Система законодавства (матеріал для вивчення)

ТЕМА 7. СИСТЕМА ЗАКОНОДАВСТВА. СИСТЕМАТИЗАЦІЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

1. Поняття та структура системи законодавства.
2. Співвідношення системи законодавства та системи права.
3. Поняття, мета та форми систематизації нормативно-правових актів.

1. Поняття «система законодавства» використовується для позначення певних сукупностей, не завжди однакових за формою і рівнем юридичної сили нормативно-правових актів, які приймаються різними органами держави, посадовими особами, самоврядними організаціями. В одних випадках мають на увазі тільки сукупність законів; в інших закони, укази Президента України і урядові постанови (саме так витлумачив термін «законодавство» Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 9 липня 1998 р., додавши до них «чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України...»), в третіх і це майже стало традиційним усю чинну в межах країни (держави) сукупність нормативно-правових актів. В останньому випадку це поняття іноді неточно використовується як синонім поняття «право», бо система законодавства це передусім форма права, тобто засіб існування, виразу і організації його норм у цілісну, внутрішньо узгоджену систему. Саме завдяки законодавству стають можливими виокремлення правових норм із інших систем нормативного регулювання, формування права як цілісного нормативного явища і культурної цінності суспільства.
Під системою законодавства умовно, згідно з термінологією, що склалася в навчальній літературі, маємо на увазі усю систему чинних, взаємодіючих нормативно-правових актів. У більш повному обсязі це поняття може бути визначене як форма існування права, спосіб надання юридичного значення нормам права, засіб їх організації та поєднання в конкретні статті, нормативні приписи, нормативно-правові акти, інститути та галузі законодавства.
Згідно з тлумаченням Конституційного Суду України від 9 липня 1998 року поняття законодавства включає закони, міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою, а також постанови Верховної Ради, укази Президента, декрети та постанови Кабінету Міністрів, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції та законів України.
Система законодавства є зовнішньою формою виразу системи права, тобто системою нормативно-правових актів.
Системі законодавства притаманна низка ознак, які характеризують її як статичну і функціональну:
вона є елементом правової системи, більш широкої за обсягом;
система законодавства має вертикальну (ієрархічну) будову. Така будова означає розташування в ній нормативно-правових актів залежно від їх юридичної сили. Остання в свою чергу визначається місцем відповідного уповноваженого нормотворчого органу в механізмі держави;
горизонтальну структуру системи законодавства утворюють його галузі відповідно до предмета правового регулювання;
вона характеризується цілісністю, системністю, єдиною спрямованістю. Кожний нормативно-правовий акт діє хоча і самостійно, але в єдиній системі відповідно до тих завдань і цілей, які закріплені в конституції, законах, інших вищих за юридичною силою актах. Крім того, кожний нормативно-правовий акт перебуває в ієрархічних, субпідрядних зв'язках з іншими нормативними актами;
система законодавства має інтегративний характер. Ця її властивість виражається в тому, що вона водночас є і юридичним джерелом права, і формою його існування. Від того, наскільки оптимально система законодавства інтегрує в собі нормативно-правовий матеріал, залежить ефективність правового регулювання.
Законодавству притаманна своя структура спосіб зв'язку між її елементами. Система законодавства має декілька структурних «зрізів» (аспектів), виокремлення кожного з яких містить у своїй основі той чи інший критерій. Залежно від цих критеріїв вирізняють функціональну, горизонтальну, ієрархічну (вертикальну) структури.
Залежно від функціонального призначення нормативно-правових актів можна виокремити: головні нормативно-правові акти, які виконують основну функцію інтегратора (носія) певної сукупності нормативно-правових приписів. Це базові нормативно-правові акти, представлені своєю первинною редакцією, як, наприклад, основи законодавства, кодекси;
допоміжні нормативно-правові акти, тобто такі, які вносять часткові зміни в чинні (головні) нормативно-правові акти. За своєю формою це найрізноманітніші акти від одиничних, які вносять зміни в одну статтю або припис, до таких, що являють собою викладення певного акта в новій редакції;
нормативно-правові акти, які виконують оперативну функцію припинення юридичної сили окремих нормативних положень або їх первинних структурних частин статей, приписів, підпунктів, абзаців тощо. Особливістю цього виду актів є те, що вони містять тільки єдиний припис про визнання нечинними тих чи інших нормативних актів, їх структурних частин.
За обсягом нормативного матеріалу вирізняють такі елементи горизонтальної структури законодавства:
нормативно-правовий припис, тобто письмове викладення правила поведінки, принципу, дефініції та інших елементів системи права. За своєю формою це граматично, логічно та юридично завершена частина нормативно-правового акта, виражена в його структурних текстових підрозділах статтях, пунктах, підпунктах, параграфах, абзацах тощо. Нормативно-правові приписи є головними елементами змісту нормативно-правового акта як форми права. Структура нормативно-правових приписів закономірно зумовлюється в кожному окремому випадку структурністю норми права;
нормативно-правовий акт це письмовий акт-документ державного органу, який містить сукупність нормативно-правових приписів, спрямованих на регулювання окремої групи суспільних відносин. В одних випадках нормативно-правові акти містять норми тільки певної галузевої належності (так звані цільні акти), в інших норми права різних галузей права (комплексні);
інститут законодавства, який являє собою сукупність взаємопов'язаних та взаємодоповнюючих нормативно-правових приписів, спрямованих на регулювання відповідної уособленої сукупності суспільних відносин. Він може бути галузевим або міжгалузевим;
галузь законодавства, яка є взаємопов'язаною системою законодавчих актів.
Головне призначення і цінність галузей законодавства в тому, що всі вони виступають як офіційна форма, тобто засобом організації, існування і зовнішнього виразу структури змісту права на рівні його галузей. У цьому полягають не тільки відносна самостійність і різниця між галузями права та галузями законодавства, а й їх внутрішня єдність. Тому в реальній дійсності в суспільстві і державі функціонують не окремі розрізнені системи, а єдина нормативно-правова регулятивна система.
Галузі законодавства і галузі права співвідносяться таким чином:
галузь законодавства за обсягом може повністю збігатися з галуззю права, що має місце в кримінальному праві;
на базі однієї галузі права можуть існувати декілька галузей законодавства, як то є в конституційному або цивільному праві;
більшість приписів галузі законодавства є формою однієї із галузей права, становлячи, проте, лише певну частину цієї галузі (наприклад, у законодавстві про охорону здоров'я і народну освіту одні приписи (їх більше) належать до адміністративного права, другі до трудового, цивільного та інших галузей права);
галузь законодавства може поєднувати в собі норми декількох галузей права.
Залежно від юридичної сили нормативно-правових актів, яка визначається місцем правотворчого (правоустановчого) органу в державному апараті, вирізняють ієрархічну вертикальну структуру вітчизняного законодавства, до якої входять такі складові:
Конституція України. Головне місце в ієрархічній системі законодавства посідають Конституція України і закони, що встановлюють відправні засади правового регулювання (конституційні закони). Вона має найвищу юридичну силу і становить першооснову усього законодавства;
закони та кодекси кодифіковані закони усередині законодавства, їх головне призначення забезпечення на основі науково обґрунтованих принципів комплексного, всебічного та цілісного вирішення тих чи інших завдань економічного і соціального розвитку суспільства. Кодифіковані закони здебільшого функціонують як стрижневі акти, що надає формальної визначеності нормам певної галузі права і є активним центром регулювання суспільних відносин;
нормативні укази і розпорядження Президента України підзаконні акти, що видаються відповідно до Конституції України;
підзаконні нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади постанови і розпорядження Кабінету Міністрів
України, накази і інструкції міністерств, державних комітетів України;
акти місцевих органів виконавчої влади місцевих державних адміністрацій;
акти органів місцевого самоврядування щодо здійснення функцій, які їм делеговані державними органами.
Наведена структура вітчизняного законодавства не є вичерпаною. Усередині цієї ієрархічної структури залежно від юридичної сили нормативно-правові акти можна поділити на два види: закони і підзаконні нормативно-правові акти.
Функціональна, ієрархічна та горизонтальна структури законодавства забезпечують внутрішню узгодженість, юридичну єдність і цілісність законодавства.
Система права і система законодавства не є тотожними поняттями, між ними існує багато суттєвих розбіжностей, що і дозволяє говорити нам про їх відносну самостійність.
Отже, тісний зв'язок системи законодавства із системою права виявляється в тому, що вони співвідносяться, як зміст і форма. Завдяки системі законодавства право набуває однієї із своїх основних ознак - формальної визначеності.
Система права має об'єктивний характер і обумовлена особливостями суспільних відносин, її елементами є норма, галузь, підгалузь, інститут. Зміни у системі права обумовлені, насамперед, розвитком суспільних процесів, які викликають появу нових галузей та інститутів.
У свою чергу, система законодавства форма існування правових норм. Вона багато в чому залежить від волі законодавця, тобто є суб'єктивно зумовленою. Законодавство є диференційованою системою, заснованою на принципах субординації та координації її структурних компонентів. Хоча й суб'єктивні властивості законодавця суттєво впливають на систему законодавства, в її структурі виявляється об'єктивна потреба існування самостійних галузей, підгалузей, інститутів, норм права.

2. Важливим питанням є встановлення правильного співвідношення між системою права і системою законодавства. Вирішення його на належному рівні має на меті забезпечити доступність законодавства, скорочення непотрібної кількості актів, їх узгодженість між собою та ін. При цьому важливо мати на увазі ще одну обставину. Історично склалося так, що термін «право» використовується не тільки в юридичному розумінні. Його застосовують при визначенні як правових, так і таких можливостей, які випливають із корпоративних норм, зокрема, із статутів політичних партій при визначенні прав і обов'язків їх членів. Що стосується терміна «законодавство», то він склався в добу Нової історії, коли буржуазні демократичні держави (перший вид держави громадянського типу) почали масово закріплювати в письмовій формі нормативи, що склалися в результаті багаторазового повторення певного виду відносин. Унаслідок цього термін «законодавство» набув винятково юридичного значення. Ним стала позначатися сукупність нормативно-правових актів, що мають юридичну силу в результаті їх видання і захисту державою.
Однією із форм взаємодії права і законодавства є їх взаємовплив у процесі формування та розвитку. Законодавство може істотно впливати на розвиток формування права. В одних випадках цей вплив зводиться до оформлення права. Відбувається це тоді, коли суспільні відносини набули очевидної юридичної значущості (це визначається передусім їх повторюваністю), в інших випадках законодавство може викликати до життя право, окремі його підрозділи. Наприклад, закони про підприємництво, про власність в Україні сприяли формуванню галузей підприємницького права, істотно вплинули на розвиток цивільного права. Важливим напрямком впливу законодавства на розвиток права є формування правових режимів кожної галузі права. Тут без участі держави право, по суті, не змогло б набути тих якостей, що перетворили б його на одну із загальнолюдських цінностей. Зворотній бік їх взаємодії це вплив права на формування і розвиток законодавства, завдяки чому воно набуває певних якостей з погляду як його змісту, так і форми.
Отже, система законодавства і система права є поняттями одного ряду, але вони не тотожні. їх слід розглядати як відносно самостійні категорії, ознаки яких містять у собі показники відмінностей між ними:
якщо система права має об'єктивний характер, то система законодавства залежить від суб'єктивного чинника діяльності законодавця, інших суб'єктів правотворчих повноважень;
право як явище завжди виступає системою норм, а законодавство системою нормативно-правових актів; сукупність нормативно-правових актів. В останньому випадку це поняття іноді неточно використовується як синонім поняття «право», бо система законодавства це передусім форма права, тобто засіб існування, виразу і організації його норм у цілісну, внутрішньо узгоджену систему. Саме завдяки законодавству стають можливими виокремлення правових норм із інших систем нормативного регулювання, формування права як цілісного нормативного явища і культурної цінності суспільства.
ці системи різняться за своїми первинними елементами. Якщо для системи права первинним елементом є її норма, то для системи законодавства ним є нормативно-правовий припис. Юридичні норми це той будівельний матеріал, з якого складаються конкретні галузі права. В законодавстві ці норми втілюються в окремих статтях нормативного акта або приписах усередині статей;
система законодавства і система права не збігаються за обсягом. Система законодавства є ширшою за систему права, оскільки дуже часто включає те, що не може бути віднесеним до норм права,різні програмні положення, вказівки на мету і мотиви видання тих чи інших актів;
ці системи різняться за значенням і роллю, які мають для них предмет і метод правового регулювання. Якщо, наприклад, для галузі права характерні однорідність суспільних відносин, що нею регулюються, а також застосування одного головного методу правового регулювання, то для галузі законодавства це необов'язково. Предмет галузі законодавства становлять, як правило, різнорідні суспільні відносини, а саме: відносини в державному управлінні, відносини в народному господарстві, види господарської діяльності тощо. Різними в цьому разі є і методи, що застосовуються для регулювання суспільних відносин галузями законодавства;
система права і система законодавства різняться за своєю внутрішньою (вертикальною) будовою. Так, відносно системи права поняття «вертикальна структура» має умовний характер, для неї характерна логічна побудова за обсягом норма права, інститут права, підгалузь права, галузь права. Вертикальна ж структура системи законодавства має ієрархічний характер, оскільки її побудовано відповідно до юридичної сили нормативно-правових актів, яка передусім визначається місцем правотворчого органу в державному механізмі.
Між системою права та системою законодавства є ряд відмінностей.
По-перше, система права є невидимою, оскільки відображає внутрішню будову права, а система законодавства є видимою, зовнішньою формою системи права.
По-друге, первинним елементом системи права є норма, а системи законодавства - стаття нормативно-правового акта. Норми права лежать в основі будови нормативно-правових актів. Законодавець може використовувати норми права у різному «комплекті» при побудові галузі законодавства, залежно від того, яким чином законодавець використовує їх, формуються конкретні галузі законодавства. Отже, галузі законодавства не завжди збігаються із галузями права. Існують приклади того, що галузь права є, а галузі законодавства немає (право соціального забезпечення, податкове, фінансове право). У цих випадках правовий матеріал є не уніфікованим, а розосередженим по різних нормативно-правових актах.
По-третє, первинний елемент системи права - норма права має трьохелементну структуру (гіпотеза, диспозиція, санкція), а первинний елемент системи законодавства - стаття закону, що містить нормативний припис, як правило, не включає в себе всіх трьох елементів логічної структури правової норми. Так, досить поширеними є випадки, коли стаття нормативного акта включає в себе гіпотезу та санкцію, а диспозиція міститься в іншій статті.
По-четверте, в системі права норми логічно розподіляються за галузями, підгалузями, інститутами права. У системі законодавства нормативно-правові акти об'єднані за галузями законодавства, які поділяються на інститути законодавства. При цьому, під час формування галузей законодавства може як враховуватися, так і не враховуватися галузевий принцип. Тобто галузь законодавства може містити норми різних галузей права або бути створеною на базі інституту або підгалузі права. Отже, можливі варіанти, коли галузь законодавства існує без галузі права (митне законодавство, транспортне законодавство).
По-п'яте, структурні елементи системи права не мають зовнішніх реквізитів: назв розділів, статей, глав тощо. Структурні елементи системи законодавства нормативно-правові акти мають назви розділів, глав, статей. Вони можуть включати преамбули, примітки, пояснення положення, які за своєю сутністю не є нормами права.
По-шосте, внутрішня структура системи права, яка будується за горизонтальною ознакою (з урахуванням предмета та методу правового регулювання), не завжди збігається із структурою системи законодавства. Система законодавства будується як на основі галузевого принципу, так і вертикально (ієрархічно), згідно з юридичною силою нормативно-правового акта, компетенції органу, що його приймає: закони акти глави держави акти вищих органів виконавчої влади акти центральних органів виконавчої влади (відомчі нормативно-правові акти) акти органів виконавчої влади на місцях, акти органів місцевого самоврядування.
По-сьоме, система права має об'єктивний характер, система законодавства має характер суб'єктивний, тобто багато в чому залежить від волі законодавця.

3. Систематизація нормативно-правових актів це діяльність зі зведення нормативно-правових актів у впорядковану систему.
Першим завданням систематизації нормативно-правових актів є забезпечення уніфікації національного законодавства його приведення до єдиної системи шляхом усунення розбіжностей і надання одноманітності правовому регулюванню подібних або близьких видів суспільних відносин.
Друге не менш важливе завдання систематизації випливає з того, що сучасна цивілізована держава гарантує кожній людині право знати свої права і обов'язки. В Україні цю норму закріплено в ч. 1 ст. 57 Конституції України. В умовах одночасної дії десятків тисяч нормативно-правових актів, засміченості системи законодавства нечинними, неузгодженими, колізійними нормативними приписами громадянинові важко відшукати необхідні норми, аби реалізувати це конституційне право самостійно без організаційної і технічної фахової підтримки з боку суспільства. Систематизація є насамперед ефективним засобом реалізації цього права шляхом забезпечення вільного і оперативного доступу громадян до всього масиву національного законодавства.
Об'єктами систематизації виступають як система законодавства в цілому, так і її окремі частини (нормативно-правові акти, їх статті тощо).
Суб'єкти систематизації поділяються на дві групи.
До першої групи входять спеціально вповноважені компетентні органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Систематизація здійснюється ними на підставі повноважень, наданих правовими актами.
Така систематизація називається офіційною. її результатами є прийняття кодифікаційних нормативно-правових актів (насамперед кодексів, Основ законодавства), оприлюднення офіційних друкованих видань збірників законодавства (зазвичай під грифом уповноваженого міністерства або відомства), методичних посібників для органів влади та ін.
До другої групи належать приватні особи громадяни та організації. Систематизація здійснюється ними за власною ініціативою, зазвичай з метою методологічного забезпечення їх господарської, наукової, освітньої або іншої діяльності. До цієї групи входять також суб'єкти підприємницької діяльності, що здійснюють систематизацію нормативно-правових актів з метою одержання прибутку від платного розповсюдження її результату.
Така систематизація називається неофіційною. її результатами є оприлюднення друкованих збірників, електронних комп'ютерних баз даних та ін.
Розвиток комп'ютеризації суспільного життя, приватної видавничої справи призводить до постійного збільшення частки неофіційної систематизації. Слід зазначити, що в Західній Європі, зокрема у Франції, набула поширення практика створення провідними правознавцями переважно в наукових цілях навіть неофіційних кодифікацій законодавства (в Україні на цей час створення кодексів є виключною прерогативою законодавчої влади).
Систематизація нормативно-правових актів здійснюється на підставі певної системи принципів обов'язкових вимог до цього виду юридичної діяльності. До головних принципів систематизації відносять її повноту, доцільнісtgть, оперативність, безперервність, професіоналізм здійснення та ін. їх реалізація дозволяє суб'єктам систематизації досягти її мети приведення нормативно-правових актів у впорядковану систему.
В сучасній юридичній практиці використовуються чотири способи досягнення цієї мети:
першим способом систематизації є збирання, фіксування в логічній послідовності, зберігання та підтримання нормативно-правових актів в актуальному стані;
другим об'єднання нормативно-правових актів у збірники і зібрання за спільними ознаками;
третім об'єднання декількох нормативно-правових актів, що регулюють певний вид однакових суспільних відносин, в єдиний нормативно-правовий акт без перероблення їх змісту;
четвертим створення нового кодифікованого нормативно-правового акта внаслідок суттєвого перероблення змісту чинних нормативно-правових актів однієї галузі (підгалузі, інституту) законодавства.
Відповідно до зазначених способів в юридичній науці виділяють чотири види (або форми) систематизації нормативно-правових актів: 1) облік; 2) інкорпорація; 3) консолідація; 4) кодифікація. Перші два види завжди здійснюються поза процесом нормотворення, два останні зазвичай у його межах.
Від систематизації слід відрізняти видання науково-практичних коментарів до Конституції, кодексів, інших актів законодавства. Ці джерела мають велике значення для правильного вивчення і застосування норм чинного законодавства фахівцями в галузі права, студентами юридичних вищих навчальних закладів та іншими громадянами, оскільки зазвичай вони опрацьовуються провідними правознавцями науковцями, викладачами відповідних юридичних дисциплін, суддями вищих інстанцій. Вони не мають офіційного характеру, є джерелами наукового тлумачення, у практичній юридичній діяльності можуть використовуватися тільки разом з першоджерелами текстами нормативно-правових актів.
Облік нормативно-правових актів це діяльність зі збирання, фіксування в логічній послідовності та зберігання нормативно-правових актів, підтримання їх у контрольному (актуальному) стані з урахуванням усіх змін та доповнень, а також зі створення спеціальних систем їх нагромадження і пошуку.
Облік законодавства - це діяльність будь-яких органів, посадових осіб, громадян щодо упорядкування, обробки, приведення до єдиної внутрішньої системи діючих у державі нормативно-правових актів.
Облік є найпростішою формою систематизації, її сутність полягає в упорядкуванні наявної інформації, групуванні систематизованих матеріалів у спеціальні предметні блоки.
Необхідність чіткого обліку нормативного матеріалу, насамперед, обумовлюється потребою підвищення якості та ефективності застосування права усіма організаціями та посадовими особами. Особливу роль облік законодавства відіграє в діяльності правоохоронних органів, юридичних організацій, юридичних навчальних закладів. Облік є необхідним при підготовці законопроектів, створенні збірок (за інкорпорації), підготовці проектів кодексів (кодифікація), переліку актів, які підлягають скасуванню або потребують внесення змін.
Облік ведеться як для задоволення власних потреб, так і для надання юридичної інформації іншим юридичним та фізичним особам.
Ефективності ведення облікової роботи сприяє чітке додержання її принципів:
Повнота інформаційного масиву.
Отримання інформації з офіційних джерел.
Своєчасне внесення змін.
Зручність використання інформації. Існують такі види обліку нормативних актів:

журнальний облік (ведення записів у журналах);
картковий облік (створення картотеки);
автоматизований облік (створення електронних баз даних). В основу здійснення будь-якого з перерахованих видів обліку
може бути покладено такі порядки:
хронологічний (за датами прийняття),
алфавітно-предметний (предметні рубрики фіксуються в алфавітному порядку),
системно-предметний (розподіл залежно від галузі, інституту права).
Головним завданням обліку є підтримання нормативно-правових актів у стані, що дозволяє оперативно одержувати необхідну правову інформацію. Ретельний облік законодавства є необхідним для забезпечення готовності до застосування правових норм органами державної влади та органами місцевого самоврядування, приватними юридичними та фізичними особами. Основною вимогою до організації обліку законодавства виступає забезпечення повноти та безпрогаль-ності інформаційного масиву, достовірності правової інформації, зручності користування нею.
Засобами нагромадження та оброблення нормативної інформації можуть бути:
спеціальні журнали, в яких реєструються нормативно-правові акти та усі зміни до них;
картотеки, в яких кожному нормативно-правовому акту відповідає його картка, що містить повну інформацію про його видавця, галузь та підгалузь законодавства, внесені зміни тощо;
електронні носії інформації (дискети, компакт-диски різних форматів, жорсткі диски комп'ютерів, електронні сервери), які завдяки своїм можливостям уміщують великий обсяг правової інформації аж до повних універсальних баз національного законодавства.
Цим засобам відповідають такі види обліку нормативно-правових актів, як журнальний, картковий та електронний.
Журнальний облік нормативно-правових актів, ураховуючи його обмежені технічні можливості, доцільно використовувати лише за умов невеликого інформаційного масиву.
Картковий облік зазвичай використовується в органах державної влади та великих організаціях.
Нові можливості електронного обліку нормативно-правових актів пов'язані з розширенням мережі Інтернет і спрощенням доступу до неї. Перевагами електронних баз правових даних є простота та швидкість пошуку і одержання необхідної правової інформації, оперативність її оновлення та актуалізації нормативно-правових актів у разі внесення до них змін.
В Україні забезпечується безкоштовний доступ користувачів до баз національного законодавства на офіційних порталах Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, а також платний доступ до н
·изки комерційних правових баз даних. Практикуючим юристам, іншим фахівцям у галузі права слід мати на увазі, що тексти нормативно-правових актів, розміщені в зазначених базах у мережі Інтернет або на компактних електронних носіях інформації, не є офіційними, а відтак, можуть використовуватися виключно для довідкових цілей. Водночас у судів немає підстав для відмови в прийнятті та оцінюванні таких текстів як письмових доказів. Так, ст. 79 КАС України відносить до письмових доказів також електронні документи (в інших процесуальних кодексах України такої конкретизації немає). Але за наявності в паперовому або електронному вигляді офіційного тексту нормативно-правового акта слід додавати до справи саме цей текст.
Спеціальним офіційним видом обліку, що здійснюється уповноваженими органами державної влади, є створення державних реєстрів нормативно-правових актів.
Так, в Україні згідно з Указом Президента України від 27 червня 1996 р. № 468/96 запроваджено Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів автоматизовану систему збирання, нагромадження та опрацювання актів законодавства. Цей реєстр створено з метою забезпечення додержання єдиних принципів ідентифікації нормативно-правових актів та ведення їх державного обліку в межах інформаційного простору України, утворення фонду нормативно-правових актів і підтримання їх у контрольному стані, надання інформації щодо них, забезпечення доступності, гласності та відкритості правової інформації для користувачів.
До реєстру включаються чинні закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, декрети, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, зареєстровані в Міністерстві юстиції України нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, Національного банку України, міжнародні договори України, рішення та висновки Конституційного Суду України, а також нормативно-правові акти, видані до прийняття Акта проголошення незалежності України, що не втратили чинності та не суперечать законодавству України.
Ведення реєстру покладено на Міністерство юстиції України. Будь-яка юридична чи фізична особа може одержати копії еталонних текстів нормативно-правових актів з інформаційного фонду реєстру на електронних чи паперових носіях. Нормативно-правові акти, включені до реєстру, постійно підтримуються Міністерством юстиції України в контрольному стані з урахуванням усіх змін та доповнень.
Державні реєстри нормативно-правових актів з окремих питань господарської та управлінської діяльності можуть утворюватися також відповідними органами виконавчої влади. Так, наказом Державного комітету України з нагляду за охороною праці від 8 червня 2004 р. затверджено Положення про Державний реєстр нормативно-правових актів з питань охорони праці.
Інкорпорація являє собою впорядкування нормативно-правових актів без зміни їхнього змісту шляхом їх зведення в єдині друковані видання (збірники, зібрання, довідники, періодичні видання та ін.) за хронологією та/або предметом регулювання.
Інкорпорація законодавства - спосіб (форма) систематизації законодавства, що полягає у зовнішньому упорядкуванні, повному або частковому об'єднанні у різні зібрання нормативно-правових актів без зміни змісту норм права.
Метою інкорпорації є підтримання стану контрольованості та доступності законодавства. Інкорпорований нормативний матеріал може упорядковуватися в алфавітно-предметному, хронологічному, системно-предметному порядку. Результатом інкорпорації є збірники законодавства.
У результаті інкорпорації зміни до нормативних актів не вносяться. Процес правового регулювання не ускладнюється. До збірок тексти нормативно-правових актів вносяться з урахуванням внесених на момент систематизації змін та доповнень, застарілі норми, які втратили свою чинність, до збірок не вносяться.
Залежно від юридичної сили інкорпорація поділяється на офіційну та неофіційну, залежно від прийомів та способів систематизації розрізняють предметну та хронологічну інкорпорацію, залежно від обсягу інкорпорація буває частковою та генеральною (схема 15.1).
Офіційна інкорпорація здійснюється від імені та за дорученням правотворчого органу, який затверджує підготовку зібрання. Зібрання, в які входять нормативні акти, набувають значення офіційних джерел оприлюднення опублікованих у них нормативних актів. Таким чином, на матеріали подібного зібрання дозволено посилатися у процесі правотворчої та правозастосовчої діяльності (наприклад, у суді).
Неофіційна інкорпорація здійснюється організаціями, видавництвами, науковими колективами, тобто тими суб'єктами, які здійснюють видання інкорпорованих джерел за власною ініціативою. На ці збірки неможливо посилатися у процесі правотворчості та правозастосування. Неофіційна інкорпорація може бути професійною та побутовою.
Самостійним різновидом неофіційної інкорпорації є офіціозна (напівофіційна) інкорпорація - видання збірок законодавства за дорученням правотворчого органу, спеціально уповноваженими органами (наприклад, Міністерством юстиції), при цьому правотворчий орган офіційно не затверджує видання подібного зібрання, отже, опубліковані в ньому документи не мають офіційного характеру.
За характером (способом) упорядкування матеріалу всі інкорпорації можна розподілити на хронологічні та предметні (систематичні).
Хронологічна інкорпорація. Упорядкування нормативно-правових актів здійснюється за часом їх публікації та набрання чинності.
Предметна інкорпорація. Упорядкування нормативного матеріалу здійснюється на основі предметного принципу (за галузями, інститутами права, сферами державної діяльності). Предметна інформація завжди має тематичну спрямованість. Результатом цього виду інкорпорації можуть бути галузеві збірники законодавства.
Залежно від обсягу інкорпорація буває генеральною (повною) -у єдиний звід законів об'єднуються всі нормативні акти, а також частковою - зібрання нормативних актів з визначених питань.
Нові нормативно-правові акти або норми права в результаті інкорпорації не з'являються; втручання в тексти актів можливе лише на рівні редакційної правки.
Оскільки інкорпорація здійснюється поза процесом нормотворчості, то виконуватися вона може як органами державної влади та органами місцевого самоврядування (офіційна інкорпорація), так і юридичними особами в межах їх підприємницької діяльності, в наукових або навчальних цілях (неофіційна інкорпорація).
Офіційна інкорпорація являє собою підготовку та оприлюднення збірників і зібрань нормативно-правових актів органами, що їх видали, або спеціально уповноваженими на цю діяльність органами. В Україні уповноваженим видавцем збірників законодавства та кодексів України є Міністерство юстиції України. Такі видання обов'язково мають примітки «Офіційне видання» або «Офіційний текст», гриф відповідного органу державної влади і можуть використовуватися як офіційні джерела правової інформації. Юристам у практичній діяльності, викладачам, студентам у навчальних цілях бажано надавати перевагу саме таким друкованим виданням (звичайно, за умови їх перевірки на чинність та актуальність).
Неофіційна інкорпорація зазвичай здійснюється в межах підприємницької діяльності упорядників та видавців, що діють відповідно до Закону України «Про видавничу справу».
В Україні найпоширенішими результатами інкорпорації є збірники та зібрання законодавства.
Збірники законодавства це збірники нормативно-правових актів, об'єднаних за тематичною ознакою. Тексти актів у них наводяться в актуалізованому вигляді із змінами та доповненнями на момент закінчення підготовки до друку (на першій сторінці або у вихідних даних має міститися інформація про те, станом на яку дату наводяться тексти документів). Допускається включення в такі збірники не повних текстів актів, а лише витягів з них, а також офіційних роз'яснень органів державної влади з питань застосування цих актів, рішень Конституційного Суду України, рекомендацій вищих спеціалізованих судів, постанов та узагальнених правових позицій Верховного Суду України.
Збірники законодавства в Україні зазвичай видаються на комерційних засадах. До офіційних джерел вони належать у разі їх видання під грифом Міністерства юстиції України або органів державної влади, з актів та роз'яснень яких складається збірник.
Зібрання законодавства це систематизовані за хронологічною ознакою збірники нормативно-правих актів вищих (центральних) органів державної влади. Такі зібрання зазвичай мають офіційний характер. Водночас тексти законодавчих актів не є об'єктами авторського права, отже, можливе видання й неофіційних зібрань за власною ініціативою видавництва або іншого суб'єкта видавничої справи.
Так, у Німеччині поширеною є практика видання друкованих зібрань законів із роз'ємними частинами, що надає можливість актуалізувати тексти законів шляхом заміни частин, які втратили чинність, на нові. Причому видавці таких зібрань беруть на себе зобов'язання своєчасно постачати нові випуски передплатникам для самостійного оновлення (актуалізації) текстів. Таким чином, видавець і передплатник фактично стають партнерами в діяльності з інкорпорації законодавства. В Україні усталеної практики таких комерційних видань немає.
Щодо офіційних зібрань українського законодавства, то згідно з указами Президента України від 22 січня 1996 р. № 73/96 «Про видання збірників актів законодавства України» та від 27 червня 1996 р. № 472/96 «Питання оновлення збірників актів законодавства України» визнано за необхідне, починаючи з 1996 р., видавати та оновлювати у зв'язку з розвитком законодавства збірники актів законодавства України, до яких мають вміщуватися закони України, постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, які підлягають державній реєстрації. Офіційним видавцем цих збірників є Міністерство юстиції України. Видання матеріалів з оновлення збірників актів законодавства, як і самих збірників, здійснюється на роз'ємних аркушах. До зазначеного переліку актів також додаються рішення Конституційного Суду України і міжнародні договори, що набули чинності для України.
Одним із перших кроків до офіційної інкорпорації законів України є розпочате в 1996 р. видання багатотомного зібрання «Закони України», що містить закони, прийняті з липня 1990 р. Тексти законів у цьому зібранні знаходяться в актуалізованому стані із змінами та доповненнями на дату видання відповідного тому. Планується також видання офіційного Зібрання законів України в десяти томах під грифом Міністерства юстиції України.
Консолідація є зведенням у єдиний нормативно-правовий акт декількох актів, що регулюють певну сферу суспільних відносин без зміни їх змісту.
Консолідація законодавства - це своєрідний вид правотворчості, результатом якого є створення нового, більш великого нормативно-правового акта на базі вже існуючих. Акти, що входять до консолідованого нормативного документа, регулюють соціальні відносини в межах однієї сфери.
Завданням консолідації є ліквідація множинності нормативних актів, тотожних за змістом, створення на їх основі логічно узгодженого нормативного акта. Новий акт стає самостійним джерелом права, старі акти визнаються такими, що втратили чинність.
Особливістю консолідації є те, що норми, які входять до консолідованого акта, викладаються в єдиному стилі, усуваються суперечності, застаріла термінологія. Але ця обробка є суто зовнішньою, до процедури правового регулювання зміни не вносяться.
Консолідація законодавства забезпечує компактність правового регулювання, уніфікує нормативно-правові акти, усуває їх множинність. Вона використовується тоді, коли ускладненою є можливість кодифікації, а у великій кількості випадків є проміжною ланкою між поточною правотворчістю та кодифікацією.
Результатом консолідації є видання Зводу законів (Звід законів Російської імперії у 16 томах, Звід законів СРСР, Звід законів США, Зібрання федерального права ФРН тощо).
З наведеного визначення випливають такі ознаки консолідації:
по-перше, вона завжди є офіційною систематизацією, що здійснюється виключно в межах нормотворчої діяльності;
по-друге, нові норми права внаслідок її здійснення не з'являються, втручання в тексти нормативно-правових актів можливе лише на рівні редакційної правки;
по-третє, результатом консолідації є видання нового нормативно-правового акта;
по-четверте, з моменту набуття чинності консолідованим нормативно-правовим актом втрачають чинність попередні акти, що входять до його складу.
Практика систематизації законодавства шляхом консолідації нормативно-правових актів є поширеною в багатьох країнах. Саме консолідованими, а не кодифікованими актами є, наприклад, Соціальний кодекс Німеччини, французькі Кодекс про працю, Кодекс ощадних кас, Дорожній, Сільськогосподарський, Податковий кодекси, Звід законів США, англійські консолідовані статути. В Україні консолідація нормативно-правових актів не практикується, наслідком чого є громіздкість вітчизняного законодавчого масиву, повторюваність у ньому низки положень у різних актах.
Кодифікація являє собою особливу змістовну форму систематизації законодавства. Вона здійснюється шляхом перероблення та зведення правоих норм, що містяться в різних актах, у логічно узгоджений нормативно-правовий акт, котрий системно і вичерпно регулює певну сферу суспільних відносин, як правило, на галузевому рівні.
Кодифікація законодавства форма повної переробки чинних нормативних актів у певній сфері правових відносин, результатом якої є створення нового нормативно-правового акта. У процесі кодифікації законодавець, створюючи новий правовий акт, намагається позбутися застарілих норм, при цьому зміст актуальних норм досить часто повністю переробляється, до процесу правового регулювання вносяться суттєві зміни. Метою кодифікації є максимально ефективне врегулювання певної сфери суспільних відносин.
Кодифікація форма правотворчості, під час здійснення якої удосконалюється законодавство, результатом кодифікації є створення нового законодавчого акта стабільного змісту. При цьому до складу цього акта входять як перероблені вже існуючі норми, так і норми нового змісту.
Ознаки кодифікації:
Результатом кодифікації є видання норм, що регулюють найбільш важливі сторони суспільного життя.
Акт кодифікації регулює широке коло суспільних відносин (майнові, трудові, пов'язані з учиненням злочинів).
Кодифікаційний нормативно-правовий акт включає в себе як нові, так і старі норми.
У результаті кодифікації створюються норми тривалого використання та стабільного змісту.
Кодифікаційний акт очолює систему нормативних актів, що складають певну галузь права.
Акт кодифікації є значним за обсягом, має складну структуру.
Кодифікація законодавства - самостійний напрям діяльності
законодавця. Види цієї діяльності можуть суттєво відрізнятися.
Всезагалъна кодифікація - прийняття цілої серії нормативних актів з усіх галузей законодавства і створення самостійної системи таких актів «кодексу кодексів». Різновидом цього виду кодифікації можна визнати утворення зведених кодифікованих актів з основних питань життєдіяльності держави. Так, з цих позицій всезагальним кодифікаційним актом є конституція.
Галузева кодифікація охоплює законодавство тієї чи іншої галузі права (Цивільний кодекс, Кримінальний кодекс тощо). У результаті галузевої кодифікації нормативний матеріал розподіляється за предметом і методом правового регулювання.
Міжгалузева (комплексна) кодификація - об'єднання правових норм не за галузевою належністю, а за принципом регулювання відносин, пов'язаних з окремим видом діяльності, галуззю господарства тощо (Повітряний кодекс, Кодекс торговельного мореплавства тощо).
Спеціальна (внутрішньогалузева) - видання актів, що об'єднують норми правового інституту, підгалузі права (Податковий кодекс, Водний Кодекс, Лісовий кодекс).
Ознаками кодифікації є такі:
як і консолідація, вона завжди є офіційною систематизацією, що здійснюється виключно в межах нормотворчої діяльності;
результатом кодифікації (як і консолідації) є видання нового нормативно-правового акта;
у процесі кодифікації з'являються нові елементи системи права правові норми і навіть інститути, що принципово відрізняє кодифікацію від інших форм систематизації;
з набрання чинності кодифікаційним актом попередні акти, що регулюють аналогічні суспільні відносини, втрачають чинність повністю або в частині, що суперечить цьому акту.
Кодифікаційні акти становлять той фундамент, на якому будується нове законодавство. Вони впорядковують нормативно-правовий масив, усувають наявні суперечності, уніфікують правовий категорійний апарат, забезпечують єдність термінологічно-мовного оформлення законодавчих актів.
На відміну від результатів інших видів систематизації кодифікаційний акт не тільки впорядковує чинне законодавство, а й якісно його вдосконалює, методологічно «ушляхетнює». Досконалий кодекс сам по собі є свідченням високого рівня юридичної науки та нормотворчості в країні і водночас потужним поштовхом до подальших наукових досліджень відповідної галузі, розроблення та видання нових нормативно-правових актів на виконання його приписів. Підготовка до його видання зазвичай ведеться роками і навіть десятиріччями (так, нагромадження необхідного наукового потенціалу, підготовка та безпосереднє опрацювання Німецького цивільного уложення здійснювалися майже все XIX ст.).
За рівнем перероблення та оновлення правових норм історично склалися два основні методи кодифікації: кодифікація-компіляція та кодифікація-реформа.
Кодифікація-компіляція передбачає зібрання чинних правових норм та їх приведення в певну кодифіковану форму без істотних змін і доповнень. Цей метод використовується в разі, якщо метою кодифікації є виключно спрощення та уніфікація законодавства. Багато відомих історії кодифікацій здійснено саме за цим методом. Серед них Руська правда, Соборне уложення 1649 р., Господарський кодекс України та ін.
Кодифікація-реформа передбачає зібрання правових норм та їх приведення в певну кодифіковану форму із більш-менш значними змінами і доповненнями (у тому числі принципово новими нормами). Цей метод є, безумовно, складнішим, довшим, передбачає більш високий рівень юридичної науки та нормотворчої майстерності. Він зазвичай використовується на етапах реформування суспільства, що передбачають одночасне реформування національної правової системи і досягнення не тільки суто юридичних, а й політичних цілей утвердження та закріплення нових цивілізаційних стандартів, нового типу політичного режиму, принципово нових відносин власності тощо. Саме такими кодифікаціями є Французький цивільний кодекс 1804 р., Німецьке цивільне уложення 1896 р. Серед недавніх прикладів вітчизняних кодифікацій-реформ новий Цивільний кодекс України, Кодекс адміністративного судочинства України та ін.
Головними видами кодифікаційних актів є основи законодавства і кодекси.
Основи законодавства це кодифікаційний акт, що містить найбільш загальні норми і визначає цілі та принципи правового регулювання певної групи суспільних відносин.
Основи законодавства зазвичай видаються в країнах з федеративною формою державно-територіального устрою і мають на меті уніфікацію майбутніх однотипних законодавчих актів суб'єктів федерації. Саме тому такі кодифікації поширені, наприклад, у законодавстві Російської Федерації. У національній правовій системі України специфічною метою основ законодавства є затвердження найбільш загальних, принципових положень, що в подальшому мають стати стрижневими для нових законів.
Так, в Україні діють Основи законодавства про культуру, про охорону здоров'я, про загальнообов'язкове державне соціальне страхування. Усі вони стали фундаментом для опрацювання і видання відповідних законів та підзаконних актів. Ці нормативно-правові акти затверджені законами України і містять норми прямої дії.
Кодекс це єдиний, зведений, юридично і логічно цілісний, внутрішньо узгоджений нормативно-правовий акт, що забезпечує на науковій основі повне, узагальнене та системне регулювання суспільних відносин у відповідній галузі або підгалузі законодавства.
На цей час чинними є 20 кодексів України: Цивільний, Сімейний, Земельний, Житловий, законів про працю, Господарський, Кримінальний, про адміністративні правопорушення, Бюджетний, Митний, Цивільний процесуальний, адміністративного судочинства, Господарський процесуальний, Кримінально-процесуальний, Кримінально-виконавчий, Повітряний, Лісовий, про надра, Водний, торговельного мореплавства. Законодавча діяльність з кодифікації законодавства є безперервною. На стадії опрацювання перебувають проекти Трудового, Податкового, нового Кримінально-процесуального кодексів України, а також змін до чинних.
Кодекси є важливим чинником стабільності системи законодавства, національної правової системи взагалі. Діють вони зазвичай протягом багатьох років. Норми інших нормативно-правових актів, навіть законів, не мають суперечити відповідним кодексам. Пряму вказівку на це можна знайти в текстах деяких кодексів України. Так, відповідно до ч. 2 ст. З ЗК України земельні відносини регулюються цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами, якщо вони не суперечать цьому Кодексу. Відповідно до ч. 2 ст. 4 ЦК України якщо суб'єкт права законодавчої ініціативи подав до Верховної Ради України проект закону, який регулює цивільні відносини інакше, ніж цей Кодекс, він зобов'язаний одночасно подати проект закону про внесення змін до Цивільного кодексу України. Причому обидва проекти розглядаються Верховною Радою України одночасно. Зазначеними нормами законодавець визначає особливе місце кодексів у системі законодавства, забезпечує стабільність правового регулювання. Водночас більшість українських кодексів таких норм не містять.
Основними видами кодифікацій є галузева і спеціальна.
Галузева кодифікація здійснюється на рівні певної галузі законодавства, її результатами в Україні є видання, наприклад, Цивільного, Кримінального, Сімейного, Цивільного процесуального кодексів.
Спеціальна кодифікація здійснюється в межах певної підгалузі законодавства. Внаслідок проведення цього виду кодифікації в Україні видані, наприклад, Митний, Бюджетний, Повітряний кодекси.
Слід мати на увазі, що термін «кодифікація» застосовується в юридичній практиці й в іншому значенні як діяльність із актуалізації текстів нормативно-правових актів шляхом внесення до них прийнятих у процесі нормотворення змін і доповнень. Таку діяльність прийнято називати поточною кодифікацією, хоча до власне кодифікації як особливої змістовної форми систематизації нормативно-правових актів вона не має відношення.
Результатом кодифікаційного процесу є видання кодифікаційного акта. Існують різні види кодифікаційних актів, основним серед яких є кодекс.
Види кодифікаційних актів:
Кодекс - внутрішньоузгоджений акт загального характеру, що регулює окрему сферу суспільних відносин, який або повністю охоплює всі норми певної галузі (кримінальне право), або містить у собі основу певної галузі (цивільне право). Кодекси бувають галузевими та комплексними (норми групуються не за галузями права, а за іншими підставами, наприклад, сферою діяльності - Господарський кодекс, Повітряний кодекс, Кодекс торговельного мореплавства). За обсягом кодекси є більшими, аніж інші нормативні акти. Кодексам властива складна структура і внутрішній поділ на загальну і особливу частини, розділи, глави.
Основи законодавства кодифікований акт, що містить концептуальні поняття, цілі та завдання правового регулювання, принципи, що визначають основні напрями регулювання різних сфер суспільних відносин. Переважно такі акти містять відправні норми (норми-принципи, норми-дефініції, норми-ос-нови, визначально-установчі норми). Метою такого акта є забезпечення узгодженості норм різних галузей та інститутів (Основи законодавства про охорону здоров'я). Основи законодавства -нормативно-правовий акт, властивий правовим системам федеративних держав, такі акти допомагають уніфікувати федеральне законодавство із законодавством суб'єктів федерації.
Статут, положення - комплексні документи, що мають підзаконний характер та регулюють діяльність окремих установ, відомств, визначають правовий статус, завдання, компетенцію державних органів та інших організацій, визначають основи діяльності у тих чи інших сферах управління (Статут автомобільного транспорту, Статут державної автомобільно-рятувальної служби, Положення про порядок ліцензування експорту товарів, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ).
Правила - кодифікаційні акти комплексного характеру, що встановлюють правовий порядок певного виду діяльності, при цьому правовий статус суб'єктів цього виду діяльності визначається іншими нормативно-правовими актами, утримують процедурні норми будь-якої діяльності.
Доволі часто кодифікаційний характер мають закони (Закон про державну службу, Закон про освіту).
Кодифікаційна діяльність сприяє стабілізації законодавства, у результаті цієї діяльності законодавство розвивається, удосконалюється. Нові кодекси замінюють велику сукупність законів та підзаконних актів, що регулювали певну сферу відносин, а отже, сприяють спрощенню правових процедур та усувають правові колізії. Кодифікаційні акти є основою законодавчої діяльності. На відміну від інкорпорації, кодифікація завжди має офіційний характер. Інші відмінності цих двох форм систематизації подані у порівняльній таблиці (стор. 114).
Особливою формою систематизації законодавства є створення зводу законів зібрання в одному виданні всього чинного законодавства держави, об'єднаного за хронологічним або тематичним принципом. Цей систематизований акт відрізняється чотирма головними ознаками:
по-перше, він завжди є офіційною публікацією актів законодавства, оскільки видається від імені та за дорученням органу законодавчої влади;
по-друге, звід законів має пріоритет перед усіма попередніми офіційними публікаціями законів, містить їх чинну редакцію;
по-третє, він є зібранням усіх чинних законів без винятку (а не кодифікацією за галузевим принципом);
по-четверте, цей вид систематизації передбачає велику попередню законотворчу роботу з узгодження норм законодавства, заповнення прогалин у ньому, скасування застарілих норм, об'єднання законів, що регулюють однакові питання, в єдині законодавчі акти тощо.
Діяльність з опрацювання зводу законів має властивості інкорпорації, консолідації та кодифікації, посідає окреме, особливе місце серед інших результатів систематизації, може вважатися його ідеальним типом. Робота з підготовки і видання зводу законів є тривалою, важкою, передбачає надзвичайно високий рівень юридичної науки та законотворчої майстерності.












13PAGE 15


13PAGE 141315






Приложенные файлы

  • doc 14832692
    Размер файла: 158 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий