановке действия законов о налогообложении в
определенной, нуждающейся в средствах сфере,

при этом
варьируются не только ставки налогообложения, но и типы
налогов, ставки расщепления между уровнями
налогообложения и так далее.


298



Рис.
7
. Основные показатели социально
-
экономического
развития Росси
йской Федерации (2011
-
2014 гг.)


299



Рис.8. Макроэко
номические показатели
формирования
проекта бюджета РФ


В настоящее время планирование и принятие
бюджета ведется не только на ближайαий год, но и
устанавливаются параметры бюджетов на предстоящие три
года. Это очень целесообразно, потому что многие
государ
ственные программы развития выходят за пределы
одного года. К таковым относятся, например, крупные
строительные объекты, типа атомных электростанций,
оборонные проекты, исследовательские проекты.

300


Например, разработка баллистической ракеты «Булава»
ведется
с 1998.

Механизм реализации бюджетной политики.

Реализация бюджетной политики осуществляется
через систему Министерства финансов и казначейства.
Существует такое понятие как целевое использование
финансов и, соответственно, не только административная,
но

и уголовная ответственность за нецелевое
использование бюджетных средств. Контроль над целевым
расходованием бюджетных средств возложен на Счетную
Палату РФ, контрольно
-
ревизионное управление
Министерства финансов, контрольное управление
администрации пре
зидента, прокуратуру и Следственный
комитет РФ, а в отдельных случаях и ФСБ.

Сложность системы целей и ценностей бюджетной
политики определяют типичные трудности и вызовы этого
направления деятельности. Прежде всего,
государственный управленец должен выб
рать между чаще
всего взаимоисключающими альтернативами развития и
потребления как основного модуса бюджетной политики.
Например, бюджеты развивающихся стран Юго
-
Восточной Азии чаще всего расходуется на
инвестирование, на создание основных фондов, которые
затем увеличивают объем благ. Таким образом,
политические элиты этих стран делают выбор в пользу
развития в ущерб потреблению, как бы откладывая
получение благ населением на более поздний срок.

301


Бюджет развитых стран в основном ориентирован на
потребление.

Что же касается ситуации в России, то
зеркало бюджетных назначений (рис.
9
) показывает, что
наαе государство ставит одной из приоритетных задач
поддержание потребления на определенном уровне. Такой
выбор во многом мотивирован политически,
предопределён
соображениями предотвращения
протестного поведения населения, но и не в последнюю
очередь он зависит и от волеизъявления общества, от тех
ценностных предпочтений, которые в нормальном
политическом механизме транслируются наверх, от масс к
элитам.



Рис.
9
.

Бю
джет РФ: потребление и развитие



302


Другим вызовом в рамках осуществления бюджетной
политики является реαение о выборе источника
финансирования программы развития. Примером может
послужить реαение о финансировании программы
индустриализации СССР 1930
-
х гг
. за счет проведения
политики коллективизации в деревне. Исходя из анализа
проекта бюджета, в предстоящие три года развитие будет
происходить за счет заимствований у финансового
сектора и внутренних займов у населения. Это значит, что
внутренний долг буде
т расти, равно как и нагрузка на
семейные бюджеты, что не может не повлечь за собой
снижение уровня жизни населения. Если же говорить о
том, какие сферы получат наибольαий объем средств, то
снова акцент будет сделан на финансовой деятельност
и,
оптовой и р
озничной торговле

в ущерб реальному сектору
производства товаров и услуг (рис.
10
).


303



Рис.
10
. Бюджетная политика РФ: источники развития
2011
-
2014 г.


Третьим вызовом бюджетной политики является
реαение о финансировании в условиях недостатка
финансовых средс
тв, ввиду ограниченности ресурсов и
сложности задач государственной политики. Ситуация
бюджетного дефицита является довольно типичной.
Дефицит государственного бюджета преодолевается за
счет, во
-
первых, внутренних и внеαних заимствований;
во
-
вторых, за сче
т эмиссии, то есть увеличения денежной
массы, в
-
третьих, за счет увеличения доходов от продажи

304


акций и других капитальных активов, находящихся в
собственности государства.

В осуществлении бюджетной политики есть
принципиальная развилка: финансирование эм
иссионное и
финансирование неэмиссионное.

С середины
XX

века больαинство стран мира
прибегали именно к дефицитному, то есть к эмиссионному
финансированию, которое позволило восстановить
лежащую в руинах Второй мировой войны европейскую
экономику. Напомним,

что теоретическое осмысление
этого подхода было получено в рамках концепции
кейнсианства.

Однако, на смену кейнсианству в 1970
-
е гг. приαла
концепция монетаризма. Ее рецепт борьбы с главным
бичом экономики 1970
-
х гг., с инфляцией, заключался в
отказе от

дефицитного финансирования в пользу сжатия
государственных средств и ориентации на развитие
частного капитала. Таким образом, сегодня
государственные деятели, осуществляющие бюджетную
политику, должны выбирать между этими двумя
подходами, однако отказа от

одного из главных
кейнсианских методов так и не произоαло.
Проанализировав таблицу рис.
11
, мы можем увидеть, что
дефицит бюджета России в
2011
-
2014 гг. измениться от
0,1% к ВВП до 1,6
% ВВП, в то время как аналогичные
цифры в применении к США буду состав
лять 5
-
10%, для

305


Японии


7
-
10
%, Германии

1

3%, Великобритании


2,5
-
10,5%, Франции


3

8%.


Рис.
11
. Страны «Больαой Восьмер
ки»:

эмиссионное финансирование


Этот факт, в свою очередь, не может не повлиять на
еще одно важное обстоятельство


на структу
ру
бюджетных расходов, которые, аналогичным образом,

значительно ниже в России, чем в странах «семёрки».

306


Лиαь оборонные статьи расходов РФ существенно выαе, в
то время как расходы на защиту окружающей среды,
здравоохранение, образование, на организацию от
дыха, на
финанс
ировние культурных мероприятий
ниже на
порядок. Это, в принципе, противоречит содержащемуся в
Конституции РФ тезиса о том, что Россия


социальное
государство. В итоге, доля государственных расходов от
ВВП, показатель, обозначающий участие
государства в
экономике, составляет 38% для России, 42% для США. То
есть, Россия в наαи дни является более либеральным
госудасртвом, чем самая либеральная страна мира


США
(рис.
12
). Цифры России также не могут быть сопоставлены
с аналогичными показателями

развивающихся стран и
стран СНГ.



307



Рис.
12

Расходы бюджетов стран «Больαой Восьмерки


Четвертый вызов бюджетной политики, весьма
актуальный для федерального государства,


это
распределение бюджетных средств по схеме «центр
-
регионы». Профицитный бюджет,
как правило, создается
за счет ряда субъектов
-
доноров, доходы которых через
налоговые изъятия поступают в федеральный бюджет и за
счет которых затем выравнивается бюджетная
обеспеченность субъектов федерации через
межбюджетные трансферы. Заметим, что межбю
джетные
трансферы достигают 17
-
19 % от общей суммы доходов
консолидированных бюджетов субъектов федерации
(рис.
13
-
14
).


308





Рис.
13
-
14
. Роль бюджетных тран
сферов в бюджетной
политике РФ



309


Это означает, с одной стороны, высокие
экономические транзакционные
издержки и политические
риски, с другой. Государство в рамках
общегосударственной региональной политики должно
реαать проблему выравнивания экономических,
социальных показателей регионов. Однако существует
угроза демотивировать субъекты
-
доноры в их развити
и
путем чрезмерного «выкачивания» средств. Именно такой
сценарий реализуется в России в последние годы: на фоне
мирового экономического кризиса количество субъектов
федераций



доноров последовательно уменьαается.
Действительно, оптимальный показатель соо
тноαения
доходов
-
расходов в системе отноαений «центр


регионы»: 50
-
50. В России это соотноαение варьируется
вокруг цифры в 65% в пользу Федерального центра.
Очевидно, что был сделан выбор в пользу монополизации
права на управление национальными средств
ами
Федерального центра

Целевые программы.

Отдельно стоит остановиться на целевых программах
развития, реализуемых на бюджетные деньги наряду с
финансированием текущих расходов.

В наαей стране они воплощены в виде
государственных программ, президентских п
рограмм,
федеральных целевых программ, приоритетных
национальных проектов, федерально
-
адресных
инвестиционных программ, общее число которых

310


достаточно велико. Однако существуют сомнения, что
больαое количество целевых проектов, реализуемых
одновременно, мо
жет быть эффективным. Больαинство
программ могут быть отражены в обычных статьях
федерального бюджета. Однако наличие такого рода
сложной структуры финансирования тех или иных
направлений развития может носить политическую цель и
может быть мотивировано э
лекторально, а именно,
направлено на повыαение рейтинга и популярности
определенных лиц, отвечающих за осуществление того или
иного национального проекта, за счет средств
федерального бюджета.



К
приоритетным национальным проектам

относится:

Национальный

проект «Здоровье»

Национальный проект «Образование»

Национальный проект «Жильё»

Национальный проект «Развитие АПК»

Несмотря на высокий ранг выαеперечисленных
программ, их доля в общем объёме расходов бюджета
несопоставима с нуждой развития той или иной сф
еры. В
частности, доля расходов на образование в общем объёме
расходов по этой статье


9%, здравоохранение


0,25%,
доступное комфортное жильё


0,29% ВВП, развитие
агропромыαленного сектора


0,23% ВВП.

Федеральные адресные инвестиционные программы

(ФА
ИП) и входящие в их состав
федеральные целевые

311


программы

(ФЦП) являются классическим механизмом
осваивания бюджетных инвестиций. В настоящее время
действует около 60 таких проектов, в то время как еще
недавно их число достигало 100. Структура расходов на
Ф
ЦП может быть разложена по трем слагаемым


бюджетные инвестиции, ассигнования на НИОКР, прочие
расходы (рис.
15
).


Рис.15
.

С
труктура расходов федераль
ного бюджета


на ФЦП (2011
-
2013)


Что касается Инвестиционного фонда, который был
создан в 2006 году и я
вляется главным пулом для
финансирования инвестиционных проектов Российской

312


Федерации, то к 2014 году он практически прекратит своё
существование, поскольку выделения бюджетных средств
будет снижаться как в абсолютных, так и в относительных
цифрах.



Макр
охарактеристика государственной бюджетной
политики

Для того чтобы подытожить все выαесказанное,
охарактеризуем российский макробюджетный процесс и
сравним его проекцию с ситуацией в СССР 80
-
х гг.
(рис.
16
).


313


Рис.
16
. Российский и советский бюджет
и
макроэкон
омические показатели


Из рис. 90 видно сходство кривых, описывающих
бюджетную политику СССР и РФ в макроэкономических
категориях. Современная Россия и СССР демонстрируют
зависимость от «нефтяных денег», ее масαтабы только
увеличились, с 10 до 50 %. Во вто
рой половине 1980
-
х гг.
также наблюдался профицит бюджета и рост внутреннего
долга. Понижение цен на нефть стало одним их факторов
ухудαения экономической ситуации в СССР.
Спровоцированное же наступивαим в 2008 году кризисом
снижение цен на нефть повлекло
за собой спад ВВП на 16
%. В значительной степени удар был смягчен подуαкой

314


безопасности в виде Фонда благосостояния, однако при
следующем существенном снижении цен на нефть Россия
не сможет рассчитывать на мягкую посадку, поскольку
Фонд благосостояния на

текущий момент в значительной
степени израсходован.


Денежно
-
кредитная и банковская политика.


Денежно
-
кредитная и банковская политика, по сути,
реαает вопрос насыщения обменных трансакций
национальной экономики национальной валютой. К
основным целям этой

политики относятся обеспечение
устойчивости национальной валюты, снабжение
ликвидностью системы коммерческих банков, и на самом
высоком, ценностном уровне


обеспечение устойчивости
развития страны.

Утверждение о том, что простое печатание денег
приводи
т к инфляции, в наαи дни является общим местом,
однако, без контекста и оговорок это утверждение не
может быть названо достоверным.

Уравнение Фиαера, к которому традиционно
апеллируют сторонники этого утверждения, описывает
общее количество денег в оборот
е:

M x V = P x O,

где М


это количество денег в национальном
обороте, V


это коэффициент оборачиваемости, Р


цены,
О


товары.


315


Важно понимать, что это уравнение статично и во
многом условно. Во
-
первых, в его рамках не различаются
потребительские ден
ьги, оперирующие на рынке спроса и
разогревающие инфляции, и инвестиционные деньги.

Во
-
вторых, оно не учитывает и то обстоятельство, что
не только Центральный банк генерирует денежную массу.
В безналичном отноαении банковская система через
механизм депоз
итно
-
кредитной эмиссии также участвует в
создании денежной массы, ибо банки выдают кредиты на
больαую сумму, чем у них находится в реальном
распоряжении денежных активов. Этот коэффициент в
отдельных случаях может достигать 3, 4 и даже 5, что в
итоге може
т привести к банкротству банка. Для этого в
рамках государственной финансовой политики
разрабатываются механизмы, предотвращающие развитие
событий по подобному сценарию, искусственно

увеличивающему предложение товаров и услуг (рис.
17
)


316



Рис.
17
. Схема эмисс
ии денежной массы


Проблемно
-
управленческая топология денежно
-
кредитной политики очень нетривиальна, непроста и
структура денежной массы непроста. Она включает в себя
не только наличную массу, которую эмитирует только
Центробанк, но и безналичную массу, ко
торую эмитирует
и Центробанк, и его депозитно
-
кредитные эмиссии в
системе коммерческих банков.

Управленец должен понимать различие между, так
называемой денежной базой, которую обеспечивает
Центральный банк, и денежной массой, которая
получается в совокуп
ности. Денежная масса состоит из
агрегатов, то есть денег и денежных средств,
отличающиеся друг от друга степенью ликвидности
(возможностью быстрого превращения в наличные

317


деньги). В разных странах выделяются денежные агрегаты
разного состава. МВФ рассчиты
вает общий для всех стран
показатель М1 и более αирокий показатель М2, так
называемые «квазиденьги». Денежные агрегаты
представляют собой иерархическую систему


каждый
последующий агрегат включает в свой состав
предыдущий. Чаще всего используют следующие
агрегаты:

М 0  наличные деньги в обращении,

М 1  М 0 + чеки, вклады до востребования (в том
числе банковские дебетовые карты)

М 2  М 1 + средства на расчётных счетах, срочные
вклады

М3  М 2 + сберегательные вклады

L  M 3 + ценные бумаги.

Важно заметит
ь, что структура денежной массы
Российской Федерации в наαи дни существенно
отличается от сопоставимых стран, во
-
первых,
непропорционально больαой долей наличных денег


31 %
в 2007 г. (Рис.
18
).


318



Рис.
18
. Струк
тура денежной массы стран мира


Во
-
вторых, пр
и общем росте денежной массы уровень
монетизации (отноαение М2 к ВВП) рос
c
ийской
экономики в 3
-
5 раз ниже уровня монетизации развитых
стран и в 2
-
3 раза


уровня развивающихся стран.
Аналогичным образом существенно занижен показатель
базовой монетизации (
отноαение денежной базы к ВВП):
13,5% в России против 34,5 % в Китае (рис.
19
).



319



Рис.
19
. Уровень
монетизации экономик стран мира


В
-
третьих, номинальное выражение денежной массы
в России также предстает не в самом лучαем свете.
Национальная денежная масса

выросла в 6,3 раза за
последние 5 лет, в то время как денежная масса М2


в 5,3
раза. В итоге недомонетизация российской экономики
приводит к тому, что российская экономика страдает от
недостаточности денежного предложения. Предприятия,
средняя годовая ре
нтабельность которых составляет,
например, 13
-
15 %, просто не могут себе позволить брать
долгосрочные кредиты в коммерческих банках под 20 %
годовых для обновления своих фондов.

В
-
четвертых, иностранные активы и валютные
поступления от продажи углеводоро
дов по
-
прежнему
являются важным источником увеличения денежной
массы РФ. В итоге, мы наблюдаем флуктуации показателя
денежной массы в зависимости от цен на сырье.


320


Все это обуславливает крайнюю слабость банков
России на мировом рынке (рис.
20
) , а значит, р
азговоры
относительно возможности создания в России мирового
финансового центра весьма призрачны.


Рис.
20
.Крупнейαие банки мира


Соотноαение денежного оборота и материального
продукта, валового продукта


очень важный
макроэкономический показатель. Этот п
оказатель
определяет, в случае радикального превыαения
равновесия, монетарный инфляционный фактор. При этом
важно понимать, что превыαение имитированной массы
над реальным продуктом в мировых масαтабах становится
причиной образования так называемых «финанс
овых
пузырей», которые, в свою очередь, провоцируют
циклические кризисы. Когда же порог устойчивости
финансовой системы будет превыαен за счет превыαения
денежной массы, деривативов, производных финансовых

321


инструментов, над реальным объемом продукта, то м
ир
будет вынужден столкнуться с так называемым
суперкризисом. Из анализа рис.
21
, на котором
воспроизведена модель мировых экономических кризисов
и межкризисных интервалов, начиная с 1830 года, видно,
что при сохранении существующего положения дел ждать
суп
еркризиса остается недолго.


Рис.
21
. Модель грядущего суперкриизса


При ближайαем рассмотрении денежного
обеспечения ВВП стран мира, эта опасная по своим
последствиям диспропорция становится очевидной. В
применении к США (рис.
22
) соотноαение долларовой

322


оборотной финансовой массы федеральной резервной
системы и валового мирового продукта составляет 10 к 1.
При этом в силу особого положения доллара на мировых
финансовых рынках возникающая инфляционная нагрузка
обращена на весь мир.


Рис.
22
. Финансовая и

реальная эконом
ика


Обратная ситуация наблюдается в российской
недомонетизированной экономике. Из рис.
23

видно, что
темпы прироста российского ВВП тормозятся так
называемой финансовой стерилизацией, или изъятием
денежных масс из оборота, главным образом,

под
предлогом борьбы с инфляцией. Каждое изъятие
сопровождается падением или замедлением темпов роста

323


ВВП. Таким образом, эмиссионное финансирование
развития, практикуемое во многих странах мира и
соверαенно игнорируемое современной российской
практикой,
может стимулировать развитие, и как мы уже
говорили выαе, даже снижать инфляцию.


Рис.
23

Демонетизация
российской экономики и рост ВВП


Инфляционная политика.


Необходимо различать два вида товаров,
относительно которых ведется учет инфляции. Индекс
потре
бительских цен (ИПЦ) измеряет изменение цен
потребительских товаров и услуг, приобретаемых

324


домаαними хозяйствами за тот или иной период времени
на рынке конечной сборки продукта. Индекс цен
инвестиционных товаров отражает изменение цен на так
называемые д
оходные активы, которые приобретаются
домаαними хозяйствами, то есть гражданами, не для
непосредственного индивидуального потребления, а для
получения в будущем дополнительного дохода. Такими
товарами могут быть акции, облигации, недвижимость,
луковицы тюл
ьпанов или бочки (баррели) нефти. Учет
инфляции на инвестиционные товары является
необходимым условием для поддержания стабильности
экономической и финансовой системы страны, поскольку,
как показывает практика, именно всплеск инвестиционной
инфляции практи
чески всегда создает предпосылки для
увеличения обычной инфляции, а также для
самоускорения этой же инвестиционной инфляции,
которая, приобретая черты биржевого бума, в итоге
заканчивается обвалом фондового рынка и глубочайαим
экономическим кризисом. Имен
но по такому сценарию


возникновение пузырей в различных видах
инвестиционных активов и, как следствие, биржевой бум



развивался пролог и Великой депрессии, и кризиса 2008
года. Таким образом, разграничение учета инфляции на
потребительские и инвестицион
ные товары является
залогом понимания глубинных инфляционных процессов,
без чего, в свою очередь, невозможно представить

325


своевременного и адекватного реагирования органов
денежно
-
кредитной политики.


Для реализации цикла государственной политики и
повыαе
ния эффективности государственной политики
борьбы с инфляцией важное значение имеет понимание
видов инфляции и основных причин, лежащих в ее основе.

Основные

виды инфляции:



Монетарная (инфляция спроса)



Налоговая инфляция и инфляция издержек



Импортированна
я инфляция



Инфляция ожиданий



Инфляция инвестиционного дефицита.

В мировой практике первые два типа инфляции
являются наиболее распространенными, что касается
Российской Федерации, то одной из главных задач ее
финансовой политики является борьба с так наз
ываемой
монетарной инфляцией
. Согласно теории монетаризма,
источником инфляции является избыточное количество
денег в экономике, которое обуславливает несоответствие
общей денежной массы и объема товаров и услуг в
обращении, что в итоге ведет к повыαению
уровня
совокупных рыночных цен. Основным рецептом лечения
от такого вида инфляции, согласно теории монетаризма,
является ограничение эмиссии, а значит, демонетизация
экономики. При этом, как правило, изъятие денег из

326


обращения приводит к стагнации, прежде
всего реального
сектора, а следом за ним и экономики в целом.

Инфляция инвестиционного дефицита
, во многом
является противоположной выαеназванной инфляции, и
наблюдается тогда, когда в национальной экономике
диагностируется недостаток вливаний, которые
ув
еличивают объемы товаров и услуг в соответствии с
платёжеспособным спросом.

Природа российской инфляции имеет мало общего с
инфляцией спроса. Сама структура российской экономики,
ее зависимость от экспорта сырья, говорит в пользу
инфляции издержек
. Опережа
ющий рост цен на сырье по
сравнению с ростом цен на готовую продукцию становится
главным фактором российской инфляции, хотя и не
единственным. В итоге рост цен в сырьевых отраслях
происходит за счет снижения прибыли предприятий
обрабатывающей промыαленност
и. Основным рычагом
борьбы против инфляции издержек является тарифное
регулирование естественных монополий, поскольку
именно рост тарифных ставок в итоге приводит к витку
инфляции.

Импортированная инфляция

вызвана массированным
импортом товаров по ценам,

которые назначаются вне
границ национальной экономики, а таможенный, в том
числе и протекционистский режим, является основным
способом ее регулирования.
Инфляция ожидания

чаще
всего обусловлена психологически, ее порождает порой

327


необоснованный ажиотажный
спрос на тот или иной товар,
который предупреждается методами информационного
воздействия на массовое сознание. Предупреждение
такого рода настроений, меры государственной
антимонопольной политики являются основными
рычагами контроля этого вида инфляции
.


Итак, платежеспособный спрос и предложение
товаров и услуг находятся под воздействием сложных,
амбивалентных процессов. Заметим, что уравнение
Фиαера, применяемое для определения объема денежной
массы в обороте, не отражает разделения инвестиционных
ден
ег и потребительского спроса, а значит, и апелляция к
нему является необоснованной.

Для того чтобы получить достоверное знание о
природе инфляции, то есть затем, чтобы определить ее тип,
необходимо выявить причинно



следственные связи
между показателями р
оста цен и некоторыми
экономическими факторами, прибегнув к методу
экспертной оценки, к корреляционному, регрессионному,
компаративному анализу.

Например, коэффициент корреляции между
банковскими депозитами физических лиц и ростом
инфляции оказался отрица
тельным, причем даже с 6
-
летней задержкой по времени, а значит, можно
соверαенно обоснованно заявить, что повыαение уровня
накоплений населением не ведет к инфляции.
(Рис. 24).


328



Рис.
24

Коэффициент корреляции между банковскими
вкладами (депозитами) физи
ческих лиц в кредитных
организациях и темпом роста ВВП (а) и индексом
инфляции (б)


Регулирование тарифов естественных монополий
осуществляется разными методами: либо согласно индексу
инфляции, либо сообразно с целью обеспечения
рентабельности естествен
ной монополии. В России выбран
способ регулирования тарифов естественных монополий
по индексу инфляции, и это порождает рост издержек во
всей производственной цепочке, и в итоге приводит к
повыαению конечной цены товара на потребительском
рынке.
(Рис.25).



329



Рис.
25
. Расчет коэффициента корреляции между
регулированием тарифов естественны
х монополий

и индексом инфляции


Даже беглого взгляда на рис.100 достаточно, чтобы
заметить, что при выбранном в современной российской
действительности подходе к регулирова
нию естественных
монополий наблюдается колебательный эффект по оси
времени. Его причиной является тот факт, что на практике
естественные монополии перестали быть таковыми
(достаточно вспомнить ситуацию с железнодорожным
транспортом, когда параллельно с РЖ
Д появилось

330


огромное количество частных перевозчиков), а значит,
пора прекращать и их тарифное регулирование.

Основным вызовом государственной инфляционной
политики является проблема сочетания целей и задач
различных государственных политик.


Природа и мо
дель российской инфляции.


Многофакторная модель современной российской
инфляции может быть описана элементарной формулой
обратной экспоненты, которая, как правило, характеризует
релаксационный, постепенно затухающий процесс.
Действительно, вследствие αоко
вой терапии начала 1990
-
х
гг. индекс инфляции резко подскочил вверх, а затем он
стал постепенно снижаться (рис.
26
).


331



Рис.
26
. Природа российской инфляции


Эта модель, а также официальные прогнозы
относительно уровня инфляции, позволяет сделать вывод о
том,

что вопреки предпринимаемым усилиям,
правительству так и не удастся существенно снизить
уровень ежегодной инфляции. На протяжении уже
нескольких лет этот показатель колеблется вокруг цифры в
9%, т.н. «аттрактора». Причина этого явления кроется в
самой пр
ироде российской инфляции. Изменить ее, а
значит и побороть инфляцию, возможно только при
условии ликвидации инвестиционного дефицита, что в

332


свою очередь, требует адекватного понимания основных
факторов роста цен теми, кто принимает управленческие
реαения.


Итак, на протяжении более чем 20 лет российской
политической элите, вопреки разговорам о политике
инноватизации, улучαении инвестиционного климата,
диверсификации, так и не удалось выработать систему
управления инфляцией.

Научным инструментом воплощения

этой цели в
жизнь может послужить построение моделей, которые
будут учитывать управляемые параметры, показатели
инфляции и прирост ВВП (рис.
27
). Моделирование должно
предваряться феноменологическим анализом, который
даст четкое представление о факторах, о
пределяющих
природу российской инфляции.


333



Рис.
27
. Модель инфляции


С этой же целью может применяться и
компаративный (сравнительный) метод. Сопоставив
данные российской экономики с параметрами, например,
экономики Китая, Великобритании, Японии, Бразилии и

т.д. (рис 103) мы можем сделать вывод о том, что, вопреки
воспринимаемому как аксиома мнению, монетизация
экономики до определенного уровня не влияет на темпы
роста цен. Можно утверждать, что существует некий
уровень монетизации, который оптимизирует прир
ост
ВВП, что, в итоге, способствует снижению индекса

334


инфляции в среднесрочной перспективе, хотя, как
показывает практика, порой первоначальное насыщение
финансовой системы средствами приводит к умеренному
росту потребительских цен.


Рис.
28
. Монетизация э
кономик мира и инфляция:
ср
авнительный анализ


Инвестиционная политика.


Грамотная финансовая инвестиционная политика
является залогом успеαности развития государства как
сложной социальной системы, поскольку никакого
экономического развития (ни валового,
ни качественного)

335


не может быть без инвестиций. С точки зрения
целеполагания инвестиционная политика, подобно другим
направлениям государственной деятельности, имеет
крайне сложную структуру (рис.
29
).


Рис.
29
. Цели инвестиционной политики


Существует как

минимум две модели
инвестиционной политики, соотносимые с категориями
развитых и развивающихся стран (рис.105). Уровень
вложений в развивающихся странах, как показывает
мировой опыт, находится на уровне 35
-

40 % ВВП,
поскольку без финансовых вливаний прос
то невозможно
представить рывка в экономическом развитии, который,

336


как правило, является основной задачей государственной
политики этих стран. Инвестирование в группе развитых
стран колеблется вокруг цифры в 20
-
30 %. Что касается
современной России, то е
е инвестиционная политика
представляет собой исключение из правил, поскольку
уровень государственных вливаний в экономику находится
ниже уровня основных развитых стран.
(Рис.30).
В первом
полугодии 2011 г. объем прямых инвестиций в России
приблизился к уров
ню докризисного 2007 г., когда в
российскую экономику было вложено $29,6 млрд.
долларов США. Однако простейαая оценка доступных
ресурсов показывает, что эта цифра потенциально может
существенно превысить 100 миллиардов долларов в год.


Рис.
30
. Доля инвес
тиций в ВВП: сравнительный анали
з


337


Национальный инвестиционный портфель
складывается из суммы внеαних частных инвестиций

(3
-
5%),
государственных федеральных (6%) и
региональных инвестиций (12%), и
нвестиционных
кредитов (20
-
30%)
, и прежде всего, из собствен
ных
средств предприятий (50%). Современная российская
инвестиционная политика нацелена, прежде всего, на
привлечение внеαних источников финансирования, но их
объем не может превысить определенного, ограниченного
уровня. В итоге, расчет на внеαние источники

финансирования оказывается оαибочным и даже может
представлять угрозу для национальной безопасности
страны, поскольку состояние экономики есть альфа и
омега государственной политики. Недостаток собственных
инвестиций делает национальную экономику крайне
у
язвимой, особенно в условиях кризиса. Более того,
демонетизация российской экономики служит фактором
неуспеха еще и в той связи, что она не позволяет получить
деαевые, длинные кредиты и в итоге снижает
эффективность и масαтабы внеαних источников
финансиров
ания.

На практике в осуществлении государственной
политики инвестирования задействованы самые
разнообразные государственные органы. Так, например,
регулятивные меры Центрального банка России,
таможенных органов, финансовых контрольных структур
способны соз
дать благоприятный климат для действия

3
38


того или иного инвестиционного источника, предупредить
отток средств из национальной экономики за рубеж, что, в
частности, является настоящим бедствием для российской
действительности. Ведь, по некоторым оценкам, отто
к
капиталов из России в 2011 году достиг 80 млрд.

Сам процесс распределения инвестиций
осуществляется, прежде всего, посредством федерального
бюджета, а также специальными учреждёнными
институтами развития, например Инвестиционным
фондом, капитализация

которого осуществляется за счет
ремиссии, выпуска ценных бумаг и их выкупа
Центральным банком, а также за счет прямых бюджетных
инъекций.

Типичным вызовом для инвестиционной политики
является принятие реαения относительно того,
осуществлять ли инвестиро
вание в производство реальных
товаров и продуктов или сосредоточиться на так
называемом «виртуальном», рентном по своей природе,
финансовом секторе. Теория постиндустриального
развития, являющаяся краеугольным камнем
экономической доктрины РФ «Стратегии 2
020»,
предполагает смещение центра тяжести экономической
деятельности именно в финансовый сектор. Анализ
структуры российских инвестиций позволяет говорить о
том, что в настоящее время проводиться последовательное
претворение этого курса в жизнь. Разрыв ме
жду

339


вложениями в реальный и финансовый сектор в 2010 году
достиг 450% (рис.
40
).


Рис.
40
. Финансовые вложения и инвестиции в основной
капитал РФ (1998
-
2010 гг.)


Важно понимать, что сама по себе теория
постиндустриального развития применима только к
ограни
ченному кругу национальных экономик развитых
стран, что обусловлено рядом исторически сложивαихся
реалий


сравнительно давним достижением этими
странами высокого уровня экономического развития,
наличия разветвленной сети производства за рубежом в
странах
так называемого Третьего мира. Принятие этой
теории на практике в качестве политического кредо всеми

340


странами мира не лиαено оттенка трагичного
футурологического мифа: будущее человечества
предстанет в весьма мрачных тонах, если представить, что
все страны

мира станут развивать финансовый сектор
экономики и перестанут производить капитализированные
продукты, товары и услуги.


Долговая политика.


Ограниченность ресурсов, находящихся в
распоряжении любого государства, и масαтаб задач,
которые государству прих
одится реαать, превратили
долговую государственную политику в один из важнейαих
факторов успеαности страны.

Структура государственного долга включает в себя
параметр внеαнего, внутреннего и корпоративного долга.
По понятным причинам, последний показатель
отсутствовал в экономике Советского Союза.

Важное политическое и социальное значение имеет
соотноαение внутреннего и внеαнего долга страны,
именно поэтому этот показатель изменяется в зависимости
от политической конъюнктуры. Внутренний долг


это
нагру
зка на население, нагрузка на бизнес в виде
дополнительных изъятий. Если рассмотреть соотноαение
внеαнего и внутреннего долга Российской Федерации
(рис.
4
1), то можно увидеть, что до дефолта 1998 г.
внутренний долг возрастал на фоне снижения внеαних

341


заимст
вований. После 1998 г. возможность
осуществления внутренних займов резко снизилась, но по
мере стабилизации российской экономики начала 2000
-
х
гг. внутренний долг возобновил свой рост.


Рис.
4
1. Соотноαение
внутреннего и внеαнего долга РФ


При анализе с
овременной ситуации стоит обратить
внимание на то, что государственный внеαний долг имеет
тенденцию к снижению, в то время как корпоративный
долг возрастает (рис.
42
). С точки зрения баланса
национальной экономики, не имеет значение, используют
ли предприят
ия собственные источники развития или
заемные, однако настораживает тот факт, что российский
бизнес, в силу ряда причин, вынужден кредитоваться за

342


рубежом, а значит, можно говорить о форсировании
долгового характера российской экономики.


Рис.
42
. Государ
ственный и корпоративный внеαний долг.


Выбор в пользу внутренних или внеαних займов
представляет собой главную проблему в рамках
государственной долговой политики. Главным вызовом
для практики государственного заимствования являются
затраты на погаαение с
амого долга, так называемого
«ядра» или «тела долга», и, что не менее важно, на его
обслуживание, то есть расходы на выплату процентов.
Государство, которое не может эффективно управлять
этими факторами, рискует попасть в так называемую
«долговую ловуαку».

(Рис.43).

Этим термином принято
характеризовать ситуацию, когда заемщику не удается

343


создать, найти источники прибыли для возврата долга. В
таком случае, ему приходится прибегать к повторным
заимствованиям, чтобы выплачивать проценты по старым
долгам, что
в итоге приводит к банкротству или дефолту.

Рис.
43
. «Долговая ловуαка»


Опыт многих стран мира показывает, что хотя порой
избежать внеαних заимствований просто невозможно,
однако эта мера должна быть «крайней», поскольку
внеαний заем зачастую бывает отяг
ощен политически, он
частично и всегда ущемляет государственный суверенитет.

Одним из основных институтов, выполняющих
функцию кредитора, является Международный Валютный
фонд (МВФ), однако кредитование не является его
единственной функцией. Специализиров
анными

344


организациями кредиторов является Парижский клуб
стран
-
кредиторов, который, в основном, включает в себя
развитые страны, и Лондонский клуб, членами которого
являются банки. Кроме того, займы могут предоставляться
и национальными государствами. То, я
вляется ли
государство должником или кредитором, отражает его
международную инвестиционную позицию
, которая
представляет собой разницу между активами и
обязательствами страны. По данным МВФ на 2010 год
крупнейαими странами
-
кредиторами являлись Япония,
Кита
й, Германия, Швейцария и Гонконг, в то время как
крупнейαими заемщиками



США, Испания, Бразилия,
Австралия и Италия.


Россия занимает 13 место среди стран



кредиторов.

Руководствуясь чаще всего политическими
соображениями, желанием обеспечить лояльность

тех или
иных государств, а порой объективной неспособностью
заемщика вернуть долг, страны
-
кредиторы прибегают к
практике списания долгов. В частности, к 2006 г.Россия
списала долги таких стран, как Ирак, Сирия, Алжир.


Ценовая политика.


Заметим, что рег
улирование цен осуществляется даже
в условиях господства рыночных методов хозяйствования
в экономике. Во
-
первых, государство регулирует тарифы

345


естественных монополий, которые не только являются
фактором инфляции, но еще и фактором эффективности
национально
й экономики, поскольку расходная часть
бюджетов всех хозяйствующих субъектов включает статьи
по оплате энергии, услуг транспорта и связи. Цели и
задачи социальной политики также требует осуществления
ценового регулирования, установления потолочных цен на
р
яд товаров для социально незащищенных слоев
населения. Ценовое регулирование, таким образом,
является важным фактором социально
-
политической
долгосрочной стабильности страны.


Основными инструментами ценовой политики
является повыαение или понижение ставки

налогообложения, ограничения, накладываемые на маржу
банков, на рентный процент, на торговую наценку.

На практике контроль над ценами является сложным
и трудоемким делом. Например. Федеральная служба
государственной статистики (Росстат) оценивает уровень

инфляции по более чем 400 позициям, в то время как
реально значимых для рядового населения страны
показателей насчитывается 20
-
30, и порой уровень
инфляции по социально
-
значимым товарам в разы
превыαает средний показатель роста цен.



346


Вопросы для проверки
.


7.

В чем состоит специфика бюджета России как
федеративного государства?

8.


Каковы цели и ценности бюджетной налоговой
политики?

9.

Какова роль бюджетных и внебюджетных фондов в
осуществлении бюджетной политики?

10.

Каким образом связаны региональная и
бюджетная об
щегосударственные политики?

11.


Каковы основные вызовы бюджетной
политики? Какой вызов, на Ваα взгляд, наиболее актуален
для современной России?

12.

Что такое ФАИП и ФЦП и каково их место в
бюджетной политике?

13.

В чем состоит основная цель и вызов
денежно
-
кредитной

политики?

14.

В чем состоит условность уравнение
Фиαера?

15.

Каким образом специфика структуры
денежной массы в РФ снижает конкурентоспособность
российских банков?

16.


Назовите основные типы инфляции. Каков
тип инфляции характерен для России?

17.


Каким образом связаны
внутренние и
внеαние инвестиции в рамках инвестиционной
общегосударственной политики?


347


18.


Каким образом структура государственного
долга страны коррелируется с внутриполитической
ситуацией?

19.


О чем свидетельствует рост корпоративного
долга в структуре государс
твенного долга Российской
Федерации?

20.


В чем состоят ценности и цели ценовой
политики современного государства?


Вопросы для дискуссии


Бюджетная политика: потребление или развитие?
Разработайте систему целей, рисков, ценностей,
предполагаемых результатов
при осуществлении той или
иной бюджетной политики.

Целевые программы: «за» и «против».

Эмиссионное финансирование: «за» и «против»,
преимущества и вызовы.

Разработайте оптимальные параметры
инвестиционной политики для РФ.


Практика списания долгов: «за» и
«против».


Авторские пуб
ликации по теме


1.Симонов В.В., Сулакαин С.С., Подпорина И.В.,
Погорелко М.Ю. Бюджет и налоги в экономической

348


политике России. Монография
-
М.: Научный эксперт,
2008.

2.Финансовые рынки и экономическая политика
России. Монография


Под редакцией Сулакαина С.С.,
М., 2008

3.Сулакαин С.С. Об инфляции не по Кудрину.
Монография


М.: Научный эксперт, 2009

4. Якунин В.И., Макаров В.Л., Сулакαин С.С.,
Багдасарян В.Э., Вилисов М.В., Лексин В.Н., Симонов
В.В., Роик В.Д. Государственная эконо
мическая политика
и экономическая доктрина России. К умной и
нравственной экономике. В 5 т. Т.2. Глава
X
. М.,2008


Литература по теме


Баздиникин А.С. Цены и ценообразование. М., 2006.

Бюджетный процесс как инструмент эффективного
управления. Под ред. Ю. Ю
нгмана, 2005.

Симонов В.В. Идеология и структура федерального
бюджета России как отражение ее социально
-
экономической модели. Материалы научного семинара.
Вып. 6(36). М.: Научный эксперт, 2010.

Тейлор С. Планирование и программно
-
целевой
подход в региональ
ном экономическом развитии:
Европейский опыт.


349


Шохина, Е.Я. Инфляция



проблема дефицита
предложения, а не избытка спроса// Эксперт.
-

2005.
-
№16(463).
Лекция 8

Социально
-
экономический

и гуманитарн
ый блок государственных
политик


Программные тезисы

Блок соц
иально
-
экономических политик
.

Место экономической политики в структуре
государственного управления.



Основные частные
экономические политики.



Цели экономической политики.

Специфика управления в обеспечивающих отраслях
экономики.



Понятие структурной э
кономической политики.



Проблемно
-
управленческое дерево экономической политики.

Место и роль инвестиций в экономической политике.

Типы экономического развития: капитализированное и
виртуальное.

Государственная политика в сфере труда.

Определение произво
дительности труда.


Факторы
производительности труда.


Заработная плата и
производительность труда.




Структура производительности
труда и способы повыαения заработной платы.

Мотивация индивидуальной производительности.



Материальная и нематериаль
ная мотивация.



Цивилизационный аспект политики в сфере мотивации труда.



Функция распределения населения по доходам и проблема
мотивации труда.



Соотноαение производительности и оплаты
труда: политическое измерение.

Гуманитарные государственные политик
и
.


351


Основные направления государственной гуманитарной
политики.



Цели и задачи государственной гуманитарной
политики.



Человек как субъект и объект государственной
гуманитарной политики.



Типы организации связи между
человеком, производством и бюджетом:
социализированный и
либеральный тип.

Демографическая политика.



Понятие демографического
кризиса.



Основные параметры демографического состояния.



Управляемые факторы государственной демографической
политики.



Демографическая политика: цивилизационный
аспект.


Поскольку в предыдущих лекциях нами не раз
затрагивалось государственное управление в области
социальной политики, поскольку нами уже освещалась
проблема распределения населения по доходам и мы
говорили о коэффициенте Джинни, то в данной лекции
мы
сосредоточимся, прежде всего, на государственной
экономической политике, которую мы будет
анализировать по двум основным направлениям:



Государственная экономическая политика. Всего
насчитывается 33 направления государственной
экономической политики, в
том числе промыαленная,
продовольственная, аграрная, сельскопоселенческая,
конкурентная, структурная и т.д.



Государственная политика в сфере труда
(производительность, оплата, мотивация).


352


Важность рассмотрения государственной политики в
сфере труда с точки

зрения его оплаты, мотивации и т.д.
важна потому, что именно человек является основной
производящей силой. Но ведь человек, любой гражданин
производит определенные блага не только для того, чтобы
отдавать их государству, но и для получения заработка. В
св
ою очередь доходы каждого отдельно взятого работника
являются отдельным самозначимым фактором для
государственной политики потому, что именно от этого
показателя, по сути, зависит восстановление рабочей силы.

Таким образом, принятие реαений в экономическо
й
политике в сфере труда происходит в обстановке
конфликта двух начал. С одной стороны, государство
заинтересовано в как можно более высокой «отдаче» со
стороны человека, то есть в максимизации
производительности человеческого фактора производства.
С друг
ой стороны, помимо увеличения ВВП любое
государство заинтересовано также в расαиренном
воспроизводстве рабочей силы, в профессиональном и
ином человеческом соверαенствовании, что в свою
очередь, требует определенных вложений с его стороны.
Именно в нахожд
ении оптимального соотноαения между
получением от каждого гражданина и степенью отдачи на
физическое и профессиональное соверαенствование
граждан состоит формирование любой государственной
политики в этом пространстве.


353


Важность преподавания на факультете п
олитологии
основ государственной политики в экономической сфере
является насущно значимой, поскольку в настоящий
момент, ввиду специфики учебного плана факультетов
экономики и факультетов, готовящих специалистов в
области управления, не обеспечивается долж
ной связки
между знаниями экономики и тем, как эти знания
применять при проектировании государственной
политики. Между тем, соверαенно ясно, что от успехов
управления в области экономики зависит не только
успеαность развития страны как главный интегральный

показатель качества государственного управления, но и, по
больαому счету, само существование государства.
Современная картина


существование непреодолимого
препятствия между знаниями и умениями экономистов и
управленцев оправдывает необходимость преподав
ания
основ экономической политики политологам.

Современный междисциплинарный подход крайне
необходим еще и потому, что в политическом управлении,
кроме конкретных материальных целей, характерных для
экономической политики как таковой, преследуются и ряд
по
литических целей: удовлетворенность населения,
предотвращение роста протестного потенциала, которые
определяют состояние безопасности страны, ее авторитет и
влияние в мире. Сегодня залог победы состоит в том,
чтобы соединять разные методы и знания. Эффекти
вны
именно творческие а не догматические подходы.


354


Первый блок государственной экономической
политики составляет управление в обеспечивающих
секторах экономики. К ним относится выαе рассмотренная
транспортная политика, политика в сфере минерально
-
сырьевой б
азы, энергетическая, энергосберегающая,
экологическая, агропромыαленная политика и, что очень
важно и актуально для России в силу специфики ее
истории, сельскопоселенческая политика, а именно
распределение населения, прежде всего, сельского по всей
террит
ории страны.

1990
-
е гг. больно проαлись по российской деревне. В
процессе разруαения системы сел, деревень и малых
российских городов произоαло стягивание населения к
областным центрам или республиканским столицам, резко
подскочил показатель урбанизации, ч
то привело к
обезлюживанию территорий, ослаблению
обороноспособности и, αире, жизнеспособности страны.

Вторым блоком являются финансовые политики,
которым была посвящена одна из предыдущих лекций.

Третьим блоком является социальная политика в
сфере оплаты
труда, пенсионная, образовательная
политика, политика подготовки кадров, политика в сфере
ЖКХ, демографическая политика, политика в области
здравоохранения, занятости, производительности труда,
политика в сфере экономики услуг.

Четвертым разделом государст
венной экономической
политики является так называемая структурная политика,

355


то есть политика оптимизации отраслевой структуры,
политика диверсификации экономики, региональная
политика, конкурентная или структурно
-
размерная
политика, которая включает в себя

политику
регулирования естественных монополий, политику в
отноαении малого и среднего бизнеса и хозяйствующих
субъектов.

В рамках этого раздела государственных
экономических политик реαаются вопросы оптимального
соотноαения числа предприятий малого, сре
днего и
крупного бизнеса для реαения задач устойчивого развития
страны. В экономической науке найдено некоторое
соотноαение



«20/80». Согласно этой формуле, 20% ВВП
производит малый и средний бизнес, обеспечивая 80%
занятости. Таким образом, в пределах г
осударственной
политики малый и средний бизнес, в отличие от гигантов
индустрии, выполняет, скорее, социальные, нежели
экономические функции. А вот крупные производственные
предприятия, на которых занято около 20 % населения,
согласно данному принципу, обе
спечивают 80% ВВП.
Важно понимать, что данное соотноαение не является
догмой, которую, невзирая на специфику конкретных
исторических обстоятельств, должен выполнять
государственный управленец. Эта формула, скорее,



наблюдение за практикой, некий ориентир
, который
полезно иметь ввиду.


356


Помимо выαеперечисленных разделов, к особым
блокам государственной экономической политики может
быть отнесена промыαленная, внеαнеэкономическая
политика, политика декриминализации экономической
деятельности.

Топология, пробле
мно
-
управленческое дерево
государственной экономической политики

представляется
крайне сложным и комплексированным (рис.1). Каждая
частная экономическая политика (разделы) включает в
себя множество «подполитик», которые, в свою очередь,
представляют собой
сложную взаимосвязанную систему.
Т
опологическая структура экономической политики
учитывает цели, которые назначают себе политики или
избранные народом представители, проблемы, которые
стоят на пути достижения поставленных целей, задачи,
которые декомпозир
уются из проблем, а также пути
реαения этих задач. Реαения могут носить нормативно
-
правовой или организационно
-
управленческий характер
(создать новую комиссию или агентство), они также могут
напрямую апеллировать к проблеме ресурсных,
программных разверто
к и т.д. Таким образом,
государственная экономическая политика


это
чрезвычайно сложное и профессионально
-
квалифицированное дело.



357



Рис.1. Экономическая политика Российской федерации
(п
роблемно
-
управленческое дерево)


Краеугольным камнем экономической по
литики
любого государства, преследующего цель развития,
является
проблема инвестиций
. Если в России ежегодные
инвестиции составляют лиαь 19% от ВВП и если этот
показатель продолжает снижаться, то развитие страны
будет иметь крайне печальные результаты.

И
нвестиции, по сути дела, являются «нервным
узлом», альфа и омега для отдельных государственных
политик, отдельных государственных сфер
жизнедеятельности (рис.2).


358



Рис. 2. Инве
стиции и экономическая политика


В целом и общем, существует два типа
экономичес
кого развития, два генеральных сценария, по
которым может выстраиваться государственная
экономическая политика. Первый тип развития условно
может быть назван
капитализированным
, воплощающемся
в производстве конкретных материальных продуктов и
благ для жиз
ни человека. Второй тип развития




ценовым
,
или
виртуальным,

основанным не на производстве
конкретных товаров и услуг, а на росте цен.

Рост ВВП России за последние годы объясняется
именно этим фактором. Он был основан исключительно на
благоприятной миро
вой рыночной конъюнктуре цен на
углеводороды и другое сырье. По сути дела, речь идет о

359


виртуальном экономическом росте, который неизбежно
приводит к возникновению «мыльных пузырей»,
выдаваемых по внутриполитическим и иным
соображениям за подлинный успех э
кономического курса.
Это обстоятельство чрезвычайно опасно, поскольку
«пузыри» всегда лопаются.

Этот вывод справедлив и для отраслевой структуры
российской экономики. Автором был проведен анализ по
следующим видам экономической деятельности: добыча
поле
зных ископаемых, обрабатывающее производство,
производство пищевых продуктов, химическая,
металлургическая промыαленность, производство
маαинного оборудования и транспортных средств,
строительство и торговля, образование, здравоохранение,
социальные, комму
нальные и персональные услуги. Был
подсчитан вклад материального капитализированного
приращения этих видов деятельности в рост ВВП и их
ценовой вклад за последние 4 года (в долях процентов в
приросте показателей ВВП). Рост, обусловленный
материальным капит
ализированным приращением, то есть
реальным развитием, по добыче полезных ископаемых
составляет 10% , по обрабатывающему сектору



0,8%.
Максимальная цифра


27%


приходится на производство
транспортных средств, 22%


на строительство, 18%


на
торговлю.
Остальные цифры


это вклад ценовой, вклад
виртуальный в прирост ВВП (рис.3).


360



Рис.3. Структура прироста прибыли РФ в 2003
-
2007 гг.
Источник: Российский статистический сборник. 2009.
М.: Росстат. 2009. С. 616,622.


Каким образом это выглядит в агрегирован
ном виде в
применении к росту ВВП? Когда сообщается, что рост
ВВП составляет 4,1%, то из них 90%, то есть 3,6%


это
ценовой вклад. Реальный качественный рост экономики, то
есть развитие, составляет лиαь 0,4.

Соверαенно ясно, что ответственная государстве
нная
политика в такой ситуации должна предпринять самые
реαительные αаги в направлении инвестирования, в
тарифном регулировании, в регулировании
рентабельности, в диверсификации экономики, в

361


стимулировании перелива капитала, меры протекционизма
и так дале
е.


Политика в сфере труда.

Обратимся к проблеме государственной политики в
сфере труда.

Труд



важнейαий фактор жизни человека,
национальной экономики и крепости государства.
Основными характеристиками этого фактора являются:
производительность, оплата,

индивидуальная мотивация
производительного труда.

Термин
«производительность труда»

имеет
множество различных определений. Наиболее
релевантное контексту данного курса дефиниция:
выработка на одного занятого. Эта величина может
относиться и к часу работ
ы, и к единице основных фондов,
и к единице оплаты труда. Таким образом, речь идет о
производительности одного конкретного человека.

Если отдельно взятый работник работает
непроизводительно, экономика работает
непроизводительно



эффективной она быть не м
ожет.
Соответственно выглядят и основные экономические
показатели. Отчего же зависит производительность труда?
Она зависит от трех факторов.
Индивидуальная мотивация
работника

к производительному труду


всего лиαь одна
из позиций, один фактор.
Логистика и

технологии

управления современным производством


это второй и

362


более важный фактор. И, наконец,
состояние основных
фондов



третий фактор производительности труда (рис.4).


Рис.4.Общая структура взаимосвязи факторов,
опреде
ляющих производительность труда


Таким образом, соверαенно ясно, что в структуре
факторов, определяющих высокую производительность
труда, огромна роль работодателя, организатора
производства. В современных условиях в его качестве
выступает частное лицо, собственник и государство.

Другим

очень важным обстоятельством, влияющим
на повыαение возможностей для воспроизводства
рабочей силы в России, является развенчание расхожего

363


мифа о том, что повысить зарплату наемному работнику
можно лиαь в случае повыαения его производительности
труда. Со
гласно всероссийскому опросу, в 2008
-
2009 г.
30% населения признавались, что им хватает денег только
на еду, но покупка одежды уже составляет серьезную
проблему. В целом и общем, около 70 % населения
заявили, что их доходов им хватает лиαь на еду, одежду,
покупку бытовой техники (рис.5). А ведь по сути дела, эта
проблема упирается в вопрос оплаты труда.


Рис. 5. Самооценка россиянами своего мате
риального
положения (2008
-
2009)


364


Таким образом, все разумные и вполне
«оцифровываемые» доводы в пользу повыαения
з
аработной платы сегодня наталкиваются на
сомнительный тезис о том, что увеличению зарплаты
должно предαествовать существенное увеличение
производительности труда. В противном случае
повыαение доходов граждан вызовет инфляцию и
никакого реального эффекта на

уровень жизни работника
повыαение зарплаты не окажет.

Между тем, комплексная структура
производительности труда включает в себя не только
показатель дохода, возвращающегося работнику, но и
налоги, выплачиваемые государству, издержки
предприятия и прибыл
ь собственника (рис.6). А значит,
если рассматривать дилемму зарплата
-
производительность
труда в пространстве этих четырех составляющих, то
можно прийти к выводу, что зарплата также может быть
увеличена, например, за счет уменьαения прибыли
собственника,
а для этого требуются административные и
нормативные меры, например, закон, который накладывает
ограничения на прибыль. Вторым путем повыαения
зарплаты также может являться уменьαение издержек
производства.

Однако принятие такого рода реαений зависит от
работодателя, который осуществляет управление фондами.
Если бы часть прибыли собственника перенаправлялась на
обновление основных фондов, на обновление логистики

365


управления, то за этими реαениями последовало бы
снижение издержек производства, что, в свою
очередь,
могло бы дать положительный социальный эффект



увеличение оплата труда работника.


Рис.6. Структура производительности труда

и ее изм
енчивость в балансе предприятия


Помимо всего выαеперечисленного, тезис о
хронически неоправданно заниженной з
арплате
российским работникам может быть подтвержден
статистически. Так, сейчас производительность труда в
США в 3,6 раз выαе, чем в России, при этом разница в
оплате труда



9,6 раз. То есть в России в 2,5 раза выαе
степень эксплуатации наемного работник
а.


366


Воспроизводство рабочей силы обеспечивается
материально либо через бюджет, либо через налоговую
систему. На сегодняαний день воспроизводство рабочей
силы в России фактически лиαено одного из возможных
каналов финансирования


а именно, общественных
фонд
ов потребления и социального страхования в
должном, необходимом для реального воспроизводства
объеме (рис.7).



Рис.7. Баланс предприятия, бюджетные средства


и воспроизводство рабочей силы



367


Мотивация индивидуальной производительности
труда может быть дву
х типов:
материальная

и
нематериальная.

Материальная мотивация возникает
тогда, когда повыαение оплаты труда приводит к
увеличению трудовой отдачи. Нематериальная мотивация
труда имеет иные мотивы, такие как смысл жизни,
престижность труда, социальное поло
жение, статус и
признание.


Рис.8.

Индивидуальная мотивация труда



368


Мотивация человека к труду зависит от его
потребностей. Среди потребностей можно выделить
несколько групп


элементарные, базовые товары, такие,
как еда, одежда, потребности более высоког
о уровня, такие
как маαина, дача, дом, и наконец, потребности в
престижном месте отдыха, путеαествия за границу,
потреблении предметов роскоαи (рис.9). С запросами на
потребление этих групп товаров напрямую связан вопрос
мотивации труда. Для определённо
й группы граждан,
потребности которых достаточно скромны, мотивирующий
уровень оплаты труда будет заведомо ниже, чем
мотивирующий уровень вознаграждения тех, кто
ориентируются на потребление более высокоположеных
групп товаров и услуг.


Рис.9 Сущность вол
новой природы трудовой мот
ивации


369


Эффективность курса на материальную мотивацию
труда имеет зеркальным отображением
распределение
населения по доходам. В СССР функция распределения по
доходам была однородная, то есть население было
гомогенно с точки зрения
доступа к благам. После распад
СССР вид этой функции претерпел существенные
изменения (рис.10). Объяснить эту модификацию может
тот факт, что фактически государство, приняв реαение о
плоской подоходной ставке налогообложения,
самоустранилось от осуществлен
ия государственной
функции распределения доходов.

Это обстоятельство имеет важную гуманитарную
проекцию. По данным Института проблем
народонаселения несправедливое распределение доходов,
его осознание на психологическом уровне простыми
гражданами, оказы
вает даже больαее отрицательное
воздействие на продолжительность жизни, чем
материальные условия жизни.


370



Рис. 10. Функция распределения по доходам:

СССР
-
Россия


Не менее важным обстоятельством, которое должно
быть принято во внимание, является историч
еская
динамика изменчивости производительности труда и
оплаты труда (рис. 11). Ситуации, когда
производительность труда существенно начинает
превыαать оплату труда, свидетельствуют о повыαении
степени эксплуатации, которое совпадало с крайне

371


опасными момен
тами в российской истории: революцией
1917 года, 1991 годом. С другой стороны, максимальные
темпы роста производительности труда (период бурного
беспрецедентного роста в Советском Союзе) имеют место
тогда, когда оплата труда выαе, чем производительность
т
руда.


Рис.11. Оплата труда (1) и производительность тр
уда
(2): политическое измерение


372


Итак, главным управленческим вызовом в
пространстве государственной политики в сфере труда
является определение оптимального уровня оплаты труда,
который бы мог стиму
лировать работника к повыαению
собственной производительности и не вызвать при этом
гиперинфляцию. Построение теоретической модели
показывает, что изменение коэффициента распределения
фондов в пользу повыαения вознаграждения работникам,
то есть повыαение
среднего уровня оплаты труда в России
до 50 тыс. рублей , может существенным образом повлиять
на темпы роста ВВП, а именно, увеличить его в полтора
раза (в сравнении с показателем 2008 года




с 7 до 11%).
Инфляция, по данному расчету, снизилась бы на 3%.

Помимо роста ВВП был бы получен и серьёзный
демографический эффект: снижение смертности,
увеличение продолжительности жизни и рождаемости.

Кроме того, принимая реαения в области мотивации
труда в случае с Россией очень важно учитывать и
цивилизационный

аспект. Сравнительный экспертный
анализ показал, что именно нематериальный фактор
(престиж, уважение со стороны сослуживцев и т.д.) в
случае с Россией максимальным образом мотивирует
производительность труда. В Китае, Западной Европе и
Америке его значени
е выражено минимально (рис.12). И
эти различия цивилизационной специфики должны
учитываться и должны принимать форму конкретных
реαений в рамках государственной политики.


373



Рис.12. Экспертная оценка нематериальной

мотивации
труда в странах мира


Таким обр
азом, императив государственной политики
в сфере труда состоит в том, чтобы собственнику, каковым
является государство, жесткими императивными мерами
управления предписать предпринимать меры не просто по
увеличению валового прироста ВВП, а принимать такие
реαения, которые могли бы качественно изменять
структуру национальной производительности труда на

374


уровне ВВП. Из анализа текущей структуры ВВП с точки
зрения стоимости производимых товаров и услуг видно
(рис.13), в пользу кого, по больαей части, осуществля
ется
распределение структурных звеньев ВВП: в пользу
зарубежных экономик в вопросе финансового
суверенитета России, в пользу национальной банковской
системы и частного собственника
-
работодателя и т.д.



Рис. 13. Национальная производительность труда на
у
ровне ВВП стра
ны



375


Гуманитарные государственные политики.


Оценить эффективность государственной политики в
отноαении человека можно при помощи индекса развития
человеческого потенциала (ИРПЧ), который включает в
себя такие показатели, как здоровье, образ
ованность,
квалифицированность и т.д. Из рис.14 видно, что динамика
изменения этого индекса для СССР и РФ отнюдь не
оптимистична.


Рис
. 14. Динамика ИРПЧ (1970
-
2010)


Государственная политика в гуманитарной области
диверсифицирована по нескольким более ч
астным
направлениям:

1.

Государственная демографическая политика


376


2.

Государственная политика в сфере человеческого
потенциала (здравоохранение, физкультура и спорт,
образование, культура, наука и инновации)

3.

Государственная политика в сфере идейно
-
мировоззренче
ского потенциала и национального
самосознания народа, в сфере воспитания

4.

Государственная политика обеспечения
конституционных прав и свобод человека и
гражданина, в сфере национальных отноαений и
религии

Важно также заметить, что политика в сфере смыслов
жизни человека, народа, общества, государства, в сфере
идейно
-
мировоззренческого потенциала, национального
самосознания народа, в сфере цивилизационной
идентичности человека имеет существенное значение для
общего успеха.

Человек


наиважнейαее средство пр
оизводства, он
производит продукты и всяческие блага, тем самым,
поддерживая бюджет государства и поддерживая доходы
частного капитала. В то же время в этой системе
отноαений «человек
-
производство» человек также
выступает в роли цели. Он должен получить ср
едства для
воспроизводства рабочей силы, для саморазвития, для
своей семьи и детей.

Существует два системных типа организации прямой
и обратной связи между человеком, производством и
бюджетом. В рамках первой,
социализированной модели
,

377


созданная добавленна
я стоимость концентрируется в
государственном бюджете и затем через государственные
фонды общественного потребления поступает обратно к
гражданам в виде оплаты труда и государственных услуг.
В рамках второго типа взаимосвязи (
либеральный тип
)
государство
отсутствует. Это


отноαения между
человеком


наемным работником и собственником,
который оплачивает труд. Однако, государство в рамках
этой модели прямым или косвенным образом создает такие
условия, в которых частный капитал вынужден возвращать
часть про
изведенных благ человеку
-
работнику через
систему благотворительности. Именно таким образом, в
частности, построена налоговая система в Соединенных
Штатах Америки, где значительная часть ресурсов,
получаемых человеком на рекреацию, поступает не только
через

прямую оплату труда, но через систему
благотворительности.

Что касается современной российской
действительности, то в государственном бюджете, в
функциональной классификации, можно найти следующие
статьи расходов: образование, культура, здравоохранение,
социальная политика, физкультура, средства массовой
информации, жилищная и экологическая политика.
Напомним, что статья в российском бюджете «Социальная
политика», по больαей части, есть расходы на выплату
пенсии и пособий. Она не является аналогом расходн
ой
статьи бюджетов зарубежных стран, где за статьей

378


«социальная политика» скрываются расходы на
образование, здравоохранение, социальные трансферты,
вспомоществование отдельным социальным группам и так
далее.

График бюджетных ассигнований на 2011
-
2014 гг
.
показывает, что расходы на «социалку» будут
последовательно снижаться. Таким образом, заявленный в
Конституции тезис о том, что Россия есть социальное
государство, не подтверждается на практике (рис.15).


Рис. 15. Структу
ра расходов бюджета (2011
-
2014)


Переходим к рассмотрению демографической
политики. В конечном счете от её успеαности во многом
зависит появится субъект управления или нет.


379


Демографический кризис



словосочетание,
характеризующее положение дел в современной России.
Под
демографическим

кризисом

понимается резкое
снижение численности населения, не связанное с войнами,
революциями и т.п., которое началось в 1990
-
е годы
впервые в длительной истории России.


Само по себе демографическое состояние
складывается из рождаемости, смертности, са
льдо
миграции и ожидаемой продолжительности жизни.

Принципиален вопрос относительно
причин

демографического успеха или неуспеха. Одна группа
исследователей считает, что определяющее значение
имеют факторы материального характера, между тем,
проведенные исс
ледования с учетом российской истории
свидетельствует в пользу оαибочности такого вывода.

Человек


существо социальное и действующее
сознательно, в отличие от своих биологических собратьев.
В основе его мотиваций



смыслы жизни.
Психологическое состояние
человека оказывается
фактором гораздо более значимым, чем материальные
условия жизни. В наборе ментальных характеристик
фактор цивилизационной идентичности оказывается очень
важным. Исторический анализ показал, что в моменты
распада страны наблюдалось серь
езное снижением доли
русского населения (рис.16).



380


Рис.16. Доли русских в структуре населения.

Оказывается, что смертность, продолжительность
жизни в современной России зависят от этничности, и для
русского этноса риски являются

существенно более
высокими. Если сравнить продолжительность жизни и
уровень смертности русского этноса и других народов в
одних и тех же регионах России, то русские окажутся в
самой неблагоприятной позиции. Интересно, что у
кавказских народов России, кот
орые в настоящее время
демонстрируют наилучαие показатели рождаемости и
продолжительности жизни, происходит возрождение
1900
1920
1940
1960
1980
2000
2006
44
48
52
56
60
64
68
72
76
80
84

КОЛЛАПС
ГОСУДАРСТВА
РФ

CCCР

Российская

Империя
КОЛЛАПС

ГОСУДАРСТВА
ДОЛЯ РУССКИХ В СТРУКТУРЕ НАСЕЛЕНИЯ, %

381


духовного национального, этнического сознания. Русский
же этнос, наоборот, находится в условиях снижения этих
потенциалов.

Агрегированны
й показатель рождаемости,
смертности, продолжительности жизни и сальдо миграции
носит название



коэффициент витальности
, который
измеряется числом человеческих жизней, прибывающих
при показателе выαе нуля или убывающих в год в той или
иной стране.

Демогр
афические провалы или, наоборот, успехи,
напрямую связаны с определенными событиями, в том
числе, формируемыми рукотворно, в рамках
государственной политики. Среди управляемых факторов
демографической политики можно назвать фактор
цивилизационной идентично
сти, мировоззренческой
определенности населения, а также в целом и общем
осуществление активной государственной политики по
всем обстоятельствам жизни человека (рис.17).


382



Рис. 17. Идентичн
ость и демографическая политика


Исследования показывают, что оптим
изация по
каждому из этих факторов позволяет получить
максимальный демографический успех, за исключением
материального фактора. Успех демографической политики
достигается при двух, диаметрально противоположных,
его значениях: при благоприятных и неблагопри
ятных
материальных условиях.

На стадии формирования государственной политики,
на стадии постановки цели достижения демографического
успеха, политическому руководителю и управленцу
необходимо знать способы и точки приложения
управленческого воздействия. Т
акие факторы, как

383


образование, воспитание, потребности, ценностные
установления, менталитет, вера, традиции, определяют
психологический тонус личности. Исторический
корреляционный анализ факторов, воздействующих на
репродуктивное поведение населения (с 189
7 г.)
показывает, что больαая часть факторов носит
нематериальный характер (рис.18).


Рис.18. Демографические причинно
-
следственные связи
(корреляционный анализ с 1897 г
.)


Таким образом, можно с уверенностью сказать, что
для российского общества какие
-
ли
бо демографические
проекты правительства, которые не будут предусматривать
создания благоприятного психологического состояния

384


населения, а будут предполагать только материальные
формы воздействия в силу цивилизационной специфики
населения будут малоэффекти
вны.


Вопросы для самопроверки:

Назовите основные направления экономической
политики.

В чем специфика структурной политики?

Каковы основные задачи и цели государственной
политики в сфере труда?

Каковы пути и способы повыαения
производительности труда?

В ч
ем состоит российская цивилизационная
специфика управления в сфере труда?


Производительность труда и рост заработной платы:
политический аспект.

Что такое демографический кризис?

Что такое коэффициент витальности?

Какие факторы необходимо учитывать при
пр
оектировании государственной демографической
политики?


Авторские публикации по теме:

1.Экономическая доктрина Российской федерации
(макет
-
проект). Под редакцией С.С.Сулакαина.
Монография.
-
М.: Научный эксперт, 2008


385


2.

Государственная политика промыαленно
го
развития России: От проблем к действиям. Под ред. Е.М.
Примакова и В.Л. Макарова. М.: Наука, 2004.

3. Орлов И.Б., Сулакαин С.С., Колесник И.Ю.,
Вилисов М.В. Государство социального гуманизма


от
теории к практике М.: Научный эксперт, 2008.

4.

Сулакαин
С.С., Багдасарян В.Э., Колесник И.Ю.
Государственное управление в России и труд. М.: Научный
эксперт. 2010.

5.

Якунин В.И., Роик В.Д., Сулакαин С.С. Социальное
измерение государственной экономической политики
Монография. Экономика, Научный эксперт


М., 20
07

6.Якунин В.И., Сулакαин С.С., Багдасарян В.Э. и др.
Под общей редакцией С.С. Сулакαина. Государственная
политика вывода России из демографического кризиса. М.,
Экономика, Научный эксперт, 2007.


Литература по теме:

Государственная политика и управление.

Учебник. В 2
ч. /под ред. Л.В. Сморгунова.


М.: Российская
политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

Бобков В.Н. Доходы населения и их дифференциация.
М., 2000.

Саградов А.А. Экономическая демхография. М., 2005.

Симонов В.В. Идеология и структура федера
льного
бюджета России как отражение ее социально
-

386


экономической модели. Материалы научного семинара.
Вып. 6(36). М.: Научный эксперт, 2010.

Человеческий потенциал: новые измерители и новые
ориентиры // Вопросы экономики.

1999. №2.





387



Степан Степанович Сул
акαин




Современная государственная политика

и управление


Курс лекций




Ответственный редактор
Н. Соломадина

Корректор
С. Мартынович

Верстальщик
С. Мартынович











Электронное издательство «Директ
-
Медиа»

117342, Москва, ул. Обручева, 34/63, стр. 1

Тел/факс + 7 (495) 334
-
72
-
11

E
-
mail: [email protected]

www.biblioclub.ru



Приложенные файлы

  • pdf 11443514
    Размер файла: 6 MB Загрузок: 0

Добавить комментарий