Демин А. Гос.служба. Учебник

Демин А.А. Государственная служба - М. : Зерцало-М, 2002
СОДЕРЖАНИЕ
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

Тема 1. Понятие и историческое место государственной службы

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

Тема 2. Статус государственного служащего

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

Тема 3. Прохождение государственной службы

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]

[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]


ВВЕДЕНИЕ
Большинство проблем в современной России проистекают из-за некачественного выполнения государственными служащими своих обязанностей, их безответственности. Осознать основные характеристики работоспособного государственного аппарата, создать систему стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государством полномочий, наметить пути совершенствования ответственности государственных служащих это важная научная и практическая проблема.
Текущее законодательство РФ по вопросам государственной службы отличается несбалансированностью, отсутствием последовательности в проведении принципов правового регулирования государственной службы, так что для изучения данного явления в качестве образца, эталона, которому нужно следовать, нет оснований. Вместе с тем надо уметь найти основные признаки государственной службы, суметь проанализировать текущее состояние государственной службы в Российской Федерации и нормативным порядком привести ее к необходимым, научно познанным параметрам и качествам.
Во времена перестройки М. С. Горбачева и реформ Б. Н. Ельцина распространилось мнение, что "...в жизни бюрократов нет никакого смысла, она почти целиком построена на потребительстве и на создании помех в жизни активных людей"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. М. Восленский считал весь состав государственного руководства СССР номенклатурой, при этом он называл ее классом-паразитом[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. А. А. Гришковец называл советскую государственную службу "исполкомовско-министерской службой"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Ясно, что такая идеология распространялась с целью подрыва советской государственности. Это означает только то, что Гвидон определил как "паралич власти, мысли и воли"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], а А. И. Ков-лер "конец демократии"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Трудно при таком подходе обеспечить рациональность правового регулирования государственной службы. В реальности любой из видов кризиса, по существу, связан именно с функционированием государственного аппарата, неумением или нежеланием государственных служащих выполнять свои функции организаторов общественного процесса в стране.
Основным проблемными вопросами правового регулирования государственной службы являются:
а) определение исторического места: сущности и основных параметров государственной службы;
б) основные противоречия в принципах комплектования государственной службы государственными служащими;
в) специфика прохождения государственной службы;
г) основные способы обеспечения режима законности при осуществлении государственными служащими своих полномочий; их ответственность.
Изучение параметров государственной службы производится как на материалах законодательства Российской Федерации о государственной службе и о труде, так и в плане сравнительного правоведения на примерах из законодательства зарубежных стран. Если в тексте не указано иное, то используются по Франции: Закон № 83-634 от 13 июля 1983 г. или Закон № 84-16 от 11 января 1984 г.; по Швейцарии: Федеральный закон о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г.; по Ватикану: Общий устав Римской курии от 4 февраля 1992 г.; по Японии: Закон о государственных публичных должностных лицах Японии (Закон № 120-1947 г.); по Ирану: Закон о реорганизации кадров министерств, государственных и подведомственных государству учреждений от 3 сентября 1981 г. Все эти источники правового регулирования государственной службы опубликованы в издании: Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. и со вступительной статьей к. ю. н. Демина А. А. М.: Готика, 2001,
ТЕМА 1
ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЧЕСКОЕ МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Происхождение и историческое место государственной службы.
Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы.
Соотношение государственной и муниципальной службы.
Основные принципы организации государственной службы.
Источники правового регулирования государственной службы.

1. Происхождение и историческое место государственной службы
Историческое место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства и права. Всякие разговоры экстремальных коммунистов об отмирании государства, всякие разговоры "демократов-перестройщиков" о вреде для общества административно-командной системы основаны либо на злом умысле, либо на сознательной спекуляции неграмотностью в обществе для достижения своих личных, клановых или иных целей. Такие разговоры не основаны на достижениях науки.
Проследим появление государственной службы и государственных служащих в истории цивилизации.
Государство выполняет свои функции через служащих. Государственная служба сложилась в период действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Кем, например, были матросы Одиссея, главы одного из греческих государств в античности? Очевидно, что они были государственными служащими. Принципы их службы были, возможно, отличающимися от современных, однако они выполняли функции государства по захвату чужих территорий и приобретению оттуда богатств, они являлись деятелями публичного сектора, властного сектора общественной жизни и называться частными наемниками, трудящимися (со специальностью подавления) не могли. Иначе мы не понимали бы сущностную разницу между частным и публичным секторами государственной и общественной жизни.
Основываясь на научных достижениях ученых, занимавшихся исследованием вопроса происхождения государства, общих принципов управления и организации общества, в первую очередь Л. Моргана, Ф. Энгельса, М. О. Косвена о первобытном обществе, научно не оспоренных пока никем, можно нарисовать следующую картину происхождения государства и государственной службы.
Схематично можно следующим образом представить периодизацию развития человеческого общества, на основе которой определяется появление основных институтов его организации, в том числе и государственной службы.
[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть картинку ]
В период дикости и варварства, как этапах развития организации человеческого общества, основными формами организации популяции, совокупности индивидов для осуществления совместного труда (а именно на совместном труде, разделении труда среди членов общества основан прогресс общества) являлись: семья, род, фратрия, племя, нация, национальность и другие.
На ранних этапах дикости человечества люди занимались в основном собирательством, подбиранием того для обеспечения своей жизни и выживаемости, что давала сама природа без участия в этом человека. Это были собирание растений, плодов и охота на диких животных. Такой способ выживания человека, такой способ организации производительных сил, их уровень развития можно приравнять условно к нулевому. При этом, допустим, при добывании мяса мамонта, если удавалось его загнать, убить и поделить плоды добычи, уровень самообеспеченности такими благами был очень низким. Способов сохранения мяса было мало, впрок запастись было трудно. Эта ситуация чем-то напоминает и современное положение в стае, например, волков, когда, задрав добычу, волки наедаются до изнеможения, а потом переваривают в логове, пока в очередной раз голод не выгонит их на поиски новой добычи. На этом основании, на собирательстве, разумное существо человек не мог строить свое благостояние, основывать устои жизни и деятельности.
Первым крупным мировым разделением труда стало скотоводство. Человек понял, что, чем гоняться за звездами, мамонтами, гораздо удобнее и выгоднее завести маленькую козу, пасти ее и получать гарантированные продукты, молоко, мясо для удовлетворения своих потребностей, шерсть для одежды. При этом затраты труда невелики, а гарантированность достатка и самообеспеченности становилась высокой. Человек переставал быть зависимым от природы полностью, он мог планировать свою жизнь с некоторой долей предсказуемости, с некоторой гарантией.
И в настоящее время в период социальных катаклизмов человек обращается к благам первого крупного разделения труда, имеются примеры, даже описанные в литературе, когда, не надеясь на государственную форму организации жизнеобеспечения общества, люди заводили коз как средство гарантированного выживания. Это в поэтической форме описано, например, в романе Ф. Гладкова "Цемент", когда в результате разгрома экономики России в 20-х годах XX века даже "победивший пролетариат" переходил на козье молоко.
Специалисты государственного управления государственные служащие появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Формирование же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс интеллигенцию.
А. Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как "установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Это верное в целом определение можно было бы сократить, так как на самом деле нормативная выраженность может и не являться определяющим признаком государственной службы. Кроме практики Великобритании, не идеализирующей формальную определенность обязанностей государственной службы, например, матросы Одиссея являлись государственными служащими вне зависимости от нормативного регулирования их статуса, оформления их полномочий, так как от имени государства выполняли функцию государственного принуждения. В таком же смысле можно оценивать и деятельность добровольной народной дружины в коммунистическом государстве, ее нельзя назвать государственной службой только потому, что дружинникам не платили жалованье, но государственную функцию охраны публичного порядка они выполняли (а потому и определенными административными полномочиями по отношению к не подчиненным им гражданам они обладали). И признание этого факта со стороны граждан здесь ни при чем, власть одностороння.
Уяснение истории развития и происхождения государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, основных закономерностях возникновения, действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного общества.
В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.
Представления о неестественности государства или о противостоянии аппарата и государства ошибочны, ибо организованное общество не может существовать вне государственных форм по крайней мере на современном этапе развития производственных отношений. Остается непревзойденной идея Ф. Энгельса о том, что государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу, оно есть продукт общества на известной ступени его развития.
Противопоставление государства так называемому гражданскому обществу проводилось "демократами" в период активного развала государства, СССР, в 80 90-х годах XX века. Впрочем, развал СССР, вероятно, произошел из-за обычного закона конкурентного характера развития экономики, когда любой конкурент, а США таковым являются, использует и экономические, и идеологические (противопоставление государства гражданскому обществу) рычаги, равно как и внутреннюю агентуру в стане врага для подрыва экономики конкурента, СССР, и всегда один из конкурентов добивается победы над слабым, неконкурентоспособным противником. Выполняется эта работа специалистами государственного управления, профессиональными государственными служащими.
Государственная служба это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.
2. Трудовая и публичная концепции отношений государственной службы
Кроме принадлежности к различной правовой системе на параметры правового регулирования государственной службы
оказывает большое влияние надлежащее решение проблемы соотношения трудовых и служебных начал в его правовом регулировании.
При этом отношения государственной службы можно рассматривать в двух планах: во-первых, в плане отношений государственного служащего с государством или органом государства, где он служит, а во-вторых, в плане отношений государственного служащего с гражданами, не подчиненными ему по службе, но в контактах с которыми и протекает основная часть рабочего времени государственного служащего. Второй тип правоотношений большинство ученых называют однозначно административными.
Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ч. 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г.).
А по первому типу правоотношений существуют различные точки зрения.
В правовой литературе не решен вопрос с принципиальной оценкой, является ли государственная служба разновидностью труда свободного найма (и в этом случае она должна регулироваться трудовым законодательством) или же государственная служба является деятельностью личного состава государственных органов по выполнению властных функций государства (и в этом случае она не может быть организована по канонам свободного трудового предпринимательства).
По мнению Л. А. Чикановой, "понятие трудового договора, сформулированное в ст. 15 КЗоТ РФ, в полной мере применимо и к комментируемым отношениям, т. е. трудовой договор есть соглашение между государственными служащими и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а государственный орган обязуется выплачивать ему заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством и соглашением сторон"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификаторе правовых актов", в разделе "Основы государственного управления", посвященном в основном вопросам административного права, под шифром 020.020.000 включает вполне обоснованно рубрику "Государственная служба в Российской Федерации", но одновременно относит шифр 060.020.180 "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" к разделу 060.000.000 "Труд и занятость населения". При этом классификатор, по сути, распространяет этот неопределенный статус то ли служащего, то ли трудящегося и на "Особенности регулирования труда (службы) отдельных категорий работников, государственных и муниципальных служащих" под шифром 060.020.180, и на шифр 010.150.060 "Муниципальная служба", и на шифр 150.050.020 "Особенности трудовой деятельности" гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск. В результате действует вполне советская, социалистическая система права, в которой труд и рабочих, и служащих регулируется единым Кодексом законов о труде, Трудовым кодексом РФ, в то время как между этими категориями трудящихся существует громадная концептуальная, сущностная и правовая разница.
А. В. Оболонский исходит из того, что специфика деятельности государственного служащего заключается в его работодателе государстве, "...и поэтому она регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию как моральную (возможность служить "самой" власти), так и материальную"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. А. Ф. Ноздрачев называет отношения между государственными служащими и государством отношениями государственно-служебными[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. В законодательстве ФРГ о государственной службе одним из основных постулатов также является то, что служащий состоит по отношению к своему патрону в публично-правовых служебных отношениях и отношениях преданности (верности) (параграф 2, пункт 1 Рамочного закона об унификации прав государственных служащих от 27 февраля 1985 г. с изменениями от 25 марта 1997 г.)[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Принципиальное отождествление рабочих и служащих характерно для стран социалистической системы права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий всего-навсего один из участников общественного разделения труда и лишь во вторую очередь представитель власти. Так, декрет о труде Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г.[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] предусматривает, что "трудящиеся это те, кто работает за заработную плату у работодателя и под его руководством. Под трудящимися понимают рабочих, домашнюю прислугу, служащих и чернорабочих" (ст. 4). Одновременно ст. 7 закрепляет: "Служащие это те, кто не занимается физическим трудом, но которого работодатель нанимает для помощи в своих коммерческих, промышленных и сельскохозяйственных работах, или те, кто оказывает помощь лицам свободных профессий". Не проводится принципиального различия рабочих и служащих и в отношении их гражданских прав. Так, ст. 174 предусматривает: "Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража".
Подобным же подходом обладает и Временное положение о найме рабочих и служащих на государственных предприятиях, опубликованное Государственным Советом Китайской Народной Республики 12 июля 1986 г., в котором ст. 14 гласит: "Наем рабочих в государственные органы, административные учреждения и общественные организации производится в соответствии с настоящим Положением"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале XX века концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета. В настоящее время, например, в ст. 67 швейцарского закона 1927 г. говорится о том, что комиссия по вопросам персонала распространяет свое действие на руководство как в государственных органах, так и в учреждениях и на предприятиях.
Более сложной для правовой ее квалификации является ситуация, когда деятельность какого-либо лица по выполнению государственных обязанностей власть не относит к государственной должности. Например, в письме Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина Председателю Совета Федерации Е. С. Строеву и Председателю Государственной Думы Г. Н. Селезневу от 4 марта 1998 г. "Не всякая должность государственная"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] Президент РФ Б. Н. Ельцин, отклоняя Федеральный закон "О гарантиях социальной защиты работников судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации", аргументировал свое вето его несоответствием Федеральному закону "Об основах государственной службы РФ", так как последний не предусматривает возможность признания государственными служащими лиц, замещающих должности в государственных учреждениях. Отнесение к государственным должностям государственной службы РФ отдельных должностей в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ возможно лишь после внесения в закон положения, что государственными должностями могут признаваться должности не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, целью деятельности которых является непосредственное обеспечение исполнения полномочий государственных органов. То есть Б. Н. Ельцин поставил статус государственного служащего и само признание его государственным служащим в зависимость от названия организации, выполняющей все те же государственные функции.
В практике Российской Федерации много случаев, когда государственные функции выполняли лица с нечетким правовым статусом. Таким, например, был казус С. М. Шахрая, когда распоряжением Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 9 января 1996 г. № 12-рп за ним было сохранено руководство Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в распоряжении сделана оговорка: "с учетом того, что Комиссия консультативный орган при Президенте Российской Федерации, деятельность в ее составе не оплачивается, а председатель Комиссии не является государственным служащим"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Можно ли считать деятельность внештатного лица, не получающего заработную плату за свой труд в государственном аппарате, не относящейся к государственной службе? Допустимо ли, чтобы государственные дела решались в самодеятельном порядке, непрофессиональными лицами, или допустимо ли, чтобы лоббист возглавлял орган, имеющий государственную функцию? Или другой факт: командирование А. Чубайса 29 мая 1998 г. Президентом РФ Б. Н. Ельциным в Международный валютный фонд на переговоры. Переговоры, вероятно, от имени государства, Российской Федерации. При этом возникает правовой вопрос, может ли работник акционерного общества, не состоящий на государственной службе, выполнять функции государственного служащего? И каков его правовой статус в этом случае? Для выполнения данных задач в государственном аппарате имеются профессиональные специалисты (МИД, Минфин), привлечение случайных людей со стороны говорит либо о непрофессиональном государственном аппарате, не выполняющем свои функции, либо о частном характере деятельности Президента РФ на государственном посту.
Именно эту ситуацию нужно иметь в виду при оценке предложения Ю. Н. Старилова брать за основу модели государственной службы не должность, а выделение особых полномочий. Он писал: "Думается, что первичным элементом в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей должно стать выделение особых полномочий, выполняемых государственными служащими"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. На самом деле при нормальном действии режима законности нет необходимости наделять каких-либо лиц государственно-властными полномочиями, пока они не состоят на государственной службе. Но если уж такое нарушение режима законности допускается Президентом страны, то действительно при оценке правового качества таких лиц необходимо исходить из комплекса полномочий, которыми они обладают.
Государство реализует свои функции через деятельность специалистов государственного управления, профессионалов управления, государственных служащих. Отсюда один из вариантов понятия государственной службы это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства. Поскольку наличие государственных служащих неотъемлемый признак наличия и самого государства, то и государственная служба существует везде, где есть государственная форма организации общества. Ее наличие и функционирование не зависят не только от названия государственной организации, но и от наличия или отсутствия законодательства о государственной службе, наоборот, законодательство иногда верно отражает объективные тенденции проявления деятельности государственных служащих, а иногда в законодательстве выдаются желаемые ее черты за действительные. И тогда функционирование аппарата государства не всегда совпадает с публичными заявлениями его руководителей.
Государственные служащие это не то же самое, что обычные наемные трудящиеся. Если Конвенция МОТ № 87 "О свободе ассоциаций и защите права на организацию" предусматривает, что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них, то ограничение политических прав и свобод гражданина в отношении работников государственной службы признается и проводится в законодательстве. Особенно стран англосаксонской системы права[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Двойственность представлений в Российской Федерации о самом лице, государственном служащем, проявляется в наличии и одновременном действии таких разных документов, как Реестр должностей государственной службы и Тарифно-квалификационный справочник работников государственной службы. В постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 5 апреля 2000 г. № 28 "Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы и отдельным должностям работников бюджетных организаций социального обслуживания Российской Федерации"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] утверждены "разряды оплаты труда Единой тарифной сетки и тарифно-квалификационные характеристики по должностям работников учреждений государственной службы", в данном случае медико-санитарной экспертизы, и отдельным должностям работников бюджетных организаций. Среди таких должностей руководителей и специалистов: "руководитель бюро медико-санитарной экспертизы", "врач специалист по медико-социальной экспертизе", "специалист по эргономике" и другие. То есть речь идет о наиболее массовых должностях государственного аппарата, выполняющих наиболее рутинные, элементарные функции государства в порядке повседневной своей деятельности. Это основа механизма государства. Однако их нет в Реестре должностей государственной службы, утвержденном Указом Президента РФ!
В тарифно-квалификационном справочнике они правильно названы работниками государственной службы, и это понимание их исторического и функционального места необходимо для правильной организации их труда, правильной организации функционирования аппарата государства.
В Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33, по существу, речь идет тоже о руководителях и специалистах, но все они относятся к структуре федеральных органов исполнительной власти, а сами эти органы определяются Указом Президента РФ, в настоящее время Указом от 17 мая 2000 г. № 867. И названия, статус и задачи этих органов регулярно меняются. Связь статуса государственных служащих с наименованием государственного органа делает положение служащего неустойчивым, что не отражает сущности государственной службы и не способствует улучшению деятельности государственного аппарата. В данном случае происходит искусственное обособление группы государственных служащих в высших должностных лиц государства, чиновников.
Чем же отличается служащий от рабочего? Служащий реализует государственную власть. Рабочий продает свою рабочую силу. За создание материального прибавочного продукта он получает договорную компенсацию в соответствии с достигнутым уровнем эксплуатации.
Профессор Ю. Н. Старилов предлагает критерий для их разграничения: "В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Эта совершенно правильная мысль у профессора Н. М. Казанцева получает аргументацию: "Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудо-правовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное отношение исполнения государственной должности отдельным лицом. Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы задания и поручения, но сами функции принципиально нередуцируемы на операции и действия"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
"Особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом", также утверждает Ги де Брэбан[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы вытекает из различия публичного и частного права.
Поддерживая идею Ю. Н. Старилова и аргументацию Н. М. Казанцева, отметим, что государственная служба, хотя и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет. Отличий немало, в частности, по следующим критериям:
1
2
3

Права субъекта
Общегражданские
Ограничены

Отношения
Материальные, договорные
Властные

Рабочий день
8 часов
Не нормирован

Правосубъектность
Права и обязанности
Компетенция, полномочия

Ответственность
Трудовая
Дисциплинарная

Пенсия
Ординарная
Повышенная

Обеспечение принуждением
Государственное или частное
Только государственное принуждение

Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером, можно продемонстрировать следующими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен "не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности" (пункт VI); "никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды" (пункт VIII), "соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия" (пункт X Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.)[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Это часть из законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника.
В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 44 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет.
Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется законодательством СССР. В соответствии с перечнями № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров лица, должности которых попали в эти перечни, а таких лиц было более 20 млн[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника.
Терминология законодательства РФ в настоящее время зачастую размывает сущность государственной службы, иной службы и неслужебных трудовых отношений: например, гл. 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. 285 293). Она объединяет совершенно разнородные правоотношения. Наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций в Министерстве труда Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 8 января 1996 г. № 10, отмененное 21 марта 1998 г.) заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не как форма реализации государственной власти, властвования.
Мы поддерживаем предложение Ю. Н. Старилова: "Целесообразно в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права..."[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата.
Альтернативой профессиональному управлению чиновников советские "демократы" предлагают стихийный рынок. По их мнению, рынок, то есть конкуренция, все выправит и поставит на свои места. На самом деле понятие рынка связано в Марксовой системе товар деньги товар с обменом продукта своего труда. В обществе специализированных производителей, а таковыми являются все общественные формации, кроме общества стадной дикости, рынок всегда есть, поскольку существует стадия обмена. Поэтому рынок бывает рабовладельческим, феодальным, капиталистическим, и существовал развитой социалистический рынок. На социалистическом рынке в СССР обращалась номенклатура товаров в сотни тысяч единиц. Ликвидация сознательного разумного регулирования процесса обмена означает развал и процесса производства товара, а не создание "рынка". Что и произошло. Разум в обществе связан с правильной организацией труда, деятельностью государственных служащих. Реализуют разум общества в государстве государственные служащие, должностные лица. "Рыночные" реформы не могут быть реализованы за пределами административного метода их организации.
Место государственной администрации в Российской Федерации в настоящее время, в период приватизации государственного имущества, оценивается как "конвертирование власти в собственность" или "приватизация государства" бюрократией[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. Можно напомнить слова К. Маркса: "акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще.
Оценивая сложившееся в Российской Федерации положение, А. В. Оболонский приходит к выводу, что "порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Он называет этот Закон "образцом "корпоративного устава", беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов..."[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник.
Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата.
Необходимость и неизбежность государственной службы иллюстрируется и тем противоречивым фактом, что, во-первых, большинство правителей в СССР, начиная с В. И. Ленина, проводили постоянные сокращения государственного аппарата, а во-вторых, в результате всех этих сокращений реальный государственный аппарат всегда в численности увеличивался. Это связано с тем, что прогресс производительных сил обусловливает изменение структурных пропорций в обществе: по мере развития науки и техники крестьян количественно нужно все меньше, так как при наличии хорошей техники сельскохозяйственное производство обеспечивает потребности общества небольшими силами. То же можно говорить и о промышленности: фабрики по производству необходимых человеку продуктов могут работать автоматически. Но это при условии, если производственные отношения организованы надлежащим образом, вот эта умная часть человеческой жизни требует все большего числа (в пропорциональном исчислении) специалистов управления, государственных служащих. То есть класс интеллигенции объективно увеличивается, происходит перераспределение количества занятых в общественном производстве в сторону увеличения "административно-бюрократического" аппарата. Обобществленный сектор, хотя может и не называться социалистическим, растет во всех странах, особенно по мере их экономического прогресса. Одновременно возрастает число лиц, находящихся на государственной службе. Так, во Франции в число лиц, находящихся на государственной службе, входит более одной пятой всего активного населения[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], которые с гордостью причисляют себя к классу чиновников.
3. Соотношение государственной и муниципальной службы
В городе Москве действуют Закон города Москвы "О государственной службе города Москвы" от 29 октября 1997 г. № 43 и Закон города Москвы "О муниципальной службе в районах города Москвы" от 21 октября 1998 г. № 24, отражающие, на мой взгляд, недостаточную концептуальную завершенность и научную точность в понимании государственной службы: субъект Российской Федерации не является суверенным образованием (п. 1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г.) и потому не может именовать свою службу государственной. Заметим: о службе города Москвы, а не о государственной службе Российской Федерации в городе Москве, на территории Москвы. Теоретически это неверно, ибо в государстве не может быть двух суверенов, а практически направлено на дальнейшее расчленение Российского государства на удельные княжества вместо экономической и политической интеграции, диктуемой закономерностями экономического развития. Точно так же и муниципальная служба характеризуется настолько же властным содержанием, насколько таковым обладает и государственная служба в Российской Федерации в целом.
Муниципальная служба профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется муниципальными служащими, которыми являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Федеральным законом № 154-ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, в частности, что до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. В настоящее время действует Федеральный закон № 8-ФЗ 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в котором муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
После установления факта, что государственные служащие это интеллигенция, что их появление является проявлением разделения труда в прогрессивном обществе, что их функционирование историческая неизбежность, а их функцией является властная координация всех остальных членов общества в их разделении труда в данном государстве, после этого надо определить место местного самоуправления в общем механизме государства. Совершенно очевидно, что местное самоуправление завязано в общей системе аппарата государства, выполняет те же функции, что и центральный аппарат, только на местном уровне. Отсюда делаем вывод, что служба в органах местного управления не может быть ничем иным, кроме как государственной властной деятельностью, а следовательно, разновидностью государственной службы.
Для Российской Федерации актуальной является проблема отнесения к государственной службе деятельности органов местного самоуправления. Относительно легко решить эту проблему или через приведенный выше путь исторических закономерностей возникновения и функций государственной службы, а иначе эту проблему можно относительно легко решить через институт ответственности государственных служащих. Так как именно в вопросе их ответственности перед населением и реализуются представления граждан о власти, и определяются пределы и законность властных полномочий государственных служащих.
По действующему "демократическому" законодательству РФ муниципальная служба не относится к государственной службе. Это обстоятельство я рассматриваю не иначе, как попытку федеральных государственных властей избежать ответственности за ненормальное положение дел в стране на местах. Примечательно, как определяются субъекты ответственности в Акте об административных трибуналах Индии 1985 г.[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]: "Акт принимается для регламентации порядка судебного разбирательства и вынесения решений административными трибуналами по спорам и жалобам, вытекающим из отношений, связанных с вступлением на должность и деятельностью лиц, назначенных на государственную службу и замещающих должности, связанные с осуществлением дел федерации, штата, местной или иной власти в пределах территории Индии или любого учреждения или общества, находящихся под контролем Правительства во исполнение Конституции, а также в отношении вопросов, связанных с вышеизложенным или непредвиденных по этому поводу". То есть здесь проводится широкое толкование государственной службы, без ее внутренних разновидностей, в соответствии с которым все, за что отвечает Правительство, связано с понятием ответственности должностных лиц государства как государственных служащих. Наоборот, в противоречие с российским законодательством, из-под действия акта исключается ряд должностных лиц (армии, судов... п. 2 Акта), а не искусственно сужается сфера распространения ответственности государственных должностных лиц на категории лиц, работающих в местном самоуправлении. То есть сам акт расширительно распространяется на всех лиц, которые претендуют выступить от имени государства, с властными полномочиями по отношению к другим себе подобным. Это правильно. В Акт Индии включаются не только лица организаций, находящихся под контролем Правительства Индии, но и лица, оказавшиеся в иных непредвиденных ситуациях, за которые Правительство отвечает как суверен, носитель верховной власти на территории своего государства. Это единственно правильное решение. В укор российским законодателям.
Схематически отношения всей совокупности административной власти можно представить в виде следующего рисунка.
Центросоюз, как разветвленная и устоявшаяся система организаций, приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения Центрального банка России, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации.
В представленной схеме отношения власти и подчинения естественно видны в связях eвертикали власти между федеральными органами Российской Федерации на уровне Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и дальше вплоть до цели существования административного аппарата (управления населением), между органами федеральной исполнительной власти на местах и гражданами. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов Российской Федерации: вертикаль власти прерывается на уровне между федеральными органами исполнительной власти и центральными органами власти субъекта Российской Федерации, второй раз эти связи прерываются на уровне между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В последнем случае они прерываются в силу объявленного в Конституции РФ 1993 г. негосударственного характера органов местного самоуправления. Реальность не соответствует Конституции и потому противоправна, или же Конституция не соответствует реалиям жизни. Дело не только в том, что фактически органы местного самоуправления действуют на основании "делегирования" им функций государственных органов, дело в том, что характер отношений в государстве, если оно не коммунистическое, внегосударственное, всегда является властным, так как все, в том числе и местные, отношения управления вписаны во всеобщее разделение труда в государстве и ни один элемент не может выпасть из этих отношений властвования государства без отрицания самого государства. Напомним, государство как форма организации общества возникло в силу экономической необходимости регулировать отношения разделения труда в обществе. Троцкистский лозунг экстремальных коммунистов об отмирании государства на практике не подтверждается[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
И федеральная, и муниципальная это одна и та же служба, государственная. Только ее разновидности. Во Франции местная служба является государственной службой[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: гражданская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регулирования общественных интересов в классовом государстве. Цель классового расслоения общества в Российской Федерации вместо коммунистического равноправия в СССР провозглашена в ельцинский период: создать средний класс в бесклассовом коммунистическом обществе времен СССР. При этом законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теоретически не должно было бы допускать переименования государственных форм организации общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ 1993 г.
Однако надо отметить, что нерешенность этого теоретического, концептуального вопроса о понятии государства и соотношении его организации с коммунистическим внегосударственным самоуправлением народа являются до сих пор предметом борьбы, по сути, за государственность. Показателем нерешенности вопроса в теории, который не может быть решен судебным методом, является запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] в Конституционный Суд РФ "О соответствии Конституции РФ законов Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав (основной закон) Курской области" и "Об отмене закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области". В запросе Дума выступает против термина "государственные органы исполнительной власти" в применении, в частности, к районным органам власти.
4. Основные принципы организации государственной службы
Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностях отношений государственной службы.
Система права совокупность характерных черт правосознания, законодательства, системы правосудия, структуры государственных органов и других признаков, позволяющая найти закономерности функционирования права, строения законодательства и построения государственного аппарата. Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р. Давид и К. Жоффре-Спинози выделяют[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] романо-германскую правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к "иным" они относят мусульманское право, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Мадагаскара. К. Осакве при определении правовой семьи пишет: "Под правовой семьей понимают совокупность национальных правовых систем, выделенную на основе общности их признаков и черт"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Он же делает важное замечание, что правовые семьи образуются не на основе языкового родства, общности культуры или географического положения. Так, в Индии существуют две параллельные правовые системы общее право и право Хинду.
Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью общественных отношений. Если правовые отношения предшествуют их закреплению в правовой норме, а правовые нормы лишь закрепляют достигнутый уровень производственных отношений, то принцип целесообразности является определяющим в формировании самого права. Принцип целесообразности, следующий из понимания права как системы общественных отношений, влияет значительно и на основные черты организации государственной службы. Так, характеристиками англосаксонской системы права вместе с отсутствием четкого законодательства, признанием прецедента источником права являются также отсутствие чиновничества, в основном судебный способ разрешения споров, вытекающих из государственной службы. То есть это экстенсивный путь развития права, от факта к норме, от частного к общему, на основе индуктивной логики.
Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы. Это дедуктивная логика. Вот как аргументирует преимущества такой схемы построения права Г. Кель-зен, основоположник нормативистской концепции права. "Определяя право как норму (или, точнее, как систему норм, как нормативный порядок) и ограничивая задачу правоведения познанием и описанием правовых норм и установленных ими отношений между определенными фактами, мы противопоставляем право природе, а правоведение как нормативную науку всем тем наукам, которые направлены на познание причинно-следственных связей в реально протекающих процессах. Таким образом, мы получили надежный критерий, позволяющий четко противопоставлять природу обществу и естественные науки общественным. (...) Если имеется общественная наука, отличающаяся от естественной, она должна описывать свой предмет на основании принципа, отличного от принципа причинности. Общество как предмет такой отличной от естественной науки есть нормативный порядок человеческого поведения"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Правовое регулирование государственной службы под влиянием господствующей в обществе или даже государственной религии учеными практически не изучается из-за якобы ничтожности проблемы в сугубо материалистическом мире. Редким проявлением является труд А. А. Вишневского[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Между тем существуют точки зрения апологетического содержания в отношении права в государстве, объединенном идеологией Всевышнего. Например, рассуждения Н. Макиавелли "О церковных государствах": "Нам остается рассмотреть церковные государства, о которых можно сказать, что овладеть ими трудно, ибо для этого требуется доблесть или милость судьбы, а удержать легко, ибо для этого не требуется ни того, ни другого. Государства эти опираются на освященные религией устои, столь мощные, что они поддерживают государей у власти, независимо от того, как те живут и поступают. Только там государи имеют власть, но ее не отстаивают, имеют подданных, но ими не управляют; и однако же на власть их никто не покушается, а подданные их не тяготятся своим положением и не хотят, да и не могут от них отпасть. Так что лишь эти государи неизменно пребывают в благополучии и счастье"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Эта апологетика, конечно, носит исторически преходящий характер. Конфессиональные государства имеют свою государственную службу. Причем сущность государственной службы не изменяется только из-за этого факта. Формы несколько различаются. В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда в VII веке обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице халифе[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Вызывает особый интерес правовое регулирование государственной службы Израиля. В стране, не отягощенной историческими напластованиями бюрократии, свободная мысль должна бы дать своеобразие в подходе. Однако господствующая там идеология сионизма провозглашает, что народ Израиля это народ книги, то есть Библии. Отсюда государственная служба тоже оказывается находящейся под влиянием религиозных учений. Поэтому в Израиле существуют церковные суды.
Статья 5 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации, закрепляет:
Государственная служба основана на принципах:
верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
профессионализма и компетентности государственных служащих;
гласности в осуществлении государственной службы;
ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
В Российской Федерации "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" утверждены Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885. Они содержат, no-существу, концентрированный свод этических требований к государственному служащему Российской Федерации, в частности, требуют добросовестности при выполнении государственным служащим своих должностных обязанностей, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами. Помимо субъективизма в понимании служащим критериев добросовестности одновременно они несколько ослабляют вертикаль государственной власти тем, что для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, эти Общие принципы являются рекомендательными и действуют в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц (п. 2 Указа). То есть законодательство субъектов РФ и муниципальных образований в иерархии актов управления этим Указом выводится на уровень, превышающий юридическую силу Указа Президента РФ.
Одним из признаков советской, или социалистической, или коллективистской системы права является принцип целесообразности действий государственных органов. Государственные служащие не идеализируют действующее законодательство и относятся к нему легко. Например, закон о государственном бюджете для служащих Министерства финансов является только приблизительным ориентиром их деятельности, за невыполнение статей бюджета никто ответственности не несет. Тем более что господствует представление о том, что на государственной службе может находиться любое, а не специально подготовленное лицо.
При этом непрофессиональное должностное лицо, Президент, становится даже и Верховным Главнокомандующим, для чего, конечно же, требуется определенная профессиональная квалификация. Президент РФ Б. Н. Ельцин ничтоже сумняшеся объявил, что он создает "средний класс" в социальной структуре страны, административным путем, указанием сверху ликвидировал государственные банки, чтобы создать класс банкиров якобы на предпринимательской основе свободного рынка, и т. д. В результате этот "свободный рынок" получил характеристики воровского с развалом экономики. Оценка системы права в таких условиях может быть сделана как системы, по крайней мере не утратившей черты социалистической, плановой системы (как хозяйствования, так и права) с преобладанием административного метода управления обществом.
Реальная система права в Российской Федерации дополняется еще и националистическим подходом к формированию государственного аппарата, когда на определенные должности должны назначаться национальные кадры по очень хитрому соотношению сдержек и противовесов[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Подобное положение можно сравнивать с конфессиональной системой распределения государственных должностей в Ливане. Впрочем, подобный пример дают правила набора государственных служащих на государственную службу и в Японии, где запрещается прием на государственную службу проживающих в Японии лиц корейской национальности.
Все представленные варианты исторического развития регулирования государственной службы особенно важны для анализа состояния и тенденций правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Нормативные акты о государственной службе РФ показывают причудливое переплетение прогресса и архаики в ее правовом регулировании. Мы видим довольно строгую классификацию государственных служащих, однако основной закон о государственной службе в РФ совершенно открыто закрепляет систему добычи, давно прошедший для Европы и Америки этап.
Организация федеральной государственной службы показывает, что фундаментальные причины образования государства как института отражают интеграцию экономического пространства, помехой которому являются в том числе и федеративные отношения. Государственная служба по своей природе объединяет под своим регулирующим воздействием всех участников экономического оборота, а потому противостоит и федерализму. Оправдано лишь разделение труда между центральными и местными органами управления. Однако существование конкретной системы права в каждой стране или группе стран имеет глубокие исторические причины и не сменяется просто, по индивидуальной прихоти отдельных революционеров.
Основные черты и назначение государственной службы отражены в законодательстве совершенно по-разному.
По общему правилу, иностранцы не могут состоять на государственной службе, поскольку эта деятельность характеризуется властным содержанием. Интересно, что в Японии государственным служащим не может стать лицо, лишенное права распоряжаться имуществом (ст. 38, п. 1), то есть не умеющий вести личные дела не должен браться и за государственные! Часто используются положения, которые определяются как "неопределенное правовое условие"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], как способ какого-то ограничения пределов усмотрения. В соответствии с Уставом Римской курии служащему запрещено "осуществлять деятельность, не достойную служащего Святого престола" (ст. 42). При всей неопределенности термина такая диспозиция совершенно справедлива. Такие формулировки применяются не только в теократических правовых системах. Таким же является и принцип добросовестности, который закреплен в ст. 40 Закона Японии: в ней запрещаются любому лицу обманные или неверные заявления в связи с экзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава.
Принцип целесообразности при осуществлении государственной службы закрепляется широко. Так, в параграфе 5 п. 1 ст. 33 Устава Римской курии говорится о допустимости действий, "исходя из существующей служебной необходимости"; впрочем, сам по себе принцип целесообразности не является причиной зла, при разумном пользовании им он достаточно удобен, так как позволяет формальные определения должностных инструкций согласовать с реальными условиями деятельности должностного лица.
В законодательстве стран даже континентальной системы права часто допускаются неопределенные формулировки типа: "когда этого требуют интересы службы" (ст. 10 швейцарского закона), "незапятнанная репутация" (ст. 2), расплывчатые принципы "справедливости" (ст. 17) и др. Такое условие деятельности должностного лица, как "интересы администрации" (ст. 30 швейцарского закона), ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многими учеными рассматривается как основная причина злоупотребления правом со стороны администрации. Право применения аналогии закреплено в ст. 62 швейцарского закона.
Можно отметить частое применение в законодательстве права делегации полномочий (например, в ст. 62 швейцарского закона). Делегация полномочий в отношении набора персонала своего агентства, руководства и управления им закреплена в параграфе 302 Свода законов США. На мой взгляд, делегация полномочий отражает не более чем несбалансированность изначального распределения государственно-властных обязанностей. При этом если законодатель не смог нормально сбалансировать права и обязанности государственных служащих, то перенесение этих регулирующих полномочий с компетентных должностных лиц на конкретного служащего, не справляющегося с объемом возложенных на него обязанностей и потому перераспределяющего их методом делегации, совершенно неразумный способ регулирования государственно-служебных отношений.
Положение о надлежащем внешнем виде лиц, осуществляющих государственную власть, отражается наиболее ярко в обязанности военнослужащих при исполнении служебных обязанностей быть одетыми в специальную форму. То же требуется и от судей. Однако для гражданских служащих ношение формы, прямо отличающей их от обычных граждан, предусмотрено не везде. Это требуется в теократических государствах, в частности, по законодательству Ватикана. На мой взгляд, служебная форма не только дисциплинирует служащих, но и управляемым субъектам облегчает ориентироваться в общественных отношениях.
В ряде приводимых законов содержится указание на то, что "в случае если нормы настоящего закона противоречат предыдущим законам или основанному на них законодательству либо несовместимы с ними, преимущество имеют нормы настоящего закона" (ст. 2 п. 1 Закона Японии). Такое правовое регулирование нельзя признать адекватным. Гражданин не должен гадать, что именно отменено, а что действует. Четкость правового обеспечения забота в первую очередь власти.
Таким образом, законодательство буржуазных стран даже по отношению к принципам содержит не меньше неточных формулировок, чем так критиковавшееся советское законодательство о государственной службе. Правильное применение законодательства социально обусловлено, а принципы отражают лишь основные направления пожеланий для законодателя.
5. Источники правового регулирования государственной службы
Отношения государственной службы регулируются всем комплексом источников права: законом, подзаконными актами государственных органов, локальными актами.
Основным документом в настоящее время является Федеральный закон № 119-ФЗ, подписанный Президентом РФ 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Статья 4 этого Закона определяет, что законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Статья 11 Трудового кодекса РФ, принятого Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, предусматривает, что "Настоящий Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. ...Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и других) устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами".
Действует ряд подзаконных актов, например, Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. № 37.
На порядок ведения трудовых книжек рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях все еще распространяются постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 сентября 1973 г. № 656 и Инструкция, утвержденная постановлением Госкомтруда СССР от 20 июня 1974 г. № 162.
Источником правового регулирования государственной службы являются также: административный прецедент во Франции, административный договор. Социалистическая система права не признает правового значения судебного или административного прецедента.

Вопросы для самопроверки
Когда и почему появилась государственная служба?
Может ли государственная служба быть ликвидированной?
Каково соотношение государственной службы и трудовых отношений?
Каково соотношение государственной и муниципальной службы?
Назовите основные принципы организации государственной службы в Российской Федерации и за рубежом.
Является ли государственная служба институтом административного права или представляет собой самостоятельную отрасль российского права?
Каковы основные источники права государственной службы?
ТЕМА 2
СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего.
Государственная должность. Государственная должность государственной службы. Классификация государственных служащих.
Органы государства, регулирующие государственную службу.
Реестр государственных служащих.
Комплектование аппарата государства государственными служащими. "Система добычи" и "система заслуг".
Специальные школы подготовки государственных служащих.

1. Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего
Основным действующим лицом на поле государственной службы является должностное лицо. Государственный служащий лицо, реализующее своей деятельностью функции государства. Стихийно "демократическое" отвержение бюрократического стиля деятельности государственного служащего, ярлыки чиновнику типа "бюрократ" ("бурро", по-испански осел) и т. д. нисколько не влияют на сущность и социальную мощь его деятельности. Просто отражают непонимание обывателем исторического места, а отсюда и надлежащих параметров института государственной службы, деятельности государственного служащего.
В Российской Федерации в настоящее время статус государственных служащих регулируется Законом РФ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" в редакции Федерального закона № 35-ФЗ 1999 г. В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности, что с точки зрения сущности государства является нонсенсом.
Основными ключевыми точками правового регулирования статуса государственного служащего являются:
а) порядок получения от государства полномочий государственного служащего на совершение властных действий от имени государства;
б) механизм реализации государственным служащим функций должности от имени государства;
в) обеспечение действий служащего, как выразителя воли государства, государственным принуждением;
г) ответственность государственного служащего, в том числе прекращение полномочий, компенсация ущерба обществу.
Обычно под государственным служащим понимается:
а) физическое лицо, обычно гражданин данного государства;
б) занимающее должность в государственном аппарате;
в) наделенное государственно-властными полномочиями по своей должности. В отличие от других трудящихся он имеет полномочия, а не права (правами можно пользоваться или нет, а от должностных обязанностей уклоняться невозможно, полномочия сочетают в себе и права, и обязанности);
г) выполняющее функции государства, поэтому действующее от имени государства;
д) на возмездной основе, то есть профессионально, получающее основной источник своего существования от деятельности на государственной службе. Бесплатное выполнение государственных функций говорило бы об имущественной состоятельности, экономической независимости от бюджета субъекта управления и, таким образом, о частном распоряжении публичным интересом;
е) действия государственного служащего обеспечиваются государственным принуждением.
Эти признаки государственного служащего в современном законодательстве РФ имеют определенную специфику правового регулирования. Ряд административно-правовых отношений по законодательству Российской Федерации осуществляются с участием в качестве властной стороны специально указанных в законодательстве отдельных должностных лиц. Должностное лицо является одной из разновидностей государственных служащих.
Понятие государственного служащего выводится из функций государства. Если государство выполняет ту или иную деятельность, прямо определяемую сущностью, классовой структурой, идеологическими постулатами (например, религиозными) данного государства, значит, вовне эту деятельность от имени государства выполнят служащие государства. Признано ли это официально, возведена ли эта деятельность в ранг государственной явным признанием этой деятельности таковой вопрос второстепенный, вопрос правовой системы в данном государстве. Страны англосаксонской системы права не закрепляют изначально перечень государственных дел, но в случае противоречий по их оценке суд признает эти действия подлежащими защите правом или не признает таковыми; в первом случае они становятся включенными в государственную сферу деятельности и защищаются государственным аппаратом, во втором они остаются проявлениями случайностей, не возводимых государством в ранг защищаемых правом и не регулирующих общественные отношения.
Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует его профессионального владения материалом, умения управлять населением на основе знания закономерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса. Построение профессионального государственного аппарата впервые началось Наполеоном в 1798 г. во Франции, в Великобритании с реформ Маколея (1834 г.), доклада Норткота Тревельяна, представленного парламенту в 1854 г. Уже тогда рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменить ее открытыми конкурсными экзаменами и проводить их под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Предпочтение в то время отдавалось гуманитарному образованию, лицам широкого профиля. То есть, как пишет А. В. Оболонский, "первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему "талантливые любители"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. "Политики" избираются населением и выполняют роль обеспечения связи масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяйство государства могут только квалифицированные лица, инженеры, интеллигенция.
Деление видов государственной службы, например, в Великобритании, на "военных слуг королевы" и "гражданских слуг королевы" не должно оказывать решающего влияния на сущность статуса государственных служащих. Обычная ассоциация государственных служащих с гражданской службой в Великобритании вызвана по преимуществу историческим происхождением термина. "Термин "гражданская служба" появился в середине XIX века в системе английской колониальной администрации в Индии. Разбухший колониальный аппарат Вест-Индской компании был разделен на гражданскую службу и военную службу. Впоследствии "этот термин был заимствован и в самой Англии", пишет Н. А. Куфакова[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Важным вопросом является установление круга лиц, подпадающих под понятие государственного служащего. Включаются ли в их число только гражданские служащие исполнительного аппарата государственной власти или сюда должны включаться и военизированные и другие службы, работающие по уставам, президент, министры, депутаты и ряд других должностей государственной службы. Российское законодательство в Законе 1995 г. стало на формальный путь перечисления лиц, разбив их на государственные должности категорий "А", "Б" и "В", причем категорию "А" исключило из вновь введенного термина "государственная должность государственной службы", оставив за ними обладание просто государственной должностью[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] . Но где еще может быть государственная должность как не на государственной службе, службе государству! Признание государственными служащими только лиц, работающих в исполнительных органах государства, так же условно, как и само деление органов государства на исполнительные или иные. Властями признана субъективная теория Монтескье о разделении властей, а было бы разумнее стоять на позиции теории Ж.-Ж. Руссо о суверенитете народа как источнике власти. Квалифицирующим признаком государства является власть, а она следует для гражданина из любых организмов государства. Осуществлять эту власть могут только служащие государства.
Например, понятие публичного служащего в соответствии с Кодексом профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, утвержденного декретом Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г. для целей определения этических проступков таково: под публичным служащим понимается любое лицо, которое на основании закона, договора или другого юридического акта осуществляет услуги на постоянной, временной или разовой основе, в том числе финансового характера, связанные прямо или опосредованно с любым органом государственной власти, таким как самостоятельные органы, публичные фонды, парагосударственные единицы, публичные предприятия и общества смешанной экономики, или с любым сектором, в котором преобладает интерес государства (пункт XXIV). То есть в Республике Бразилия применяется это широкое понимание государственного служащего при решении вопроса об ответственности за дисциплинарные проступки.
Только в законодательстве Японии прямо перечислена группа должностных лиц, на которых распространяется законодательство о государственной службе. Этот список имеет специфический характер, так как в него включаются не только лица, наделенные высшей властью, избранные народом: но и такие категории государственных служащих, как послы, должностные лица ведомства императорского дворца и другие. При этом ст. 2 позволяет Палате по делам персонала толковать, принадлежит ли данная должность к должностям государственных публичных должностных лиц, а также принадлежит ли она к устанавливаемым в этой статье общим должностям или же к специальным должностям. В Мексике выделяются такие категории, как президент, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов (ст. 108 Конституции Мексики), а также все те лица, которые пользуются или распоряжаются федеральными средствами (ст. 2 Федерального закона Мексики от 30 декабря 1982 г. "Об ответственности государственных служащих"). Все они являются субъектами ответственности в соответствии с данным законом как государственные служащие.
Как видим, законодательство обычно проявляет широкий подход к понятию государственных служащих. Единственно, что ряд должностей, во Франции называемых "политиками", а в других странах выделенных иначе, имеют специфическую процедуру привлечения их к ответственности, напоминающую "импичмент", применяемый в отношении главы государства в странах англосаксонской правовой системы. Особенно это применимо к тем государственным служащим, на которых распространяется принцип несменяемости, например, в ст. 8 Закона Японии: "член Палаты не может быть уволен вопреки его воле, за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследующих подпунктов..." В этом случае, чтобы иметь основание для увольнения, к нему применяется процедура импичмента в Верховном суде (ст. 9), обвинение поддерживает парламент.
Такое правовое регулирование связано и с доктриной совместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства. По этому критерию для англосаксонской системы права характерна доктрина совместимости мандата, то есть депутат партии, победившей на выборах, одновременно имеет право занять руководящие посты в правительстве, стать министром. Напротив, характерным для стран континентальной системы права является принцип несовместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства.
В социалистической правовой системе выделялись работники, называвшиеся номенклатурными. Особенностью их правового статуса являлась не особая процедура их отставки (импичмента не было), а то, что эти лица свободно перемещались государством в совершенно различные сферы применения государственной службы. Положительными качествами такой схемы является возможность маневра и оперативного использования квалифицированных кадров, принадлежащих к господствующей группировке власти. Недостатками такой системы является факт, что в ином месте квалифицированными кадрами аппарат оказывался не обеспеченным, а также трудности оперативного вхождения номенклатурного работника в новые условия применения своей силы. "Демократы"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] клеймили эту систему, но с точки зрения управленческой техники эта схема имеет такие положительные характеристики, что в деятельности Президента Л. Джонсона (после Д. Кеннеди) эта схема была применена и в США. Впрочем, устами депутата Государственной Думы РФ Л. А. Иванченко схема номенклатурного работника определяется как "принцип приватизации власти. Можно прочитать последние публикации в газетах о том, к чему это приводит, когда дети, племянники и родственники уже заняли все ключевые позиции не только в государственных, но и в коммерческих структурах. И естественно, преодолеть этот ресурс власти достаточно сложно"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Родственные связи это, конечно, не номенклатура, но могут и быть ее аспектом. Номенклатура это другое. Номенклатурным работником является лицо, которое обладает такой степенью доверия власти, когда это лицо невзирая на его личные качества направляется на все участки борьбы власти с народом, на все участки государственной деятельности, требующие доверия власти. Например, А. Б. Чубайс. То он финансист, и Ельцин посылает его в Давос представлять страну в финансовых заимствованиях России у доверенных банкиров под определенные рассчитанные проценты закабаления. То он энергетик, и страна стонет от отключений энергии, невозможности жить, при этом данный номенклатурщик указывает, сколько стоит жизнь каждого методом отключения систем жизнеобеспечения. И везде он верно служит правящему режиму.
Современное российское законодательство содержит указание, что "в случае служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет" (п. 10 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Правовое содержание понятия "государственный служащий" закреплено в ст. 3 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.
Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации (п. 2 ст. 3).
В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 1). Однако были случаи назначения на государственную службу России в качестве советников иностранных советологов: Джеффри Сакса, директора Центра международного развития Гарвардского университета, Михаила С. Бернштама, старшего научного сотрудника Гуверовского института Стэнфордского университета в Калифорнии, и других (см., например, распоряжение Председателя Верховного Совета РФ Р. И. Хасбулатова от 7 июля 1992 г. № 3237рп-1). Платная работа иностранца в государственном аппарате всегда является поводом к обвинению такого гражданина в работе на иностранную разведку. Обычно государства такого положения не допускают. Именно поэтому существует понятие "почетного консула" как лица, выполняющего обязанности по государственной должности иностранного государства безвозмездно[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Иностранцев принимают на государственную службу и в Великобритании, и в США только на вспомогательные должности за рубежами метрополии. "Согласно правилам, иностранец не может быть назначен на должность и получить место на государственной гражданской службе, если только речь идет не о назначении в страну за пределами Соединенного Королевства или же есть сохраняющее свою силу специальное разрешение, выданное соответствующим министром с согласия министерства по делам гражданской службы". Так предусмотрено в Англии Законом об ограничении (уточнении) правил использования иностранцев 1919 г. с изменениями, внесенными ст. 1 Закона о найме иностранцев 1955 г.)[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Особенности применения норм Трудового кодека РФ в отношении социального партнерства в сфере труда к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами ст. 28 Трудового кодекса РФ, принятого Федеральным законом РФ № 197-ФЗ 2001 г. Пока таких законов нет.
Доктрина нейтральности государственного служащего распространена в странах, где существует многопартийность. Она признается для того, чтобы обеспечить несменяемость опытных государственных служащих в условиях смены правящей партии в зависимости от результатов очередных выборов. Считается, что партии приходят и уходят, а государственные служащие выполняют свои обязанности, реализуют функции государства постоянно. Противоположным принципом является принцип лояльности, когда лучшим служащим признается лицо, верное победившему на выборах лицу.
Социальная значимость государственного служащего такова, что законодательство содержит ряд мер для поддержания его авторитета. Так, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г. влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.
Одновременно наказывается и узурпация государственной власти ненадлежащим субъектом. Так, ст. 288 УК РФ "Присвоение полномочий должностного лица" предусматривает, что присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, наказываются штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до трех месяцев.
Высокое правовое значение точного определения понятия "государственный служащий" можно проиллюстрировать следующим судебным казусом.
Приказом по управлению внутренних дел г. Красноярска от 28 августа 1997 г. Макаренко был "зачислен внештатным сотрудником отдела по борьбе с экономическими преступлениями" и ему было выдано удостоверение. В этом качестве он производил контрольные закупки в торговых павильонах, принадлежащих гражданам, зарегистрированным в качестве предпринимателей, и в случае нарушений правил торговли составлял акты, которые обязан был передавать в отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД г. Красноярска для применения к нарушителям мер административного и иного воздействия. В тот же день, 28 августа 1997 г., Макаренко объяснил нарушителю правил торговли Гусейнову, что он должен помочь милиции и перечислить спонсорскую помощь в личный фонд Макаренко "Восход", что Гусейнов и сделал, перечислив 500 тысяч рублей. Этими средствами Макаренко распорядился по своему усмотрению.
И если Красноярский краевой суд признал Макаренко виновным в мошенничестве с использованием своего служебного положения, неоднократном получении взяток, превышении должностных полномочий и уничтожении официальных документов из корыстной заинтересованности[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], то Президиум Верховного Суда РФ постановил: "Поскольку Макаренко не являлся должностным лицом, он не может нести ответственность и за превышение должностных полномочий, ответственность за которое предусмотрена ст. 286 УК РФ, и приговор в этой части полежит отмене с прекращением дела за отсутствием состава преступления. Акты контрольных закупок, которые уничтожал Макаренко, нельзя признать официальными документами, так как они составлялись не должностным лицом, а оформлялись с целью обмана частных предпринимателей. Поэтому приговор в части осуждения Макаренко по ч. 1 ст. 325 УК РФ также подлежит отмене с прекращением дела за отсутствием в его действиях состава преступления".
На мой взгляд, в этом казусе еще раз проявляется концептуальная незавершенность в выработке представлений о соотношении государства и общества, государственной службы и общественной коммунистической самодеятельности. Человек и сам вел себя, и граждане так его воспринимали, как будто это государственное должностное лицо, именно поэтому и возникли все правоотношения, рассмотренные судами. Нормальное государство не может позволить всякому Бендеру, проходимцу изображать из себя власть. Это и есть покушение на присвоение власти, а не мошенничество. Верховный же Суд в конце концов признал за Макаренко состав мошенничество (ст. 159 УК РФ).
2. Государственная должность. Государственная должность государственной службы. Классификация государственных служащих
Должность часть полномочий государственного органа. Это самая маленькая частица государственной власти.
Государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".
К категории "А" относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, министры и др.). Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 "О государственных должностях Российской Федерации", включает 48 наименований.
К категории "Б" относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории. Их
статус отражает патронажный принцип государственных должностей[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], или "систему добычи"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], блата при комплектовании ими государственного аппарата. На федеральном уровне к ним относятся 13 должностей, обслуживающих Президента РФ, и 5 должностей, обслуживающих Федеральное Собрание РФ. Но всего Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих относит к категории "Б" более 120 наименований государственных должностей.
К категории "В" относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные должности государственной службы, с деятельностью именно этих категорий связывается государственно-служебная деятельность лиц, их замещающих. Государственные должности категории "А" не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов не охватывается понятием государственной службы. Выделение высших лиц государства в группу государственных должностей со специальным статусом осуществляется в большинстве капиталистических государств.
Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы приводится соответственно в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих и являющемся его частью Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализации государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим. Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. По мнению А. Ф. Ноздрачева, в Российской Федерации в принципе не может быть государственных должностей иных наименований, чем те, которые предусмотрены в Сводном перечне государственных должностей РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33.
Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп:
а) высшие государственные должности государственной службы пятая группа;
б) главные государственные должности государственной службы четвертая;
в) ведущие государственные должности государственной службы третья;
г) старшие государственные должности государственной службы вторая;
д) младшие государственные должности государственной службы первая (п. 1 ст. 6 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Применительно к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего:
действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса государственным служащим высших государственных должностей;
государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса государственным служащим главных государственных должностей;
советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса государственным служащим ведущих государственных должностей;
советник государственной службы 1, 2 и 3 класса государственным служащим старших должностей;
референт государственной службы 1, 2 и 3 класса государственным служащим младших должностей.
Все классификации обычно преследуют цель упорядочения должностей и создания стимула служащему для повышения квалификации и продвижения по службе. В качестве таких критериев обычно применяется уровень образования, необходимого для занятия соответствующей должности. В данной классификации такой критерий отсутствует, зато подчеркнут критерий патронажной зависимости от должностей категории "А". Критерий уровня образования сохраняется в Тарифно-квалификационных характеристиках (требованиях) по общеотраслевым должностям служащих, утвержденных Министерством труда РФ от 6 июня 1996 г. № 32.
Конкретные обязанности государственного служащего на соответствующей должности определяются должностной инструкцией. Например, Примерной должностной инструкцией главного специалиста (руководителя группы эксплуатации) отдела информатизации, утвержденной письмом Государственной налоговой службы РФ от 10 октября 1994 г. № ВП-6-12/382.
В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц, оперативный и вспомогательный состав.
Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы...). Среди должностных лиц особый статус занимают представители власти (примечание к ст. 318 УК РФ). Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, санитарные врачи, работники милиции и др.). К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций; к оперативному составу младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса).
Оперативный состав (функциональные работники) это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций; к оперативному составу младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса).
Постановление Министерства труда РФ от 6 июня 1996 г. № 32 "Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик (требований) по общеотраслевым должностям служащих" делит служащих бюджетной сферы на руководителей (например, директор, главный бухгалтер, заведующий архивом и т. д., всего 34 наименования должностей), специалистов (например, инженер, техник, юрисконсульт и т. д., всего 31 наименование должностей) и технических исполнителей (например, агент, паспортист, секретарь и т. д., всего 31 должность).
В постановлении Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 298, утвердившем Общероссийский классификатор занятий (ОК 010-93) с датой введения 1 января 1995 г., содержится подгруппа 11 "Руководители (представители) органов власти и управления", которые характеризуются следующими признаками.
"Руководители (представители) органов власти и управления определяют, формируют и обеспечивают проведение государственной политики; разрабатывают, дополняют, принимают и отменяют законы, постановления, распоряжения, программы, обеспечивают и контролируют их исполнение; представляют государство (правительство) и выступают от его имени; осуществляют руководство деятельностью (федеральных, региональных (местных), отраслевых органов управления, общественных объединений и организаций.
Обязанности, выполняемые работниками указанной подгруппы, включают: осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти; определение политики федеральных, региональных (местных) органов власти, отраслевых органов управления, общественных объединений и направлений ее реализации; разработку и принятие нормативных актов, директивных документов, отмену решений; планирование, координацию и контроль деятельности государственных учреждений и организаций и их подразделений, на которые возложена задача реализации политики; консультирование по вопросам, связанным с проведением государственной политики и законодательства; представление государства (правительства) и действия от его имени за рубежом; направление, регулирование и координацию деятельности общественных объединений и организаций; осуществление, как правило, руководства другими работниками.
В отдельных случаях, когда от руководителей (представителей) органов законодательной власти и управления требуются определенные профессиональные знания и соответствующий уровень квалификации, возможны трудности при отнесении конкретных должностей (профессий, занятий) к той или другой подгруппе. В таких случаях вопрос решают на основе анализа информации о должностных обязанностях, основных функциях, выполняемых работником. Если выполнение основных должностных обязанностей прежде всего требует определенной профессиональной квалификации и специальных знаний, тогда, в данном конкретном случае, должность должна быть отнесена к другим укрупненным группам и подгруппам. Если требования к квалификации и профессиональные знания служат основой для эффективного выполнения законодательных и управленческих обязанностей, то данное наименование должности (профессии, занятия) должно быть отнесено к указанным укрупненной группе и подгруппе. Например, если основные обязанности по должности заключаются в диагностике, консультировании и лечении больных, то должность должна быть отнесена к укрупненной группе 2 "Специалисты высшего уровня квалификации", но если основные обязанности конкретной должности связаны с принятием на основе медицинских знаний решений о выделении и распределении предназначенных на научные исследования и разработки средств государственного, местного бюджета, то данная должность должна быть отнесена к рассматриваемой подгруппе".
Примечания к ст. 285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями" содержат несколько иное понятие должностного лица: "Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации" (п. 1 ст. 285 УК РФ). "Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов" (п. 2). "Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов" (п. 3). "Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями" (п. 4 примечаний к ст. 285 УК РФ).
Также самостоятельная трактовка должностного лица содержится в Примечании к ст. 2.4 КАП РФ: "Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное" (ст. 2.4 КАП РФ 2002 г).
Статус государственных служащих различается, регулируется ли он указанным выше законодательством о государственной службе или он регулируется Уставами о дисциплине отдельных категорий работников государственного аппарата.
Так, ст. 2.5 КАП РФ 2002 г. гласит: "Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа".
3. Органы государства, регулирующие государственную службу
На федеральном уровне кадровую политику формируют Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие в своем подчинении специализированные органы. Так, при Президенте Российской Федерации действует Совет по вопросам государственной службы, состоящий из равного числа представителей Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов судебной власти Российской Федерации. При Президенте был образован и Совет по кадровой политике. В составе Администрации Президента РФ в качестве самостоятельного подразделения действует Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров. Однако государственного специализированного органа, отвечающего за столь важный участок государственной деятельности, как формирование кадрового состава государственных органов, в Российской Федерации нет, по наследству от СССР подбор кадров на государственную службу остается во многом напоминающим систему блата.
Создание специального государственного органа, занимающегося вопросами организационного обеспечения нормального функционирования государственного аппарата, является элементарной задачей государства. В реальности эту функцию государства выполняют совершенно различные государственные структуры в зависимости от дэормы государства, формы власти и исторического момента. Так, в СССР правящая Коммунистическая партия выполняла функцию государственного органа по контролю процедуры функционирования государственной службы в СССР. Вопросами кадровой политики занимались только партийные органы, не отдавая комплектование кадрового состава государственных органов на откуп коммунистическому самоуправлению народа. Ни на один пост или должность в государстве невозможно было претендовать без согласия на это партийных органов, в партийных организациях существовали списки резервов на выдвижение, в которых кандидаты на вакантные должности располагались по ранжиру в соответствии со степенью доверия к ним со стороны партийных лидеров. Такая полуподпольная (поскольку КПСС числилась негосударственной структурой) система контроля за комплектованием кадров государственного аппарата не соответствует постулатам коммунистической теории государства о переходе к общественному самоуправлению. Однако она существовала и довольно успешно функционировала, так как отличалась реальностью и действенным контролем. Эта система, возможно, являлась и стержнем централизации государства, Советского Союза, именно в условиях провозглашения троцкистского лозунга об отмирании государства по мере движения к коммунизму, для чего на практике оснований не имелось. Государство было крепким.
В Японии создан специальный орган, Палата по делам персонала при Кабинете министров (ст. 3 Закона) с офисами на периферии (ст. 13), отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам, так же как это было придумано и в американском законе Пэндлтона. В ряде стран англосаксонской системы права кадровый орган является органом государства второго уровня, не министерством, а ведомством при министерстве. Так, в соответствии с примером Великобритании "федеральное ведомство кадров" в Швейцарии подчинено департаменту финансов и таможен (ст. 63). Но более характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер-министра, либо в ведомствах при нем или при главе государства. Так, в Аргентине декретом № 2098.87 от 30 декабря 1987 г. предусмотрено, что управление Корпусом государственных служащих осуществляется Национальным Президентством посредством Секретариата публичной службы. Это закреплено в приложении III "Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов" к декрету № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. "Национальная публичная администрация", которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов.
Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации (п. 2 ст. 26 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):
анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;
организует совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы;
координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;
разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих;
осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы (п. 2 ст. 26 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Одновременно наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций Министерства труда Российской Федерации[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не как форма организации государственной власти, властвования.
Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 27 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Кадровая служба государственного органа (ст. 28 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):
обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;
оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;
консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;
анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих (ст. 28 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
На органы государственного управления в области государственной службы возлагаются задачи:
составления расписания должностей, необходимых для функционирования государственного аппарата;
формирование четких требований к каждой должности в виде должностных инструкций;
проведение конкурса или иных мероприятий для замещения государственных должностей с тем, чтобы ни одна функция государства не осталась без охвата;
контроль правильного выполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности;
разрешение вопросов наград и ответственности лиц, занимающих государственные должности, и, наконец,
разрешение споров, связанных с выполнением обязанностей государственной должности.
Как видим, это очень большой объем государственных обязанностей. Представляется, для их выполнения необходим специализированный государственный орган, настолько же отделенный от Министерства труда и занятости населения, насколько трудовое право отличается от права служебного. Ибо, как сказал Аристотель: "Все подобного рода науки рабские, господская же наука как пользоваться рабом, и быть господином вовсе не значит уметь приобретать рабов, но уметь пользоваться ими. В этой науке нет ничего ни великого, ни возвышенного: ведь то, что раб должен уметь исполнять, то господин должен уметь приказывать. ...Вот наши соображения о рабе и господине"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Создание государственного органа по организации государственной службы в РФ, прогнозировавшееся Ю. Н. Стариловым[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], не произошло. И это не случайно. В Российской Федерации система добычи, блат при комплектовании государственного аппарата кадрами сохраняется, а это обстоятельство не вызывает необходимости создавать государственное учреждение, причем это не связано с социалистической системой права, также сохраняющей в Российской Федерации свое действие.
Прохождение государственной службы отражается в личном деле государственного служащего. Личное дело государственного служащего ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе государственного служащего на новое место государственной службы передается по указанному месту государственной службы. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего не допускается (п. 1 ст. 8 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
4. Реестр государственных служащих
Сведения о государственных служащих, в том числе сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, вносятся в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 8 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Сбор и внесение в личные дела и реестры государственных служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещаются.
По вопросу, касающемуся порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы, издан Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 640.
В соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 "О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" "в целях реализации законодательства Российской Федерации о федеральной государственной службе и повышения эффективности функционирования аппаратов федеральных органов государственной власти утвержден Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.
Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".
В часть I Реестра включены наименования государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Часть II содержит перечень государственных должностей федеральных государственных служащих в Администрации Президента РФ, в аппаратах Совета Федерации Федерального Собрания, Государственной Думы, Правительства РФ, в центральном аппарате федерального органа исполнительной власти, в аппарате Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ.
5. Комплектование аппарата государства государственными служащими. "Система добычи" и "система заслуг"
При всей важности государственной службы, отмеченной выше, привлекательности для гражданина быть таким государственным служащим порядок комплектования государственного аппарата государственными служащими является во многом определяющим качество государственного управления в целом.
Ввиду непосредственной связи правосознания граждан, выполняющих обязанности по должностям государственной службы, с качеством осуществляемой ими властной деятельности государственная служба носит классовый характер и в ответственные моменты истории подвергается особенно резко выраженному правовому регулированию. Так, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа содержала прямое указание: "В момент решительной борьбы с эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. То есть на государственную службу допускались лишь лица, принадлежавшие к классу "победившего пролетариата". В дальнейшем, в условиях "общенародного государства" ограничений при поступлении на государственную службу по указанным основаниям, признакам не проводилось.
Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата система добычи и система заслуг. И в советский период истории России, и на этапах перестройки М. С. Горбачева, реформ Б. Н. Ельцина система комплектования кадров государственного аппарата в Российской Федерации совершенно очевидно имеет черты такой системы, которая в административно-правовой науке, особенно за рубежом, называется "системой добычи". В России этот термин не распространен, зато распространен другой, эквивалентный, "система блата", термин этот, однако, можно назвать нецензурным, поскольку словари русского языка наличие "блата" не обнаруживают.
М. Вселенский находит, хотя и не последовательно проводит, принцип, согласно которому в советском аппарате первое должностное лицо лицо коренной национальности, а вторым является лицо действительно властвующей нации. Например, по материалам смоленского архива, попавшего в Америку, секретарем Козельского райкома ВКП(б) являлся Деменок Петр Михайлович, а его заместителем Бабешко Иосиф Петрович, третьим лицом вершителем власти в районе являлся начальник районного отделения УНКВД Западной области младший лейтенант государственной безопасности А. Цебур. То же и в обкоме. Секретари Западного обкома ВКП(б): первый секретарь обкома Румянцев и секретарь обкома Шильман. "Лишь их два имени стоят в документе под маловразумительным названием: Список руководителей и заместителей Козельского РК ВКП(б)", коим должна непосредственно вручаться "Поверочная, опытная и мобилизационная "телеграмма", пишет М. Вселенский со сноской на: National Archives, Washington, DC., Smolensk Archive Microfilm, RS 921, лист 100)[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Национальная составляющая государственной службы, однако, не называется системой блата: это национальная политика, политика "разделяй и властвуй".
Негативные последствия для страны такого способа комплектования государственного аппарата руководящими кадрами в виде постепенного вырождения качества должностных лиц неплохо описаны в книге советского диссидента М. Вселенского[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Система блата при замещении государственных должностей, система добычи, по словам М. Вселенского, приводит к вырождению государственного аппарата. Если при И. В. Сталине государство было монолитным, аппарат четко выполнял указания "победившего пролетариата", а его лидер умер и был похоронен в стоптанных тапочках, то при демократии Хрущева аппарат уже стал замышлять государственный переворот против своего лидера, то есть Н. С. Хрущев оказался на голову ниже Сталина в отношении крепости государственной машины. Преемник Хрущева Л. И. Брежнев отличался личным "демократизмом", но, находясь на государственной должности, имел свою личную, секретную от общества коллекцию автомобилей. Следующий лидер, Ю. В. Андропов, был больным и параноидальным разведчиком, а не созидателем, то есть был на голову ниже Брежнева. Андропова сменил К. У. Черненко, занимавшийся лишь поддержанием системы в стабильном состоянии, то есть слабый политик, больной человек. Таким образом, система блата стремится к своему вырождению, поскольку действующий начальник не подпускает близко возможного потенциального конкурента, и вокруг вождя скапливаются проходимцы и второсортные для государственной службы лица, подхалимы. И, наконец, вырождение системы доходит до своего апогея, когда к власти закрытыми методами внутригрупповои селекции приходят лица, являющиеся для общества антиподами, выродками. М. С. Горбачев не понимал даже то, в каком государстве он находится, и говорил о СССР как об "этой стране", и, будучи de jure руководителем СССР, предлагал заменить его Союзом суверенных государств! Сменивший Горбачева Б. Н. Ельцин и вовсе покончил со страной своего рождения, в период всемирной интеграции он расчленил СССР на части, отхватив для своего царствования только Российскую Федерацию, названную им Россией. Сохранение системы блата, системы добычи, равно как и национализма, в комплектовании государственного аппарата для Российского государства очень опасно.
Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования экономики в государстве. Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов.
И континентальная, и англосаксонская правовые системы ушли от схемы блата при комплектовании государственного аппарата к системе заслуг. Советская система права продолжает характеризоваться наличием системы добычи. "Я Чубайса не отдам", сказал Президент РФ Б. Н. Ельцин[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], когда раздавались требования его отставки. Он же в своей книге "Полуночный дневник" пишет: "Подтверждаю, что членами моей семьи были и Чубайс, и Волошин, и Юмашев, и Джохан Поллыева, и Сергей Ястржембский, и Владислав Сурков, и Руслан Орехов, и Игорь Шабдурасулов, и Михаил Лесин, и Игорь Малашенко, и Олег Сысуев". На блатном жаргоне воровская шайка, мафия, называется семьей.
Между тем отбор лучших сил общества для работы в государственном аппарате по системе заслуг является одним из основных аппаратных способов совершенствования качества управления государством, недопущения вырождения системы. Однако он вряд ли находится на пути, прогнозируемом К. С. Вельским: "Основной смысл реформы государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой осуществлять порядок и управление, не нарушая прав и свобод граждан"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Эту позицию заслуженно критиковал Ю. Н. Старилов[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]: Он писал тогда: "трудно согласиться с такой, например, доминирующей в общественном сознании целью реформы, как "создание количественно небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. На мой взгляд, речь шла, как и у А. А. Гришковца, о создании группировки своих, уважаемых людей, то есть о системе блата. Система блата хороша при организации захвата власти, но она не направлена на то, чтобы качественно управлять.
Пример советского периода: "...кадры в Узбекистане партийные, советские, хозяйственные, правоохранительные подбирались во многом только по принципу личной преданности Рашидову. В аппарате ЦК республики работали четырнадцать (!) родственников первого секретаря". "...Узбекистан. Все или почти все здесь решал один человек: Шараф Рашидович Рашидов. Двадцать лет работал он секретарем ЦК Компартии республики. К тому же Рашидов кандидат в члены Политбюро, награжден двумя "Золотыми Звездами" Героя Социалистического Труда. Десять орденов Ленина! По-моему, это своеобразный рекорд, во всяком случае мне ничего подобного не известно"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом. Важным опытом французской системы организации подготовки и отбора кадров государственной службы является обязательное получение специализированного образования для государственной службы наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе.
Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр I привлек для работы в своем государственном аппарате А. Д. Меншикова, сына придворного конюха, ставшего позднее "безродным полудержавным властелином". При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности, в конце своей жизни Меншиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего, нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.
Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократичное комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.
Систему добычи в США завел Президент Д. Вашингтон. А его преемники укрепляли. Доктрина Президента США Джексона в 1829 г. гласила, что "все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах президента компенсировать свои затраты за счет своего сидения у государственной казны с налогами. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.
Кроме того, считается, что этнографической особенностью мышления американского народа является его представление о первенстве предприимчивости, о том, что лучший человек это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее. В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом для деятельного человека, ибо на государственной должности необходимо подчиняться всем начальникам, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Указанная выше доктрина Президента Джексона и не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.
Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции привело к его перерастанию в империалистическую стадию капитализма, которая в систематизированном виде описана в работе В. И. Ленина "Империализм, как высшая стадия капитализма". Среди признаков империалистического государства: вмешательство государства в экономику, создание монополий, формирование финансовой олигархии и вывоз капитала, раздел мира на сферы влияния и другие. На империалистической стадии капитализма конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, от конкуренции погибают не только предприниматели, но и страны и народы, начинаются империалистические войны за передел мира и изменение его границ.
В условиях империалистической стадии капитализма неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны. На внешних рынках частный предприниматель сможет лишь тогда добиться успеха, когда его поддерживают грамотные действия аппарата своего государства. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, ибо успешная эксплуатация иных народов является на империалистической стадии капитализма главным способом обогащения, она же в силу закона неравномерности капиталистического развития является предпосылкой обязательного состояния войны в капиталистической системе хозяйствования. В общем, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата, и формула Президента Джексона заслуженно терпит фиаско.
Однако от сознания ученых в отношении необходимости перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, до реальных дел необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 г., когда в США в результате президентских выборов победил Президент Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких "блатных" чиновников, Ч. Гито, оказался настолько неудовлетворенным новой своей должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 г. здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).
Внешними проявлениями системы заслуг были:
а) Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.
б) Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый "конкурсом ножа и вилки", а в США проверка работника за трапезой, "деловой ленч".
в) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС.
г) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.
д) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом государственному служащему для повышения своей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т. д.
Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в "цивилизованном" государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается" лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общей шедулы только должности от 1-й до 15-й ступени являются должностями конкурсными, а должности от 16-й до 18-й ступени являлись должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являлись должностями системы добычи. Теперь это 5 ступеней Службы высших руководителей, урегулированных Административным приказом № 12984 Президента США.
В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода закона США обязывают руководствоваться принципами "системы заслуг" и регулируют эти принципы.
Конечно, и систему заслуг можно испортить или не уметь ею пользоваться. То есть в конечном счете все определяется качеством самих людей, уровнем их развития, добросовестностью.
Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Законе Японии: для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности; зачисление на службу производится только из лиц, внесенных в список кандидатов, причем "один подлежащий набору принимается из пяти желающих, получивших наивысшие баллы на экзамене" (ст. 56). Такой же принцип применяется .и при повышении по службе (ст. 57). Даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в Палату по делам персонала о включении кандидатов в списки приема на службу и повышения по службе и получать извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст. 58).
Конкурс при замещении вакантных государственных должностей постепенно пробивает себе дорогу и в Российской Федерации. Так, он установлен, например, распоряжением мэра Москвы от 18 февраля 1998 г. № 149-рм, которым утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы города Москвы[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
В Российской Федерации ст. 6 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. закрепляет, что в квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются требования к (п. 3):
уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;
стажу и опыту работы по специальности;
уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:
для высших и главных государственных должностей государственной службы высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
для ведущих и старших государственных должностей государственной службы высшее профессиональное образование по специальности "государственное и муниципальное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
для младших государственных должностей государственной службы среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным (п. 4 ст. 6 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
К сожалению, Федеральный закон № 119-ФЗ 1995 г. вопросы поступления на государственную службу содержит в главе, касающейся прохождения государственной службы, что является ошибкой, ибо процедура поступления на государственную службу еще не означает, что данное лицо окажется принятым и будет выполнять обязанности государственной службы, характерный признак прохождения государственной службы.
Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным настоящим Федеральным законом для государственных служащих (п. 1 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом (п. 2 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях (п. 3 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):
признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;
наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;
отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;
отказа от представления сведений, предусмотренных ст. 12 настоящего Федерального закона.
При поступлении на государственную службу гражданин представляет (п. 4 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):
личное заявление;
документ, удостоверяющий личность;
трудовую книжку;
документы, подтверждающие профессиональное образование;
справку из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положении;
медицинское заключение о состоянии здоровья;
другие документы, если это предусмотрено Федеральным законом.
Сведения, представленные согласно настоящему Федеральному закону при поступлении гражданина на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государственной службы, подлежат проверке в установленном федеральным законом порядке (п. 5 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" предусматривает, что кадровые службы федеральных государственных органов организуют проверку: достоверности сведений, сообщенных гражданином о себе при назначении на государственную должность Российской Федерации или при поступлении на федеральную государственную службу; соблюдения лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, ограничений, установленных федеральными законами; достоверности сведений о доходах и имуществе указанных лиц.
В отдельных государственных органах Федеральным законом могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности государственной службы (п. 5 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность государственной службы, указанный гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государственную должность государственной службы (п. 5 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет (п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в интересах граждан Российской Федерации (п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы (п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Назначение впервые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется (п. 7 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):
на государственные должности государственной службы категории "Б" по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории "А", либо уполномоченных ими лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории "А", в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
на государственные должности государственной службы 1-й группы категории "В" соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории "В" по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы.
Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе (п. 1 ст. 22 Федерального закона
№ 119-ФЗ 1995 г.). Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, при соблюдении условий, установленных п. 1, 3 и 4 ст. 21 настоящего Федерального закона. Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).
Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса документов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы (п. 4 ст. 22 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом.
Информация о дате, месте и об условиях проведения конкурса подлежит опубликованию в официальных изданиях соответствующего органа по вопросам государственной службы. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.
Решение конкурсной (государственной конкурсной) комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо отказа в таком назначении (п. 9 ст. 22 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Другие условия проведения конкурса определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
По вопросу, касающемуся проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, издан Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604.
6. Специальные школы подготовки государственных служащих
Подготовка управленческих кадров дело государственной важности. Оно осуществляется в развитых странах через специальные школы управления.
Касаясь соотношения специалистов и "политиков", можно отметить, что политики избираются населением и выполняют роль связи масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяйство государства могут только квалифицированные лица. Талант А. Н. Косыгина руководить государством это хорошо. Но общество не должно рассчитывать на случайных гениев, оно должно готовить ритмично работающих специалистов управления. Изложенное позволяет утверждать, что государственная служба в силу разделения труда в государстве требует специалистов, а не случайных лиц. И если в системе добычи, как говаривал в XIX веке Президент США Джексон, все должности настолько просты, что любой гражданин с ними справится, или известное выражение, что в коммунизме любая кухарка будет управлять государством, то в настоящее время мир и Российская Федерация страдают от некомпетентности и безответственности государственного аппарата. Исправление недостатков современной организации государственного аппарата может быть сделано только на пути профессионализации государственного аппарата под контролем общества.
Впервые мысль о необходимости создать школу, которая бы готовила кадры для государственного административного аппарата возникла во Франции в 1848 г., когда была создана Национальная административная школа, просуществовавшая один год. В 1945 г. Временное правительство, которое возглавлял генерал Де Голль, издало декрет, согласно которому основывалась Административная школа с задачей готовить кадры для работы в Государственном Совете Франции, для дипломатической карьеры, для государственной финансовой инспекции, для префектур и других государственных служб. В 1993 г. Административная школа в связи с политикой децентрализации была частично переведена из Парижа в Страсбург. 75 процентов ее выпускников работают на государственной службе.
Административную школу последнее время много критикуют. В первую очередь отмечается своеобразная кастовость: ученики составляют когорту людей, которая занимает ключевые посты в администрации Франции. Когорта эта складывается постепенно, и попасть в нее крайне трудно. С одной стороны, хорошо было бы, если бы ученик Школы до поступления уже имел опыт административной работы, но с другой стороны, с возрастом формируются политические убеждения, и они могут повлиять на принятие того или иного решения, а Государственный Совет должен руководствоваться только государственным интересом, должен быть беспристрастным.
В стране должна существовать система, которая готовила бы кадры для работы в государственной администрации. Во всех странах такие структуры существуют. Административную школу Франции сравнивают с Высшей партийной школой, которая существовала в бывшем СССР. Сравнение оправдано только тем, что в жизни общества обе Школы выполняли одинаковую функцию. Частные учебные заведения в принципе не могут готовить государственных служащих, поэтому слава Стенфордского университета в США или Оксфордского и Кембриджского университетов в Великобритании не может заменить необходимости государственного подхода к общественным делам, без налета частного интереса. Частный интерес это лоббизм, влияние на государственные дела со стороны не уполномоченных государством лиц. Это одна из разновидностей системы добычи.
В Бразилии попытались перенять опыт французской Национальной административной школы. В 1986 г. Министерство управления в рамках проводившейся тогда административной реформы создало Национальную школу публичной администрации (ЭНАП). Задачей специальной школы администрации являлось решение проблем: обеспечение административной преемственности, ликвидации блатного вмешательства в публичную администрацию и необходимость придать большую прозрачность и техническое качество процессу формулирования публичной политики. Назначение на должность и занятие должности карьерным Правительственным управляющим ставилась в зависимость от окончания этих курсов с хорошими оценками, в рамках подобных традиций международных правительственных школ, и от авторитетных бразильских учреждений, таких как Итамарати (дипломатическая школа) и Школа должностных лиц Вооруженных Сил.
Правительственными управляющими являются федеральные гражданские служащие, подпадающие под разряд специалистов публичной политики и правительственных административных специалистов, перечень которых утвержден Законом № 7.834 от 6 октября 1989 г., для работы в области формулирования, имплемента-ции и оценки публичной политики, а также руководства и сотрудничества в высших эшелонах всей федеральной администрации Бразилии. Имеются 960 должностей федеральной публичной администрации, из которых около 230 заполняются правительственными управляющими.
Однако административные реформы этого периода не представляют собой последовательных стратегических предложений для обеспечения государства штатом менеджеров и советников, способных планировать и проводить публичную политику компетентно, без влияния блата (клиентизма), взяточничества и вмешательства частного интереса. Основной упор был сделан на оплату правительственных управляющих, начальные уровни заработной платы были установлены (без учета дополнительных) как двойные по отношению к высшему уровню работников федеральной администрации и Плана должностной классификации. Однако инфляция привела к тому, что карьера правительственных управляющих оказалась обеспеченной такой заработной платой, которая сделала это преимущество недостаточным для того, чтобы карьера публичной службы стала одной из наиболее привлекательных.
В Аргентине функции школы администраторов выполняются Национальным институтом публичной администрации. Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов изложены в декрете Президента Аргентинской Нации № 2098/87 от 30 декабря
1987 г. "Национальная публичная администрация", которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов. Статья 2 этого декрета уполномочивает Секретариат публичной службы Президентства Нации подписывать договоры с провинциями и муниципалитетами с целью урегулирования условий поступления агентов этих организмов в программы подготовки, учреждаемые в качестве реквизита для включения в Корпус правительственных администраторов.
В Российской Федерации первым о необходимости подготовки специалистов управления в противовес "коммунистическим" идеям отмирания государства и управленческих кадров объявил в журнале "Коммунист" Председатель Совета Министров СССР Н. А. Тихонов. Была создана Академия государственной службы СССР. В настоящее время действует Положение о порядке и условиях участия российских образовательных учреждений в конкурсном отборе для осуществления подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Но одновременно взят курс на подготовку кадров для государственной службы Российской Федерации иностранными воспитателями за рубежом. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 44 утверждены Положение о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типовой контракт со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. То есть налицо причудливое сочетание административных реформ капиталистического образца с плановым распределением специалистов советского периода. При таком положении российских реформаторов ждет судьба их бразильских коллег.

Вопросы для самопроверки
Назовите основные направления правового регулирования государственной службы.
Назовите круг лиц, подпадающих под понятие государственного служащего.
Что такое доктрина несовместимости мандата?
Что такое "номенклатурный работник"?
Чем отличается принцип нейтральности от принципа лояльности в организации государственной службы?
Назовите категории государственных должностей.
Какие группы должностей, разряды и классы государственных служащих вы знаете?
В чем заключается смысл деления государственных служащих на руководителей, специалистов и технических исполнителей?
Опишите личное дело государственного служащего.
Что такое Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих?
В чем заключаются недостатки системы блата, как способа комплектования государственного аппарата государственными служащими?
В чем заключаются преимущества системы заслуг, как способа комплектования государственного аппарата государственными служащими?
ТЕМА 3
ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Испытательный срок.
Правовое регулирование должностных обязанностей. Основные обязанности государственных служащих.
Ограничения, связанные с государственной службой. Права государственного служащего.
Система стимулов.
Аттестация. Повышение квалификации.
Гарантии государственным служащим. Денежное содержание государственного служащего.
Отпуск государственного служащего.
Стаж государственной службы.
Основания для прекращения государственной службы.
Пенсия.

Назначение на должность открывает стадию прохождения государственной службы, которая включает элементы: испытательный срок, аттестации, регулярное повышение квалификации и переподготовка, поощрения и взыскания, отставка или выход на пенсию.

1. Испытательный срок
Для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев (ст. 23 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам. Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государственной службы, а при отказе от перевода уволен.
Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим
испытание, и последующее увольнение допускается только по основаниями, предусмотренным федеральным законом (п. 5 ст. 23 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
По вопросу, касающемуся испытаний при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации, издано постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. № 490.
Граждане, впервые принимаемые на государственные должности федеральной государственной службы, и государственные служащие, переводимые на государственные должности федеральной государственной службы иной группы и иной специальности, при назначении их Правительством РФ подвергаются испытанию сроком на три месяца[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Правовой смысл испытательного срока заключается в облегченном, без необходимости запрашивать согласие профсоюза, порядке увольнения государственного служащего, несоответствие которого требованиям службы обнаруживается во время испытательного срока.
Судебным казусом по вопросу испытательного срока является, например, решение Верховного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. Абзац 3 п. 6.1 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденной приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 1038, которым продолжительность испытательного срока установлена "не более одного года", признан Судом недействительным, "поскольку не соответствует части 4 статьи 19 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 "О милиции", предусматривающей, что для поступающего в милицию устанавливается испытательный срок от трех до шести месяцев в зависимости от уровня подготовки и должности, на которую стажер поступает"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
2. Правовое регулирование должностных обязанностей. Основные обязанности государственных служащих
Основные обязанности и права государственного служащего определяются должностью. Должность это категория для обозначения распределения компетенции государственного органа между физическими исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей, то есть полномочия.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. основные обязанности государственного служащего заключаются в том, что он обязан:
обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
добросовестно исполнять должностные обязанности;
обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Должностные инструкции (должностные обязанности) содержат конкретные обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа (п. 2 Указа Президента РФ от 30 января 1996 г. № 123) с учетом квалификационных требований к стажу и опыту работы по специальности. Однако есть случаи и иного подхода к одрормлению должностных обязанностей. Так, Перечень должностей личного состава органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, утвержденный приказом МЧС России от 20 июня 2002 г. № 302, содержит должностные требования, сгруппированные в зависимости от особенностей административно-территориального деления страны. Стаж и опыт работы в этих требованиях не учитываются, что дает возможность высказывать сомнения в соответствии данного приказа МЧС требованиям Указа Президента РФ.
Если указанные типы должностных инструкций имеют обезличенный характер, то существуют примеры, когда вместо должностных инструкций, привязанных к должности, утверждаются документы с распределением обязанностей государственного органа с указанием фамилий реально имеющихся лиц. Примером такого подхода является распоряжение мэра Москвы от 22 мая 2002 г. № 293-рм "О распределении обязанностей между членами Правительства Москвы", где излагаются обязанности персонально мэра Москвы Ю. М. Лужкова, вице-мэра Москвы А. П. Шанцева, первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы П. Н. Аксенова и др. Вызывает интерес правовой статус такого документа, можно ли рассматривать это распределение обязанностей соответствующим законодательству о государственной службе, требующему наличия именно должностных инструкций, а не персонального пофамильного распределения сфер работы. Ведь со сменой физических лиц соответствующего государственного органа в этом случае должны меняться и их обязанности. Государственная же служба имеет в принципе безличностный характер.
Обычно тарифно-квалификационные характеристики содержат три раздела требований к государственным служащим: "должностные обязанности", "должен знать" и "квалификационные требования". Под последними обычно понимаются требования определенного уровня образования (см., например, требования к должности "научный сотрудник" в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденном постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. № 37). Сведения о политических убеждениях в числе обязательных элементов характеристики не упоминаются, особенно в свете п. 1 ст. 13 Конституции РФ 1993 г., признающего идеологическое многообразие в Российской Федерации. Аттестуемым может быть проведено экзаменование (тестирование). Однако политический характер деятельности на государственной должности очевидная закономерность. Даже противник коммунистической идеологии Е. В. Савостьянов свидетельствовал: "Возглавив направление кадровой работы в Администрации Президента, я сформировал для своих сотрудников задачу: дополнить профессионально-ведомственную оценку изучаемого служащего общественной оценкой". То есть по политическому, идеологическому признаку[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. В противоречие с Конституцией РФ.
Приведем для сравнения некоторые положения зарубежного законодательства об обязанностях государственных служащих.
Закон о государственной службе Японии содержит, на мой взгляд, архаическое правило, когда от государственного служащего, правда, только члена Палаты по делам персонала, требуется принесение письменной присяги перед Верховным судом Японии, прежде чем он будет допущен к выполнению своих обязанностей (ст. 6). Клятвы это ритуал, но правовое значение их невелико. Я не помню случая наказаний за нарушение клятвы.
Хороший принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе: провозглашение личного характера государственной службы (ст. 21), то есть никто не может подменять должностное лицо и делегировать свои обязанности кому-либо должностное лицо не имеет права. Противоположным проявлением этого принципа являлась, например, деятельность генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева, который признавался, что носил служебные документы домой для их обсуждения с женой. Государству служит должностное лицо, оно обязано отвечать определенным признакам, установленным государством, и если оно не признано таковым (как жена генсека), оно не может выполнять и каких-либо работ в пользу (по его мнению) государства, а предоставление служебных сведений не уполномоченным на их ознакомление лицам нарушение служебных обязанностей и причинение вреда интересам государства.
Служебные обязанности, особенно в теократическом государстве, отражают корпоративный дух. В разделе VI Устава Римской курии служащим предписывается "выполнять свою работу с усердием, точностью, чувством ответственности и в духе сотрудничества" (ст. 35), "служащие должны отличаться примерным религиозным и моральным поведением: также и в частной и семейной жизни, в соответствии с доктриной Церкви" (ст. 36). "Одежда служащих-мирян должна выглядеть достойно" (ст. 37, параграф 2). То есть прекрасно прописан необходимый для государственного служащего дух возвышенного служения долгу. Добросовестность это в конечном счете не признак религиозной организации государственного аппарата. Подобный подход должен был бы быть воспринят и светскими государственными аппаратами, в той мере, в какой это достижимо в обществе, расколотом классовыми противоречиями. Пункт 1 Кодекса этики правительственной службы в США требует ставить интересы государства выше интересов отдельных лиц, партий и ведомств[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
В системе мер, предусмотренных Президентом РФ в Указе от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" также предусмотрено, в частности, разработать до 1 ноября 1997 г. свод этических правил государственного служащего, а также концепцию кодекса государственной службы (п. 6 Перечня поручений Правительству Российской Федерации). В определенной мере эта задача решена упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".
Таким образом, широко признано, что этика государственного служащего это надлежащее исполнение или прямое нарушение законодательства о государственной службе. Однако происхождение этого термина другое: этика это свод моральных правил, свойственных индивиду или негосударственной организации. Этика, как правила поведения в государстве, называется правом, законом. Главное отличие морали (этики) от права то, что нарушение правил морали поддерживается общественным осуждением нарушителя, в то время как нарушение правовой нормы в государстве обеспечивается государственным принуждением, репрессией.
Специфической особенностью швейцарского законодательства является специальное регулирование места проживания государственного служащего. Статья 17 предусматривает обязанность должностного лица проживать в служебном помещении и платить за него. В Российской Федерации такое правило, но скорее как право, в общем применяется к Президенту, депутатам Государственной Думы и специалистам, работающим по распределению. Обязанность занимать служебное помещение прямо следует из государственно-властного характера полномочий должностного лица, четкого разграничения личного и общественного, четкого разграничения личной и государственной собственности. С этим же связана и обязанность служебной формы государственного служащего (ст. 18 швейцарского закона). Статья 37 Устава Римской курии тоже предписывает обязанность священнослужителям и членам религиозных институтов и обществ апостольской жизни носить церковную одежду или одежду своего института или общества. Форма дисциплинирует участников правоотношений, отражает их правосубъектность и компетенцию. Это разумная организация властвования.
Французский Закон 1984 г. предусматривает, что служащие должны все свое время отдавать службе, они не могут заниматься на профессиональной основе частной деятельностью, приносящей доход (ст. 25). В ряде статей предусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например: в ст. 76, 78 Закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе. Представляется более правильной формулировка Устава Римской курии: "они не могут быть заняты на частных работах в свое рабочее время" (ст. 20). Статья 42 Устава Римской курии запрещает служащим "заниматься в служебное время работами, не входящими в круг служебных обязанностей". Это совершенно естественно, сознательный или дисциплинированный гражданин не ходит на работу, чтобы там делать свои личные дела. В Римской курии это закреплено официально. Также в этой статье запрещено "принимать посторонних лиц на рабочем месте"; "хранить за пределами места работы личные записи, касающиеся вопросов ведомства"; а также "при выполнении служебных обязанностей действовать прямо или косвенно в личных интересах". Все свои мысли на службу должности, обществу и государству.
Невозможность обязывать государственного служащего выполнять еще и иную работу, кроме его служебных обязанностей, закреплена в японском Законе в ст. 105: "на служащего в этом его качестве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, правилах и распоряжениях" (ст. 105). В Российской Федерации на государственного служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Обязанности государственного служащего в законодательстве Российской Федерации поддерживаются мерами государственного принуждения. В частности, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ч. 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г.).
Непредставление или несвоевременное представление должностному лицу сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим должностным лицом его законной деятельности, а равно представление должностному лицу таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных ст. 19.8, 19.19 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 19.7 КАП РФ 2002 г.).
3. Ограничения, связанные с государственной службой. Права государственного служащего
Обычный правовой режим государственного служащего предусматривает ограничения, обусловленные характером государственной службы. Служба в государственных органах является по своему существу политической службой, поэтому в первую очередь среди ограничений прав гражданина, являющегося государственным служащим, ограничиваются его политические права. Политические права государственных служащих ограничены рамками правовой системы в стране.
Поскольку государственные служащие в своей деятельности выражают волю и позицию государства, а не свою личную или кружковую, то их публичные выступления оцениваются как выступления государственных должностных лиц. Это положение не дает им возможности выступать в публичных случаях без надлежащего уполномочия вышестоящих должностных лиц. В настоящее время работники Администрации Президента РФ вправе выступать в средствах массовой информации по вопросам своей служебной деятельности, а также по вопросам деятельности Администрации Президента РФ только в порядке, устанавливаемом руководителем Администрации Президента РФ (п. 6 Указа Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117). За рубежом подобное положение закреплено в ст. 38 Устава Римской курии, где предусматривается, что "без соответствующего разрешения компетентного органа никто не может выступать с заявлениями и давать интервью касательно персонала, текущей деятельности и направлений работы Римской курии. Все официальные сообщения и заявления прессе должны осуществляться только через пресс-службу Святого престола в соответствии с нормами ст. 115, параграф 8".
Ограничения, связанные с государственной службой, регулируются ст. 11 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. Государственный служащий не вправе:
заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;
принимать участие в забастовках;
использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.
В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов (п. 1 ст. 11 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом (п. 2 ст. 11 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Эти ограничения прямо корреспондируются с подобными нормами законодательства зарубежных стран.
В Японии прямо закреплены в законе следующие ограничения. Статья 102 ограничения политической активности служащего, ст. 103 ограничения частного предпринимательства. Прямо запрещено активное участие в политических партиях, служащий не может становиться кандидатом на публичную должность, замещаемую путем публичных выборов, то есть не обладает пассивным избирательным правом. В течение двух лет после оставления государственной службы он не может занимать пост в извлекающих прибыль организациях, если их деятельность связана с прежним местом службы государственного служащего. Нарушение запрета извлекать прибыль может влечь уголовную ответственность в виде лишения свободы до трех лет с привлечением к принудительному труду (ст. ПО, п. 19). Ограничены также и профсоюзные права (ст. 108-П).
Выполняя предписания об ограничении предпринимательства государственному служащему, посол США в Венгрии в январе 1990 г. подал в отставку из-за конфликта интересов: он вступил в Корпорацию канадских и американских финансистов для вложений в Восточную Европу.
Специфика правового статуса государственного служащего в странах с социалистической системой права приводит к тому, что профсоюзы государственных служащих здесь не запрещены. Вероятно, в силу трудового характера отношений государственного служащего с властями. Так, ст. 174 декрета Президента Демократической Республики Вьетнам от 12 марта 1947 г. предусматривала: "Трудящиеся имеют право на свободу объединения и забастовок. Специальное постановление определит область распространения указанных свобод, а также процедуру примирения и арбитража"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Единственно, что забастовка не возможна ни со стороны государственных служащих, ни со стороны рабочих: власть не может ее допустить, ибо это свидетельствовало бы о неумении этой власти управлять социалистическими, обобществленными делами.
Совместная служба родственников прямо ограничивается, например, в ст. 7 швейцарского законодательства. В Римской курии запрет совместной службы родственников запрещается при родственных связях до четвертого колена кровных родственников и до второго колена некровных родственников (ст. 15). Это генетическое ограничение имеет, по существу, расовый характер или отражает противоречие интересов государства и отдельной личности. Редкий случай применения правила об ограничении совместной службы родственников предоставляет казус Т. Б. Дьяченко, дочери Б. Н. Ельцина, назначенной им советником Президента РФ. Когда Председатель Государственной Думы Г. Н. Селезнев назвал это решение Президента противоречащим действующему законодательству, пресс-служба Президента РФ выступила в печати "По поводу заявления спикера Госдумы"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] и утверждала, что Федеральный закон о государственной службе не относит Президента РФ, а также иных лиц категории "А" к государственным служащим. Поэтому ограничений для совместной службы близких родственников нет. Здесь проявилось казуистическое великолепие формулировок, позволяющих повернуть закон, что дышло.
Государственный служащий в Российской Федерации имеет право на:
ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;
продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;
пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;
проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 1 ст. 9 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Также специальным правилом для государственного служащего является его невозможность состоять в различных объединениях, членство в которых влечет обязанности, отражающиеся на его государственной службе. Обычно в зарубежных странах это ограничение государственного служащего связано с доктриной нейтральности государственного служащего, вызванной многопартийностью и сменой правящей партии после выборов. Правящие партии сменяются у власти, а государственный служащий обязан относиться к событиям нейтрально при выполнении своих государственных служебных обязанностей. В Российской Федерации бывший мэр г. Санкт-Петербурга А. Собчак состоял членом Мальтийского ордена, благодаря чему по общественному телевидению велись передачи о процедурах совершения таинства посвящения в члены этого ордена, то есть реклама организации.
Иллюстрацией сложностей в правовой квалификации возможности государственного или муниципального служащего заниматься предпринимательской деятельностью может явиться следующий судебный казус.
В Череповецком городском суде Вологодской области доказана вина Смирнова в получении взятки[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Смирнов являлся председателем комитета по физической культуре и спорту (КФиС) г. Череповца, обладал распорядительными и административными полномочиями. От имени КФиС он заключил сделку с болгарской фирмой, в результате которой КФиС понес значительные убытки. Казалось бы, должностное лицо, состоящее на государственной или муниципальной службе, не может заниматься предпринимательской деятельностью, это запрещает и закон об антимонопольной деятельности. Однако Верховный Суд РФ при таких обстоятельствах осуждение Смирнова по ч. 1 ст. 170 УК РСФСР (прежняя статья о должностных преступлениях) отменил. Верховный Суд посчитал, что поскольку личной заинтересованности или корысти в действия Смирнова не было, то он не подлежит ответственности за злоупотребление властью или служебным положением.
4. Система стимулов
Большинство средств воздействия на государственного служащего для повышения производительности его труда относится российским законодательством к системе гарантий.
Главным организационным стимулом повышения качества труда для государственного служащего является классификация. Классификация государственных служащих во Франции самая сложная: должность, штат (это совокупность служащих, регулируемых одним и тем же особым статутом и способных претендовать на получение тех же рангов), внутри штата должности объединены в чины, ранги, категории А, В, С, D; ранги делятся на разряды (классы приравниваются к рангу, когда они приобретаются в порядке, установленном для повышения в ранге), положение. Своеобразным качеством французского законодательства является и законодательное закрепление списков профессиональной пригодности и профессиональной ценности кандидатов на государственные должности (например, в ст. 119 Закона от 9 января 1984 г.). Особенностью французского законодательства является чрезвычайно динамичный его характер. Государственный служащий не может не двигаться вперед, не повышать свою квалификацию и не занять через определенный промежуток времени более высокий уровень в своем штате. Если служащий по каким-либо причинам отказывается подняться на более высокую ступень службы, он может быть исключен из списка повышения в должности или из списка классификации (ст. 58 Закона 1984 г.). В этой статье говорится, что "каждый служащий, получающий повышение в ранге, обязан принять должность, которая ему предписывается в его новом ранге".
Совершенно иначе оценивается жесткая классификация государственных служащих в Российской Федерации. Описывая свое отношение к Закону РФ об основах государственной службы, А. В. Оболонский пишет: "Так, недавно порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного устава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов..."[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] Напрасно: основную часть бюрократического аппарата реформы не обогатили, система рангов призвана быть стимулом совершенствования государственного аппарата.
В период государственной службы к государственным служащим применяются поощрения и взыскания, являющиеся методами обеспечения качества и стимулирования их труда. Например, распоряжением Председателя Правительства РФ В. Путина от 28 марта 2000 г. № 459-р А. П. Кузнецов освобожден от должности начальника Октябрьской железной дороги за систематическое неисполнение служебных обязанностей. За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
На основании Указа Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 "О государственных наградах Российской Федерации" государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации. Президент Российской Федерации издает указы об учреждении государственных наград; издает указы о награждении государственными наградами; вручает государственные награды; образует Комиссию по государственным наградам при Президенте Российской Федерации для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан.
5. Аттестация. Повышение квалификации
Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация (ст. 24 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Федеральный закон № 119-ФЗ 1995 г. установил правило, что порядок и условия проведения аттестации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, однако дополнительное правовое регулирование пока осуществлено Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353, которым утверждено Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, и ведомствами. То есть не законом.
При аттестации государственного служащего в Аттестационную комиссию на него представляется характеристика, в которой отражается деятельность по выполнению должностных обязанностей, в том числе соблюдение законности, служебной и исполнительской дисциплины. В частности, типовая "Характеристика профессиональных, деловых и личностных качеств" на должностное лицо при присвоении ему очередного специального звания утверждена указанием Государственного таможенного комитета РФ от 17 марта 1995 г. № 01012/484. В Государственном таможенном комитете России существует Центральная комиссия по аттестации специалистов по таможенному оформлению (ЦКАСТО ГТК России). Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов системы МПС утверждены указанием Министерства путей сообщения РФ от 18 октября 1996 г. № А-914у.
По результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим присваиваются квалификационные разряды (п. 1 ст. 7 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп.
Государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;
государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы;
советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы;
советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы;
референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы (п. 3 ст. 7 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Сравним некоторые характеристики аттестации в Российской Федерации и зарубежных странах.
В США письменные экзамены на соответствие занимаемой должности проводятся ежегодно, из-за чего текучесть кадров в государственном аппарате велика. Повышение квалификации, как условие качественного труда государственного служащего особенно четко отражено в законодательстве Японии. В ее Законе есть ч. 5: "Потенциал", в которой закреплена обязанность служащего повышать свою квалификацию. Забота о том, чтобы не отбросить слабо успевающего государственного служащего, проявляется в п. 3 ст. 72: "Премьер-министр должен готовить предложения и принимать надлежащие меры о поощрении лиц с выдающимися успехами по службе и способах исправления лиц с особо малыми успехами". Во Франции паритетная административная комиссия контролирует списки профессиональной пригодности государственных служащих (ст. 128).
По вопросу, касающемуся государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, издано постановление Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. № 109.
6. Гарантии государственным служащим. Денежное содержание государственного служащего
Государственному служащему гарантируются (ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):
условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
ежегодный оплачиваемый отпуск;
медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;
обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;
защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.
Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов (п. 2 ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Государственному служащему в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья (п. 3 ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Главным материальным стимулом повышения качества труда государственного служащего является уровень жалованья. Принцип платности работы в государственных органах возник как результат классовой борьбы: могут обходиться без государственного содержания только состоятельные люди, а в этом случае они проводят на государственной должности интересы имущих классов, которые могут не совпадать -с интересами бедного населения и даже государства в целом. Бесплатное выполнение государственных функций предусматривает только Устав Римской курии (ст. 21). Но уже в Законе о чистке государственного аппарата в Иране возможности работать в государственном органе бесплатно не предусматривается, что более роднит иранский закон с принципами законодательства в этом вопросе основных стран континентальной системы права.
Зарплата является естественным стимулом государственному служащему для надлежащего выполнения им своих обязанностей и для роста в квалификации и по службе.
Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Тарифная система оплаты труда, установленная ст. 143 Трудового кодекса РФ, включает в себя: тарифные ставки (оклады), тарифную сетку, тарифные коэффициенты. Сложность выполняемых работ определяется на основе их тарификации.
Тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам производятся с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих. Указанные справочники и порядок их применения утверждаются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Тарифная система оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, устанавливается на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы и являющейся гарантией по оплате труда работников бюджетной сферы. Тарифная система оплаты труда работников других организаций может определяться коллективными договорами, соглашениями с учетом единых тарифно-квалификационных справочников и государственных гарантий по оплате труда.
Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1997 г. № 480 Минтруду РФ предоставлено право разрабатывать в соответствии с международными стандартами и утверждать тарифно-квалификационные справочники работ, профессий и должностей всех категорий работников.
Работодатель и (или) уполномоченные им в установленном порядке представители работодателя, допустившие задержку выплаты работникам заработной платы и другие нарушения оплаты труда, несут ответственность в соответствии со ст. 142 Трудового кодекса РФ. В случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы. Однако приостановка работы не допускается, в частности, в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны и безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, работ по предупреждению или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, в правоохранительных органах; государственными служащими.
Из зарубежных образцов правового регулирования оплаты труда государственного служащего лучшим мне представляется шкала заработных плат по Общей шедуле в США, включенная в Свод законов США и представляющая собой таблицу, где по вертикали определены ступени государственного служащего, а по горизонтали стаж его службы, в этой таблице уровни заработной платы возрастают по диагонали, причем заработная плата 1-й ступени при стаже до 1 года (секретарша) отличается от зарплаты высокопоставленного служащего с 10-летним стажем менее чем в 10 раз. Прямое закрепление таких ставок и открытое их опубликование сокращает возможности спекуляций на таком серьезном для служащего вопросе, создает надежные стимулы роста и повышения квалификации служащим. В законодательстве США наиболее простым образом решен вопрос и об уровнях служебной лестницы.
Неоднозначной является оценка позиции Г. Попова, одного из идеологов перестройки и приватизации общенародного имущества. Он считал, что взятка это зарплата чиновника. И это он говорил в положительном плане как руководство к действию. Можно воспринять его тезис в том плане, что заработная плата государственного служащего должна быть эквивалентна или превышать сумму той взятки, на которую готов пойти посетитель государственного учреждения. Тогда государственный служащий не станет покушаться на взятку в опасении потерять свое служебное место. Это и есть "рыночный" механизм ценообразования, в данном случае рабочей силы, государственного служащего.
Расходы, связанные с предоставлением гарантий, предусмотренных ст. 15 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г., производятся за счет средств соответствующих бюджетов. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.
7. Отпуск государственного служащего
В качестве гарантии охраны труда и здоровья государственному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государственных служащих федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 18 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и по желанию государственного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Государственному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.
В ряде министерств и ведомств специально урегулирован вопрос о ежегодных и дополнительных оплачиваемых отпусках работников за ненормированный рабочий день, например, приказом Минюста РФ от 8 февраля 2002 г. № 33, приказом Госкомрыболовства РФ от 23 апреля 2002 г. № 186.
Зарубежные образцы правового регулирования отпуска служащего дают и иные правовые последствия, нежели предусмотренные в законодательстве РФ гарантии. Например, в Японии, в соответствии со ст. 79 Закона № 120-1947 "О государственных публичных должностных лицах", когда появляются основания, дающие возможность считать служащего опороченным, он может быть временно отстранен от должности вопреки его воле. Это бывает, например, в случае, если служащему требуется длительный отдых вследствие психических или физических повреждений, или в случае, если против него возбуждено уголовное дело. Таким образом, отпуск становится последствием определенных обстоятельств государственной службы, а в определенных случаях и своеобразным наказанием.
8. Стаж государственной службы
Правовое значение стажа для государственного служащего определяется необходимостью стабильной работы квалифицированного должностного лица по обязанностям своей должности. Такая служба государством стимулируется.
Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу Лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления (ст. 20 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" стаж государственной службы понимается как суммарная продолжительность периодов осуществления государственной службы и иной деятельности, учитываемая при определении права на пенсию федеральных государственных служащих и при исчислении размера этой пенсии. В настоящее время принято постановление Правительства РФ от 24 июля 2002 г. № 555, утверждающее Правила подсчета и подтверждения страхового стажа/для установления трудовых пенсий. Оно распространяется, в частности, на военнослужащих, а также на лиц, проходивших иную, приравненную к военной, службу, предусмотренную Законом РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".
9. Основания для прекращения государственной службы
Типичными основаниями для прекращения государственной службы являются достижение пенсионного возраста, отставка по решению государственного служащего, отставка по решению администрации государственного органа.
Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.
Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях (ст. 25 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.):
достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;
прекращения гражданства Российской Федерации;
несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего настоящим Федеральным законом;
разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
возникновения других обстоятельств, предусмотренных п. 3 ст. 21 настоящего Федерального закона.
Выход на пенсию государственного служащего осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы 60 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год.
Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.
Среди судебных казусов о прекращении государственной службы можно привести следующий.
Оставляя без удовлетворения жалобу Теодоровича Тадеуша Владимировича о признании незаконным распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 186-р об освобождении его от должности торгового представителя Российской Федерации в Швейцарской Конфедерации в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы, Верховный Суд РФ решением от 24 августа 1998 г. № ГКПИ 98 56[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] мотивировал:
Не может быть принято во внимание утверждение заявителя о том, что освобождение его от должности по указанному выше основанию не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации о равенстве прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на труд, поскольку, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере с учетом ее специфики и особые правила. К их числу относится, в частности, введение Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на государственной должности госслужбы. Установление таких правил (специальных требований) не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на государственной должности в данном случае не может расцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.
Из опыта правового регулирования государственной службы зарубежных стран отметим принцип несменяемости чиновника, закрепленный в законодательстве ряда стран. Так, в ст. 8 Закона Японии: "член Палаты не может быть уволен вопреки его воле за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследующих подпунктов..." К нему применяется процедура импичмента в Верховном суде (ст. 9) при обвинении его парламентом, чтобы иметь основание для увольнения. Необычным основанием прекращения государственной службы в Японии является диспозиция ст. 38, п. 1: "лишенный права распоряжаться имуществом или приравненный к таковому"... "естественным образом утрачивает должность" (ст. 76 Закона о государственных публичных должностных лицах). То есть недостаточное материальное положение является основанием к отрешению от государственной должности.
10. Пенсия
Последним правовым институтом, характеризующим особенности труда государственных служащих, являются условия пенсионного обеспечения после отставки.
Государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом. При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. В трудовой книжке производится запись о последней государственной должности государственной службы с указанием "в отставке" (ст. 21
Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). В случае смерти, связанной с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия, порядок назначения и выплаты указанной пенсии определяются федеральным законом (ст. 19 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
В Российской Федерации пенсия по государственному пенсионному обеспечению назначается и выплачивается в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". Во исполнение этого Закона Правительство РФ постановлением от 4 марта 2002 г. № 141 установило особенности перерасчета пенсии гражданам Российской Федерации из числа лиц, замещавших государственные должности федеральной государственной службы и государственные должности федеральных государственных служащих, получающим по состоянию на 31 декабря 2001 г. ежемесячную доплату к государственной пенсии в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы". В соответствии с этим Указом "ежемесячная доплата к государственной пенсии указанным лицам устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при замещении государственной должности Российской Федерации от одного года до трех лет 55 процентов, свыше трех лет 75 процентов их месячного денежного вознаграждения".
Среди особенностей правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих в зарубежных странах можно отметить, что в Японии целью пенсионного обеспечения служащего и находившихся на его иждивении членов его семьи объявляется "поддержание надлежащей жизни" после оставления государственной службы (ст. 107) на основе "здравых математических принципов страхования".
Служебные сведения остаются тайной и после окончания государственной службы (ст. 27 Федерального закона Швейцарии о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г.).

Вопросы для самопроверки
В чем заключается правовой смысл испытательного срока для государственного служащего? Ведь уволить можно всегда.
Что означает квалификационный разряд государственного служащего?
В чем заключается правовой смысл должностных инструкций, не достаточно ли наличия Закона о государственной службе?
Какие вы знаете меры государственного принуждения, направленные на обязательное выполнение распоряжений должностного лица?
Почему законодательством вводятся ограничения прав человека для государственных служащих?
Какие меры стимулирования труда государственного служащего вы знаете?
Что такое аттестация?
Как оплачивается труд государственного служащего?
Какое правовое значение имеет стаж государственного служащего?
Какие существуют основания прекращения государственной службы?
Каковы особенности пенсионного обеспечения государственных служащих?
ТЕМА 4
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих.
Виды ответственности, применяемые к государственным служащим.
Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя.
Эффективность организации государственной службы.

Государственная служба это служба общественная, публичная, она не может быть изъята из-под контроля общества на всех этапах ее прохождения. Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что презюмируется свобода его действий в рамках его компетенции. Таким образом, это лицо приобретает иногда чрезвычайно важные для людей полномочия. Так, должность Президента страны Б. Н. Ельцин использовал для социальной революции, при которой граждане лишились как производственного потенциала, так и многих социальных завоеваний советского периода. Волей одного должностного лица приватизируются, присваиваются крупнейшие предприятия, связанные с жизнью массы народа. Например, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 апреля 1998 г. № 2364-П ГД[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] "О незаконных действиях исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ С. В. Кириенко по передаче Грузии объектов недвижимости российских военных баз, находящихся на территории Грузии" отмечается, что договор между РФ и Грузией не ратифицирован и не вступил в силу, а собственность согласно ст. 7 договора передается с момента вступления договора в силу. С. В. Кириенко предписывает Министерству обороны РФ своим распоряжением от 24 марта 1998 г. № 405-р "исполнять не вступивший в силу международный договор, что противоречит статьям 20, 23 и 24 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации".
Подпись государственного служащего в некоторых особо важных для государства случаях требует своего подтверждения иными государственными органами, так, международные договоры сначала парафируются, потом ратифицируются представительными органами. Государственная Дума специально принимала акты, чтобы прекратить получение иностранных займов правительством В. С. Черномырдина, когда эти займы активно разворовывались[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой ФС РФ 5 июля 1995 г. уже в ст. 1 "Государственная должность", в самом определении предусматривает положение об ответственности: "Государственная должность должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей".
Среди недостатков Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих" можно отметить, что правовой статус государственных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим (п. 3 Общих принципов), не предусматривает их права решать вопрос, в частности, о дисциплинарной ответственности подчиненных субъектов государственной службы. В то время как привлечение к ответственности государственных служащих, нарушающих права граждан, должно быть не только правом, но и обязанностью начальника. Это принципиальное требование для действенности государственного аппарата, тем более, что принятие самого Указа мотивируется: "в целях повышения доверия общества к государственным институтам" (преамбула Указа).
Правильно организованная система мер контроля за государственным служащим условие эффективности деятельности государственного аппарата.
1. Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих
Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п. 5 ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т. д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.
Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские "демократы" отменили его при перестройке.
Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности- должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят. Так, трудно установить основания для ответственности служащих, например, в таких имеющих большие правовые последствия случаях, как отзыв лицензии. Примером может явиться следующий судебный казус.
Банком России оспорено распоряжение ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р, которым приостановлено действие выданной Банку России генеральной лицензии от 11 июня 1997 г. № 90-000-2-00001. Основанием для издания такого распоряжения послужили допущенные Банком России нарушения, перечисленные в абзацах третьем, седьмом и восьмом п. 21 Положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. № 16. В частности, ФКЦБ России установлено ограничение в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг в виде запрета иметь в составе своих органов управления и исполнительных органов лиц, являющихся государственными служащими, а также служащими Центрального банка Российской Федерации. Или в абзаце третьем п. 21 Положения предусмотрена возможность приостановления действия генеральной лицензии в случае отсутствия надлежащего контроля лицензирующего органа за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, которым им были выданы лицензии, и непринятия в отношении их мер при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и нормативных актов Федеральной комиссии. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 марта 2000 г. № 7672/99 дело передано на новое рассмотрение[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Должны быть и определенные пределы служебных рисков принимающих решения должностных лиц.
Обычно правящая власть в силу своего классового самосознания не слишком беспокоит своих верных исполнителей, государственных служащих, и создает для них некоторую ауру недосягаемости, стабильности и охраны. До определенных пределов. Когда же напряжение от бестолковой деятельности доверенного лица в государственном аппарате превышает некоторую величину, применяется ряд аппаратных способов воздействия на государственного служащего.
Обязанность государственного служащего представлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, регулируется ст. 12 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с Федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Эти поступающие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну (п. 2 ст. 12 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Мероприятия по введению декларирования доходов государственного служащего и членов его семьи впервые введены в 1997 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе". Однако служебный характер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает обществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати опубликованы декларации только некоторых должностных лиц государства.
В судебной практике был случай оспаривания обязанности государственного служащего вообще предоставлять декларацию.
Петров С. Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с требованием о признании недействительным приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 96-К от 28 января 1998 г. "О порядке предоставления прокурорскими работниками сведений о доходах и имуществе", сославшись на то, что оспариваемый приказ вводит для прокурорских работников дополнительные обязанности по представлению справок о доходах и имуществе, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484, в кадровые подразделения органов прокуратуры, приравняв тем самым прокурорских работников к федеральным государственным служащим. Петров С. Н. полагает, что прокурорские работники не являются федеральными государственными служащими и не должны представлять куда-либо сведения о своих доходах и имуществе. Оставляя без удовлетворения жалобу заявителя, решением от 21 сентября 1998 г. № ГКПИ 98-449 Верховный Суд РФ[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] посчитал, что из приобщенных документов усматривается лишь то, что правовой режим работников прокуратуры определяется законодательством о федеральной государственной службе с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", что не может свидетельствовать и о нераспространении на них положений ст. 12 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающей необходимость представления сведений о полученных ими доходах и имуществе.
Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно подробный перечень и нарушений, и процедур восстановления законности в деятельности государственных служащих Мексики, включая регистрацию имущества государственных служащих[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Запрет коррупции, взяток, подарков закреплен в ст. 26 швейцарского закона. Запрет коррупции содержится и в п. V Кодекса этики правительственной службы, принятый Резолюцией Конгресса США в 1958 г.[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, содержится в ст. 39 Закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тысяч иен (ст. 110) с конфискацией или возмещением суммы взятки.
Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называется также правило о несовместимости мандата депутата с государственной службой. В п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержится запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция. В развивающихся странах применяются и иные способы организации разрешения споров граждан с администрацией, не известные Европе: посредничество (в странах Южной Азии оно заключается в поиске патрона для разрешения конфликта, а не обращение во все тяжкие по судам), ампаро в странах Латинской Америки, колдовство в странах Африки южнее сахеля, омбудсмен и другие. Сравним некоторые из них по основным признакам процедуры для выяснения их качеств и приемлемости.
Области сравнения
Административный способ
Судебный способ
Административная юстиция
Посредничество

1
2
3
4
5

Компетентность судей
Высокая в области оперативной деятельности, низкая в вопросах права
Высокая в области права, низкая в области оперативного управления
Высокая и в области права, и в области оперативного управления
Нет, традиционная социальная иерархия

Беспристрастность
Слабая
Большая
Большая
Слабая

Оперативность разрешения спора
Очень оперативно
Очень медленно
В целом быстрее судебного и медленнее административного способов
Достаточно оперативно

Стоимость процесса
Очень дешево
Дорого
В целом недорого
Для ущемленного долг на всю жизнь

Последствия для обжалуемого акта
Акт отменяется
Акт не отменяется
Разные в зависимости от особенностей административной юстиции в стране
Отмена не имеет значения, важно нахождение выхода из положения

Гласность
Слабая степень
Большая степень
"
Нет в принципе


1
2
3
4
5

Публичность
Нет
Есть
"
Нет

Коллегиальность
Нет
Есть
"
Нет

Положение сторон
Юридически равны
Юридически равны
Равны
Стороны нет, участвует покровитель, патрон

Характеристика процесса
Письменный
Устный
Допускается и письменный, и устный
Устный

Статус стороны
Жалобщик
Истец
Заявитель
Проситель у патрона

Урегулированность процесса
Процесс урегулирован слабо
Детально разработан в ГПК
Урегулирован в общих чертах, частично кодифицирован
Религиозно-философские учения с нечеткими границами

Вид ответственности
Дисциплинарная?
"Трудовая" или служебная?
Административная?


Сравнение показывает, что суды административной юстиции, в. частности, дисциплинарные суды эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин гораздо последовательнее прокуратуры или других служащих государства, по должности участвующих в судебных заседаниях, выступает в защиту своих интересов и интересов общества, он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы. Необходимость создания судов административной юстиции по дисциплинарным вопросам закреплена прямо в Конституции Исламской Республики Иран.
Своеобразным правом государственного служащего является то, что он также вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы (п. 2 ст. 9 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Для реализации данного
положения Закона также необходим специальный суд, дисциплинарный, то есть одна из разновидностей судов административной юстиции.
Среди судебных казусов в отношении дисциплины государственного служащего приводим в качестве примера решение Верховного Суда РФ от 17 декабря 1997 г. № ГКПИ 97-400[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Вдовенко А. И. работала руководителем Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 113 она была освобождена от занимаемой должности. В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации пояснили, что решение принято в соответствии с положениями Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающего ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей (ст. 14 Закона). Между тем обстоятельства, которые бы подтверждали неисполнение либо ненадлежащее исполнение Вдовенко А. И. возложенных на нее обязанностей, не приведены. Верховный Суд Российской Федерации решил: признать недействительными постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 133 "О Вдовенко А. И." и приказ руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию от 17 июня 1997 г. № 22-к об освобождении Вдовенко А. И. от занимаемой должности; постановил восстановить Вдовенко Аллу Ивановну в должности руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; обязал взыскать с расчетного счета Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию средний заработок за время вынужденного прогула в период с 17 июня 1997 г. по 17 декабря 1997 г. в сумме 11 722 750 рублей и компенсацию морального вреда в сумме 10 000 000 рублей в пользу Вдовенко Аллы Ивановны и государственную пошлину в доход государства в сумме 461 671 рубль.
Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).
Верховный Суд РФ подготовил и внес в Государственную Думу законопроект "О федеральных административных судах в
Российской Федерации", который был Думой рассмотрен и 22 ноября 2000 г. принят в первом чтении. Однако в дальнейшем процесс введения административной юстиции в РФ остановился в соответствии с представлениями руководства страны о характеристиках судебной реформы. Вместе с тем процесс образования типично административных судов, равноценный таковому в странах Европы в начале XX века, в РФ идет, создан уже ряд таких судебных, а скорее квазисудебных органов[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Необходимо отметить, что они не получили все еще достаточного признания наукой.
За рубежом специальные суды по дисциплинарным вопросам государственной службы распространены. Административный суд по вопросам государственной службы в США Merit System Protection Board выделился из Комиссии гражданской службы потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. Очень хорошо, что набор государственных служащих, точнее, их тестирование, экзамен, идет в постороннем по отношению к учреждению их места службы государственном органе.
Во Франции высока роль паритетных административных комиссий: без их согласия невозможно производить большое число назначений (например, ст. 52 Закона от 26 января 1984 г.) и применение взысканий. Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 Закона от 26 января 1984 г.). Заключение паритетной административной комиссии требуется и при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 Закона от 26 января 1984 г.).
В Ватикане есть Дисциплинарная комиссия Римской курии (ст. 71,79 Устава Римской курии). Статья 81 Устава Римской курии предусматривает, что "в соответствии с уставами отдельных ведомств в них учреждаются компетентные службы, которые рассматривают факты нарушений трудовой дисциплины, собирают соответствующие свидетельства, оценивают степень тяжести этих нарушений и определяют вид дисциплинарного взыскания, которое должно применяться за совершенное нарушение". Процедура разбирательства урегулирована с большей степенью подробности, чем это обычно принято для документов такого уровня (ст. 121 122 Устава Римской курии). Уже перечень должностей Римской курии (ст. 5, 6) говорит о том, что большая из них часть занята церковным правосудием. Это специфика Ватикана государства почти без населения, но с миллиардами управляемых душ по всему миру. Отличается последовательностью и логичностью требование Устава Римской курии, что "уволенный работник не может быть принят на работу в другое ведомство или организацию, находящиеся в подчинении Святого Престола" (ст. 75 Устава).
В Швейцарии органы административной юстиции по спорам из отношений государственной службы предусмотрены в ст. 58 Закона 1927 ,г. В ст. 59 приводятся некоторые элементы процесса. Статья 60 предусматривает возможность Конфедерации быть стороной по делу.
Подробно урегулирована процедура разрешения споров, вытекающих из государственной службы в законодательстве Японии (ст. 89 92). Учреждена Палата по делам персонала (ст. 2, п. 3, 4; ст. 3). Расследования по вопросам, связанным с управлением персоналом (ст. 17 Закона Японии), проводит сама Палата по делам персонала или назначенные ею лица. "Временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение осуществляются лицом, обладающим правом назначения" на должности (ст. 61 Закона Японии), а это руководители подразделений министерств. То есть характерен патриархальный порядок. В Японии есть специальный закон: Закон о рассмотрении возражений на административные действия (Закон № 160 1962 г.).
Декрет Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г., утвердивший Кодекс профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, в главе II "Комиссии по этике" предусматривает, что в каждом органе и учреждении Федеральной публичной администрации как государственном, так и зависимом от государства или им учрежденном, равно как и в любом органе и учреждении, выполняющем функции, делегированные публичной властью, должна быть создана Комиссия по этике, деятельность которой ориентирована на направление и содействие профессиональной этике служащего в отношении лиц и публичной собственности и которая уполномочена на ведение конкретного обвинения или разбирательство дел лиц, ущемленных цензурой (п. XVI). Каждая Комиссия этики, состоящая из трех публичных служащих и соответствующих заместителей, может возбуждать по должности процедуру по актам, фактам и поведению, рассматриваемым как допускающие нарушение этико-профессиональ-ных принципа или нормы, с правом консультирования, расследования, предъявления обвинения против публичного служащего, определения области, в которой произошел проступок, а также других вопросов, относящихся к публичным функциям публичного служащего (п. XVII). После определения тяжести проступка служащего или его рецидива Комиссия этики переходит к вынесению решения и принятию соответствующего документа для Постоянной комиссии дисциплинарного производства соответствующего органа и одновременно в соответствующем случае для учреждения, в котором для выполнения профессиональных обязанностей состоит в штате публичный служащий, для принятия дисциплинарных мер. Запаздывание с процедурой, предписанной здесь, влечет этическую компрометацию самой Комиссии и подводит Комиссию этики под разбирательство и применение мер иерархически вышестоящим органом (п. X).
Четкость формулировок бразильского закона не обязательно корреспондирует и четкости в его применении.
Характерным для Великобритании является орган под названием "Три советника". Вот как его описывает Д. Гарнер: "Если у министра складывается мнение, что использование гражданского служащего представляет угрозу национальной безопасности, потому что он является коммунистом, последнего могут отстранить от должности. В этом случае он может просить, чтобы его дело было передано на рассмотрение Трех советников: так именуется назначаемый правительством трибунал. В конечном счете работник может быть переведен на несекретную работу или уволен. Более того, при допуске к выполнению работ специального характера нанимающийся может быть подвергнут проверке на благонадежность"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. То же отмечает и Н. С. Крылова: "В "гражданской службе" руководство министерств и центральных ведомств наделено всеми необходимыми полномочиями, чтобы их распоряжения выполнялись персоналом. Внутренние дела этой службы определяются постановлениями, издаваемыми на основании прерогативных полномочий "короны". Регулируемые ими отношения не подпадают под юрисдикцию обычных судов. Рассмотрение вопросов о дисциплинарных нарушениях чиновников входит в компетенцию руководства министерства. К чиновникам могут быть применены различные виды дисциплинарных наказаний, включая понижение в должности и увольнение"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
В Израиле сложился свод прецедентного права на базе решений Верховного суда. Выступая в качестве Высшего суда справедливости Верховный суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных органов, учреждений и официальных лиц[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Обзор способов контроля за законностью деятельности государственных служащих приводит к выводу, что в каждой стране существуют особенности организации этого вида государственной деятельности, но наиболее привлекательными характеристиками обладают в этом случае специализированные суды административной юстиции по дисциплинарным вопросам государственных служащих.
2. Виды ответственности, применяемые к государственным служащим
К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где состоит служащий. Случай, когда описано применение принципа внепартийности ответственности "номенклатурных работников", приведен М. Вселенским: председателя колхоза, растратчика, предают суду, только с предварительным исключением его из коммунистической партии[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу ее непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом вышестоящим начальником государственного служащего.
В Федеральном законе от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ "О выборах президента РФ" в ст. 16 "Статус члена избирательной комиссии" дается определение непосредственного подчинения: "Под непосредственным подчинением в настоящем Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых первый обладает в отношении последнего властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий имеет право отдавать ему приказы, распоряжения, давать указания, обязательные для исполнения, применять меры поощрения и дисциплинарного взыскания".
Вызывает научную дискуссию характер ответственности, если она применяется судом: трудовая, служебная или административная. Дисциплинарная ответственность это ответственность по подчиненности. По существу, под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе.
Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан. Так, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ рассматривался казус, когда территориальная Госналогинспекция № 2 города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с иском к индивидуальному предпринимателю Скрынник С. А. о взыскании 10 тысяч рублей заниженного дохода, штрафа в размере заниженного дохода и недоимки по подоходному налогу. Местный арбитражный суд быстро все требования инспекции удовлетворил, а Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ установил, что уже вступил в действие новый Налоговый кодекс, которым ответственность смягчена и применима к данному казусу, и что штраф признается не равным заниженной налогооблагаемой базе, а только 20% от ее величины, и другие обстоятельства не вполне судом изучены[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. То есть государственным служащим тоже свойственно совершать ошибки, может быть, и не всегда по умыслу. Обычно такие последствия действий должностного лица не являются основанием для применения дисциплинарной ответственности.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в п. 1 настоящей статьи, гласит п. 2 ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).
Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно регулируется ст. 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: "Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения". Это либо широкая уступка профсоюзному движению, либо фикция, так как диспозиция статьи имеет совершенно безразмерные формулировки, легко подпадающие под субъективное толкование.
Дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 192 Трудового кодекса РФ, отличаются большой лаконичностью: "За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
замечание;
выговор;
увольнение по соответствующим основаниям".
Эта же статья ограничивает возможность установления иных взысканий: "Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине".
Дисциплинарная ответственность государственного служащего регулируется ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г., п. 1 которого гласит: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (долж-нсугтной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:
замечание;
выговор;
строгий выговор;
предупреждение о неполном служебном соответствии;
увольнение".
Трудовой кодекс РФ (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ) (ТК РФ) содержит ряд положений о дисциплинарной ответственности. В ст. 5 "Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права" предусматривается широкий круг лиц, создающих нормы трудового права: от президентов до органов местного самоуправления. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений регулируется ст. 6 ТК РФ: "К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих: ...виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения..."
Среди основных прав и обязанностей работодателя ст. 22 ТК РФ предусматривает его право привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами.
Специально урегулирован учет дисциплинарных наказаний. Это личное дело государственного служащего и трудовая книжка: "В трудовую книжку вносятся сведения о работнике, выполняемой им работе, переводах на другую постоянную работу и об увольнении работника, а также основания прекращения трудового договора и сведения о награждениях за успехи в работе. Сведения о взысканиях в трудовую книжку не вносятся, за исключением случаев, когда дисциплинарным взысканием является увольнение (ст. 66 ТК РФ).
Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается Федеральным законом (п. 3 ст. 14 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.). Такой порядок установлен в ст. 193 Трудового кодекса РФ. В ней предусмотрено:
"До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров".
Дисциплинарное взыскание может быть снято. Во-первых, если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Во-вторых, работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников. Это закреплено в ст. 194 Трудового кодекса РФ.
Положительными качествами дисциплинарной ответственности являются оперативный характер ее применения. Быстро, непосредственно, поучительно для работника. Сильно ее моральное влияние на сотрудника. Недостатками является ее ведомственный характер, при котором, хотя служащий и приучается повиноваться своему начальнику и быть ему приятным, народ, ради которого и существует государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования, публичной регистрации дисциплинарной ответственности нет, она отсутствует. И даже хорошие предложения Ю. Н. Стари-лова о принятии Дисциплинарного кодекса всей государственной службы[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], а не только дисциплинарных уставов в отдельных отраслях народного хозяйства, не изменяет таких ее качеств, если специально не заложить в проект кодекса обязанность публиковать сведения о дисциплинарных наказаниях государственных служащих. Надеяться же на такое развитие событий нет оснований, так как в открытой публикации нет сведений даже и о предприятиях на "свободном" рынке в России, нет фиксации движения капитала и возможности народу убедиться в непреступном его характере. При таких условиях надеяться на иное развитие событий в отношении дисциплинарной ответственности нет смысла.
Дисциплинарная ответственность нехороша еще и тем, что часто правонарушение служащего остается незамеченным его руководителем, а иногда им и разделяемым. А ничто так не разлагает народ и служащих, как отсутствие последствий, наказания после правонарушения. Внешний по отношению к государственному служащему государственный орган административной юстиции в этом отношении более беспристрастен, проводит унифицированную правоприменительную практику и не может оставить без внимания или логического завершения поступившее дело.
Некоторые замечания о дисциплинарной ответственности в зарубежных странах.
В Японии предусмотрены только четыре вида дисциплинарных взысканий: увольнение, приостановка пребывания в должности, сокращение заработной платы, предупреждение (ст. 82). Дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84-1). Важной гарантией прав служащего является требование Закона об обязательном представлении принимающим дисциплинарные меры лицом письменного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинарному наказанию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, п. 1). К серьезным мерам относятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, такие как срок и место обжалования взыскания.
Французский Закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыскания, позволяющий варьировать наказания без излишней жестокости, но с возможностью мягкой детализации их применения (ст. 66), отсрочки исполнения наказания. По французскому закону государственный служащий пенсии может быть лишен и после ухода на пенсию (ст. 72). Срок рецидива увеличен до 3 или 5 лет. Взыскания могут применяться как основные, так и дополнительное взыскание, каковым является исключение из списка повышения в должности. Среди взысканий варьируются меры экономического наказания (прекращение выплат всякого вознаграждения). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что очевидно снижает субъективный характер применения наказания соответствующего органа, уполномоченного применять наказания.
В Римской курии ответственность служащих, применение дисциплинарной ответственности производится Дисциплинарной комиссией Римской курии (ст. 45, параграф 4). Среди взысканий (ст. 65 Устава Римской курии) преобладают наказания, связанные с ограничениями в работе, как основном смысле служебной деятельности служащего. За нарушение без уважительной причины рабочего графика следует денежное взыскание в размере, не превышающем половины заработка за один день (ст. 67 Устава). Особо оговариваются нарушения, такие как "нарушения правил и порядков в частной жизни, которые наносят ущерб репутации ведомства" (ст. 69, п. 6), "уголовное преследование, что делает служащего не заслуживающим доверия" (ст. 69, п. 7). "Споры между двумя или более ведомствами, связанные с разграничением полномочий, рассматриваются Верховным трибуналом апостольской сигнатуры", гласит ст. 113 Устава Римской курии. Трудовые споры "рассматриваются Службой труда Апостольского Престола" (параграф 5 ст. 120 Устава Римской курии).
Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КАП РФ 2002 г.). Причем этот вид ответственности определяется той особенностью, что, как пишет Ю. Н. Ста-рилов, "основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. В связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисциплинарном и в административном порядке. Также возникает проблема реальности реакции общества на правонарушение, так как действиями (бездействием) государственного служащего в качестве должностного лица могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда встает проблема ответственности государственного органа, где данное лицо трудится, орган отвечает также. И перед лицом убытков возникает для общества проблема допуска отдельных граждан к тому или иному виду государственной службы, проблема учета его правонарушений, проблема соизмерения качеств служащего с риском для общества от выполнения обязанностей его должности, со средствами дублирующего контроля и резерва на опасных участках.
Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (п. 3 ст. 2.1 КАП РФ 2002 г.).
Административная ответственность государственных служащих имеет выгодные черты по сравнению с дисциплинарной в том, что она внешняя по отношению к органу, где работает служащий. Кроме того, она сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа, как преобладающего вида административных наказаний. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но административная ответственность фиксируется или обязана быть фиксируема в государственных органах, по крайней мере, ее применивших, так как административная ответственность предполагает рецидив, и при повторном совершении аналогичного административного проступка нарушитель несет повышенную административную ответственность или даже уголовную. Это возможно, если правильно налажен учет совершенных административных правонарушений.
Уголовная ответственность является наиболее тяжелой ответственностью в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов предусматривает лишение свободы, штрафы очень большие, а исполнение ответственности оставляет порочящее свойство для индивида в виде судимости. Судимость в некоторых законодательно определенных случаях ограничивает возможности гражданина пользоваться некоторыми правами человека и гражданина.
Наиболее распространенное преступление "злоупотребление должностными полномочиями" предусмотрено ст. 285 УК РФ.
"1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в.размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.
2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет".
Уголовно наказуемым является и служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.
Подвержено уголовно-правовому воздействию и неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ), довольно часто допускаемое на практике. Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом в размере от двухсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.
Законодательство зарубежных стран также регулирует некоторые правоотношения, связанные с привлечением государственного служащего к уголовной ответственности. Так, ст. 80 Устава Римской курии предусматривает, что порядок дисциплинарных взысканий не применяется при увольнении в связи с вынесением компетентными органами власти государства-города Ватикан или других государств обвинительного приговора за совершение умышленного преступления. То есть применяется один вид ответственности, или дисциплинарная, или уголовная. В Японии привлечение к уголовной ответственности (ст. 109 111) не препятствует применению и дисциплинарной ответственности, так следует из ст. 85 Закона Японии.
Материальная ответственность государственного служащего значительно менее ощутимый для него вид государственного воздействия. Никакой государственный служащий законно не может иметь такой уровень материального благосостояния, которое давало бы ему возможность в случае причинения ущерба государству рассчитаться с государством из своих собственных материальных запасов. Поэтому государственно организованный народ всегда очень рискует, давая согласие на занятие тем или иным лицом государственной должности, так как на должности от имени всего народа, СССР, недобросовестный М. С. Горбачев наделает столько долгов от внешних займов никакой народ не рассчитается.
В Великобритании этого и не пытаются достичь. "За соблюдение обязательств по договору, в который он вступил от имени Короны, личной ответственности гражданский служащий обычно не несет", пишет Д. Гарнер[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. "Ему нельзя предъявить иск и о нарушении договорных гарантий, данных им от ее имени. Если он совершит правонарушение, находясь при исполнении должностных обязанностей, то в большинстве случаев отвечать за него будет его наниматель, т. е. Корона. Но, как правило, он не может избежать ответственности, сославшись в свое оправдание на приказ вышестоящего должностного лица или на государственную необходимость, если правонарушение совершено им не на службе ее величества и если истец не является британским подданным".
В буржуазных странах среди мер ответственности государственных служащих распространены материальные взыскания: сокращение жалованья, отстранение от службы без сохранения жалованья и другие. В Российской Федерации такие наказания не распространены.
Статья 25 швейцарского закона обязывает должностное лицо добросовестно и разумно выполнять служебные приказы своих начальников, ответственность за которые несет начальник. А вот в суд он может идти только по разрешению компетентного органа (ст. 28). Статья 29 Закона Швейцарии предусматривает, что Конфедерация отвечает перед третьими лицами за содержание специальных постановлений федерального права, но в этом случае она подает жалобу в суд против виновного должностного лица. Это право иска Конфедерация сохраняет и после прекращения служебных обязанностей должностного лица. С этим связаны и последствия ответственности государственных служащих. В Законе Швейцарии прямо закреплено, что ответственности государственный служащий может подвергаться дважды или трижды за одно и то же деяние. В 1958 г. именно эта статья была отменена. Статья 30 Закона гласит, что "дисциплинарная мера недействительна в отношении ответственности за причиненный ущерб и в отношении уголовной ответственности должностного лица". То есть за одно деяние могут быть применены три наказания. Третий абзац ст. 31 гласит: "в исключительных случаях могут одновременно налагаться несколько дисциплинарных взысканий". Но срок рецидива увеличен (ст. 32, ч. 4), нужно пять лет, чтобы считалось, что служащий не привлекался к дисциплинарной ответственности.
Отметим симптоматическое для государственной службы правонарушение, наказываемое по Закону о реорганизации в Иране (ст. 26, п. 10), в соответствии с которым наказывается "активное участие в заключении при прежнем режиме грабительских или наносящих стране убытки договоров, как внутренних, так и внешних, военных и невоенных в форме внесения предложений, утверждения несправедливых цен, разработки и утверждения нереальных обоснований, вмешательства, руководство и участие в их парафировании, подписании и т. д.". Правда, наказанием там предусмотрено только увольнение со службы в государственных учреждениях без права приема на государственную службу в будущем. Вместе с тем содержание этой статьи имеет прямую проекцию и на российские реформы.
В истории России применялись и другие способы ответственности государственных служащих. Так, Петр Шафиров, член Сената при Петре I, ослушался регламента, по которому полагалось выйти в определенный момент из Сената. Но когда возникла перепалка в Сенате и прокурор потребовал от Шафирова выйти, тот не вышел. За такое нарушение регламента Петр I предал Шафирова суду. Суд приговорил его к смертной казни. Казнь совершили в Москве. Палач поднял топор и в момент отрубания головы опустил топор рядом с головой. В этот момент Шафирову объявили, что он помилован. Так Петр I ценил, уважал параграф и шведский порядок государственной службы, сообщал 30 января 2002 г. на канале "Культура" центрального телевидения РФ Феликс Разумовский в программе "Кто мы?".
3. Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя
Можно сказать, что, пока не возникло сомнений, действия должностного лица презюмируются законными. Они обязаны выполняться их адресатами. Это так называемые оспоримые акты управления в отличие от актов ничтожных. Ничтожные же акты не порождают правовых последствий с самого начала, как незаконные.
Отказ работника от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда либо от выполнения тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором, не влечет за собой привлечения его к дисциплинарной ответственности. Эта диспозиция ст. 220 Трудового кодекса РФ проводится под гипотезой "Гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда". Следует считать, что эта статья применима также и к труду государственных служащих. Поскольку при приеме государственного служащего на работу с ним заключается трудовой договор, как это следует из п. 6 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г. А лица, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, привлекаются к дисциплинарной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также привлекаются к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами, гласит ст. 419 Трудового кодекса РФ.
Пункт 4 ст. 14 "Ответственность государственного служащего" Федерального закона № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" гласит, что "Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.
Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель". В истории известен случай, когда министр обороны РФ П. С. Грачев, всегда верно служивший Б. Н. Ельцину, получив от него приказ на расстрел Верховного Совета в октябре 1993 г., попросил дать этот приказ письменно. Б. Н. Ельцин такой приказ выдал[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], но после расстрела парламента П. С. Грачев перестал быть министром обороны РФ. Если справочник видных лиц в РФ 1993 г. содержит положительные качества П. С. Грачева как военачальника[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], то подобная книга 1999 г.[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] уже не упоминает его среди лиц, отнесенных ее составителями к федеральной элите.
Если же письменного подтверждения нет, как, например, в казусе генерала Родионова в Тбилиси, ответственность за действия, совершенные по указанию начальника, М. С. Горбачева, несет исполнитель.
Сложным правовым моментом в данном случае является определение субъекта, имеющего право решать, является ли приказ начальника соответствующим законодательству или нет. С точки зрения Б. Н. Ельцина, расстрел им парламента совершенно правомерен, поскольку сам Ельцин считал парламент коммунистическим, а идеологию коммунизма этот выросший благодаря коммунизму человек признает преступной и не имеющей права на существование. Точно так же он, выросший под благотворным влиянием надежного и грозного ядерного зонтика[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ] все делает для развала армии и ликвидации ядерного оружия в Российской Федерации. То есть оценки общественных процессов практически всегда носят субъективный характер. Государственный аппарат не может нормально функционировать, если каждый государственный служащий на свой вкус будет оценивать, выполнять ли ему приказ или нет.
С этой же проблемой сталкиваются и буржуазные страны. Вот как пишет об этом в Великобритании Н. С. Крылова: "...последней общей чертой статуса персонала ключевых звеньев государственной машины является последовательное проведение начал личной субординации, обеспечивающее подчинение нижестоящих вышестоящим. Это гарантирует более полное претворение желаний руководства, необходимое для проведения в жизнь воли правящего класса. Разумеется, степень жесткости подчинения приказам начальства в различных ключевых звеньях неодинакова". "В крайней форме она проявляется в вооруженных силах и полиции, где для достижения своих классовых целей буржуазии абсолютно необходимо беспрекословное исполнение приказов начальства. Военнослужащие, как упоминалось выше, подчинены нормам военного права, которое предоставляет офицерам широкие дисциплинарные полномочия по отношению к рядовым военнослужащим (право ареста, расследования, наказания, передачи дела в военный суд). Кроме того, в военном праве есть ряд составов преступлений, направленных на поддержание в армии твердой дисциплины. Любое сопротивление или неподчинение рассматривается в войсках как тяжкое воинское преступление мятеж"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. "Полицейские подчиняются детальному дисциплинарному кодексу, а полицейские формирования строятся на началах жесткой дисциплины, обеспечивающей беспрекословное выполнение команд и распоряжений начальства".
4. Эффективность организации государственной службы
Смысл наличия государственных служащих в доведении воли господствующего класса до рядовых исполнителей этой воли, до граждан, организаций и юридических лиц. При этом господствующий класс может иметь как созидательные цели, так и цели разрушительные, что видно на практике современного российского государственного аппарата, провозглашающего разрушение потенциала Российской Федерации за благо присоединиться к "свободному рынку", где конкурентный характер отношений как раз признает именно наличие потенциала.
От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Народ судит обычно не по заявлениям и декларациям верхов, до которых ему практически не добраться, а по результатам контакта с непосредственным, нижним во всей государственной иерархии чиновником, на уровне местного управления, и если при необходимости получить пенсию он обнаруживает, что самый мелкий чиновник говорит, что денег нет, а верхние чиновники ничего добавить не могут, то эти действия самого нижнего чина в государственной иерархии и есть характеристика эффективности всего государственного аппарата.
Федеральный закон № 119-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит специальную главу V "Обеспечение эффективности государственной службы", которая, к сожалению, в противоречие с ее названием содержит предписания об организации органов управления государственной службой[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Эффективность работы государственного аппарата, по моему мнению, заключается в прогрессивном движении всего общества, организуемом действиями государственных служащих. Если государственная служба работает хорошо, то атомные подводные лодки не взрываются, космические корабли не затапливаются, а граждане ритмично работают и исправно получают заработную плату. Ничего этого в современной Российской Федерации нет.
15 февраля 2002 г. Нижегородский суд признал распоряжение мэра города Нижний Новгород о проведении эксперимента по альтернативной военной службе распоряжением с превышением полномочий. И незаконным. Однако никаких правовых последствий для мэра не последовало. Известно, что право сильно не тяжестью наказания, а его неотвратимостью. Безнаказанность нарушителей главный признак неэффективной работы государственного аппарата.
Способами изменения ситуации являются конституционные права народа на смену государственного аппарата, действия которого не отвечают его интересам. Однако вопрос революций не тема данной научной и учебной работы. Закон позволяет воспользоваться приведенными выше методами влияния на качество работы государственного аппарата и его государственных служащих.
Свобода действий государственного служащего от имени представляемого им государства, свобода усмотрения при оценке конкретной управленческой ситуации и возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумывать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т. д. Но главным способом контроля законности деятельности государственного служащего является контроль вышестоящего должностного лица. Ибо если само вышестоящее в иерархии должностей лицо не будет выполнять своей контрольной функции, никакие правила не могут быть выполнены, за этим следуют анархия, беспорядок, развал.
В этом отношении примечательна научная дискуссия, является ли полномочие Президента РФ обеспечивать законность в стране его правом или обязанностью. Например, его право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. На мой взгляд, отличие президента, да и любого другого должностного лица от обычного рядового гражданина заключается в том, что он выполняет публичную функцию. Публичное право имеет в качестве своей основной категории не права или обязанности, а компетенцию. Это основное отличие публичного права от частного. Так, Положение о министерстве содержит перечень того, что оно имеет право делать, но этот же перечень является и перечнем обязанностей министерства. То есть в публичном праве компетенция это не права свободной личности, а общественные обязанности лица публичного права. Я лично согласен с Д. Ю. Скуратовым, когда он говорит, что "Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. Так как это частный случай трактовки компетенции государственного органа или должностного лица. Приостановление действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ это прямая обязанность Президента, если он не делает этого, он является соучастником в правонарушении, покровительствует нарушителям.
Обязанность Президента РФ поддерживать режим законности в государственном аппарате изучалась и в конкретных судебных делах. Так, решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. № ВКПИОО-56 содержало установленный судом факт на основании объяснений представителя Министра обороны РФ и сообщения Министерства юстиции РФ, что оспариваемый "Движением" и Кужелевым С. В. приказ министра обороны РФ от 2 июня 1999 г. № 237 (приказ отменял 25%-ную надбавку содержания военнослужащим) государственную регистрацию не прошел. Несмотря на это, он направлен для исполнения в воинские части, учреждения и заведения Министерства обороны РФ. Суд признал приказ недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания. Но истцы, Общероссийское политическое движение "В поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки" и Кужелев С. В., просили одновременно определить ответственность министра обороны РФ, начальника ГУВБиФа и других государственных служащих и должностных лиц, а согласно жалобе "Движения" также Президента РФ, Правительства РФ и Председателя Правительства РФ за действия (бездействие) и решения, приведшие к нарушению прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих. Суд не поддержал это требование с формулировкой: "Принимая во внимание, что изданием приказа министра обороны РФ от 4 февраля 1998 года № 61 права военнослужащих не ущемлены, требования заявителей обязать Президента РФ, Прави-тельство РФ, Председателя Правительства РФ, министра обороны РФ, начальника ГУВБиФ МО РФ устранить нарушение прав и определить ответственность этих и других лиц, а также поставить вопрос о возбуждении уголовного дела не подлежат удовлетворению"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Исполнение решений любых правоохранительных и судебных органов в конечном счете возлагается на администрацию, первоначально и породившую спорную ситуацию. Этот факт вызывает сомнения в желании такой администрации очень хорошо выполнить решение суда. Н. Г. Салищева приводила пример, когда решение суда о восстановлении бывшего сотрудника на работе МИД не выполнял десяток лет, "ввиду отсутствия вакансий". Судебное обжалование длительное, дорогое и не обязательно приводит к прямому эффекту для истца, часто называемого жалобщиком, поскольку суд имеет право только решить вопрос о законности или незаконности акта, но исполнять это решение суда опять же должна действующая администрация.
Эффективность государственной службы заключается в эффективности самой государственной власти проводить свои решения. Если народ повинуется и выполняет право, то эффективность налицо, даже если при этом не видно бурных движений властвующих субъектов. И наоборот, если власть пишет законы, исполнение которых ей не нужно и она их не контролирует, при этом бурно шевелится, то эффективность государственной службы будет заключаться только в способах ее собственного обогащения. Но это уже не совсем служба.

Вопросы для самопроверки
Почему граждане не могут уклоняться от контроля за деятельностью государственных служащих, должностных лиц?
Для чего вводится обязанность государственного служащего предоставлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности?
Чем характеризуется административный способ контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц?
Чем характеризуется судебный способ контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц?
Чем характеризуется административная юстиция как способ контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц?
Охарактеризуйте дисциплинарную ответственность государственных служащих.
Охарактеризуйте административную ответственность государственных служащих.
Охарактеризуйте уголовную ответственность государственных служащих.
Охарактеризуйте материальную ответственность государственных служащих.
Какими должны быть действия государственного служащего, получившего незаконный, по его мнению, приказ?
Что вы понимаете под эффективностью государственной службы и какие приемы ее достижения знаете?
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
После сравнительного изучения законодательства можно сделать вывод о принципиальной тождественности принципов правового регулирования государственной службы в различных правовых системах. Различие организации государственной службы в правовых системах отдельных государств и семей систем не столь велико, как это может показаться. Общие закономерности организации государственно организованного общества вынуждают власти действовать примерно одинаковыми методами, благодаря чему есть реальная возможность заимствовать опыт организации государственного аппарата, невзирая на различия правовых систем и способов организации власти. Конвергенция вызвана тем, что сущность государства исторически неизменна, интересы дела требуют более или менее одинакового регулирования аппарата, обеспечивающего реализацию функций того или иного общества, будь то светского, будь то религиозного или партийного. Однако религиозная или партийная идеология, сознательность государственных служащих значительно усиливают четкость и эффективность аппарата в сравнении с аппаратом наемных работников.
Рассмотренные выше тенденции правового регулирования государственной службы приводят к выводу о желательности серьезно обратиться к мировому опыту и реформировать государственную службу Российской Федерации в направлении ограничения субъективного фактора в комплектовании и работе государственного аппарата. Настоящие административные реформы лежат на пути профессионализации государственного аппарата. Необходимо ввести систему заслуг при комплектовании государственного аппарата. И это требует создания школ специализированного образования государственных служащих. Требуется создание специализированного единого органа управления государственной службой, отделенного от иных министерств и органов исполнительной власти.
Что касается формирования профессионального чиновничества, как цели Закона РФ о государственной службе, то, по моему мнению, этот институт исторически характерен для времен серьезного противоречия между властью и населением: при Иване Грозном, Наполеоне или Бисмарке. В открытом обществе каждый гражданин охвачен участием (в силу научно-технической революции) в едином производстве в рамках всеобщего разделения труда, имеет возможность участвовать на равных со всеми "чиновниками" в управлении государством. В этом контексте государственные служащие выполняют лишь один из видов общественно полезного труда. Выполнение государственными служащими общественных задач позволяет обществу и обязывает его наладить такой контроль за их деятельностью на благо этого же общества, при котором каждый гражданин, каждый управляемый субъект имел бы право и возможность влиять на параметры деятельности чиновников, то ли методом их избрания, то ли методом привлечения их к ответственности в публичном суде административной юстиции. То есть в обществе, где гражданин активен и участвует в делах общества, обособление части государственного аппарата в чиновничью закрытую касту (даже если это и возможно по системе блата) не продуктивно и не является адекватным решением проблемы качественного управления обществом.
Административная власть в теократическом государстве организована, возможно, лучше и четче, чем в светских государствах в силу идеологического субстрата его деятельности. Религиозные схемы организации государственной службы отличаются более внимательным отношением законодателя к статусу служащего, когда регулируется весь комплекс жизни человека, а также высоким уровнем исполнительской дисциплины, чем деидеологизированные схемы общества. Наоборот, общества, охваченные идеологией наживы и обогащения, потенциально порождают конфронтацию и требуют для своего функционирования большего принудительного аппарата государства. Этот аппарат не создает прибавочный продукт, ложится прямыми расходами на государственный бюджет и дополнительно проводит черту отчуждения в обществе.
Создание открытых конкурсов для занятия должностей в государственном аппарате, судов административной юстиции и т. д. в Российской Федерации не является характерным. Практика идет в направлении еще большей концентрации в одних руках решения вопросов государственной службы; если при ЦК КПСС кадровый .вопрос решался относительно коллегиально, в ЦК, то теперь и этого узкого круга лиц нет. Система добычи ужесточается. В Администрации Президента РФ Б. Н. Ельцина государственный аппарат разбух, а главное, перестал выполнять свои координирующие функции, перешел на паразитическое обогащение. Как говорил В. Квасов, руководитель аппарата Правительства РФ, "госаппарат "разбух" за счет регионов, которые по федеральному договору самостоятельны в своих решениях. Федеральные органы контролируют их все меньше и меньше, и нам остается лишь "собирать статистику"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ]. При этих условиях никакие предложения об улучшении строительства государственного аппарата не смогут изменить отрицательное положение вещей.
Обучение государственного аппарата за границей не может изменить качества государственного аппарата в принципе. Верную мысль высказал А. Я. Капустин. "Сама жизнь опровергла примитивные "романтические" иллюзии адептов безоговорочной "вестерни-зации" российского законодательства. Многие законы, поспешно принятые в постсоветскую эпоху и содержащие нередко в одном правовом акте нормы, воспринятые из принципиально различных правовых систем, вскоре самой правоприменительной практикой были отвергнуты как ненужные и не приспособленные к реалиям социально-экономической жизни нашего Отечества"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ].
Хотя ряд авторов считают, что "вполне определенно наметился постепенный переход к преимущественно административно-правовому регулированию всего комплекса отношений по государственной службе"[ Cкачайте файл, чтобы посмотреть ссылку ], необходимо изменить все правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации, резко отграничив его от иных трудовых отношений.

Приложение 1

Программа спецкурса "Государственная служба"

Целевая установка
Целью курса является изложение обобщающих представлений слушателей о проблематике правового регулирования государственной службы в Российской Федерации и в современном мире. Слушатели должны знать различные воззрения в науке на: понятие; области действия государственной службы; порядок комплектования государственными служащими государственного аппарата; особенности прохождения государственной службы; права и обязанности государственных служащих; формы ответственности государственных служащих.

Тема 1. Происхождение, понятие и сущность государственной службы
Происхождение государственной службы. Реформы Солона. Соотношение рыночных и административных методов управления государством. Соотношение государственной и муниципальной службы. Государственная служба как институт административного права, как учебная дисциплина и отрасль законодательства.
Тема 2. Статус государственного служащего
Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего. Нейтральность государственных служащих. Государственная должность. Государственная должность государственной службы. Классификация государственных служащих. Федеральный орган по вопросам государственной службы. Кадровая служба государственного органа. Личное дело государственного служащего. Реестр государственных служащих. Комплектование аппарата государства государственными служащими. "Система добычи" и "система заслуг". Специальные школы подготовки государственных служащих.
Тема 3. Прохождение государственной службы
Испытательный срок. Правовое регулирование должностных обязанностей. Основные обязанности государственных служащих. Ограничения, связанные с государственной службой. Права государственного служащего. Система стимулов. Аттестация. Повышение квалификации. Гарантии государственным служащим. Денежное содержание государственного служащего. Отпуск государственного служащего. Стаж государственной службы. Основания для прекращения государственной службы. Пенсия.
Тема 4. Ответственность государственных служащих
Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих. Сведения о доходах государственного служащего как способ борьбы с коррупцией. Виды ответственности, применяемые к государственным служащим. Основание ответственности должностной проступок. Виды наказаний. Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя. Эффективность деятельности государственного аппарата

Литература
Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1986.
Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1992. Июнь. С. 5 16.
Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Государственной юридической академии, 1995.
Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие: Анатомия государственной администрации. Екатеринбург, 1998. 113с.
Безобразов В. П. Об условиях поступления на государственную службу в европейских государствах. М., 1875.
Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24 32
Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. № 9. С. 117 124.
Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. 488 с.
Веделъ Ж. Административное право Фрайции. М.: Прогресс, 1973. 512 с. ("Для научных библиотек").
Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. 367 с.
Государственная служба основных капиталистических стран / Отв. ред. В. А. Туманов. М.: Наука, 1977. 291 с.
Демин А. А. "Система добычи" и "систем заслуг" как способы комплектования кадров государственной службы // В кн.: Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Юридические науки". 1998. № 2. С. 41 46.
Драго Ролан. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. 245 с.
Еремян В. В. Муниципальное право в странах Латинской Америки: Теория, история, практика. Ч. 1. М.: Изд-во РУДН, 1997.
Зеленцов А. Б. Административная юстиция: Учебное пособие. М.: Изд-во РУДН, 1997.
Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л. А. Окуньков. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", 1998. 368 с.
Крылова И. С. Аппарат государственного управления современной Франции. М.: Наука, 1982. 181 с.
Крылова Н. С. Английское государство. М.: Наука, 1981. 301 с.
Куфакова Н. А. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран: Учебное пособие. М.: Изд-во Университета дружбы народов им. П. Лумумбы, 1967. 97 с.
Курашвили Б. П. Борьба с бюрократизмом. М.: Знание, 1988. 64 с.
Матвеев В. М. Дипломатическая служба США. М.: Международные отношения, 1987. 190 с.
Ориу М. Основы публичного права. М.: Изд-во Коммунистической академии, 1929.
Парамонов И. В. Учиться управлять: Мысли и опыт старого хозяйственника. 4-е изд. М.: Экономика, 1983. 168 с.
Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. 456 с.
Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: БЕК, 1998.
Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 1: История, наука, предмет, нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1998; Ч. 2. Кн. 1: Субъекты, органы управления, государственная служба. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001; Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор, административная юстиция. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001.
Тейлор Ф. У. Научная организация труда. М.: НКПС "Транспечать", 1924.
Файолъ А. Общее и промышленное управление. М.: Центральный институт труда, 1923.
Форд Г. Сегодня и завтра. О США. М.: Государственное издательство, 1927. 216 с.
Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. М.: Экономика, 1972.

Законодательство
Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А. А. Демина. М.: Готика, 2001 (Законодательные акты России, США, Франции, Швейцарии, Ватикана, Ирана, Японии).
Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
Закон № 46-2294 от 19 октября 1946 г. об общем статуте чиновников // В кн.: Конституция и законодательные акты Французской Республики. М.: Госюриздат, 1958. С. 187 220.
Закон об этике служащих государственных органов (1987). Извлечения в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 176 180.
Правила административной процедуры. Свод законов США. Титул 5, глава 5. Извлечение в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 256 286.
Закон о реформе гражданской службы (1978). Извлечение в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 287 293.
Кодекс этики правительственной службы (Резолюция Конгресса 1958 г.). Извлечения в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 294 295.
Органический закон о Федеральной публичной администрации от 22 декабря 1976 г. // В кн.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 218 265.
Органический закон о мексиканской службе внешних сношений от 30 декабря 1981 г. // В кн.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 266 284.
Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. // В кн.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 285 315.

Приложение 2

СПИСОК ОСНОВНЫХ ТЕРМИНОВ В УЧЕБНОМ КУРСЕ "ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА"
Государственная служба 1) совокупность государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих государственную власть, то же, что и государственный аппарат; 2) возмездная деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.
Муниципальная служба профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.
Государственный служащий физическое лицо, на возмездной основе занимающее должность в государственном аппарате, действующее от имени государства, в силу чего его действия обеспечиваются государственным принуждением.
Доктрина совместимости (несовместимости) мандата правила, устанавливающие возможность или невозможность депутату, как представителю законодательной власти, работать также и в органах исполнительной ветви власти.
Номенклатурный работник служащий, в силу его высокой квалификации или высокой степени доверия к нему со стороны властей, свободно перемещаемый на любой государственный пост по необходимости.
Принцип нейтральности государственного служащего отражение противоречия при организации государственного аппарата в буржуазных государствах, заключающегося в необходимости квалифицированного и потому несменяемого профессионального государственного аппарата в условиях одновременно действующей многопартийности, при которой после выборов различные партии сменяются у власти, но государственный аппарат обязан выполнять свои функции, невзирая на смену властвующих партий.
Государственная должность первичная организационно-структурная единица государственной организации, совокупность прав и обязанностей, часть полномочий государственного органа.
Должностное лицо государственный служащий, имеющий право совершать в пределах своих полномочий властные действия, влекущие правовые последствия для адресатов указания.
Представитель власти должностное лицо, обладающее правом предъявлять юридически властные требования и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в его подчинении по службе.
123
Руководитель должностное лицо, обладающее правом предъявлять юридически властные требования и применять меры дисциплинарного воздействия к органам и лицам, находящимися в его подчинении по службе.
Личное дело государственного служащего организационный документ, отражающий основные характеристики прохождения государственным служащим государственной службы.
Реестр государственных служащих наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами.
Назначение способ комплектования государственного аппарата, при котором уполномоченное лицо своим решением определяет правовой момент предоставления какому-либо лицу полномочий государственной должности.
Конкурс способ комплектования государственного аппарата, при котором уполномоченное лицо имеет право назначить на государственную должность лицо только по результатам победы на публичном, открытом конкурсе претендентов на эту должность.
Испытательный срок время практической проверки пригодности принятого на государственную должность лица.
Должностная инструкция документ, фиксирующий особенности полномочий государственной должности в конкретных условиях деятельности государственного служащего.
Аттестация государственного служащего периодическая проверка уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности.
Дисциплинарная ответственность государственного служащего форма наказания государственного служащего за должностные проступки, применяемая вышестоящим в порядке подчиненности государственным органом или должностным лицом.
Административная ответственность государственного служащего форма наказания государственного служащего за должностные проступки и упущения, применяемая органом или должностным лицом, не являющимся иерархически вышестоящим по отношению к нему.
../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part1-I.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part2-1.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part3-3.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part5-17.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part6-22.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part7-28.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part8-30.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part9-38.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part10-44.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part11-48.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part12-49.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part13-61.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part14-66.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part15-67.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part16-72.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part17-77.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part18-78.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part19-80.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part20-83.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part21-84.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part22-84.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part23-86.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part24-89.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part25-90.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part26-99.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part27-109.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part28-111.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part29-116.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part30-119.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 1 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part31-123.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 6 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part2-1.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 6 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part2-1.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 7 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part3-3.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 8 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part4-6.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 9 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part5-17.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 9 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part5-17.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 10 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part6-22.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 10 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part6-22.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 10 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part6-22.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 10 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part6-22.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 12 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part8-30.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 12 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part8-30.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 12 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part8-30.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 12 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part8-30.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 13 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part9-38.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 14 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part10-44.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 16 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part12-49.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 16 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part12-49.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 16 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part12-49.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 16 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part12-49.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 16 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part12-49.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 17 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part13-61.html../../Application Data/Local Settings/Temp/Временная папка 18 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part14-66.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 19 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part15-67.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 20 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part16-72.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 20 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part16-72.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 26 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part22-84.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 28 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part24-89.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 29 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part25-90.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 29 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part25-90.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 29 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part25-90.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 29 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part25-90.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 29 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part25-90.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 30 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part26-99.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 30 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part26-99.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 31 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part27-109.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 31 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part27-109.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 31 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part27-109.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 32 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part28-111.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 33 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part29-116.html../../Local Settings/Temp/Временная папка 33 для gosudarstvennaya_sluzhba_demyn.zip/Демин - Государственная служба, 2002/B1733Part29-116.html15

Приложенные файлы

  • doc 13330466
    Размер файла: 987 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий