МІНІСТЕРСТВО


МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ
ХАРКІВСЬКА НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ МІСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА
КОНТРОЛЬНА РОБОТА
З ДИСЦИПЛІНИ “ ДЕРЖАВНЕ ТА РЕГІОНАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ”


Виконала:
студентка 3-го курсу
групи ХарМГКТС11-2з
Бесєдина І.
Перевірив:
Новыкова М.М

Харків - 2015
Історичний досвід державного управління в Україні.
Початки формування української державності тісно пов'язані з розвитком цілого комплексу чинників. Важно заметить, что один з найголовніших серед них -це становлення державних структур Київської Русі. Державність виникає тут на основі Антського союзу племен, які проживали на території від Карпат до Сіверщини та виявили значну політичну активність, певний рівень організації владних структур, постійних органів примусу, війська. Київська Русь не була державою в сучасному розумінні цього поняття: вона не мала ні централізованого управління, ні всеохоплюючої та розгалуженої бюрократичної системи. Відносини між представниками влади й народом, особливо в ранній період розвитку Київської держави, виявлялися переважно у формі збору данини. Стоит сказать - політичні конфлікти, що виникали внаслідок недосконалості цих взаємин, нерідко розв'язувалися за допомогою політики сили. У X ст. відбувався процес об'єднання всіх давньоруських земель в єдину державу. Панівним верствам було зрозуміло, що лише зброєю можна об'єднати різні племена і втримувати їх у покорі. Сила потрібна була не лише для ведення війн, захисту завоювань, але й для організації внутрішнього життя. Князі зі ϲʙᴏєю військовою дружиною цілу зиму збирали данину у підвладних слов'янських землях, а весною збиралися у Києві, і звідти вирушали каравани торговців у різні країни світу. Як зазначав Михайло Грушевський, "русские князья и бояре - одновременно правительство и негоцианты; киевская правительственная политика состоит на службе у торговли, как, в ϲʙᴏю очередь, торговля составляет ту экономическую основу, на кᴏᴛᴏᴩую опираются князья и правительство Еволюція тогочасної держави йшла у напрямку розгалуження системи намісників та їхніх гарнізонів, а пізніше сюди долучалося і виконання різних адміністративних та судових функцій. Управління й суд стають джерелом прибутків, а тому розширюються їхні функції та зростає кількість службовців, що їх виконують. Певної завершеності ці процеси досягають при Володимирі Великому, коли в 988 р. було проведено адміністративну реформу, її суть полягала в приєднанні до Києва основних союзів давньоруських племен. Реформа ліквідувала місцеві "племінні" княжіння і замість цього ввела новий адміністративний поділ Русі на області довкола міст, куди київський князь почав призначати намісників та посадників, насамперед ϲʙᴏїх синів. Звідси бере початок династичний принцип, який згодом став пануючим. Унаслідок проведеної реформи влада місцевих князів була значно підірвана, натомість закріплена на місцях єдина династія Рюриковичів. Відносини між сюзереном і васалами регулювалися двосторонніми договорами ("рядами"), що базувалися на наданні васалам землі та певних прав за умови їх служби великому князеві. Удільні князі виконували функції, аналогічні великому київському князю, але у межах підвладної їм території, де поступово здійснювався перехід від дружинної організації управління до двірсько-вотчинної. Все управління у межах князівства зосереджувалось у княж-дворі, а в кордонах боярської вотчини - у руках службовців князя, які разом складали боярську раду, яка у межах сучасних українських земель "набувала винятково важливого значення. Органи місцевого управління, котрі виникли ще в додержавний період, - тисяцькі, соцькі, десяцькі - поступово перетворювалися в княжих урядовців. У системі управління, що склалася, зникає різниця між місцевим державним управлінням і управлінням особистих маєтків князя (великого чи удільного) або боярина. Розвиток держави вимагав збільшення апарату управління на всіх рівнях і більш чіткого розподілу функцій посадових осіб. Першочерговою функцією урядовців стає забезпечення держави прибутками. Фінансові надходження складалися, в основному, з податків - натуральної ренти (данини). Спочатку данина була виключно натуральною, а пізніше -частково грошовою. Розкладом данини по господарствах займався вервний староста Іншим джерелом прибутків було мито ("пошлина"), яке брали на ринках, мостах, перевозах тощо. Певну частину надходжень давали судові платежі і штрафи, про що засвідчує "Руська правда". Не стоит забывать, что важливим фактором, що сприяв як об'єднанню Київської Русі і перетворенню її на могутню феодальну державу, так і посиленню політичної влади Володимира, було, безперечно, введення у 988 році християнства на Русі - релігії, яку сповідувала на той час абсолютна більшість народів Європи та Близького Сходу. Християнська церква стала суттєвим елементом державної структури. Поряд зі ϲʙᴏїми церковними функціями вона виконувала тепер ще й функцію політичної ідеології. Зміцнюючи авторитет державної влади, вона стала постійною опорою князя. Той, у ϲʙᴏю чергу, призначав духовних осіб на державну службу, залучав служителів культу до управління державою.
Про значення християнізації Русі М.Грушевський писав, що вона сприяла зародженню "единства политико-общественного уклада, общественных отношений и права", а також від цієї події почався процес еволюції Київської держави від збивання держави шляхом збройної сили до легітимних державотворчих процесів, від панування князів-наїздників до панування князів-правителів. Християнізація дала можливість володарю провести, крім адміністративної, ще й військову та судову реформи. Суть військової реформи полягала в ліквідації "племінних" військових об'єднань і злитті військової системи з системою феодального землеволодіння. Князь роздавав землі з зобов'язанням військової служби та організації оборони цих земель. Це дало змогу досить швидко забезпечити охорону рубежів Київської держави, створити надійне військо не лише проти зовнішніх, але й внутрішніх ворогів. Система бенефіцій сприяла створенню навколо князя Володимира прошарку особисто відданої йому знаті. Стрижнем війська була дружина великого князя. Місцеві князі та інші бояри мали ϲʙᴏї дружини. У разі необхідності організовувалися також народні ополчення, застосовувалися найманці. У військовій справі великий князь спирався на тисяцьких, сотських, десятських, які, окрім командування гарнізонами, виконували ще й цілий ряд адміністративно-управлінських функцій. Судова реформа полягала в усталенні та розмежуванні судів єпископського та градського. Судова влада належала до основних прерогатив князя: він здійснював суд сам чи доручав цю справу ϲʙᴏїм урядовцям. Княжий суд відносився до публічних (державних) судів. До цієї групи також належали вічовий і вервний (громадський) суди. Судові та адміністративні функції здійснювали одні й ті ж самі урядовці, що засвідчує нерозвиненість державних і судових інституцій тогочасної держави. Існували також і приватні (панські, домініальні) суди, яким підпорядковувалися всі невільні люди. Це був суд землевласників над залежним населенням, який здійснювався на засадах наданих князем імунітетних грамот.
У прийнятому "Уставі святого князя Володимира, крестившаго руськую землю, о церковних судех" було визначено місце церкви в державі  джерела її матеріального існування, сфери юрисдикції. Зміст статей 4 і 5 фактично проголошував відмову князя від втручання у справи церкви, закріплювався поділ церковної і світської судової компетенції. Відповідно до традицій Візантії визнавався патронат князівської влади над церквою, саме через це церковний статут був виданий від імені князя. Церковному суду підпорядковувалися всі духовні особні, їхня родина, церковна прислуга, утриманці церкви, люди, які мешкали на монастирських і церковних землях. Подальший розвиток Київської держави продовжив наступник Володимира - Ярослав Мудрий (1015-1054). Після укладення в 1026 р. мирного договору між Ярославом та його братом Мстиславом зародилася колегіальна форма правління державою - дуумвірат. Держава була поділена між ними на дві частини, але така децентралізація влади в цілому позитивно вплинула на внутрішній розвиток країни. Стоит отметить, что особливо вона сприяла зростанню політичного впливу міст, що знайшло ϲʙᴏє вираження у діяльності міських вічевих зборів. Такий бурхливий розвиток міст (а у XII ст. їх було понад 70) зміцнював Київську державу та привів у органи управління велику кількість місцевого населення. Це вплинуло на те, що варязька знать, яка до цього панувала в управлінні, залишилася лише у війську, а державними мужами ставали місцеві люди. В історію князь Ярослав увійшов як державний діяч, за якого було зібрано закони у збірник "Руська правда" та видано важливий правовий акт - "Устав кн. Ярослава про церковні суди". Крім звичаєвого права, у "Руській правді" зібрані й "Княжі устави", які за змістом та формою все-таки ближчі до звичаєвого права, ніж до писаного закону. Власне, законотворча діяльність органів державної влади була незначною і дуже обмеженою перевагою звичаєвого права. З політичної точки зору цей документ мав непересічне значення, оскільки утверджував Київську Русь як цілісне суспільство й державу. До найдавніших документів відносяться також княжі договори, які мають форму писаного закону.
Тогочасне віче як орган прямого народовладдя, що функціонувало у вигляді зборів повноправних громадян міста і пригородів, землі (князівства) розглядало та виносило ухвали у справах, що стосувалися цих територій. Віче - історично давній інститут, який вирішував усі публічні справи громади шляхом зібрання старших громадян міста і рішення якого були обов'язковими для всіх. Стоит отметить, что оскільки в ньому брали участь князі і бояри, віче стало найвищим органом державної влади. Хоча вічеві зібрання були нерегулярними (окрім Новгорода і Пскова) і не мали чіткого статусу, саме на них обиралися князі та укладалися договори з ними (так званий ряд), що обгрунтовано можна вважати започаткуванням вітчизняного параконституціоналізму як державно-правової практики. Ще однією формою управління була боярська рада - збори бояр за участю князя для вирішення важливих державних справ. Бояри відігравали значну роль у житті держави: впливали на політику князя, спрямовували віче на ухвалення відповідних рішень. Стоит отметить, что особливо сильним було боярство в Галичині, де відчувався великий вплив західних сусідів, у яких багата шляхта володіла значними привілеями та правами. До боярської ради входили старші дружинники-землевласники та вищі церковні ієрархи. Проте вона як орган державної влади не мала чітко виражених форм функціонування, що дало підстави історикам вважати боярську раду лише дорадчим органом при князеві. Хоча при збереженні державності вона цілком могла розвинутися в представницький орган державної влади. Важно заметить, что однак цього не сталося через зміну політичної ситуації. Найвищим органом місцевого самоврядування на селі став верв - чи то родова, чи то територіальна община. Він об'єднував кілька сусідніх сіл, мав землю у колективній власності, виступав захисником ϲʙᴏїх мешканців у відносинах із сусідніми общинами, боярами чи державними урядовцями. Виникнувши ще у доісторичні часи, община виявилася надзвичайно стійкою структурою, проіснувавши, хоча й з великими втратами повноважень, аж до XX ст.
"Повчанні" містилися практичні настанови щодо керівництва державою і управління підданими, ведення війни, самовідданої державницької праці, політичних норм.
Отже, систему державного управління Київської держави можна охарактеризувати таким чином. Носієм верховної (монаршої) влади вважався великий київський князь, хоча, не будучи абсолютним володарем, він поділяв цю владу (в найважливіших державних справах) з народним віче або з боярською радою. У компетенції князя перебували: охорона кордонів, керівництво військом, збір данини, судочинство щодо васалів, дружинників, вищих посадових осіб, дипломатична діяльність, охорона торговельних шляхів, придушення рухів опору, поширення християнства, скликання княжих з'їздів, призначення на вищі посади, видання уставів, уставних грамот та інших законодавчих актів, будівництво шляхів.
Великі князі були повними володарями тільки в Київській землі, а в інших землях управляли місцеві князі. Князь репрезентував найвищий виконавчий орган держави. Всі державні органи можна умовно поділити на центральні та місцеві. До перших належали: княжі урядовці; земські урядовці. Княжі урядовці знаходилися в Києві і залежали від князя при виконанні функцій державної влади. До них відноситься тіун (огнищний), або двірський, який відав княжим двором, його слугами і господарством. У його підпорядкуванні були ключники, які доглядали княже майно, митники, котрі збирали данину і мито, конюшені, що завідували княжою стайнею, забезпечували кіньми збройні сили. Ці урядовці здійснювали фінансові функції - здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, адміністрації, судів. Земські урядовці обиралися громадою і, відповідно, залежали від неї. Пізніше їх призначав князь, але за погодженням з народом. Вони називалися тисяцький, соцький, десяцький, що вказувало на кількість людей у громаді. У сфері державного управління княжу владу на місцях здійснювали посадники, волостелі, мечники, сотники, вірники, дітські, отроки, ябедники, які, у ϲʙᴏю чергу, окрім адміністративного управління, виконували ще й окремі військові функції. Великого князя оточували "думці" - члени княжої ради з числа княжих мужів, тобто великих бояр. З часом влада місцевих князів стала посилюватися, а великого князя -зменшуватися. Саме це викликало необхідність періодичного скликання снемів - княжих з'їздів, які збирали не тільки князів, а й найбільш впливових бояр, представників церкви. Керував з'їздом великий київський князь, обговорювалися і розглядалися лише загальнодержавні справи: питання війни і миру, відносини між князівствами, державний устрій, розподіл ленних володінь. Так, Вишгородський з'їзд (1072 р.) прийняв "Правду Ярославичів", Любецький (1097 р.) затвердив автономність князівств, Іветицький (1100 р.) розподілив ленні землі, Золочівський (1101 р.) і Долобський (ПОЗ р.) обговорювали питання відносин із половцями. Проте ці з'їзди були малоефективними через нерегулярність проведення. Вони не стали, як у європейських країнах, зачатками парламентських інституцій, бо цьому завадив процес занепаду Київської держави. Починаючи з середини XII ст., Руська держава вступає вперіод розвиненого феодалізму, який характеризується відцентровими тенденціями, викликаними зростанням продуктивних сил у сільському господарстві та ремісництві, пануванням феодальної власності на землю та інші засоби виробництва, великого вотчинного землеволодіння. У XIII ст. влада великого київського князя стає цілком номінальною. Доба розквіту княжої імперії завершується, вона перетворюється у "державу державок", яку одні дослідники вважають чи то федерацією, чи то конфедерацією, а інші - просто відносинами васальної залежності, де на вершині піраміди перебував "князь-отець" - лише формальний володар Київської Русі.
На початку другої половини XII ст. внаслідок розвитку об'єктивних процесів - феодальних відносин і зміцнення місцевих феодальних центрів, при слабких загальнодержавних економічних зв'язках, на політичній карті величезної імперії з'являється понад півтора десятка суверенних князівств, у тому числі шість на території сучасної України: Володимир-Волинське, Галицьке, Київське, Переяславське, Чернігівське та Турово-Пінське. Важно заметить, что однак політичне роздроблення не зупинило економічний, соціальний і культурний розвиток окремих князівств. Навпаки, вони знайшли нові форми ϲʙᴏго подальшого розвитку. Це стосується і процесів еволюції інститутів державного управління та місцевого самоврядування.
Верховна Рада, Інститут Президента та державне управління
Верховна Рада України — забезпечує реалізацію функції законотворення. Через законотворчу діяльність Верховна Рада здійснює управління різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави.
До повноважень ВР України стосовно питань державного регулювання економіки належать такі.
1. Правове регульовання економічних відносин.
2. Формування стратегії і тактики соціально-економічної політики. У цьому напрямку ВР України: визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики; здійснює бюджетну політику (затвердження Державного бюджету, внесення змін до нього, контроль за його виконанням та прийняття рішень щодо звіту про його виконання); затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; розглядає й приймає рішення щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів; затверджує рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також: про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом; здійснює контроль за їх використанням; затверджує перелік об'єктів державної власності, що не підлягають приватизації. ,
3. Кадрова політика. У цьому напрямку ВР України: призначає за поданням Президента України ( за пропозицією коаліції) Прем'єр-міністра; розглядає за необхідності питання про відповідальність Кабінету Міністрів та недовіру уряду (Питання про відповідальність Кабінету Міністрів може бути розглянуте за пропозицією не менш як 150 народних депутатів України (однієї третини від конституційного складу Верховної Ради). Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як 226 народних депутатів, тобто більшість від конституційного складу Верховної Ради). Призначає за поданням Президента України Міністра оборони, Міністра закордонних справ, призначає за поданням Прем’єр – міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, призначає і звільняє голів Антимонопольного комітету і Фонду державного майна, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку (за поданням Президента), призначення та звільнення з посад половини складу Ради національного банку України; призначення та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії ( за поданням Президента України); призначає на посаду та звільняє з посади Голову служби безпеки України (за поданням Президента); призначає на посаду та звільняє з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; призначення та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати; надає згоду на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом Генерального прокурора України; призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України4. Парламентський контроль. Він передбачає контроль за використанням Державного бюджету, який здійснює від імені Верховної Ради Рахункова палата, а також контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (Уповноважений ВР України з прав людини) тощо.
З метою здійснення законодавчих робіт, підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до повноважень Верховної РадиУкраїни, утворюються її комітети, які працюють постійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий характер або не належать до тих, які підлягають розгляду у вже працюючих комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасові спеціальні комісії. За необхідності проведення розслідувань, пов'язаних із питаннями, що зачіпають інтереси усього суспільства, Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії.
Президент України здійснює інтегруючі функції в межах свого конституційного призначення як «глави держави». У президентських республіках він є главою держави і главою виконавчої влади, в республіках парламентського типу — тільки главою держави, але не уряду, в республіках змішаного типу — тільки главою держави, але з великими юридичними і реальними повноваженнями щодо керівництва урядом. Інститут президентства поширений більш ніж у 130 країнах, що входять до ООН. В Україні його було введено 5 липня 1991 р. Центральною фігурою в інституті президентства є Президент України, який за Конституцією визначений як глава держави, тобто уособлює державу і державну владу в цілому, а не якісь її гілки.
Як глава держави Президент виступає у вирішенні внутрішніх проблем країни і від її імені у міжнародних зносинах, у ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодавчою і виконавчою гілками влади, забезпечує єдність держави. Специфічним є відношення поста Президента до виконавчої влади. Президента можна віднести до виконавчої влади лише функціонально, у зв'язку з певним обсягом повноважень, але він не належить до неї структурнояк окрема структурна ланка органів виконавчої влади.
Президента України обирають громадяни України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Він повинен бути громадянином України. Одна і та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.
Президент здійснює низку функцій у сфері державного управління.
1. Президент формує стратегію соціально-економічного розвитку країни. Стратегія соціально-економічної політики Держави висвітлюється у посланнях до народу та щорічних і позачергових посланнях Президента до Верховної Ради України 2. Президент здійснює правове регулювання економічних відносин. Він у межах своїх повноважень: видає укази й розпорядження з питань економічної реформи, які не врегульовані чинним законодавством (вони є обов'язковими для виконання на всій території України і діють до ухвали відповідних законів); затверджує закони, ухвалені Верховною Радою, та оприлюднює їх; використовує право вето - щодо законів, ухвалених Верховною Радою, і повертає іх парламенту зі своїми пропозиціями. 3. Президент здійснює кадрову політику. У цій сфері він має право: вносить за пропозицією коаліції народних депутатів подання про призначення Врховною Радою Прем’єр- міністра, вносить до ВР подання про призначення Міністра оборони, Міністра закордонних справ, призначає на посаду та звільняє з посади за згодою ВР Генерального прокурора, призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України; призначення та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; вносить подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голову Служби безпеки, призначає на посади та звільняє з посад третину складу Конституційного Суду України; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр- міністра керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу КМ ; призначає голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження.
4. Організаційна функція Президента полягає в тому, що він здійснює координацію діяльності державних органів. Крім того, Президент утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; створює для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі й інші допоміжні органи та,служби (адміністрацію). Створення цих структур здійснюється тільки в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на їх утримання. Президент має право припиняти повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів вона не розпочала пленарних засідань чергової сесії.
Конституція України встановлює недоторканність Президента під час виконання ним своїх повноважень. Повноваження Президента закріплені в Конституції й об'єднують:
3. Загальна характеристика та управлінські зв'язки органів виконавчої влади України (центральні та регіональні).
Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Проте буде перебільшенням робити висновок про якесь цілком самостійне, а тим більше – автономне існування, зокрема виконавчої влади, щодо інших гілок влади. Аджедержавна влада як здатність держави приймати обов’язкові рішення та домагатися їх виконання – явище цілісне. Поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виділення основних функціональнихвидів діяльності держави – законотворення, правозастосування і правосуддя, а в іншому – організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів – законодавчих, виконавчих і судових – з притаманною їм компетенцією – сукупністю державно-владних повноважень. Інакше кажучи, державна влада за змістом єдина, конституційний поділ влади є теоретичною константою, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому зміст принципу поділу влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Між ними розподілені повноваження таким чином, що вони є самостійними в реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного «стримування» та «противаг». Державний орган – це одна особа або організована група осіб, спеціально призначені для реалізації державної влади в передбачених законом випадках. До числа державних органів ставляться, наприклад, суд, президент, парламент і т.д. Основні ознаки державних органів: а) створюються й функціонують у відповідності й на основі норм права; б) відносна структурна й функціональна відособленість у механізмі держави по ознаці їхньої спеціалізації; в) функціональна взаємодія один з одним у процесі реалізації кожним своїх повноважень, обов'язків. Серед державних органів розрізняють: а) єдиноначальні; б) колегіальні; в) органи законодавчої, виконавчої, судової влади й ін. Система державних органів утворить так званий державний апарат. Державний апарат – це частина механізму держави в особі системи його державних органів. Державні підприємства, установи, організації – це організовані групи осіб, призначенням яких є виконання робіт, надання послуг населенню або державі в цілому, його окремим органам, посадовим особам. Державні підприємства створюються для господарської діяльності в державному секторі економіки (наприклад, космічний зв'язок, виробництво вибухових речовин і ін.). Державні установи роблять послуги, наприклад, у сфері освіти, медичного обслуговування й т.д. Державні організації виконують роботи, роблять послуги, наприклад, у сфері будівництва, перевезень і т.д. Серед органів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Від результатів діяльності цих органів понад усе залежить соціально-економічний та політичний стан країни. Саме ці органи виступають основним суб'єктом адміністративного права. Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади полягає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Причому вирішальна спрямованість виконавчої влади полягає в утвердженні і забезпеченні прав та свобод людини, що визнається Конституцією України «найвищою соціальною цінністю». В адміністративно-правовій науці під органом виконавчої влади визнається частина державного апарату (організація), яка має власну структуру та штат службовців і в межах встановленої компетенції здійснює від імені і за дорученням держави функції державного управління в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах суспільного життя. Це поняття має найбільш вагомі ознаки органів виконавчої влади. Такі органи є державними і разом з органами законодавчої та судової влади складають єдиний державний апарат. Тому органи виконавчої влади мають усі найважливіші ознаки державних органів, але, крім того, вони мають і власні специфічні риси, які обумовлені завданнями та особливим характером державного управління.Органи виконавчої влади створюють і свій власний апарат – апарат державного управління, який належить до числа складних самоврядних систем. Він являє собою цілісне утворення, яке складається з великої кількості різноманітних частин – окремих органів та їх структурних підрозділів. Органи виконавчої влади реалізують функції держави, виконуючи положення Конституції та законів України, указів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, а також нормативні акти органів державного управління вищого рівня. Органи виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, мають певний правовий статус (наприклад, кабінет міністрів України – вищий орган у системі органів виконавчої влади, міністерство – центральний орган виконавчої влади, обласна державна організація – місцевий орган виконавчої влади тощо), виступають носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності. Органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції – предметах відання, правах, обов'язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу. Компетенція – це певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності (коло питань, що вирішуються міністерством, визначається у положенні про відповідне міністерство; відомством – у положенні про відповідне відомство). Кожен орган виконавчої влади має власне офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з державною символікою (гербовим штампом, бланками з офіційними найменуваннями та ін.). Більшість органів виконавчої влади та методи їх діяльності визначаються Конституцією та законами України, актами Президента України. Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону. Але, реалізуючи свою компетенцію, виконуючи положення законів та правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають повноваження розпоряджатися з конкретних питань та приймати підзаконні нормативні акти. Отже, в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності органи управління діють юридично-владно, застосовуючи різні правові засоби нормотворчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційного (правоохоронного) характеру. Будучи частиною державного апарату, органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру та штат службовців. Організаційна структурадержавного апарату – це поділ цілого на організаційно відокремлені одиниці та мережа управлінських зв'язків у ньому, особлива форма поділу і кооперації управлінської діяльності, стійка схема розподілу його завдань та функцій. Правовою основою діяльності центральних органів виконавчої ради є: 1. Конституція України, яка встановлює принципи діяльності органів державної влади; 2. Закони України, які визначають статус окремих органів виконавчої влади (наприклад, Фонду державного майна, Державної податкової адміністрації, антимонопольного комітету). Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положення про них, яке затверджується на підставі Загального положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади. Положення про центральний орган виконавчої влади затверджується указом Президента України. У новітній юридичній літературі відзначається, що характер форм діяльності конкретного органу визначається «природою суб’єкта державної влади і його компетенцією в галузі здійснення державно-владних повноважень». На наш погляд, доцільно виділити п’ять основних форм юридичної (правової) діяльності органів державної влади: установчу, правотворчу, правозастосовчу, інтерпретаційну і контрольно-наглядову. – Правотворча – діяльність суб’єктів щодо створення правових норм, їх зміни і скасування. – Правозастосовча – це діяльність, за допомогою якої «забезпечується безперервність процесу реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правовідносин суб’єктивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов’язків або шляхом розгляду (вирішення) питань про наслідки правових суперечок і правопорушень, а також і притягнення винних до юридичної відповідальності». Різновидами правозастосовчої діяльності є правонаділяюча та правоохоронна. – Контрольна – «система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою виправити його відхилення від заданих параметрів». – Установча – спрямована на структурні перетворення у державному апараті і суспільному організмі. – Інтерпретаційна – «складна, багатогранна, пронизуюча всі основні форми створення і реалізації права робота щодо з’ясування і роз’яснення змісту і цілей норм права». Усі ці форми характеризуються низкою спільних ознак: 1) врегульовані матеріальними і процесуальними нормами права; 2) призводять до юридично значущих наслідків, тобто до виникнення, зміни або припинення правовідносин; 3) завжди пов’язані з розглядом юридичних справ, тобто таких життєвих обставин, які прямо передбачені законом (чи іншим нормативно-правовим актом) і потребують відповідного підтвердження та юридичного забезпечення; 4) здійснюються виключно вповноваженими на те органами держави та посадовими особами; конкретний склад, обсяг повноважень учасників правової форми діяльності чітко фіксуються відповідним нормативним актом; 5) виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з нормами права (матеріальними і процесуальними); 6) їх результати завжди закріплюються у відповідних процесуальних документах, що мають офіційний характер і встановлену законом форму; 7) пов’язані з необхідністю використання різноманітних методів і засобів юридичної техніки. Конкретний перелік правових форм діяльності тих чи інших державних органів залежить від змісту їх компетенції та характеру покладених на них функцій. Неправові форми діяльності – це однорідна діяльність, що не вимагає повного і суворого юридичного оформлення, не пов’язана з учиненням юридично значущих дій і прийняттям правових актів. Вище вже відзначалося, що однією із специфічних рис органів виконавчої влади є їх Компетенція. Від того, який обсяг і характер компетенції мають органи виконавчої влади, вони поділяються на: органи загальної компетенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної (функціональної) компетенції, органи предметної компетенції. Органи загальної компетенції – це органи, які в межах підвідомчої їм території здійснюють державне управління та координацію усіх або більшості підпорядкованих чи підконтрольних їм органів галузевої чи функціональної компетенції. Вони несуть відповідальність за стан справ на відповідній території (на всій території України, території АРК, області, району, міста). Тому вони здійснюють загальне керівництво і координацію діяльності органів галузевої та функціональної компетенції, підприємств, установ, організацій та інших об'єктів. До органів загальної компетенції належать: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації. Органи галузевої компетенції реалізують державну політику у відповідній галузі. Адміністративна реформа спрямована на зміни в побудові системи міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади і передбачає перехід до використання функціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом у тому разі, коли це обумовлено специфікою відповідних секторів державного управління та поточним станом соціально-економічного розвитку держави. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика). Органи спеціальної (функціональної) компетенції забезпечують реалізацію державної політики у певній сфері, здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства, соціально-культурного будівництва. Органами предметної компетенції с адміністрації державних підприємств, установ, які керують діяльністю відповідних підприємств, установ. Залежно від предмета спрямованості компетенції органи виконавчої влади поділяються на: а)      органи управління господарським виробництвом, економікою та сферою соціального обслуговування: промисловістю, сільським господарством,транспортом, зв’язком, внутрішньою торгівлею, житлово-комунальним господарством та побутовим обслуговуванням населення; б)      органи управління соціальним розвитком і культурою: освітою, охороною здоров’я, фізичною культурою та спортом, розвитком науки, культури, соціальним забезпеченням; в)      органи управління в адміністративно-політичній сфері: обороною, державною безпекою, внутрішніми справами, юстицією, зовнішніми стосунками; г)       органи міжгалузевого управління, які здійснюють функції ціноутворення, статистики, фінансового управління, стандартизації, сертифікації та ін. Залежно від територіального масштабу діяльності органи виконавчої влади поділяють на чотири групи: центральні, органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (далі – АРК), міжтериторіальні, місцеві. Центральними є ті органи виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію України. До них належать: Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Міжтериторіальні органи охоплюють своєю діяльністю певну частину території України, територію декількох адміністративно-територіальних одиниць або територію, межі якої взагалі не залежать від адміністративно-територіального поділу України. Такі органи забезпечують галузеве управління чи здійснення спеціальних функцій на відповідній частині території України (наприклад, військові напрямки, митниці, управління залізниць тощо). До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повноваження яких поширюються на територію певної адміністративно-територіальної одиниці (області, міста (Київ, Севастополь), району). Вони виконують завдання загального управління та координації чи функції відповідних центральних органів виконавчої влади на території певної області, району, міста. Це місцеві державні адміністрації, місцеві органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, наприклад, Харківська обласна державна адміністрація. Управління Міністерства внутрішніх справ по Харківській області, районний відділ освіти тощо. Залежно від предмета спрямованості компетенції органи виконавчої влади поділяються на: 
а) органи управління господарським виробництвом, економікою та сферою соціального обслуговування: промисловістю, сільським господарством, транспортом, зв'язком, внутрішньою торгівлею, житлово-комунальним господарством та побутовим обслуговуванням населення; б) органи управління соціальним розвитком і культурою: освітою, охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом, розвитком науки, культури, соціальним забезпеченням; в) органи управління в адміністративно-політичній сфері: обороною, державною безпекою, внутрішніми справами, юстицією, зовнішніми стосунками; г) органи, міжгалузевого управління, які здійснюють функції: ціноутворення, статистики, фінансового регулювання, стандартизації, сертифікації та ін. Однією із необхідних ознак організаційно-правової характеристики виконавчої влади є виділення ієрархічних рівнів системи органів виконавчої влади. Вони закріплені у Конституції України (розділ VI. Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади) й уособлюються окремими видами органів виконавчої влади, а саме: – вищий рівень – Кабінет Міністрів; – центральний рівень – міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади; – місцевий (або територіальний) рівень – місцеві державні адміністрації, а також Рада міністрів Автономної республіки Крим та деякі інші місцеві органи виконавчої влади, котрі безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади. Так, обласна державна адміністрація буде нижчою відносно Кабінету Міністрів України, але вищою відносно районної державної адміністрації. Звідси – підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність нижчих органів перед вищими, обов'язковість рішень вищих органів до виконання нижчими. За Конституцією Президент є главою держави і виступає від її імені. Він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Президент забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (ст. 102, 106 Конституції). Одними із пріоритетних повноважень Президента у здійсненні названих функцій є його повноваження щодо представництва держави всередині країни і в міжнародних відносинах. Як глава держави, Президент України має ряд повноважень щодо призначення і оголошення виборів і референдумів як форм безпосередньої демократії та щодо формування і функціонування органів державної влади. Зокрема, Президент призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України (ст. 156), проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; призначає позачергові вибори до Верховної Ради у строки, встановлені Конституцією. Президент України припиняє повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися Президент має також значні повноваження на завершальній стадії законодавчого процесу: підписання і оприлюднення законів. Одним з найважливіших і найдієвіших повноважень Президента як глави держави є його установчі повноваження щодо формування органів виконавчої влади: Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів України. Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції України «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Це означає, що Кабінет міністрів як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. До складу кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та Міністри України. Визначення Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади відображає його роль і місце не лише у системі органів виконавчої влади, а й у системі державної влади України в цілому, характеризує його як орган, який здійснює виконання законів Верховної Ради України та нормативних актів Президента України. Правове положення Кабінету Міністрів визначається Конституцією України; Законом «Про Кабінет Міністрів України»; нормативними актами Президента України і Кабінету Міністрів України. Як вищий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів очолює єдину систему виконавчої влади в Україні; забезпечує у відповідності з Конституцією здійснення функцій і повноважень виконавчої влади на території України; спрямовує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади; самостійно вирішує питання, які віднесені до його відання Конституцією України. Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України і у своїй діяльності керується його актами (ст. 113 Конституції України). Одночасно він підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України, але у межах, визначених Конституцією України. Передбачено, що обов’язково мають існувати базова група міністерств і, відповідно, міністри: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ,фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України. Міністри України очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед президентом та верховною радою за виконання покладених на них завдань і повноважень. Прем’єр-міністр є главою Кабінету Міністрів і керує його роботою, забезпечує виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Прем’єр-міністр визначає і розподіляє обов’язки між першим віце-прем’єр-міністром, віце-прем’єр-міністрами та міністрами, координує їхню діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їхніх заступників. У певних випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов’язки президента України у разі дострокового припинення його повноважень. Перший віце-прем’єр-міністр та віце-прем’єр-міністр як заступники Прем’єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету міністрів у закріплених за ними напрямах і сферах діяльності, спрямовують, координують та контролюють роботу міністрів, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань уряду, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету міністрів, вживають заходів щодо врегулювання можливих розбіжностей серед членів кабінету міністрів. Вони заміщують прем’єр-міністра у разі його відсутності, діючи в межах, визначених прем’єр-міністром, який встановлює і черговість такого заміщення. За поданням Прем’єр-міністра України Президент України призначає міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також осіб, які не очолюють міністерство чи інший центральний орган виконавчої влади. Чисельність Кабінету Міністрів України, згідно з Законом «Про Кабінет Міністрів України», не може перевищувати 25 чоловік (ст. 5). Члени Кабінету Міністрів України є вищими посадовими особами виконавчої влади України, на них не поширюється дія закону про державну службу. Голова Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України (п. 12 ст. 85, п. 9 ст. 106 Конституції України).Процес призначення Прем’єр-міністра України складається з таких стадій: визначення Президентом кандидатури на цю посаду, розгляд Верховною Радою України цієї кандидатури, у разі відхилення – наступне внесення та розгляд кандидатури на пропоновану посаду; призначення Прем’єр-міністра України. На підставі подання Прем’єр-міністра Президент після затвердження структури та загальної чисельності Кабінету Міністрів України, видає указ про призначення списком членів Кабінету Міністрів України, видає указ про призначення списком членів Кабінету Міністрів. У списку повинно бути не менше двох третин від загальної чисельності Кабінету Міністрів. Новоутворений Кабінет Міністрів України не пізніше ніж у двомісячний строк після набуття повноважень подає на розгляд Верховної Ради України Програму діяльності на термін своїх повноважень, у якій міститься концептуальне викладення стратегії діяльності, засобів та строків виконання завдань Кабінету Міністрів України. Зміст функцій і компетенції Кабінету Міністрів закладено у ст. 116 Конституції України. Деталізуються вони в Законі «Про Кабінет Міністрів України». Як зазначається в Законі, компетенція Кабінету Міністрів України спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів, Програми його діяльності у сферах економіки, соціального і культурного розвитку, забезпечення прав і свобод людини, науково-технічної діяльності, фінанси і оподаткування, зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності, забезпечення національної безпеки і обороноздатності країни, здійснення постійного контролю за виконанням органами виконавчої влади Конституції та актів законодавства України, прийняття заходів по усуненню недоліків у роботі цих органів. Кабінет Міністрів України організовує проведення єдиної політики у сфері державної служби, вживає заходів щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади, управління державними підприємствами, установами та організаціями, підготовки і підвищення професійного рівня кадрів державних службовців. Кабінет Міністрів України з власної ініціативи або за дорученням Верховної Ради України розробляє і подає на розгляд Верховної Ради України планиорганізаційних, фінансових, матеріально-технічних інформаційних заходів для впровадження законі у життя. Кабінет Міністрів здійснює інші функції та повноваження, які визначаються Конституцією і законами України, та функції, що визначаються актами Президента. Кабінет Міністрів кожного року доповідає перед Верховною Радою про хід виконання Державного бюджету України поточного року, а також подаєвідповідно до закону звіт про виконання Державного бюджету України за минулий рік. Цей звіт має бути оприлюднений. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює від імені Верховної Ради Рахункова палата. Вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою, підпорядкований і підзвітний їй. Центральні органи виконавчої влади До центральних органів виконавчої влади України належать такі групи органів: -  міністерства; -  державні комітети (державні службі); -  центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Зазначені органи називаються центральними, скільки у своїй діяльності представляють інтереси «центру», а не окремих територій, місць, їх компетенція з відповідного кола питань поширюється на всю територію країни. Такі органи реалізують державну політику, здійснюють загальне або галузеве управління, спеціальний (функціональний) вплив на об'єкти незалежно від їх місцезнаходження на території країни. За своїм призначенням центральні органи виконавчої влади (наділі – центральні органи) забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя державної політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед президентом України і Кабінетом міністрів України. Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквідуються президентом України за поданням Прем’єр-міністра у межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання органів виконавчої влади. Президент призначає, за поданням Прем’єр-міністра, голів державних комітетів, керівників інших центральних органів та припиняє їх повноваження на цих посадах. Провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України. Їх керівники – міністри – входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку та впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Нині відповідно до указу президента України від 15.12.1999 року «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» (зі змінами станом на 28.04.2007) в Україні нараховується 20 міністерств Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Ці органи очолюють голови. На сьогоднішній день перелік центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом виглядає так: 
4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади
Домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації™, оскільки в державному управлінні тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі можна здійснювати державно-управ-лінський вплив.
Субординація – це, в найбільш поширеному розумінні, службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни1. Таке розуміння поняття субординації, звичайно, не є спеціалізованим. В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємодію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого2.
Підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою. За визначенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпорядкованість органів виконавчої влади - це, як правило, найвища організаційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня3. Наведемо приклад такої підпорядкованості. Згідно з п. 1 Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Київському та Севастопольському міським управлінням юстиції.
Водночас, стан (режим) підпорядкованості може мати різні ступені повноти. Зокрема, пропонується розрізняти наступні рівні підпорядкованості.
1.  Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу,зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визначення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності.
Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядкованість характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, а також районних державних адміністрацій відносно обласних державних адміністрацій, а обласних державних адміністрацій – щодо Кабінету Міністрів України.
2. Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відносинах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпорядкованість багато в чому нагадує функціональну (про неї йтиметьсядалі), оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебільшого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядковується іншому.
Д.М. Бахрах за обсягом підпорядкування виділяє два його види:
•лінійне (засновник – А. Файоль, французький учений, один з основоположників школи «наукового менеджменту», досліджував принципи організації адміністративної діяльності);
• функціональне (засновник – Ф. Тейлор, американський інженер, один з основоположників школи «наукового менеджменту», розробив його принципи)4.
За лінійного підпорядкування всі суб’єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному обсязі здійснює певний суб’єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпорядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівника, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого5. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами і їх територіальними органами.
Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб’єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький.
Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997 р.), Міністерство юстиції здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. Тобто такі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є функціонально підпорядкованими Міністерству юстиції.
Влада суб’єкта управління може бути «позитивною», поєднаною, наприклад, з правом здійснювати методичне керівництво, та «юрисдикційною», пов’язаною із застосуванням заходів відповідальності за певні порушення. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підвідомчих ланок за відсутності організаційної підлеглості.
У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування6, серед яких виокремлюють наступні.
• Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу неорієнтовані на конкретні питання керівництва об’єктом, що перебуває втакому підпорядкуванні. Загальне керівництво здійснюватися місце як занаявності проміжних ланок між суб’єктом і об’єктом управління, так ібез таких.
Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами. На нашу думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.
• Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутностіміж суб’єктом і об’єктом управління проміжних ланок. Але не тільки вцьому.
Тут інший характер організаційних та правових зв’язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об’єкта від суб’єкта управління. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласними державними адміністраціями, між обласними державними адміністраціями й урядом.
•   Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб’єктауправлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпо-рядкованість йому в інших формах. Оперативне підпорядкування передбачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання,що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або занеобхідності керівництва поточною роботою органу.
•   Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні суб’єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від«подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.
На нашу думку, Співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрархічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпоряд-ковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціонального, Співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі.
Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвердженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи виконавчої влади.
• Окрім того, залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).
«Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону України від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Вважаємо, що це можна розглядати як підпорядкування «по горизонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тобто ці відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпорядкування.
На нашу думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субордина-ційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності управління.
Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розглядає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підкон-трольність та відповідальність. Ці аспекти відносин між органами виконавчої влади окремо розглядаються в завершальних главах цієї книги.
Координацією є взаємодія сторін, коли вони виступають рівноправними учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об’єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв’язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей7. Він виділяв два види координації: вертикальну І горизонтальну.
•  Вертикальна координація ~ це управлінські відносини, які виникаютьміж вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб’єктизв’язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпорядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад,Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерствоюстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі,як відомо, не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення.
•  Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами,що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. Наприклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність центральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.
Горизонтальна координація може бути двох видів: а) коли суб’єкти юридичне нерівні, оскільки один з них наділяється державно-владними повноваженнями щодо іншого; коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб’єктів.
В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші8.
На нашу думку, існування координаційних управлінських відносин не тільки між непідпорядкованими органами влади, а й між підпорядкованими є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, погоджуючи її з координаційним органом.
Реординація. Якщо для субординації характерна наявність владних повноважень у вищого рівня в системі управління відносно нижчого, то це не означає, що у нижчого рівня немає повноважень щодо вищого. Відносини, які можуть виникати в процесі реалізації таких повноважень, є відносинами реординації.
Найбільш поширений випадок – коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керівний суб’єкт зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні зв’язки необов’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від них і мають не просто інформаційний, а управлінський характер9.
Г.В. Атаманчук виділяє зворотні управлінські відносини, які характеризуються, на його думку, переважно як реакція нижчого органу на той чи інший вплив. Він виділяє два види зворотних зв’язків: об’єктивні й суб’єктивні, що пов’язано з місцем їх виникнення та реалізації10.
Об’єктивні зворотні зв’язки відображають рівень, глибину, адекватність сприйняття об’єктами, якими здійснюється управління, впливу компонентів суб’єкта державного управління, справжню роль останніх в їх функціонуванні та розвитку. Відсутність чи неповнота змістових та правдивих об’єктивних зворотних зв’язків не дає змоги визначати раціональність і ефективність організації та діяльності суб’єкта державного управління й відпрацьовувати заходи щодо їх підвищення. Суб’єктивні зворотні зв’язки характеризують раціональність власної, внутрішньої організації та діяльності суб’єкта державного управління загалом, його підсистем, ланок та окремих компонентів. Вони дають можливість зрозуміти й оцінити, що відбувається в результаті його власної активності, яке його реальне відношення до вищого рівня тощо.
Вважаємо цю позицію не зовсім правильною, оскільки цитований автор розуміє об’єктивні зворотні зв’язки передусім як можливість «достовірно та своєчасно знати, як же втілюється активність компонента, що управляє, у функціонуванні об’єкта, яким управляють»", тобто фактично зводить згадані зв’язки до підконтрольності та підзвітності. Що ж стосується суб’єктивних зворотних зв’язків, то даний автор їх розглядає як контроль, аналіз і оцінювання організації та діяльності державних органів, виконання своїх обов’язків посадовими особами, звітів, інформації та ін. На нашу думку, підконтрольність, підзвітність і реординаціюне можна ототожнювати, оскільки це – різні режими відносин між органами виконавчої влади.
Слід врахувати, що об’єктивну основу управлінських відносин органів виконавчої влади складають наступні зв’язки (як форма суспільних дій):
а)          зв’язки, функціонально необхідні органам, – це зв’язки, без якихнормальна робота елементів системи практично неможлива або ж неефективна;
б)          позитивні зв’язки – це ті, які хоча й не є функціонально необхідними, але значною мірою покращують дію системи;
в)          негативні зв’язки – до них відносяться зв’язки надмірні й суперечливі, які ускладнюють або ж паралізують роботу органів та підсистем12.
На підставі проведеного аналізу можна виділити загалом наступні основні види управлінських відносинміж органами виконавчої влади:
— залежно від положення органів в ієрархічно побудованій системіорганів виконавчої влади – вертикальні й горизонтальні;
— за кінцевим результатом функціонування та сферою діяльності –субординацшні, координаційні та реординаційні;
— відповідно до впливу відносин на діяльність органів виконавчої влади – функціонально необхідні, із позитивним впливом та з негативнимвпливом.
Усі ці види управлінських відносин тісно переплітаються між собою, за їх допомогою елементи державно-управлінської системи створюють певну цілісність і єдність. Один і той самий орган виконавчої влади може бути суб’єктом одразу багатьох управлінських відносин.
Врахувавши особливості, характерні для певних видів управлінських відносин, можна глибше та детальніше оцінити їх зміст. А це дасть можливість вдосконалювати їх правове регулювання в інтересах забезпечення більш ефективної діяльності системи органів виконавчої влади

Література
1.  Субординация // Большая советская знциклопедия / Гл. ред. А.М.Прохоров. - М.: Сов. знц., 1976. Т. 25. – С. 20.
2.  Курашвили Б.П. Очерк теории государственного урпавления. – М.:Наука, 1987. - С. 35.
3.  Концепція адміністративної реформи в Україні // Адміністративнареформа в Україні. Документи і матеріали. Український правовий часопис. Вип. 4. 1999.-С. 31.
4.  Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. –М.: НОРМА, 2000. - С. 168.
5.  Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х ч.Ч. 1. - М.: МЮИ МВД России, 1996. – С. 22.
6.  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административноеправо Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997 - С. 405.
7.  Лунев А.Е. Теоретические проблемні государственного управлення. –М.: Наука, 1974. - С. 148.
91
8.   Координація (автор статті – Є.Б. Кубко) // Юридична енциклопедія:В 6 т. - К.: Укр.енц., 2001. Т. 3. - С. 345.
9.   Курашвили Б.П. Цит. праця – С. 36–37.
10.  Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.– М.: Юр. лит., 1997. - С. 98.
11.  Там само. - С. 99.
12.  Аверьянов В.Б. Развитие системи органов государственного управлення // Социальнне й государственно-правовьіе аспекти управлення вСССР/ Подобщ. ред. В.В. Цветкова. – К.: Наукова думка, 1978. – С. 272.
  Авер’янов В.Б. Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні: Наукова доповідь. – К., 1995. 2.    Авер’янов В.Б. Виконавча влада і адміністративне право: – К., видавничий дім «Ін Юре», 2002.-с. 247–257; – с. 17–35. 3.    Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні: – К., видавничий дім «Ін Юре», 1997.-с. 30–39. 4.    Авер’янов В.Б. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики: – К., Факт, 2003.-384 с. 5.    Дерець В.А. Органи виконавчої влади в Україні та управлінські відносини: – К., ВД «Юридична думка», 2007. – с. 13–34. 6.    Євченко В.О., Євченко О.О. Органи виконавчої влади в Україні. – К. – с. 9–44. 7.    Нижник Н.Р., Плахотнюк Н.Г. Виконавча влада в Україні. – К., видавництво УАДУ, 2002. – с. 13–16; – с. 35–53. 8.    Закон України Про місцеві державні адміністрації №586-XIV від 09 квітня 1999 року зі змінами та доповненнями.

Приложенные файлы

  • docx 14663300
    Размер файла: 83 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий